Capítulo 5: Conclusiones

5
C ONCLUSIONES
T
ípicamente la contaminación atmosférica es más grave en las zonas urbanas
congestionadas, sobre todo cuando las
emisiones de los vehículos automotores
están relativamente exentas de controles y las condiciones topográficas o atmosféricas son desfavorables para
la dispersión de los contaminantes del aire. América
Latina y el Caribe es la región más urbanizada del mundo en desarrollo y padece serios problemas de contaminación atmosférica en muchas de sus principales
ciudades, varias de ellas ubicadas a altitudes elevadas o
rodeadas por montañas que atrapan las emisiones de
contaminantes. En muchos grandes conglomerados
urbanos, la salud pública se ve seriamente afectada, y
aunque se han hecho algunas mejoras, deben adoptarse
medidas adicionales de control de la contaminación atmosférica a la brevedad para evitar el deterioro de la
calidad del aire causada por un parque automotor cada
vez más numeroso.
En 1994 se estimaba que el 73,5% de los 472 millones
de habitantes de la región vivían en centros urbanos, 43
de los cuales tenían poblaciones de más de 1 millón de
habitantes. Cuatro de estas ciudades —São Paulo,
Ciudad de México, Buenos Aires y Rio de Janeiro—
ocupaban el segundo, cuarto, octavo y décimo lugar entre
los centros urbanos más poblados del mundo. Además, 30 ciudades tenían entre 500.000 y 1 millón de
habitantes. Para el año 2010, se espera que 52 áreas
urbanas tengan una población que exceda el millión de
habitantes.
Las concentraciones del aire ambiente de muchos
contaminantes en varios centros urbanos (Ciudad de
México, Santiago, São Paulo, Belo Horizonte, Buenos
Aires, Rio de Janeiro y Santafé de Bogotá) excedían las
normas nacionales o de Estados Unidos y las directrices
de la OMS (cuadro 5.1). Los contaminantes más críticos
son el ozono, MP y CO. En la Ciudad de México,
Santiago y São Paulo, las concentraciones máximas de
ozono en 1 hora superan la directriz de la OMS de tres
a cinco veces, y las concentraciones máximas de NO2
(precursor de la formación de ozono) en 1 hora son
aproximadamente dos veces más elevadas que de lo que
indica la directriz. En algunas de estas áreas urbanas, las
concentraciones máximas promedio en 24 horas de MP10 son dos veces más altas que la norma de Estados
Unidos y las concentraciones promedio máximas en 24
horas de TPS son de cuatro a cinco veces más altas de lo
que prescribe la directriz de la OMS. Las concentraciones
máximas en 1 hora y en 8 horas de CO en zonas del
centro de las ciudades congestionadas por el tránsito
son hasta 2,6 veces más elevadas que la directriz de la
OMS.
También es elevada la frecuencia de la contaminación
atmosférica excesiva, lo que impone serios riesgos para
la salud de la población. Por ejemplo, se excede la norma
nacional en 1 hora para el ozono en alrededor de 300
días del año en la Ciudad de México y en 155 días (404
veces) en Santiago. En São Paulo, se superó la norma
nacional en 1 hora para el ozono 30 veces al año y la
norma nacional en 1 hora para el NO2 en el 58% de los
días1. Las concentraciones en el ambiente de MP-10
exceden la norma nacional en 24 horas el 13% de los
días en la Ciudad de México y del 17% al 20% de los días
en São Paulo y Santiago. Las concentraciones en el
ambiente de 24 horas de TPS superan las normas
nacionales el 64% de los días en la Ciudad de México, el
50% de los días en Santiago y el 20% de los días en São
Paulo2 La elevada frecuencia de episodios de contaminación de corta duración contribuye a elevar las concentraciones promedio anuales de contaminantes del aire
por encima de las normas nacionales y de las directrices
de la OMS. Por ejemplo, en la Ciudad de México,
1. La norma nacional en 1 hora para el ozono es de 220
µg/m 3 para México y de 160 µg/m 3 para Brasil y Chile.
291
292
Capítulo 5
Cuadro 5.1 Concentraciones máximas de contaminantes en el ambiente en algunos
centros urbanos de América Latina
Pollutant
TPS (µg/m 3)
En 24 horas
Anual
MP-10 (µg/m 3)
En 24 horas
Anual
CO (mg/m 3)
En 1 hora
En 8 horas
NO 2 (µg/m 3)
En 1 hora
Anual
SO 2 (µg/m 3)
En 24 horas
Anual
O 3 (µg/m 3)
En 1 hora
Ciudad
de México
Santiago
São
Paulo
Belo
Horizonte
Buenos
Aires
727 (1995)
375 (1995)
621 (1995)
266 (1995)
685 (1995)
131 (1995)
604 (1992)
107 (1992)
335 a (1994)
146 (1994)
252 (1995)
87 (1995)
302 (1995)
109 (1995)
184 (1995)
105 (1995)
276 (1996)
31 (1995)
19 (1995)
41 (1995)
26 (1995)
22 (1995)
835 (1995)
87 (1995)
724 (1995) 1,097 (1993)
98 (1995)
99 (1993)
224 (1995)
62 (1995)
161 (1995)
37 (1995)
179 (1995)
46 (1995)
698 (1995)
448 (1995)
763 (1995)
Rio de
Janeiro
Santafé
de Bogotá
634 (1994)
190 (1994) 205 (86/89)
70 (1991)
78 (1996)
15 (1995)
44 (88/89)
447 c (1994)
157 c (1994)
130 (1996)
31 (1994)
9 (1994)
27 (1991)
Directriz
de la OMS
150–230
60–90
150 b
50 b
30
10
190 (1991)
400
100 b
92 (1994)
139 (1990)
72 (1994)
100–150
40–60
397 (1988)
241 (1991)
150–200
Nota: Los números entre paréntesis indican los años en que se midieron los contaminantes.
a. Concentración en 1 hora.
b. Norma de Estados Unidos. No se ha establecido la directriz de la OMS.
c. Concentraciones de NOx .
Fuente: CMPCCA 1994 y DDF 1996 para la Ciudad de México; SESMA 1996a y SESMA 1996b para Santiago; CETESB 1994
para São Paulo; FEAM 1992 y Fundação Christiano Ottini 1992 para Belo Horizonte; DVA 1995 y FAS21 1995 para Buenos
Aires; FEEMA 1995 y FEEMA y GTZ 1995 para Rio de Janeiro; Gómez, Montejero y Saavedra 1994 y JICA 1992 para Santafé
de Bogotá, y WHO/UNEP 1992 para las directrices de la OMS.
Santiago y São Paulo las concentraciones promedio anuales de TPS son de dos a seis veces más elevadas de lo que
indica la directriz de la OMS y las concentraciones promedio anuales de MP-10 son dos veces mayores que la
directriz de la OMS (cuadro 5.1). En Santiago, la concentración promedio anual de MP-2,5, que son más nocivas
para la salud humana que MP-10, excede las normas
propuestas de la USEPA en casi cuatro veces3.
En muchos centros urbanos el plomo de la gasolina
es la fuente principal de contaminación por plomo
suspendido en el aire. No obstante, este problema dejó
de existir en Belo Horizonte, Buenos Aires, Rio de
Janeiro, São Paulo y Santafé de Bogotá porque se ha
eliminado el plomo de la gasolina en Argentina, Brasil y
Colombia. En la Ciudad de México y Santiago las
concentraciones de plomo en el ambiente han
disminuido considerablemente como resultado de la
2. La norma nacional en 24 horas para TPS es 260 µg/m 3
para México y Chile y 240 µg/m 3 para Brasil.
introducción de gasolina sin plomo y de la reducción
del contenido de este metal en la gasolina con plomo.
Por ejemplo, entre 1990 y 1994, las concentraciones de
plomo en el ambiente se redujeron en un 80% en la
Ciudad de México.
Se han documentado los efectos nocivos sobre la
salud de la contaminación atmosférica en centros
urbanos de América Latina y el Caribe, pero no abundan
los estudios epidemiológicos. Por ejemplo, en la Ciudad
de México se ha identificado una correlación positiva
entre el nivel, duración y frecuencia de los episodios de
contaminación atmosférica y la incidencia de síntomas
como irritación ocular, disnea, dolor de garganta, tos y
ronquera. Santiago, con sus elevados niveles de
contaminación atmosférica, también tiene mayores
índices de tos y ronquera en los niños, asma y neumonía
en la población general y mortalidad relacionada con la
contaminación del aire que en otras partes de Chile. En
3. Las normas propuestas de la USEPA para MP-2,5 son
25 µg/m 3 como promedio en 24 horas y 15 µg/m 3 como
promedio anual. Las MP-2,5 constituyen aproximadamente el 50% de las MP-10 en Santiago.
Conclusiones
la Ciudad de México y São Paulo se ha documentado
una correlación positiva entre las concentraciones de
plomo en el aire ambiente y en la sangre.
Las condiciones meteorológicas y topográficas
adversas desempeñan un papel importante en los altos
niveles de contaminación que se observan en muchos
centros urbanos de América Latina. Por ejemplo, las
elevadas temperaturas del aire ambiente en Brasil y
México causan emisiones por evaporación más altas de
los vehículos automotores, y la variación solar favorece
la formación de ozono como contaminante secundario.
A altitudes más elevadas, donde el aire es menos denso,
las emisiones de CO y HC aumentan significativamente
en los vehículos más viejos que no están equipados con
convertidores catalíticos. Los centros urbanos que se
encuentran en altitudes más elevadas de la cordillera de
los Andes —como La Paz y Quito— siguen siendo
particularmente vulnerables a graves episodios de
contaminación atmosférica pese a que no se dispone de
datos sobre la calidad del aire que confirmen esta aseveración. Algunas ciudades, como la Ciudad de México,
Santiago, São Paulo y Rio de Janeiro, padecen inversiones
térmicas que atrapan contaminantes. Los cerros y
montañas que rodean a algunos centros urbanos
también evitan la dispersión de los contaminantes del
aire. Por ejemplo, aunque las emisiones de MP-10 son
mucho más bajas en Santiago que en São Paulo, la
concentración promedio anual en el ambiente de MP10 es aproximadamente igual en ambos centros urbanos debido a las montañas que rodean a Santiago. El
“efecto de túnel” causado por los edificios altos en zonas
del centro de ciudades como Buenos Aires también
provoca altas concentraciones de contaminantes (como
CO).
Los vehículos automotores terrestres constituyen la
principal fuente de emisiones de contaminantes
atmosféricos en muchos centros urbanos. Por ejemplo,
en la Ciudad de México, São Paulo y Santiago, los
vehículos automotores aportan más del 93% de las
emisiones de CO, del 70% al 97% de las emisiones de
NOx y del 54% al 90% de las emisiones de HC. Los
vehículos livianos contribuyen la mayoría de las emisiones de CO y HC, pero los vehículos, tanto ligeros como
pesados, son los principales responsables de las
emisiones de NOx. Las emisiones de HC y NOx de los
vehículos automotores son las causas principales del
ozono que se forma en las áreas urbanas. No obstante,
la participación de MP suspendidas en el aire y procedentes de los vehículos automotores es muy variable.
Por ejemplo, en la Ciudad de México y Santiago, la
mayoría de las MP-10 se deben a las polvaredas naturales
en tanto que las emisiones de vehículos automotores
representan menos del 12% del total de MP-10. En
cambio, en São Paulo, los vehículos automotores aportan
293
el 40% de las MP-10 suspendidas en el aire, sin contar
su contribución a la formación de partículas secundarias. Los vehículos pesados tienen la participación más
elevada de emisiones de MP de fuentes vehiculares. Otras
fuentes importantes de emisiones de MP pueden incluir
la industria y el polvo de los caminos. Los vehículos
pesados diesel y las fuentes industriales figuran entre
los principales responsables de emisiones de SO2 en los
centros urbanos de la región. No obstante, dado que
los contaminantes emitidos de las chimeneas suelen
dispersarse antes de llegar al nivel del suelo, su
contribución a las concentraciones en el ambiente es
reducida. Los contaminantes de los vehículos
automotores, en cambio, se emiten a nivel del suelo y
por consiguiente constituyen un riesgo mayor para la
salud de la población. Sin embargo, se han registrado
concentraciones en 24 horas de SO2 más altas que la
directriz de la OMS en zonas industriales de la Ciudad
de México, Santiago y São Paulo, aunque las
concentraciones promedio anuales de SO2 se han
mantenido en general dentro de las directrices.
La enorme concentración de vehículos automotores
en los centros urbanos es una importante causa del
problema de la contaminación del aire urbano. Por
ejemplo, la zona metropolitana de Santiago contiene el
58% del parque automotor de Chile, la zona
metropolitana de Buenos Aires el 51% del parque
automotor de Argentina, y la zona metropolitana de
Santafé de Bogotá el 28% del parque automotor de
Colombia. Las tres zonas metropolitanas más grandes
de Brasil (São Paulo, Rio de Janeiro y Belo Horizonte)
tienen, en conjunto, el 45% del parque automotor
nacional (31%, 10% y 4% respectivamente)4.
No sólo hay más vehículos en la zonas urbanas, sino
que el número de vehículos per cápita es además mucho
más elevado que los promedios nacionales
correspondientes. Por ejemplo, en toda la zona
metropolitana de São Paulo el nivel de motorización es
de unas tres veces más elevado que el nivel nacional, en
la zona metropolitana de Santafé de Bogotá aproximadamente dos veces más elevado y en las zonas metropolitanas de Belo Horizonte, Buenos Aires, Ciudad de
México, Rio de Janeiro y Santiago es entre el 30% y el
70% más alto. Los niveles de motorización son incluso
más elevados en el centro de las zonas metropolitanas.
Por ejemplo, en Buenos Aires, el nivel de motorización
de la capital federal es un 50% más elevado que en todo
el conurbado.
El parque automotor de la región ha aumentado
ininterrumpidamente, pero es cada vez más antiguo
porque no es significativo el número de vehículos que
se retiran de la circulación. Por ejemplo, la edad promedio
de los vehículos es de 13 años en Costa Rica, 20 años en
Venezuela y 23 años en Paraguay. Los vehículos de más
294
Capítulo 5
de 10 años constituyen el 50% del parque automotor de
Argentina, el 60% en Ecuador y el 64% en El Salvador.
En Lima, un 75% de los vehículos tiene más de 10 años
y en Santafé de Bogotá la mitad de los vehículos de
transporte colectivo tiene más de 20 años. En la Ciudad
de México, un 42% del parque automotor tiene más de
10 años y el 68% no está equipado con convertidores
catalíticos. En São Paulo, los vehículos no equipados
con convertidores catalíticos constituyen un 80% del
parque automotor. Estos vehículos viejos y, en general,
con poco mantenimiento, son responsables de la
porción más alta de emisiones de vehículos
automotores en centros urbanos.
En algunos centros urbanos se han tomado medidas
para controlar las emisiones de contaminantes de fuentes
fijas y móviles (Ciudad de México, São Paulo y Santiago),
donde los problemas de contaminación atmosférica se
han convertido en una grave amenaza para la salud
humana. Estas medidas han tenido cierto éxito en la
reducción de las concentraciones en el ambiente de
algunos contaminantes del aire (como el SO2 y el plomo)
y en la estabilización de los niveles de otros
contaminantes (como el ozono). No obstante, las
concentraciones en el ambiente de muchos
contaminantes atmosféricos en estas zonas urbanas
siguen siendo elevadas y continúan presentando una
amenaza para la salud humana. La extensión del problema de la contaminación del aire en muchos centros
urbanos de América Latina no se ha cuantificado aún
porque los datos de vigilancia de la calidad del aire son
insuficientes o inexistentes.
Desde 1992, el parque automotor de algunos centros
urbanos de América Latina creció hasta en un 10% al
año. Se han registrado anualmente alrededor de 100.000
vehículos en la zona metropolitana de Buenos Aires y
400.000 en la zona metropolitana de São Paulo. Como
resultado del crecimiento económico y de las medidas
de liberalización del comercio exterior, se espera que las
ventas de vehículos en la región asciendan a 4,5 millones
en al año 2000, tres veces más que en 1990. La mayoría
de ellos, especialmente los automóviles, pasarán a formar parte del parque automotor urbano. Si bien los
vehículos de reciente registro con controles de
contaminación efectuarán una pequeña contribución a
las emisiones totales, empeorarán la situación del
congestionamiento y, por lo tanto, elevarán las emisiones
aportadas por los vehículos más viejos y contaminantes.
Los grandes centros urbanos actuales, y los que están
creciendo rápidamente y sus condiciones topográficas o
4. Los vehículos livianos (sobre todo los automóviles particulares) representan en general más del 90% del parque
automotor urbano terrestre en América Latina y el Caribe.
climáticas son desfavorables, tienen más probabilidades de padecer efectos nocivos. A menos que se adopten
pronto medidas adecuadas de control de la
contaminación atmosférica, el deterioro de la calidad del
aire en estos centros urbanos afectará probablemente
no sólo a los grupos vulnerables de la población sino
también a la población en general.
Medidas de planeación para el control
de la calidad del aire
Para formular una estrategia de control de la calidad del
aire urbano se requiere información sobre la calidad del
aire ambiente y datos sobre emisiones de contaminantes,
modelos que predigan la dispersión de estos
contaminantes y estudios epidemiológicos que evalúen
los efectos de las concentraciones de diferentes contaminantes sobre la salud.
Vigilancia de la calidad del aire. El control adecuado
de la calidad del aire exige, como requisito previo, normas
sobre la calidad del aire ambiente. Las normas primarias
especifican límites de concentración de contaminantes
por encima de los cuales pueden presentarse efectos
nocivos para la salud. Es necesario fiscalizar el
cumplimiento de estas normas midiendo la distribución
espacial y temporal de las concentraciones de
contaminantes. Los datos obtenidos deberán utilizarse
para informar al público acerca de la calidad del aire,
activar medidas que reduzcan las emisiones y la exposición de la población, y ayudar a las autoridades a formular
medidas de control de la contaminación atmosférica o
bien a evaluar medidas que ya se han implementado.
No existen normas sobre la calidad del aire ambiente
en Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay ni en
ninguno de los países de América Central y el Caribe5. Si
bien se han establecido normas en todos los demás
países de la región, en muchos casos son inadecuadas o
no toman en cuenta los contaminantes que constituyen
serios problemas de salud. Por ejemplo, sólo Bolivia,
Brasil, Chile y México tienen normas para MP-10. Los
países que únicamente tienen normas sobre TPS podrán
adoptar en su lugar normas sobre MP-10, y todos los
países deberán adoptar en breve normas sobre MP-2,5
para regular la porción más nociva de las MP suspendidas
en el aire. En Argentina deberán establecerse normas
sobre NO2 que sustituyan las normas actuales sobre
NOx, y deberán revisarse las normas sobre SO2. Además,
deberán establecerse índices de la calidad del aire que den
lugar a la aplicación de medidas preventivas en los países
cuyas concentraciones en el ambiente sean (o se sospeche
que sean) superiores a las normas nacionales o a las
directrices de la OMS. Argentina, Brasil, Chile y México
Conclusiones
ya tienen índices de ese tipo, aunque en Argentina es
necesario revisarlos.
Es necesario establecer redes de vigilancia de la calidad
del aire en centros urbanos donde la contaminación
atmosférica sea un problema real o potencial. Las redes
deberán contar con cobertura espacial adecuada, ser
totalmente automáticas y proporcionar datos sobre la
calidad del aire en tiempo real al público. Podrán complementarse con estaciones semiautomáticas de vigilancia del aire. En América Latina y el Caribe se han
establecido este tipo de sistemas únicamente en la Ciudad
de México y en São Paulo. Santiago emplea estaciones
de vigilancia del aire automáticas y semiautomáticas, pero
su red tiene una cobertura espacial reducida y no divulga
al público datos sobre la calidad del aire en tiempo real a
través de carteleras. No obstante, esta red es la única de
América Latina que tiene capacidad para monitorear MP2,5.
Si bien las estaciones fijas pueden medir adecuadamente la exposición de la población general a los
contaminantes atmosféricos, a menudo subestiman la
exposición de subgrupos de la población que se
encuentran más próximos a las emisiones de vehículos
automotores (la policía de tránsito, los vendedores callejeros, los peatones y las personas que viven en calles
congestionadas). Por ejemplo, en Buenos Aires, las
concentraciones de CO en el ambiente registradas en
ciertas intersecciones son más altas que las que se
observan en estaciones fijas de vigilancia. Por su estilo
de vida, la población de América Latina y el Caribe realiza
más actividades urbanas en exteriores que en la mayoría
de los países industriales, por lo que la vigilancia del aire
de las estaciones fijas debe complementarse con estudios
especiales a corto plazo para determinar las
concentraciones de contaminantes en las zonas de mayor
exposición.
El compromiso de proporcionar el financiamiento
adecuado y personal capacitado es esencial para el éxito
de los programas de vigilancia de la calidad del aire. Las
experiencias de algunos centros urbanos latinoamericanos son especialmente ilustrativas en este respecto. Por
ejemplo, en Belo Horizonte, Rio de Janeiro y Santafé de
Bogotá, las estaciones de vigilancia instaladas con
asistencia extranjera dejaron de operar debido a la falta
de partes de repuesto, experiencia técnica y recursos financieros. En Belo Horizonte, Rio de Janeiro y Buenos
Aires los esfuerzos de vigilancia de la calidad del aire son
limitados, y en Santafé de Bogotá inexistentes debido a
la insuficiencia de recursos comprometidos. En muchos
centros urbanos es necesario mejorar las estaciones
existentes o instalar nuevas para vigilar contaminantes
5. Se están preparando normas en Guatemala, Paraguay,
Perú y Uruguay.
295
adicionales o zonas en las que se sospecha que es
deficiente la calidad del aire ambiente. Además, es
necesario fortalecer la capacidad de control de la calidad
del aire de muchas instituciones locales o regionales y,
en algunos casos, adjudicar en concesión al sector privado
las funciones de vigilancia.
En las áreas urbanas contaminadas con ozono, los
datos de vigilancia del aire pueden utilizarse para generar
gráficas que vinculen las concentraciones de HC y NOx a
las de ozono. Esto ayudaría a identificar los precursores
que deben controlarse para poder reducir eficazmente la
contaminación por ozono. Se han preparado este tipo
de gráficas para la Ciudad de México y es necesario hacerlo
también en otros centros urbanos de América Latina y
el Caribe, como São Paulo y Santiago.
Inventarios de emisiones y modelos de dispersión.
Los inventarios de emisiones son útiles herramientas de
planeación para estimar fuentes y cantidades de
contaminantes emitidos a la atmósfera. Deberán incluir,
como mínimo, las principales fuentes de emisiones de
una zona urbana. Los inventarios deberán mantenerse
actualizados para evaluar los efectos de las variaciones en
las características de las fuentes de emisiones (como el
aumento del parque automotor) y la eficacia de las
estrategias de control de la contaminación atmosférica
sobre la calidad del aire ambiente.
Muchos centros urbanos agobiados por la contaminación atmosférica tendrán que desarrollar inventarios
de emisiones o actualizar los que ya existan. La Ciudad
de México cuenta con el inventario de emisiones más
completo que se compila en la región de América Latina
y el Caribe. El inventario de emisiones de São Paulo
incluye información detallada sobre fuentes móviles,
pero está desactualizado en lo que respecta a las fuentes
industriales. En algunos otros centros urbanos —como
Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Santafé de Bogotá y
Santiago— se elaboraron inventarios de emisiones
como parte de proyectos ambientales específicos pero
no se han actualizado para utilizarlos como un instrumento continuo de planeación. No se han hecho esfuerzos sistemáticos para preparar inventarios de
emisiones en Buenos Aires.
El MOBILE5a es un modelo que se utiliza comúnmente para estimar emisiones de fuentes móviles, pero
como fue elaborado para vehículos de Estados Unidos
es necesario adaptarlo a las condiciones locales, tales como
las características del parque automotor, combustibles,
perfiles de circulación y condiciones climáticas. Podrán
utilizarse pruebas con dinamómetros en vehículos
típicos para validar los factores de emisiones derivados
de los modelos.
Se requieren modelos de dispersión del aire para
vincular los datos sobre emisiones con las concentracio-
296
Capítulo 5
nes de contaminantes en el ambiente. Esto se ha
efectuado en algunos centros urbanos latinoamericanos,
como la Ciudad de México, Santiago, São Paulo y Santafé
de Bogotá y es necesario iniciarlo en muchos otros. Las
zonas urbanas con problemas de ozono deberán utilizar
un modelo que incorpore las fotorreactividad de las
emisiones de NOx y HC al estimar el ozono en el
ambiente, los niveles de NOx y de HC. Será también
necesario validar y afinar dichos modelos con datos reales
obtenidos por medio de la vigilancia.
Estudios epidemiológicos. Muchos contaminantes
atmosféricos emitidos por vehículos automotores
afectan los sistemas respiratorio y cardiovascular de la
población, en algunos casos provocando enfermedades
y, posiblemente, la muerte prematura. Los efectos son
particularmente graves en los niños, los ancianos y las
personas con un historial de enfermedades respiratorias o cardíacas. Además, el plomo constituye un peligro
significativo porque afecta el sistema neurológico de los
niños, sobre todo los menores de tres años de edad.
En algunos estudios se han documentado los efectos
nocivos de la contaminación atmosférica en varios
centros urbanos de la región. Sin embargo, la mayoría
de los datos epidemiólogicos relativos a las funciones
de dosis-reacción de los contaminantes del aire se han
basado en la investigación realizada en países
industriales, especialmente en Estados Unidos. Estas
funciones, que se utilizan para estimar los beneficios de
medidas alternativas de control de la contaminación atmosférica, aún no se han desarrollado para muchos
centros urbanos de América Latina y el Caribe. Mientras
tanto pueden efectuarse algunas estimaciones de
funciones de dosis-reacción utilizando datos de países
industriales, aunque cabe destacar que las diferencias entre
las condiciones de referencia de las poblaciones originales
y extrapoladas pueden tener un impacto significativo
sobre las relaciones dosis-reacción. Es necesario tener
cuidado al extrapolar los datos originales más allá del
rango para los cuales fueron elaborados.
Medidas de control de la contaminación
atmosférica
Las estrategias de control de la calidad del aire de los
centros urbanos incluyen, típicamente, medidas de
mando y control e incentivos de mercado dirigidos a los
vehículos, combustibles y gestión del transporte. La
selección de las medidas específicas deberá basarse en
una evaluación cuidadosa de las emisiones y de los datos sobre la calidad del aire ambiente, modelos de
dispersión del aire y costos y beneficios estimados de la
adopción de diferentes medidas.
Medidas relativas a los vehículos. Las medidas relativas a los vehículos más adecuadas para América Latina y
el Caribe incluyen normas sobre emisiones de vehículos,
restricciones de emisiones de vehículos importados,
programas de inspecciones de vehículos y programas de
conversión, sustitución o retiro de la circulación de
vehículos. Estas medidas pueden complementarse con
derechos de registro e impuestos diferenciales a los
vehículos.
Las normas sobre emisiones de vehículos nuevos y
en uso son medidas de política utilizadas comúnmente.
En América Latina y el Caribe, generalmente, las normas
sobre emisiones de vehículos son fijadas por las
entidades nacionales de transportes o del medio
ambiente, aunque la fiscalización de su cumplimiento
en el caso de los vehículos en uso es realizada o supervisada por instituciones regionales o locales.
Normas sobre emisiones y medidas afines para vehículos
nuevos. Es necesario establecer normas estrictas sobre
emisiones para vehículos nuevos en América Latina y el
Caribe a efectos de minimizar las repercusiones adversas
del rápido incremento de las ventas de vehículos nuevos sobre la calidad del aire. Las normas sobre emisiones
de vehículos nuevos deberán fijarse por clase de vehículo
(liviano, mediano, pesado) y tipo de motor (motores
de encendido por chispa que utilizan como combustible
gasolina, gasohol, etanol, GNC, GLP y GNL; y motores
diesel que utilizan diesel como combustible). Deberán
regularse contaminantes de emisiones del escape tales
como CO, NOx y HC. Además, deberán fijarse límites a
las emisiones por evaporación de los vehículos que utilizan gasolina u otros combustibles, emisiones de MP
de vehículos diesel, y emisiones de aldehídos de vehículos que utilizan etanol o mezclas de etanol.
Al diseñar las normas sobre emisiones de vehículos,
el gobierno debe seleccionar normas que puedan
cumplirse para una fecha escogida como meta. En los
países que fabrican vehículos, las normas afectan el diseño
y la producción de los vehículos nuevos6. Por esta razón
es necesario consultar a los fabricantes de vehículos para
verificar que se disponga de tecnologías necesarias para
el control de la contaminación y que éstas puedan
incorporarse en los nuevos modelos antes de la fecha
fijada. Además, los costos de estas tecnologías no deben
constituir una carga elevada para los consumidores. Es
esencial la coordinación con las instituciones gubernamentales responsables de la planeación de energía y del
abastecimiento de combustible para que las
especificaciones de combustibles de vehículos
automotores sean compatibles con las normas
propuestas sobre emisiones. Las autoridades
gubernamentales deberán consultar a las refinerías de
petróleo para determinar la fecha, la tecnología y el costo
necesario para modificar las refinerías a fin de producir
Conclusiones
los combustibles deseados. Además, el gobierno deberá
llevar a cabo programas de concientización del público y
de educación.
La mayoría de los países de América Latina que han
desarrollado industrias automotrices (Argentina, Brasil,
Chile, Colombia y México) han establecido normas sobre
emisiones para vehículos nuevos y fueron adoptando
gradualmente normas cada vez más estrictas para hacerlas
más compatibles con las que están en vigencia en
Estados Unidos. Por ejemplo, para cumplir con las
nuevas normas sobre emisiones, la industria automotriz
mexicana fabricó vehículos modelo 1994 que emiten
93% menos de CO, 90% menos de HC y 73% menos
de NO x que los vehículos modelo 1975. Los
convertidores catalíticos de tres vías han desempeñado
una función importante para satisfacer las normas sobre
emisiones más estrictas para HC, CO y NOx de vehículos
nuevos y facilitar la conversión al uso de gasolina sin
plomo. Comenzando con los automóviles modelo 1994,
México exige que los nuevos vehículos satisfagan las
mismas normas sobre emisiones que los automóviles
modelo 1981 de Estados Unidos. Brasil aplicó esas normas a partir de los modelos 1977. Las normas de
Estados Unidos para los modelos 1987–93 se han
aplicado a los nuevos automóviles en Chile a partir del
modelo 1992 y en Argentina a partir del modelo 1997.
Las normas sobre emisiones de vehículos nuevos
deben estar acompañadas de requisitos de certificación,
pruebas en la línea de ensamblado, programas de retiro
del mercado y garantías. En América Latina y el Caribe,
sólo en Brasil se efectúan pruebas de certificación de
vehículos nuevos en lo que respecta a las emisiones, y en
Chile comenzarán a realizarse en 1997. Es necesario
construir instalaciones de pruebas de certificación
también en otros países latinoamericanos, especialmente
los que tengan industria automotriz. Además, esta medida deberá incluir el desarrollo de procedimientos de
prueba y de capacitación de personal. Se prevé que los
acuerdos comerciales internacionales contribuyan a la
armonización regional de los procedimientos de pruebas
de certificación así como de las normas sobre emisiones
de vehículos nuevos.
Restricciones sobre emisiones de vehículos importados.
Deberán imponerse restricciones sobre emisiones a los
vehículos importados como medida para limitar las
emisiones de contaminantes atmosféricos. Ya se está
imponiendo este tipo de restricciones en Bolivia, Costa
Rica, Ecuador y El Salvador. La restricción puede vincularse con un modelo o con la antigüedad del vehículo, el
uso de determinada tecnología de control de emisiones
(como convertidores catalíticos de tres vías) o el cumplimiento de ciertas normas sobre emisiones de vehículos. Dado que en la mayoría de los países importadores
no se cuenta con instalaciones para pruebas de certifica-
297
ción, deberán exigirse resultados oficiales de las pruebas
de certificación del país de origen del vehículo.
Normas sobre emisiones y programas de inspecciones de
vehículos en uso. Las normas sobre emisiones limitan las
descargas de contaminantes permisibles de los vehículos
en uso y se hacen cumplir mediante programas de inspecciones. Estas medidas ofrecen un potencial considerable para reducir la contaminación atmosférica en
América Latina y el Caribe porque el parque automotor
es antiguo, no está sujeto a un buen mantenimiento y
cuenta con una gran proporción de vehículos muy contaminantes.
Se han fijado normas sobre emisiones de vehículos
en uso en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y
Costa Rica y es necesario establecerlas en otros países.
Las normas deberán basarse en las reducciones que
pueden lograrse a través de un mantenimiento adecuado de los vehículos teniendo en cuenta el tipo de unidades y la distribución de edades del parque automotor.
Los requisitos de las pruebas deberán simular
condiciones reales de circulación. Como mínimo,
deberán incluirse entre los contaminantes regulados el
CO y HC del escape de vehículos con motores de
encendido por chispa (que utilizan combustibles como
gasolina, gasohol y etanol) y el humo del escape de los
vehículos diesel.
El establecimiento de normas sobre emisiones de
vehículos en uso no es suficiente para asegurar el
cumplimiento y por lo tanto deberán complementarse
con programas de inspección y mantenimiento
periódicos e inspecciones en la vía pública. Estas
inspecciones son especialmente útiles para presionar a
los propietarios a que tomen medidas para que sus
vehículos cumplan las normas y obligar a los más contaminantes que no pueden satisfacer las normas mediante
mantenimiento y reparaciones a retirar sus vehículos de
la circulación. Por ejemplo, se estima que el programa de
inspección y mantenimiento de vehículos livianos en
São Paulo reduce las emisiones de CO en 11%, MP-10
en 20% y HC en 19%. El programa para vehículos
livianos de Santafé de Bogotá reduce las emisiones de
CO en 55% y de HC en 45%. Las pruebas de emisiones
de autobuses diesel con motores reconstruidos en
Santiago indican que las emisiones de CO y MP pueden
reducirse a la mitad si el autobús que no había recibido
mantenimiento se sujeta al programa de mantenimiento indicado por el fabricante. Los programas de
inspección y mantenimiento pueden además ayudar a
identificar a los vehículos a los que se les efectuaron
6. En América Latina, México, Brasil, Argentina, Venezuela, Colombia, Chile y Uruguay tienen industria automotriz. En 1993, México, Brasil y Argentina representaban el
93% de los vehículos automotores fabricados en América
Latina.
298
Capítulo 5
alteraciones, por ejemplo, a los que se les quitaron los
convertidores catalíticos originales. La experiencia de
Estados Unidos ha demostrado que los vehículos de
este tipo pueden emitir hasta 20 veces más contaminantes que los vehículos sin alteraciones y con su debido
mantenimiento, y un pequeño número de ellos puede
tener un impacto significativamente negativo para el
medio ambiente.
En el diseño de los programas de inspección y
mantenimiento periódicos deberán tenerse en cuenta
factores tales como la comodidad para los propietarios
de vehículos, la exactitud de los resultados de las
inspecciones utilizando instrumentos automáticos
manuales, el potencial de fraude y la capacidad del sector
público para controlar la operación de los talleres
privados de inspección, así como el costo. La experiencia
de la Ciudad de México es útil para comparar los talleres
de verificación centralizados con los descentralizados y
la operación oficial con la privada de dichos talleres. Tras
evaluar los resultados de varios mecanismos, en enero
de 1996 las autoridades mexicanas decidieron establecer
talleres de verificación centralizados totalmente
automáticos operados por concesionarios. Este tipo de
sistemas, que también fue seleccionado en São Paulo y
en la ciudad y la provincia de Buenos Aires, deberá considerarse para otras áreas urbanas de América Latina y el
Caribe.
Por otra parte, las estaciones centrales de inspección
totalmente automatizadas son las más idóneas para
identificar la fuente exacta del problema en vehículos
equipados con mecanismos de diagnóstico a bordo.
Estos mecanismos, que ya se han instalado en
automóviles nuevos fabricados en Estados Unidos,
estarán pronto a disposición de los automovilistas de
América Latina y el Caribe. El mecanismo de diagnóstico permite al automovilista reconocer los problemas
que se producen entre una inspección y otra y tomar las
medidas correctivas necesarias.
En los calendarios de inspecciones periódicas deberá
darse prioridad a los vehículos más viejos que carecen de
tecnología de control de contaminación, sobre todo los
vehículos de uso intensivo que son los más
contaminantes. El programa de Santafé de Bogotá abarca
la inspección de vehículos colectivos, de uso combinado
y de carga, pero es necesario ampliarlo para que se incluyan
los automóviles particulares porque constituyen la fuente
más grande de emisiones de NOx, CO y HC procedentes
de vehículos automotores y son una importante causa
del problema de ozono en el ambiente de la ciudad.
La inspección periódica de emisiones de vehículos
deberá complementarse con pruebas aleatorias en la vía
pública o en las terminales. Este enfoque es
especialmente factible para vehículos pesados diesel
porque los más contaminantes pueden identificarse a
menudo en forma visual (debido a las emisiones
excesivas de humo negro del escape) y pueden detenerse
para la inspección. Se han efectuado inspecciones en la
vía pública de vehículos diesel en Belo Horizonte,
Buenos Aires, Ciudad de México, Rio de Janeiro, São
Paulo y Santiago. Además, Rio de Janeiro y Santiago
lanzaron campañas de concientización del público en
las cuales se pide a la población que denuncien a los
vehículos contaminantes. La tecnología de sensores remotos que miden concentraciones de CO y HC del escape
de los vehículos es promisoria para identificar a los
vehículos muy contaminantes sin necesidad de
detenerlos, pero se notifica a sus propietarios que
deberán llevar sus vehículos a la inspección.
Programas de conversión, sustitución o retiro de la circulación
de vehículos. Los programas de conversión tienen por
objeto que los vehículos en uso fabricados sin controles
de emisiones puedan cumplir con las normas sobre
emisiones, en tanto que los programas de sustitución o
retiro de la circulación tienen por objeto dar de baja a los
vehículos viejos y muy contaminantes que no puedan
ser fácilmente reconvertidos. Estos programas son más
eficaces en centros urbanos donde un pequeño porcentaje de vehículos es responsable de un gran porcentaje
de contaminación atmosférica y donde las instituciones
cuentan con los recursos necesarios para adquirir los
vehículos viejos o proporcionar incentivos financieros
(como exenciones fiscales) a las personas que estén
dispuestas a una reconversión o a cambiar sus vehículos
viejos por nuevos. Se han llevado a cabo estos programas
en la Ciudad de México, Quito y Santiago. Estos
programas deberán dirigirse a los vehículos más viejos y
contaminantes (como los autobuses) y deberán incluir
medidas que prohiban la importación de este tipo de
vehículos del exterior de la zona que abarca el programa.
Mecanismos de cuotas de registro e impuestos diferenciales de
vehículos. Los mecanismos de cuotas de registro e
impuestos diferenciales de vehículos pueden diseñarse
en favor de los vehículos menos contaminantes. Si bien
no se han implementando medidas de este tipo en
América Latina y el Caribe, se utilizan en otros países.
Por ejemplo, en Singapur, los propietarios que
reemplazan sus vehículos por automóviles nuevos en
un plazo de 10 años están exentos de las cuotas de
registro. Algunos países europeos han utilizado créditos
fiscales para los vehículos equipados con convertidores
catalíticos y han aplicado impuestos más elevados para
los automóviles cuyas emisiones superan las normas
especificadas.
Medidas relativas a los combustibles. La implementación de normas para mejorar la calidad de la
gasolina y el diesel, el fomento de combustibles
alternativos y la aplicación de impuestos a los
Conclusiones
combustibles cuidadosamente diseñados figuran entre
las medidas más eficaces para reducir la contaminación
atmosférica por vehículos automotores.
Normas sobre la calidad de la gasolina. Las normas sobre
la gasolina deberán satisfacer los requisitos de calidad de
combustible de los vehículos de modelos nuevos
equipados con convertidores catalíticos y reducir las emisiones de contaminantes de los vehículos de modelos
más viejos que carecen de los controles adecuados. Estas
normas deberán incluir límites sobre la volatilidad y el
contenido de plomo, benceno, otros hidrocarburos
aromáticos, azufre y oxígeno (o compuestos
oxigenados). El establecimiento de normas estrictas
sobre gasolina tiene repercusiones importantes para las
refinerías de petróleo y los fabricantes de vehículos. Para
satisfacer las nuevas normas de combustible, las refinerías
deben modificar las condiciones de operación de las
unidades existentes o construir unidades nuevas. Por
lo general, las inversiones de las refinerías llevan de dos
a cinco años y son costosas, aunque en los sistemas de
libre mercado estos costos se trasladarían a los consumidores. Los fabricantes de vehículos deben modificar
sus diseños y líneas de ensamblado para producir
vehículos que puedan utilizar estos combustibles.
El plomo es el parámetro de calidad de la gasolina
que debe recibir la mayor prioridad en los centros
urbanos donde todavía se utiliza gasolina con plomo.
La reducción o eliminación del plomo en la gasolina
reduce los niveles en el ambiente de este metal y sus
efectos conexos para la salud. Además, se requiere
gasolina sin plomo para vehículos equipados con convertidores catalíticos, que están incorporándose en
grandes números al parque automotor de la región. Se
ha eliminado el plomo de la gasolina en Antigua y
Barbuda, Argentina, Belice, Bermuda, Bolivia, Brasil,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua. Venezuela utiliza únicamente
gasolina con plomo aunque produce gasolina sin plomo para exportación. Todos los demás países utilizan
ambos grados de gasolina, con y sin plomo. Se proyecta
que para el año 2000, el porcentaje de gasolina sin plomo
en América Latina y el Caribe se incrementará del actual
68% al 83%, y que la cantidad de plomo añadido
disminuirá de las actuales 10.400 toneladas a 6.250 toneladas. Es importante que en estos países se asigne
prioridad a los programas de reducción y eliminación
del plomo, sobre todo en Venezuela y Perú, que entre
los dos contribuyen el 38% de la contaminación por
plomo de la gasolina en la región. Estos programas
deberán asegurar que la gasolina reformulada no
produzca emisiones de otros contaminantes (como productos químicos carcinógenos o que forman ozono)
que tienen graves consecuencias sanitarias y ecológicas,
sobre todo en zonas urbanas donde una parte
299
considerable del parque automotor está constituida por
vehículos sin convertidores catalíticos. Además, los programas de producción de gasolina sin plomo deberán
incluir medidas encaminadas a reducir el contenido de
azufre. El azufre en la gasolina no sólo provoca emisiones de compuestos de azufre, sino que, lo que es más
importante, reduce la eficiencia de los convertidores
catalíticos, lo que da como resultado mayores emisiones
de CO y precursores del ozono (HC y NOx).
Los compuestos volátiles de la gasolina tienen
propiedades tóxicas y contribuyen a la formación de
ozono y smog. Deberán establecerse estrictos límites de
presión de vapor para reducir la evaporación de la porción
más volátil de la gasolina, sobre todo en zonas urbanas
con climas cálidos y altas concentraciones de ozono en el
ambiente, y donde los vehículos carecen de controles de
evaporación. Pueden establecerse límites aún más
estrictos de presión de vapor en zonas urbanas pobladas
para el resto del país (como se hizo en México) y para los
meses de verano en zonas con variaciones de temperatura
según las estaciones (esto se ha hecho en Santiago).
El contenido de benceno y aromáticos de la gasolina
podrá restringirse debido a su toxicidad y su contribución
a mayores emisiones del escape de CO y HC.
Actualmente, sólo Argentina, Chile, Colombia, México
y Trinidad y Tabago limitan el contenido de benceno en
la gasolina, y sólo México limita el contenido de
aromáticos.
Los compuestos oxigenados de la gasolina reducen
las emisiones del escape de CO y HC porque favorecen
una combustión limpia, pero pueden incrementar las
emisiones de NOx. Las normas de calidad de la gasolina
de Argentina, Brasil y México especifican requisitos sobre
el contenido de compuestos oxigenados. Otros países
sin normas específicas también han utilizado
compuestos oxigenados para elevar el octanaje de la
gasolina. Los tipos predominantes de compuestos
oxigenados utilizados son etanol en Brasil y MTBE en
algunos otros países de la región. Deberá considerarse
el uso de gasolina oxigenada para centros urbanos con
congestionamiento de tránsito y altas concentraciones
de CO en el ambiente. También deberá considerarse
para zonas urbanas que se encuentran en altitudes
elevadas y donde una fracción significativa de los
vehículos están equipados con carburadores o sistemas
de inyección continua de combustible (como Quito y
La Paz). El desarrollo de un programa de gasolina
oxigenada exige una evaluación cuidadosa de las
repercursiones sobre las emisiones de vehículos y la
calidad del aire ambiente. En el análisis deberán incluirse
las emisiones de NOx y HC reactivos, sobre todo en
centros urbanos con altas concentraciones de ozono en
el ambiente.
Normas sobre la calidad del diesel. Se han establecido
300
Capítulo 5
normas sobre el diesel en Argentina, Brasil, Chile,
Colombia y México pero no en muchos otros países.
Estas normas deberán incluir límites para el azufre, el
número de cetano, el contenido de aromáticos y la
densidad.
La reducción de contenido de azufre del diesel es
importante para los centros urbanos con altas
concentraciones en el ambiente de SO2 y MP debido a
emisiones de vehículos diesel. Puede exigirse un
contenido más bajo de azufre para el diesel en estas
zonas urbanas que en el resto del país aplicando
incentivos fiscales. En la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México se produce el diesel con el menor
contenido de azufre de América Latina y el Caribe
(0,05%).
El número de cetano, el contenido de aromáticos y
la densidad del combustible son parámetros que están
interrelacionados y deberán controlarse porque están
asociados con mayores emisiones de CO, HC y MP del
escape de vehículos diesel. El benceno y los hidrocarburos aromáticos policíclicos son tóxicos y
carcinógenos.
En Brasil, el añadido de fracciones más livianas y
más pesadas de petróleo para satisfacer la alta demanda
de diesel tiene repercusiones negativas sobre las
emisiones. El añadido de la fracción más liviana eleva
las emisiones de NOx, en tanto que el añadido de la
fracción más pesada eleva las de MP. Si bien se espera
que las ventas en rápido crecimiento de vehículos de
gasohol corrijan de alguna manera el desequilibrio de la
demanda de gasolina y diesel, deberán tomarse medidas
específicas para mejorar la calidad del diesel a efectos de
reducir las emisiones de MP-10 y NOx.
Combustibles alternativos. Los combustibles alternativos como el GNC y el GLP pueden reducir las emisiones
de CO y HCNM de los vehículos con motores de
encendido por chispa, y las emisiones de MP y azufre
de vehículos diesel. Los programas de combustibles
alternativos deberán estar acompañados de una política de impuestos diferenciales que refleje los efectos sanitarios y el daño ecológico vinculado con los diferentes
tipos de combustibles. Además, deberán tener en cuenta
cambios en la infraestructura de distribución de combustibles para vehículos y en el proceso de aprobación
de los equipos para conversión a otros combustibles.
Cuando el precio de los combustibles alternativos se
compare favorablemente con la gasolina y el diesel,
deberá considerarse la conversión a combustibles
alternativos especialmente en los vehículos de uso
intensivo (transporte masivo o comercial) de las zonas
urbanas contaminadas. En los países donde existen
esos diferenciales de precios, los costos de conversión
de vehículos se han recuperado en pocos años.
Los principales productores de gas natural de la
región son México, Venezuela, Argentina, Trinidad y
Tabago, Brasil, Colombia y Bolivia, pero ha sido
Argentina el país donde el sector transporte utiliza más
el GNC. Entre un 80% y 90% de los taxis de gasolina y
otros vehículos de uso intensivo con motores de
encendido por chispa (algunos vehículos comerciales y
automóviles particulares que recorren grandes distancias) de la zona metropolitana de Buenos Aires se han
convertido al uso de GNC. En Venezuela se han
incrementado rápidamente las conversiones de vehículos
para el uso de GNC. En las regiones metropolitanas de
São Paulo y Rio de Janeiro, el uso de GNC se limita a
algunos taxis y autobuses. Deberá considerarse el uso
generalizado de GNC en vehículos de uso intensivo (especialmente en autobuses urbanos) en Santiago, São
Paulo y Rio de Janeiro tras la construcción de gasoductos
entre Argentina y Chile y entre Bolivia y Brasil. Deberá
considerarse también el uso generalizado de GNC en
centros urbanos (como la Ciudad de México y La Paz) de
otros países que producen gas natural.
El GLP se utiliza considerablemente como combustible de vehículos automotores en Venezuela y Suriname.
Deberá considerarse un mayor uso de este combustible
en vehículos de gasolina de la Ciudad de México, Santafé
de Bogotá, La Paz y otras áreas urbanas contaminadas en
países que explotan y procesan gas natural o petróleo.
Brasil tiene el programa de combustibles alternativos
más extenso del mundo. Se basa en el uso de etanol (que
contiene 4% de agua) y gasohol (que contiene 22% de
etanol anhidro y 78% de gasolina) en vehículos
automotores con motores de encendido por chispa. Este
programa, iniciado en 1975 para responder ante las
necesidades de energéticos del país y respaldar la industria
azucarera, dio como resultado el desarrollo de una
industria automotriz de vehículos de alcohol, la rápida
eliminación del plomo de la gasolina y un desequilibrio
en la proporción de gasolina y diesel producidos con la
disminución consecuente de la calidad del diesel y un
aumento de emisiones de MP y NOx de los vehículos
diesel. El uso de etanol en lugar de gasolina redujo las
emisiones de CO, MP, HC, plomo y SO2, pero elevó las
de aldehídos (especialmente acetaldehído). En menor
grado, el gasohol también reduce las emisiones de CO,
MP, HC, azufre y plomo del escape cuando se utiliza en
lugar de la gasolina, pero incrementa las emisiones por
evaporación (HC) en vehículos sin controles de emisión.
En São Paulo, el uso de estos combustibles alternativos
redujo los niveles de SO2 y plomo en el ambiente, y en
cierta medida estabilizó las concentraciones de MP-10,
NO2 y ozono pese al rápido incremento del parque
automotor. No obstante, el programa nacional para
respaldar el uso generalizado de combustibles basados
en el alcohol impuso también una carga financiera en la
economía brasileña. No se recomienda un programa a
Conclusiones
gran escala de combustible basado en alcohol para otros
países latinoamericanos. Cuando se desee utilizar un
compuesto oxigenado para zonas urbanas específicas,
se recomiendan los que están basados en éter (como el
MTBE) en lugar de los que están basados en alcohol,
debido a su menor presión de vapor, sobre todo en
zonas con climas cálidos y donde las concentraciones de
ozono en el ambiente son elevadas y el parque
automotor carece de controles de evaporación.
Un beneficio secundario del programa de combustibles basados en alcohol de Brasil fue el desarrollo de
otro combustible alternativo, que se utilizó en los
vehículos de encendido por chispa durante la crisis del
alcohol de principios de esta década. Este combustible
—llamado MEG— consiste en 33% de metanol, 60%
de etanol y 7% de gasolina y tiene propiedades similares
a las del etanol.
Impuestos a los combustibles. Deberán aplicarse
impuestos diferenciales a los distintos combustibles o
grados de combustibles para fomentar el consumo de
los más limpios. En los impuestos deberán
incorporarse los costos vinculados con los efectos
nocivos sobre la salud de la población y el medio
ambiente. En particular, deberán aplicarse impuestos a
los combustibles para asegurar que el precio minorista
de la gasolina sin plomo no sea más elevado que el de la
gasolina con plomo. Los impuestos a los combustibles
han reducido considerablemente la diferencia de precios
entre la gasolina con y sin plomo en algunos países
como Ecuador y México y lo han eliminado en otros
como en Barbados y Chile. Sin embargo, en Perú, Uruguay y en algunos otros países, la gasolina con plomo
está sujeta a un impuesto y precio minorista más bajos
que la gasolina sin plomo, lo que alienta un mayor
consumo de combustibles contaminantes o el uso del
combustible inadecuado en vehículos equipados con
convertidores catalíticos, lo que quita toda eficacia a estos
mecanismos. En algunos países, entre ellos Brasil, los
impuestos diferenciales a los combustibles han
eliminado la diferencia de precios entre los grados de
combustible con bajo y alto contenido de azufre.
Deberán aplicarse impuestos diferenciales entre
combustibles convencionales y alternativos. Por
ejemplo, en Argentina, donde el GNC está exento de
impuestos, una gran cantidad de vehículos de gasolina
de uso intensivo (taxis y vehículos comerciales) se han
convertido al uso de GNC. Dado que la diferencia de
precios entre el diesel y el GNC era ínfima hasta fines de
1996, no hubo conversiones de vehículos diesel a GNC.
No obstante, la nueva política tributaria ha ampliado la
diferencia de precios entre el diesel y el GNC y se espera
que aumentará el número de conversiones. En México,
la política tributaria reciente sobre combustibles generó
un incentivo para conversión de vehículos de gasolina a
301
GNC, pero es aún insuficiente para fomentar la
conversión de vehículos diesel a GNC.
Los impuestos a los combustibles también pueden
utilizarse para desalentar el consumo de combustible,
reduciendo de esa forma las emisiones de contaminantes,
mejorando la calidad del aire y aminorando los efectos
nocivos para la salud. Esto sería particularmente eficaz
en un país como Venezuela, que aplica precios
sustancialmente más bajos de la gasolina que otros países
de la región7. Si se aplica un impuesto a la gasolina de
manera que el precio en Venezuela sea más semejante al
resto de la región, se fomentará el uso de vehículos más
eficientes en cuanto a consumo de combustible y se desalentará la circulación innecesaria, sobre todo de los
vehículos ineficientes y más contaminantes.
Medidas de gestión del transporte. Es esencial aplicar medidas adecuadas de gestión del transporte y del
tránsito para los esfuerzos de reducción de la
contaminación del aire urbano en América Latina y el
Caribe, dado que el rápido crecimiento del parque
automotor urbano, especialmente de los automóviles
particulares, provoca congestionamientos que pueden
contrarrestar completamente las mejoras potenciales
de las medidas relativas a los vehículos o a los
combustibles. Entre las medidas de transporte y
tránsito se incluyen la prohibición de circular, las
medidas de control del flujo del tránsito, el fomento
del transporte colectivo y no motorizado y la planeación
y control del uso del suelo.
Prohibiciones de circular. Las disposiciones temporales
que prohiben la circulación de una parte del parque
automotor en determinados días en base a los números
de las placas de circulación no han sido muy eficientes
para reducir la contaminación del aire en los centros
urbanos de América Latina. Las experiencias de la Ciudad de México y Santiago han demostrado que los
automovilistas eludían la prohibición adquiriendo
automóviles viejos y contaminantes fuera de la zona
metropolitana para usarlos en los días en que sus
vehículos principales no podían circular, posponiendo
los viajes en automóviles a otros días de la semana en
lugar de eliminarlos u obteniendo varias placas de circulación para el mismo vehículo. El enfoque más eficiente
parece ser la imposición de una prohibición temporal
pero casi total basada en la gravedad proyectada de la
contaminación atmosférica en días específicos. En la
Ciudad de México se aplica una prohibición de este tipo
en los días con elevados niveles de contaminación, pero
se exime de la misma a los vehículos poco contaminantes. En Santiago se impone una prohibición total en la
zona del centro cuando la contaminación excede límites
específicos y se amplía hasta cubrir toda la zona
metropolitana cuando se producen episodios aún más
302
Capítulo 5
graves de contaminación.
Deberá considerarse la prohibición de circular en
distritos comerciales altamente congestionados de los
centros urbanos y aplicarse a una parte o a la totalidad
del parque automotor, a efectos de reducir el
congestionamiento y la exposición de la población a los
contaminantes emitidos por los vehículos automotores
(como el CO), en la zona inmediata. Sin embargo, esta
medida no es eficiente para mejorar la calidad del aire en
toda una zona metropolitana. En Santiago, la
prohibición de que los taxis sin pasajeros circulen en
una zona de 40 manzanas del centro de la ciudad durante
el día, aunada a restricciones de circulación, ha reducido
el flujo de tránsito en la zona restringida en un 30% y
también las emisiones de contaminantes. Estas medidas
no deberán contrarrestarse mediante la expedición de
permisos especiales para ciertos tipos de vehículos si
éstos bloquean el flujo del tránsito.
La prohibición de la circulación en base a la edad del
vehículo es una medida eficaz para reducir la
contaminación atmosférica en América Latina y el Caribe
porque los vehículos viejos producen una cantidad
desproporcionadamente elevada de emisiones de
contaminantes. Se impusieron prohibiciones a la
circulación en la Ciudad de México para las camionetas
de más de ocho años y para los taxis de más de seis
años. Estas medidas se aplicaron también para autobuses urbanos de más de 10 años en Buenos Aires, de
más de 18 años en Santiago y de más de 20 años en
Santafé de Bogotá. La prohibición de la circulación de
camiones en horas diurnas en zonas congestionadas,
especialmente en los distritos comerciales, también es
una medida eficaz para reducir la exposición de la población a las emisiones.
Medidas de control del flujo del tránsito. Los objetivos de
estas medidas son regular el flujo del tránsito, mejorar
la seguridad vial y reducir las emisiones de contaminantes.
Algunas medidas de gestión del tránsito incluyen la
instalación de semáforos en las intersecciones, la prohibición de girar a la izquierda o a la derecha en esquinas de
mucho tránsito, la designación de calles de un solo
sentido y la separación del tránsito motorizado y no
motorizado. También puede mejorarse el flujo de
tránsito en las calles muy congestionadas mediante restricciones de estacionamiento en la vía pública. Dependiendo del perfil del tránsito en lugares específicos, estas
restricciones pueden aplicarse en horas punta, durante
el día hábil o en todo momento. Para ello se requiere la
instalación de semáforos y un firme esfuerzo de fiscalización. Además, las restricciones al estacionamiento en
la vía pública pueden complementarse con el establecimiento de instalaciones de estacionamiento fuera de la
calle. Deberán aplicarse fuertes impuestos al
estacionamiento en zonas congestionadas para alentar
el uso del transporte público en lugar de los automóviles
particulares.
Deberá procurarse mejorar la infraestructura vial en
combinación con el estricto control del flujo del tránsito.
De otra manera, al mejorar las condiciones de circulación
se atrae un mayor número de vehículos, lo que vuelve a
causar congestionamientos sin reducciones en las emisiones de contaminantes. Una manera de controlar el
flujo de vehículos es cobrar a los automovilistas un
cargo por el uso de un camino o el ingreso a una zona
urbana en un intento por alentar el uso del transporte
colectivo, el uso del vehículo por un mayor número de
personas, rutas alternativas, o la circulación fuera de las
horas punta. Si bien se encuentran ejemplos en
diferentes partes del mundo, en América Latina y el
Caribe se aplican peajes para controlar el
congestionamiento urbano sólo en Buenos Aires, pero
en ninguna zona urbana se expiden permisos para
circular en determinada área. Deberán considerarse
seriamente estas medidas, sobre todo en grandes zonas
metropolitanas que ya están congestionadas. Otra manera de reducir el número de vehículos en la vía pública
es permitir solamente la circulación de vehículos con un
mayor número de ocupantes en ciertas vías o carriles
exclusivos. Esta medida —que alienta a la población a
compartir sus vehículos pero exige una infraestructura
especial y medidas de fiscalización— puede no ser eficaz
para sociedades que no están acostumbradas a
transportarse directamente entre el hogar y la oficina
todas las mañanas y todas las tardes.
Fomento del transporte colectivo. Deberán tomarse
medidas para fomentar el uso del transporte colectivo
en lugar de los automóviles particulares. Para incrementar
el número de usuarios del transporte colectivo deberá
mejorarse la calidad de los servicios, reducir las tarifas y
simplificar su estructura. Al adoptar un sistema de
pasajes prepagados y plataformas elevadas para autobuses, puede acortarse la duración de los recorridos de
los autobuses, además de adoptar medidas de prioridad
del tránsito como carriles especiales para autobuses, rutas
mejoradas o mecanismos para operar los semáforos.
Buenos Aires, Curitiba, Lima, Porto Alegre, Santafé de
Bogotá y Santiago aplican medidas de prioridad del
tránsito para los autobuses.
La simplificación de las estructuras tarifarias (por
ejemplo, tarifas uniformes o por zonas) y tarifas
integradas entre distintos medios de transporte pueden
elevar el valor percibido del transporte colectivo y alentar
su uso. La reducción de tarifas también eleva el número
de usuarios del transporte colectivo, pero su valor no
7. En enero de 1996, el impuesto y el precio minorista
de la gasolina eran US$0,016 el litro y US$0,106 el litro en
Venezuela. En cambio, en Uruguay, el impuesto y el precio
minorista de la gasolina eran US$0,431 el litro y US$0,790
el litro (Alconsult International Ltd. 1996).
Conclusiones
deberá ser tan bajo como para que impida la plena
recuperación de los costos de inversión y operación, o
atente contra el mantenimiento y mejoramiento de la
infraestructura y servicios de transporte. La eficiencia de
los sistemas de transporte colectivo puede mejorarse
mucho prestando estos servicios a través del sector privado. No obstante, el sector público sigue desempeñando una importante función en la regulación de la
operación del sistema de transporte por el sector privado,
otorgamiento de licencias para rutas y vehículos del
transporte colectivo, mejoramiento y extensión de la
red vial, regulación y gestión del tránsito y establecimiento de normas relacionadas con el medio ambiente
y la seguridad.
Fomento del transporte no motorizado. Deberá fomentarse
el transporte no motorizado (el uso de bicicletas o los
viajes a pie) mediante la construcción de aceras, mejoras
en la seguridad de las zonas peatonales, cierre de ciertas
calles al tránsito de vehículos automotores, construcción de senderos para bicicletas, fomento a la industria
nacional de bicicletas, reducción de impuestos a la
importación de bicicletas y otras medidas. El éxito de
Curitiba en el fomento del transporte no motorizado
deberá utilizarse como un modelo para otros centros
urbanos de América Latina y el Caribe.
Planeación y controles del uso del suelo. El objetivo de la
planeación del uso del suelo deberá ser crear un entorno
propicio para el futuro en lugar de resolver únicamente
los problemas del tránsito a corto plazo. Deberá estudiarse el programa de Curitiba para reducir la densidad
del tránsito y la contaminación por vehículos automotores y considerar su posible aplicación a otros
conglomerados urbanos de América Latina. En muchas
áreas donde la distribución urbana y la baja densidad
demográfica alienten el uso de automóviles particulares
en lugar del transporte colectivo, deberán formularse
medidas ecológicamente apropiadas para el uso del suelo y planes para crear zonas urbanas multinucleares de
usos múltiples que favorezcan los desplazamientos a
pie para distancias breves y el uso del transporte colectivo
para recorridos largos.
Formulación e implementación de una
estrategia de control de la calidad del aire
urbano
La formulación y la implementación de una estrategia
integral y eficaz de control de la calidad del aire urbano
exige un esfuerzo coordinado de las instituciones
nacionales, regionales y locales que representan las
distintas jurisdicciones de las zonas urbanas. En la
mayoría de los casos, son las instituciones nacionales las
que intervienen en zonas urbanas que incluyen las
ciudades capitales. Como mínimo, deberán participar
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las instituciones responsables del medio ambiente, el
transporte y el tránsito, la calidad y el abastecimiento del
combustible, la industria y la salud pública. También es
importante la participación de las comunidades científica
y empresarial, los sindicatos y las ONG. Además, deberá establecerse un plan de participación específica para
que se considere y se incorpore la opinión pública en el
proceso de toma de decisiones.
Muchas zonas urbanas, entre ellas Buenos Aires,
Santafé de Bogotá, Rio de Janeiro y Belo Horizonte,
tienen graves problemas de contaminación atmosférica
pero carecen de estrategias integradas de control de la
contaminación atmosférica. Estas zonas deberán
beneficiarse de las experiencias de la Ciudad de México y
Santiago. La estrategia adoptada en la Ciudad de México
para el período 1995-2000 es particularmente útil como
marco de referencia para otros centros urbanos en el
diseño de sus propias estrategias (DDF 1996).
En general, la formulacón e implementación de las
medidas específicas de control de la contaminación se
han visto obstaculizados por la falta de definición o
superposición de las responsabilidades institucionales;
equipos, experiencia técnica y recursos humanos y financieros inadecuados; falta de voluntad política, y respaldo o participación del público limitados. En lo que
se refiere a los recursos humanos, los problemas se
deben al número excesivo de empleados mal
remunerados y desmotivados y a las rigideces
presupuestarias que limitan el acceso a recursos de
personal no contratado. El empleo vitalicio y las
contracciones presupuestarias también restringen la
contratación de nuevo personal. Estas instituciones
deberán fortalecer sus recursos humanos y financieros y
sus sistemas administrativos si han de implementar y
hacer cumplir una estrategia eficaz de control de la calidad
del aire.
Si bien algunas medidas, como la eliminación del
plomo de la gasolina, son ampliamente recomendadas,
en definitiva es imposible prescribir un conjunto
detallado de medidas que deba aplicarse en toda la región.
Cada zona urbana, con sus problemas específicos de
contaminación y su combinación singular de factores
ambientales, físicos, sociales y económicos, deberá adoptar su propia combinación de estrategias de control de la
contaminación. Las medidas encaminadas a mejorar la
gestión del transporte pueden entrañar principios y dinámicas comunes, pero deben ser específicas para cada
situación. Incluso las normas sobre combustibles que
deberán estar en vigencia en todos los países pueden ser
diferentes dependiendo de las condiciones locales. Lo
importante es que se dispone de instrumentos y de
conocimientos para obtener mejoras sustanciales a un
costo razonable en la mayoría de las ciudades, y la preocupación por el medio ambiente, la salud humana y la
calidad de vida es una razón fundamental para hacer del
304
Capítulo 5
control de la contaminación por vehículos automotores
una alta prioridad.
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Conclusiones
305
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Capítulo 5