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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones
(S-0004/10)
Buenos Aires, 1º de marzo de 2010.
Nota Nº 22 /10
Señor Presidente del
Honorable Senado de la Nación
D. Julio César Cobos
S________/__________D
Se solicita dar por reproducido el proyecto de
ley de mi autoría oportunamente presentado bajo el registro S-530/08
relativo a la jurisdicción de las provincias sobre el mar territorial
adyacente a sus costas.
El citado proyecto fue publicado en el Diario de
Asuntos Entrados Nº 25 y caducó el pasado 28 de febrero de 2010.
Con atenta consideración.
Marcelo A. H. Guinle.PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
Artículo 1º: Las Provincias ejercerán jurisdicción sobre el mar territorial
adyacente a sus costas, hasta una distancia de doce (12) millas
marinas a partir de las líneas establecidas en el artículo 1º de la ley
23.968, debiendo considerarse al mismo como territorio provincial.
Artículo 2º: La jurisdicción atribuida a las provincias por el artículo 1º
de la presente ley, se ejercerá sin perjuicio de la que corresponde al
Estado nacional de conformidad con las previsiones contenidos en la
Constitución Nacional y la legislación vigente.
Artículo 3º: Derógase el Decreto-ley 18.502.
Artículo 4º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Marcelo A. H. Guinle.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Atento lo establecido en el artículo 106° del Reglamento de la
Cámara de Senadores de la Nación, y lo normado en la ley
13.640 y sus modificatorias, el proyecto de ley S-883/06, que
fuera presentado por el suscripto en abril del año 2006, ha
perdido estado parlamentario.
La citada iniciativa legislativa, perseguía la derogación del Decreto Ley
18.502, por un lado y, por el otro, atribuir la jurisdicción a las
provincias con litoral marítimo del mar territorial –adyacente a sus
costas- hasta la distancia de doce millas marinas.,
Sin perjuicio que por la complejidad de la materia y los intereses en
disputa hasta el presente no fue sancionado dicho proyecto,
represento este proyecto que tiende a fijar los límites interprovinciales
y a atribuir a los estados provinciales ribereños el dominio y
jurisdicción de todo el mar territorial.
Luego de analizar la legislación regulatoria del mar argentino y la
escasa jurisprudencia sobre la materia, he advertido la existencia de
una grave discordancia en lo que respecta al Decreto-Ley 18.502 que
atribuye la jurisdicción sobre el mar territorial adyacente a sus costas a
las provincias hasta una distancia de tres (3) millas marinas medidas
desde la línea de las más bajas mareas, salvo en los casos de los
golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, en que se tomarán desde la
línea que une los cabos que forman su boca. Esta norma, cuya
vigencia ha sido confirmada recientemente por la Corte Suprema, en
sí misma colisiona gravemente con la legislación posterior específica y
la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
El tema inclusive tiene especial actualidad en orden a lo tratado por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Total Austral
S.A. c/Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
s/acción declarativa”, en la que se hubo dictado sentencia a fines del
año 2003, y contra la posición de la citada provincia, consideró que
sigue plenamente vigente el decreto ley 18.502.
Teniendo en cuenta que la Constitución Nacional determina que
corresponde al Congreso “Arreglar definitivamente los límites del
territorio de la Nación, fijar los de las provincias…” (Art. 75 inciso 15), y
en virtud que como afirmamos el decreto-ley 18.502 resulta
discordante y contradictorio con el resto de la legislación vigente en la
materia, es que impulso una solución definitiva acorde con los
antecedentes históricos de nuestro país.
A efectos de evidenciar lo expuesto en el párrafo precedente,
corresponde analizar lo siguiente:
a)
La primer norma que fijó la extensión del mar territorial, fue el
Código Civil en su Art. 2340 inciso 1º que determinaba que son
“bienes públicos del Estado general o de los Estados particulares: 1)
los mares adyacentes al territorio de la República, hasta la distancia
de 1 legua marina, medida desde la línea de la más baja marea”.
b)
Con la reforma del Código Civil producida por la ley 17.711 se
modificó el artículo 2340 y la nueva redacción expresa que “Quedan
comprendidos entre los bienes públicos: 1) los mares territoriales hasta
la distancia que determine la legislación especial, independientemente
del poder jurisdiccional sobre la zona contigua”.
c)
También en el gobierno de facto de 1966 se dictó el Decreto Ley
17.094 que en su artículo 1º prescribe que “La soberanía de la Nación
argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una
distancia de 200 millas marinas, medidas desde la línea de las más
bajas mareas, salvo en los casos de los golfos San Matías, Nuevo y
San Jorge, en que se medirán desde la línea que une los cabos que
forman su boca”. Esta norma quedó implícitamente derogada por
legislación posterior, sin perjuicio de lo cual entiendo que la misma no
tiene ninguna incidencia práctica más allá de constituirse en una
declaración unilateral de la República Argentina, máxime que en la
época de su sanción tal soberanía no era aceptada por la comunidad
internacional, por lo que en la práctica las leyes 23.968 y 24.543 le han
quitado virtualidad operativa.
d)
El decreto- ley 18.502 siguiendo los lineamientos de la reforma
del Código Civil de 1967 habla de mar territorial y determina la
jurisdicción provincial sobre dicho mar hasta una distancia de 3 millas
marinas, medidas de igual forma que las previstas en el decreto ley
17.094.
e)
En 1991 se sancionó la ley 23.968, que siguiendo los
lineamientos de la Tercera Conferencia Internacional sobre Derecho
del Mar, fijó las líneas de base de la República Argentina a partir de
las cuales se miden los espacios marítimos, estableció que el mar
territorial argentino se extiende hasta una distancia de doce (12) millas
marinas a partir de las líneas de base (Art. 3º); estableció que la zona
contigua argentina se extiende, más allá del límite exterior del mar
territorial, hasta una distancia de veinticuatro (24) millas marinas
medidas a partir de las líneas de base (Art. 4º); estableció la zona
económica exclusiva argentina que se extiende más allá del límite
exterior del mar territorial, hasta una distancia de doscientas (200)
millas marinas a partir de las líneas de base, disponiendo que la
nación ejerce derechos de soberanía para los fines de exploración y
explotación, conservación y administración de los recursos naturales,
tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho del
mar (Art. 5º); establece también que la plataforma continental sobre la
cual se ejerce soberanía comprende el lecho y el subsuelo de las
áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a
todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde
exterior del margen continente, o bien hasta una distancia de
doscientas (200) millas marinas medidas a partir de las líneas de base
(Art. 6º).
f)
La ley 24.543 aprobó la Convención de las Naciones Unidas
Sobre el Derecho del Mar y un acuerdo relativo a la aplicación de la
parte XI de la misma. Esta norma no sólo no entra en conflicto con la
ley 23.968 sino que la complementa, pues ratifica que la soberanía
del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus
aguas interiores y, en el caso del Estado archipiélago, de sus aguas
archipielágicas, a la franja de mar adyacente designada con el
nombre de mar territorial, y se extiende al espacio aéreo sobre el
mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar, y fija la
anchura del mar territorial en un límite que no exceda las 12 millas
marinas.
g)
La ley 24.815 creó la Comisión Nacional del Límite Exterior de la
Plataforma Continental, para la elaboración de una propuesta definitiva
para el establecimiento del límite exterior de la Plataforma Continente,
de conformidad con lo establecido en la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar y el Art. 6º de la ley 23.968.
Conforme las referencias legislativas mencionadas, no cabe duda que
la Nación dejó de lado la tesis antigua de las tres (3) millas marinas a
las que expresamente se refiere el decreto- ley 18.502, ya que el mar
territorial indubitadamente es de doce (12) millas marinas a tenor de lo
establecido en las leyes 23.968 y 24.543, por lo que al no haberse
derogado el decreto-ley 18.502, aparecería el mar territorial dividido en
dos porciones, una hasta las tres (3) millas de jurisdicción provincial y
otra, desde las tres (3) millas y hasta las doce (12) millas de
jurisdicción nacional relativa ello en orden a la atribución de
jurisdicción en materia pesquera y de hidrocarburos a las provincias
litoraleñas.
Desde ya anticipo que a mi criterio el artículo 1º del decreto-ley 18.502
quedó implícitamente derogado con la sanción de la ley 23.968, pues
como sostiene Bidart Campos “una vez que el Congreso nacional ha
delimitado la extensión del mar territorial no puede, a los efectos
internos, subdividir ese espacio en dos (uno para la jurisdicción
provincial y otro para la nacional), porque la jurisdicción federal sólo
existe a los fines de ejercer competencias del Gobierno Federal
(comercio, defensa,etc).”
Lo expuesto en el párrafo precedente se ve reforzado con lo dispuesto
por el Congreso de la Nación en las leyes 24.145, 24.992 y 26.197..
En este sentido verificamos que la ley 24.145 en su artículo 1º
expresamente dispone que “Transfiérese el dominio público de los
yacimientos de hidrocarburos del Estado nacional a las provincias en
cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar
adyacente a sus costas hasta una distancia de 12 millas marinas
medidas desde las líneas de base reconocidas por la legislación
vigente.”, zanjando la vieja polémica sobre la constitucionalidad de las
leyes que atribuyeron el dominio de los yacimientos a la Nación.
Por su parte la ley Federal de Pesca 24.922 que estableció en su
artículo 3º que “Son del dominio de las provincias con litoral marítimo y
ejercerán esta jurisdicción para los fines de su exploración,
explotación, conservación y administración, a través del marco federal
que se establece en la presente ley, los recursos vivos que poblaren
las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas,
hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base
que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente”.
A su vez, la ley 26.197 fijó en su artículo 1º que “...Pertenecen al
Estado Nacional los yacimientos de hidrocarburos que se hallaren a
partir de las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de
base establecidas por la Ley Nº23.968, hasta el límite exterior de la
plataforma continental. Pertenecen a los Estados Provinciales los
yacimientos de hidrocarburos que se encuentren en sus territorios,
incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una
distancia de doce (12) millas marítimas medidas desde las líneas de
base establecidas por la Ley Nº23.968...”
Por otra parte, no cabe duda que es facultad del Congreso Nacional
fijar los límites de la Nación, y obviamente delimitar el mar territorial, y
también no cabe duda que es facultad del Congreso Nacional dictar el
Código Civil y siguiendo la concepción civilista legislar sobre el
dominio de las cosas, delimitando cuales bienes son públicos y cuales
privados.
Vale decir que cumplido tanto la delimitación del mar territorial y
establecida la legislación sobre el dominio público del mismo,
corresponde verificar si las Provincias han transferido a la Nación
dicho dominio, y del plexo normativo de la Constitución Nacional no se
observa ninguna disposición en tal sentido, sino que por el contrario
advertimos que dicho dominio se encuentra en la zona de reserva de
las provincias.
El antecedente del decreto- ley 18.502 bien pudo ser el texto del
Artículo 2340 inciso 1º del Código Civil de Vélez Sarfield, y lo allí
preceptuado en orden a determinar que pertenecían al dominio público
de las provincias “los mares adyacentes al territorio de la República,
hasta la distancia de una legua marina”, era la consecuencia del
reconocimiento internacional del mar territorial de los diferentes
Estados, pero los cambios habidos en la legislación nacional y en el
derecho internacional, determinan que resulte arbitrario y sin
fundamento alguno el reconocimiento del dominio y la jurisdicción
provincial sobre el mar territorial en forma parcial, vale decir en una
anchura de 3 millas marinas.
A mi criterio, la ampliación del mar territorial consecuencia de los
nuevos principios que informan el derecho internacional, no implica
que el Estado Nacional hubiera acrecido ese territorio para sí en
detrimento de las Provincias con litoral marítimo, sino que por el
contrario esta nueva realidad jurídica determina el necesario
reconocimiento del dominio público de las provincias con litoral
marítimo a la nueva delimitación del mar territorial, pues va de suyo
que si las provincias siempre tuvieron el dominio sobre el mar
territorial, delimitado en un principio en 3 millas marinas, la nueva
delimitación de mayor extensión de dicho mar territorial, implica
necesariamente reconocer que lo incrementado también le pertenece
a las provincias por diversas razones, tales como:
a) la aplicación de los principios generales del derecho, en especial los
relacionados con la accesión, principios estos contenidos en el
Código Civil;
b) el hecho de que las provincias no han delegado más derechos que
los que se expresan en la Constitución y conforme a ello, han
conservado los derechos ya existentes y los que potencialmente
pudieran acrecer en relación a los mismos.
Por último, y ahora analizando el reciente fallo de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación la causa “Total Austral c/Tierra del Fuego”,
vemos que la necesidad de derogar el decreto ley 18.502, se patentiza
conforme a lo siguiente:
Del dictamen del Procurador General de la Corte, este sostuvo que “…
que no existe apoyo suficiente para sostener que la ley 23.968 alteró
el reparto de la jurisdicción marítima entre Nación y provincias, siendo
claro que regula una materia ajena, cual es la fijación de las líneas de
base de la República y la extensión de las diferentes áreas marítimas
a partir de ellas.”
Por su parte la Corte Suprema de Justicia dijo en relación con la
alegación efectuada por la Provincia de Tierra del Fuego, que la “…ley
18.502 ha sido superada por la implícita derogación de esa norma
que atribuye a la suscripción por parte de la República Argentina de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar el
5/10/1984. A partir de ese momento el Estado Nacional, que, según
afirma, actuó no sólo por sí sino a nombre de todas las provincias,
adoptó y fijó un mar territorial de 12 millas, extensión que sería
aplicable en el caso de aquéllas. Dice que esos nuevos límites
provinciales quedaron confirmados por leyes sucesivas como la
23.968 y la aprobación por la ley 24.145 de la citada Convención. En
ese sentido cabe señalar que la ley 23.968 no importó alteración
alguna en el reparto de competencias establecido en la ley 18.502 y
que no se desprende de ella ninguna modificación sobre la jurisdicción
reconocida a las provincias en ese texto legal. Se trata de una ley que
tiene por objeto fijar, frente a la comunidad internacional y en el
ejercicio del derecho de soberanía, las líneas de base de la República
Argentina. Su naturaleza, por lo tanto, no guarda relación con las
cuestiones vinculadas a la jurisdicción provincial sobre el mar
territorial, que constituyen un aspecto de derecho interno.”
En la inteligencia que no podemos seguir teniendo esta dualidad de un
mar territorial dividido en dos dominios y jurisdicciones, que a su vez
se alteran conforme legislación específica en materia de hidrocarburos
y recursos vivos del mar, es que considero necesario derogar el
decreto ley 18.502 y establecer con claridad el dominio y jurisdicción
provincial sobre todo el mar territorial con la sola limitación de las
materias que la Constitución Nacional le asigna al Estado nacional en
materia de defensa y navegación interprovincial e internacional,
materias éstas que expresamente las provincias han delegado al
Estado Nacional.
Es por las razones expuestas, que solicito a mis pares el
acompañamiento al presente proyecto de ley con su voto afirmativo.
Marcelo A. H. Guinle