Señores Corte Constitucional Bogotá, DC Ref

Señores
Corte Constitucional
Bogotá, D.C.
Ref: Expediente D-7660. Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas Silva
Adriana Morales, mayor de edad y vecina de Cali, identificada tal como aparece al
pie de mi firma, obrando en mi calidad de estudiante miembro del GAPI de la
Universidad Icesi, me permito presentar la siguiente intervención ciudadana en
respuesta al Oficio No. 481 del 14 de abril de 2009, mediante el cual se invita a la
Facultad de Derecho a la que pertenezco a emitir concepto técnico en el asunto de
la referencia.
Introducción
El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Icesi (GAPI), tiene como
objetivo la defensa de derechos de grupos vulnerables y la protección de bienes
jurídicos colectivos, mediante el ejercicio del derecho de interés público, y en
virtud de lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. La demanda de
inconstitucionalidad estudiada versa sobre el parágrafo único del artículo 24
(parcial) y el artículo 25 (parcial) del Decreto 1796 de 2000; así como del artículo
35 del Decreto 0094 de 1989. Las disposiciones demandadas corresponden a los
apartes subrayados de la norma y en ellas se establece lo siguiente:
“ARTICULO 24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación
del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el
personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las
circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e
informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes
circunstancias:
a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional
y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con
el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.
d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido
para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por
escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso
los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección.
ARTICULO 25. TÉRMINO PARA LA ELABORACIÓN DEL INFORME
ADMINISTRATIVO POR LESIONES. El Comandante o Jefe respectivo deberá
elaborar y tramitar el Informe Administrativo por Lesiones dentro de los dos (2)
meses siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del
accidente, bien sea a través del informe rendido por el superior del lesionado, por
informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los hechos
Por su parte el aparte demandado del artículo 35 del Decreto 0094 de 1989, es el
siguiente:
“Artículo 35º. - Informe Administrativo. En los casos de accidentes o lesiones, las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que sucedieron los hechos serán
calificadas por el Comandante o Jefe respectivo, según sea el caso, conforme a lo
siguiente:
a) En el servicio, pero no por causa y razón del mismo.
b) En el servicio por causa y razón del mismo.
c) En el servicio por causa de heridas en combate o como consecuencia de la
acción del enemigo, en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público.
d) En actos contra la Ley, el Reglamento o la orden Superior.
Cuando el accidente pase inadvertido para el comandante o Jefe respectivo, el
lesionado tienen la obligación de ponerlo en conocimiento de su superior, dentro
de los treinta (30) días siguientes al hecho a fin de que rinda el informe
administrativo a la respectiva Dirección de Sanidad; si no lo hiciere la lesión se
considera adquirida en el servicio , pero no por causa y razón del mismo”.
El demandante considera que los apartes señalados de estas normas violan los
derechos a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad
social, y a la atención de la salud y su recuperación, consagrados en los artículos
1, 13, 29, 48 y 49 de la Constitución Política, debido a que imponen una carga
excesiva al lesionado, al tener este que rendir informe de su lesión. Por tal motivo,
el demandante señala que las disposiciones mencionadas deberían declararse
contrarias a la Constitución.
Con la finalidad de determinar si estas disposiciones son inconstitucionales
pretendemos indagar sobre la vulneración de los diferentes derechos
constitucionales mencionados por el demandante, resolviendo los siguientes
interrogantes:
1. ¿Es la debilidad manifiesta equivalente a la discapacidad, o se puede
considerar como una condición inherente a la situación de la persona que padece
discapacidades físicas o sensoriales, de tal forma que las cargas impuestas al
interesado de la calificación de incapacidad o invalidez resultan inequitativas,
violatorias de su derecho a la igualdad?
2. ¿Cuál es la relevancia del Informe administrativo por lesiones dentro del
procedimiento de calificación que hace la Junta Médico–Laboral Militar o de
policía? ¿La imposibilidad de aportar este informe constituye una violación al
debido proceso?
3. ¿Está en riesgo el derecho a la seguridad social de las personas con
discapacidades físicas y sensoriales de las fuerzas armadas y de policía, ante la
carga impuesta, según la cual en un plazo de dos meses deben tramitar el
informe administrativo por lesiones?
En lo que sigue se contestarán estos interrogantes, a partir de
I. Vulneración de los derechos constitucionales por las normas demandadas
1. La debilidad manifiesta y el derecho a la igualdad
La Corte Constitucional en sentencia T- 198 de 2006 definió la circunstancia de
debilidad manifiesta como aquella que:
“se extiende también a las personas respecto de las cuales esté
probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente
el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin
necesidad de que exista una calificación previa que acredite su
condición de inválido”.
Esta definición comprende dos elementos, el primero implica la existencia de un
estado de salud que le impida o dificulte a la persona realizar sus labores con
regularidad; el segundo elemento se refiere a que esta situación no
necesariamente debe estar calificada. Lo anterior significa que la calificación es un
trámite que se tiene la posibilidad de adelantar con posterioridad a la realización
efectiva del hecho que generó el deterioro de la salud de la persona, y que no es
condición necesaria para configurar la situación de debilidad manifiesta.
Una lesión causada en el servicio militar o de policía, ya sea por enfermedad o
accidente común, o por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad
profesional o accidente de trabajo; o como consecuencia del combate o en
accidente relacionado por el mismo, puede ser leve con pronta recuperación, así
como puede generar una deficiencia, discapacidad o invalidez, según el grado de
afectación física, sensorial o síquica.
La Corte Constitucional en la sentencia T- 1041 de 2001, consideró que:
“aquellos trabajadores que sufren una disminución en su estado de
salud durante el trascurso del contrato laboral, deben ser consideradas
como personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta,
razón por la cual frente a ellas también procede la llamada estabilidad
laboral reforzada, por la aplicación inmediata de la Constitución”.
Más aún, amplió el rango de los sujetos de protección especial a los que se refiere
el artículo 13 de la Constitución,:
“a aquellos que por su condición física estén en situación de debilidad
manifiesta, no son sólo los discapacitados calificados como tales
conforme a las normas legales. Tal categoría se extiende a todas
aquellas personas que, por condiciones físicas de diversa índole, o por
la concurrencia de condiciones físicas, mentales y/o económicas, se
encuentren en una situación de debilidad manifiesta”.
Desde un punto de vista científico, en 1980, la Organización Mundial de la Salud
definió la deficiencia como “una pérdida o anormalidad permanente o transitoria –
psicológica, fisiológica o anatómica – de estructura o función”. La discapacidad
como “cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad,
ocasionados por una deficiencia en la forma o dentro del ámbito considerado
normal para el ser humano”. Y la invalidez como “una incapacidad que constituye
una desventaja para una persona dada en cuanto limita o impide el cumplimiento
de una función que es normal para esa persona, según la edad, el sexo, los
factores sociales o culturales”1. De tal forma que la discapacidad es el género,
mientras que la invalidez es la especie, y en consecuencia no siempre que existe
discapacidad necesariamente nos encontramos frente a una persona inválida. La
invalidez sería el producto de una discapacidad severa.
Según lo anterior, se podría afirmar que así como en algunos casos las lesiones
provenientes de las causas establecidas en el artículo 24 del decreto 1796 de
2000 son tan leves que no alcanzan a configurar los presupuestos de la debilidad
manifiesta, de la misma forma habrá casos de tanta gravedad que seguramente
llegarán a ser calificados en algún nivel de discapacidad o de invalidez. Por lo que
para algunos casos la carga impuesta al lesionado, de realizar el informe
administrativo por lesiones, será desproporcionada por la imposibilidad física de
cumplirla; al mismo tiempo constituirá una inobservancia de lo dispuesto en el
artículo 13 de la Constitución Política, es decir, una violación del derecho a la
igualdad de aquellos a quienes resulta imposible la realización del respectivo
informe. Este artículo propugna por que el derecho a la igualdad de las personas
con limitaciones sea real y efectivo. En este sentido, ordena al Estado la adopción
de medidas a favor de grupos discriminados o marginados, en especial aquellos
que por su condición física o mental se encuentran en situaciones de debilidad
manifiesta. La igualdad de oportunidades implica también la ayuda efectiva para
quienes se encuentren en situación de inferioridad o desventaja, de tal forma que
puedan remediarlas eficazmente. Obedece a la lógica inferir que darle la carga a
un lesionado en circunstancias de debilidad manifiesta no puede entenderse
como una ayuda efectiva, tendiente a la valoración que permita calificar la
discapacidad, sino como una inobservancia del principio de equidad en la
distribución de las cargas legales.
1
Citado en la sentencia T- 198 de 2006. Despouy L, Los derechos humanos y las personas con discapacidad,
Edit. Naciones Unidas, Nueva York, 1993, p. 20.
La sentencia T-518 de 1998 eleva el principio de equidad a rango constitucional,
explicando que la autoridad debe aplicar la norma legal al caso concreto, teniendo
en cuenta las circunstancias propias de cada situación particular. Adicionalmente,
la Corte Constitucional sostiene en dicha providencia que:
“la equidad actúa como un elemento de ponderación, que hace posible
que el operador jurídico atribuya y distribuya las cargas impuestas por la
norma general, proporcionalmente, de acuerdo con aquellos elementos
relevantes, que la ley no considera explícitamente. La consecuencia
necesaria de que esta ley no llegue a considerar la complejidad de la
realidad social, es que tampoco puede graduar conforme a ésta los
efectos jurídicos que atribuye a quienes se encuentren dentro de una
determinada premisa fáctica contemplada por la ley. Por ello, la equidad
–al hacer parte de ese momento de aplicación de la ley al caso
concreto- permite una graduación atemperada en la distribución de
cargas y beneficios a las partes. En este sentido, el operador, al decidir,
tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos
de su decisión entre las partes”. (subrayado fuera del texto)
De lo que precede se desprende que las autoridades no pueden someter a
trámites procesales dispendiosos a personas que se encuentran en debilidad
manifiesta.
De otro lado, las disposiciones internacionales dirigidas a proteger a las personas
con alguna discapacidad, por tratar sobre derechos humanos, tienen rango
constitucional y son adoptadas por el ordenamiento jurídico colombiano por medio
de la figura de bloque de constitucionalidad, consagrada en el artículo 93 de la
Constitución Política. Entre los instrumentos internacionales (tratados y
declaraciones) relevantes en este caso se encuentran: la Declaración de los
derechos del deficiente mental aprobada por la ONU en 1971, la Declaración de
los derechos de las personas con limitación, aprobada por la Resolución 3447 en
1975 de la ONU, la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993 de la Asamblea
General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre la Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, y la Convención
Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad. Según esta último instrumento:
“Los Estados, las organizaciones de trabajadores y los empleadores
deben cooperar para asegurar condiciones equitativas en materia de
políticas de contratación y ascenso, condiciones de empleo, tasas de
remuneración, medidas encaminadas a mejorar el ambiente laboral a fin
de prevenir lesiones y deterioro de la salud, y medidas para la
rehabilitación de los empleados que hayan sufrido lesiones en
accidentes laborales”.
De la misma forma, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha reiterado la
protección especial reforzada a favor de ciertas personas, como es el caso de los
disminuidos físicos. Según la sentencia T- 236 de 2008, la Constitución le impone
al Estado diferentes obligaciones con la finalidad de materializar la igualdad en
términos reales para los disminuidos físicos y sensoriales, entre estas obligaciones
se encuentra:
“(i) otorgar un trato diferente y de tomar las medidas necesarias y
favorables para que las personas con discapacidad física o mental
puedan ejercer sus derechos en condiciones de igualdad con los
demás, a fin de garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Carta Política (art. 2 CP); (ii) proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta
y el deber de sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan (art. 13 CP); y (iii) adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada
que requieran (arts. 47, 54 CP)”.
Según la anterior providencia de la Corte Constitucional, la Constitución le impone
una carga obligacional al Estado y las autoridades, de garantizar el efectivo
ejercicio del derecho a la igualdad real de los ciudadanos, y sobre todo de
aquellas personas que gozan de especial protección constitucional.
En este sentido, según los argumentos planteados en este aparte, es posible
concluir que la debilidad manifiesta no es equiparable a la discapacidad, pero que
este último concepto si implica al primero, entendiendo que no toda persona en
circunstancia de debilidad manifiesta es discapacitada, pero si toda persona
discapacitada se encuentra en debilidad manifiesta. No obstante, tan solo por el
hecho de encontrarse la persona en debilidad manifiesta, ya es sujeto de
protección constitucional especial por el artículo 13 de la Constitución. Por lo que
cargas legales procedimentales que se le exijan a una persona en esta
circunstancia, vulneran su derecho a la igualdad ante la incapacidad de poder
realizarlas.
2. Informe administrativo por lesiones y derecho al debido proceso
Según el artículo 16 del Decreto 1796 de 2000, el informe administrativo por
lesiones es un documento de soporte para el ejercicio de las funciones de la
Junta Médico Laboral Militar o de Policía. Las funciones de dicha junta son las
siguientes (art. 15, Decreto 1796 de 2000): 1) Valorar y registrar las secuelas
definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2) Clasificar el tipo de
incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la
reubicación laboral cuando así lo amerite. 3) Determinar la disminución de la
capacidad psicofísica. 4) Calificar la enfermedad según sea profesional o común.
5) Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo
por Lesiones. 6) Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello.
7) Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento.
Además del informe administrativo la junta médica usa como soportes: a) La ficha
médica de aptitud psicofísica. b) El concepto médico emitido por el especialista
respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y
secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado. c) El expediente
médico – laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad. d) Los
exámenes para clínicos adicionales que considere necesario realizar.
Este informe es utilizado por la Junta Médica para determinar la responsabilidad
del servicio en la lesión del interesado, y para calificar la incapacidad e invalidez,
lo cual es determinante en el momento de acceder a una indemnización o una
pensión por invalidez. Por esto su ausencia puede dificultar dicho trámite,
generando un perjuicio grave al interesado, cuando de esto depende el
sostenimiento económico de él y de su familia. Según se puede ver en el artículo
16 del Decreto 1796 de 2000, este informe es relevante en para determinar
realizar cualquiera de las funciones de la junta médica que se especifican en el
articulo 15 del mismo Decreto, por lo que la falta de este documento sería una
omisión en el fundamento probatorio de la calificación de incapacidad,
discapacidad o invalidez que emita dicha Junta, lo cual dependiendo del caso
puede ser determinante para establecer una indemnización o pensión según sea
el caso, y vulnerar así el derecho al acceso a la seguridad social de la persona
lesionada.
Debido a la falta de este elemento probatorio, se estaría violando el derecho al
debido proceso, que según el artículo 29 de la Constitución política, se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Siendo las funciones de la
Junta Médica de carácter administrativas, es evidente que la falta de un requisito
como el informe, sin que medie intención de la persona lesionada, quien además
se encuentra en imposibilidad de conseguirlo, es una limitación en el goce del
derecho fundamental mencionado al no pòder acceder a dicho elemento
probatorio.
3. El Derecho a la seguridad social
En la sentencia T- 760 de 2008, la Corte constitucional reconoce los derechos a la
salud y a la seguridad social como fundamentales de manera autónoma, sin
necesidad del recurso a la figura de la conexidad con el derecho a la vida. En este
fallo se reafirmó la idea según la cual es fundamental todo derecho constitucional
que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en
un derecho subjetivo.
Los artículos 217 y 218 de la Constitución Política consagran un régimen especial
prestacional, determinado por la ley. Este régimen se diferencia en varios puntos
con el régimen general de seguridad social. En particular en lo que se refiere al
acceso a la pensión de invalidez, los militares y policías tienen derecho a esta
prestación por el solo hecho de adquirir una lesión o enfermedad durante el
servicio, sin tener un tiempo mínimo de cotización; requisito que no exige el
Decreto 1796 de 2000. Sin embargo, como lo afirma la sentencia C-970 de 2003,
no se puede establecer punto de comparación entre el sistema especial para las
fuerzas militares y el sistema general para la población, ya que tienen estructuras,
requisitos de acceso y métodos de calificación diferentes, diseñados para regular
situaciones diversas, acordes con las características especificas de los grupos
sociales cubiertos. No podría decirse que la exigencia para un militar o un policía
de realizar el informe administrativo genera desigualdad frente a una persona
perteneciente al régimen general de seguridad social, porque esta persona debe
soportar unas cargas diferentes, y los dos sistemas no son comparables; por lo
que por ese lado el derecho a la seguridad social sigue estando garantizado.
Lo que podría en determinada situación poner en peligro este importante derecho,
consagrado en el articulo 48 de la Constitución Política, es la carga general que se
impone a una persona lesionada de realizar un trámite administrativo como este
informe, lo cual puede afectar su calificación, e impedirle el acceso a un
tratamiento de recuperación, a una indemnización por perdida de capacidad, o a
una pensión por invalidez. De tal forma que la exigencia constituye una violación al
debido proceso, y al derecho a la seguridad social de la persona lesionada.
Conclusión
De acuerdo al análisis anterior sobre los derechos fundamentales considero que la
carga impuesta por los artículos 24 y 25 de Decreto 1796 de 2000 a los
lesionados, consistente en el deber de realizar el informe administrativo en caso
de lesiones, en el corto término de de dos meses, vulnera los derechos
fundamentales a la igualdad, el debido proceso, la seguridad social y la dignidad
humana de los sujetos destinatarios de la norma. Por esta razón solicito a la
Honorable Corte se sirva declarar la inexequibilidad de los apartes demandados.