13883-2006 - Superintendencia Financiera de Colombia

CUPO INDIVIDUAL DE CRÉDITO – PATRIMONIO TÉCNICO ADMINISTRADORES – RÉGIMEN SANCIONATORIO
Consejo de Estado. Sala de lo Contenciosos Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Héctor J.
Romero Díaz. Sentencia del 6 de abril de 2006. Expediente 13883.
Síntesis: El patrimonio técnico, respecto del cual debe establecerse el posible exceso del
10%, en la aprobación de los cupos individuales de crédito, es el del balance del mes
inmediatamente anterior remitido a la Superintendencia Bancaria. Cuando la transmisión
no ha sido oportuna y la información contable disponible indica que el patrimonio técnico
es inferior, debe acudirse a dicha información. El crédito otorgado a que se refiere el
informe de inspección, no excedió el patrimonio técnico registrado en el balance del mes
respectivo. Según el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando
cualquier director o gerente de una entidad vigilada autorice o ejecute actos violatorios
del estatuto de la entidad, de la ley o el reglamento, o de norma legal a que el
establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo. Existe
correspondencia entre los cargos planteados en la solicitud de explicaciones y los
expuestos para imponer la sanción. La falta de diligencia del actor, como miembro de la
Junta Directiva, fue puesta en su conocimiento en el pliego de cargos para las
explicaciones pertinentes. No se configura violación al derecho de defensa y debido
proceso.
« (…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde decidir
sobre la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia
Sanearía sancionó a (…), por infracción a las normas que rigen las operaciones activas de
crédito, en su calidad de exmiembro de la Junta Directiva de (...).
Según los actos acusados y antecedentes administrativos, el demandante incurrió en las
siguientes conductas sancionables: Haber excedido el cupo individual de crédito, en los
términos del artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, respecto del crédito aprobado el 21 de
marzo de 1997 a (..); y haber incumplido con el deber de diligencia, que consagra el
artículo 73 [3] del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, debido, entre otras conductas
y omisiones, a su falta de previsión para evitar que se afectara la liquidez de la institución,
y al desembolso de créditos, a pesar de la delicada situación financiera de la misma, lo cual,
entre otras razones, condujo a la toma de posesión para liquidar la entidad.
Al respecto la Sala observa:
Según el artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, "Ningún establecimiento de crédito podrá
realizar con persona alguna, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que,
conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) de su patrimonio técnico, si la
única garantía de la operación es el patrimonio del deudor".
Para efectos de la aplicación de la norma anterior, el artículo 23 del mismo decreto dispone
"...el patrimonio técnico será el calculado con base en el último balance mensual que se
haya transmitido a la Superintendencia Bancaria. En el evento de que no se produzca la
transmisión oportunamente y la información contable disponible por la entidad indica que
el patrimonio técnico es inferior al último transmitido a la Superintendencia Bancaria,
deberá tomarse en cuenta para este decreto dicha información contable".
De los términos de las disposiciones transcritas se infiere que el patrimonio técnico,
respecto del cual debe establecerse el posible exceso del 10%, en la aprobación de los
cupos individuales de crédito, es el que corresponde al balance del mes inmediatamente
anterior a aquel en que se realiza la aprobación, cuando éste ha sido oportunamente
remitido a la Superintendencia Bancada. En el evento contrario, esto es, cuando la
transmisión no ha sido oportuna y la información contable disponible indica que el
patrimonio técnico es inferior, debe acudirse a dicha información.
Consta en el proceso que el balance mensual, con corte a 28 de febrero de 1997, fue
remitido a la Superintendencia Bancaria el 21 de marzo de 1997, certificado por el
representante legal de la (…), el Contador y el Revisor Fiscal (fl. 61 c-a.), en el cual se
registra por concepto de "total patrimonio técnico", $7.598.522.448.000 (fl. 60 c.a.), y se
deja constancia de su fidelidad. Es decir, que se presume ajustado a las disposiciones
legales pertinentes.
Con la demanda se allegó certificación expedida el 17 de mayo de 2000 por el Contador y
Liquidador de la (..), referida a la composición del patrimonio técnico a febrero de 1997,
por el mismo valor anotado; (fl.151 c.p,), el cual a su vez es confirmado con ocasión del
dictamen pericial decretado por el Tribunal, donde se concluye que el balance del mes de
febrero de 1997, reportado en su momento por la Fiduciaria a la Superbancaria, se
estableció acorde con la normatividad vigente (fl. 7 del dictamen).
Se encuentra entonces debidamente probado, que el crédito otorgado a (…) por
$720.000.000, el 21 de marzo de 1997, de que da cuenta el Acta de la Junta Directiva No
201, a que se refiere el informe de inspección No 10 de 1997 (fl. 158 c.a.), no excedió el
patrimonio técnico registrado en el balance del mes de febrero, remitido oportunamente a la
entidad supervisora, pues como se observa, la suma aprobada está dentro del limite del 10%
a que se refiere el artículo 2 del mencionado decreto.
Lo anterior, es reconocido expresamente por la demandada en la Resolución 1428 de 1999
(fl. 47 c.p.), por la cual se impuso la sanción, al decir:
"Para el caso bajo estudio, el 21 de marzo de 1997 la Junta Directiva le aprobó un cupo de
crédito por $720 millones de pesos de acuerdo con los balances correspondientes al mes
de febrero del mismo año, sin que la operación superara los limites legales".
No obstante, para la entidad demandada se configura el exceso en la aprobación del crédito
aludido, porque con oficio 97015738 de 29 de mayo de 1997, se ordenó a la Fiduciaria
retransmitir los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1996 y los siguientes
correspondientes a enero, febrero, marzo y abril de 1997, en consideración a que, "por
circunstancias derivadas del inadecuado registro de otros rubros la Superintendencia
Bancaria ordenó a la compañía realizar ajustes en su balance con corte al 31 de diciembre
de 1996, lo cual obviamente afectó el patrimonio técnico de la compañía y generó el exceso
en el cupo de crédito concedido al presidente de la entidad".
Con base en lo anterior concluyó que el patrimonio técnico que debe tenerse en cuenta para
establecer el exceso sancionado, es el registrado en el balance de febrero de 1997, es decir
$6.110.150.154, porque éste es el definitivo, configurándose un exceso en la operación del
crédito aprobada el 21 de marzo de 1997, de $105.000.000, por encima del 10% que señala
la norma.
La conclusión anotada no es correcta, pues independientemente de la responsabilidad que
corresponda a los miembros de la Junta Directiva por la inconsistencias detectadas en el
balance con corte a 31 de diciembre de 1996, lo cierto es que el hecho sancionado es
haberse excedido el cupo individual de crédito, en un caso concreto. En consecuencia, si de
los hechos y las pruebas obrantes en el proceso se establece, como en efecto ocurre, que el
crédito aprobado se ajustó a los preceptos normativos pertinentes (arts. 2° y 23 Dto.
2360/93), no puede aplicarse válidamente la sanción por infracción a tales normas, en
virtud del principio de legalidad que rige el régimen sancionatorio y que se caracteriza por
la tipicidad de las conductas.
Por ello no es válido interpretar, como lo hace la demandada, que "el último balance
mensual que se haya transmitido a la Superintendencia", a que se refiere el articulo 23 del
Decreto 2360 de 1993, es el "definitivo", que para el caso, fue el retransmitido con
posterioridad a la fecha de operación de crédito, porque tal interpretación equivaldría a
extender los efectos de la norma a una situación que no fue contemplada por el legislador.
En efecto, no está previsto que por hechos posteriores a la aprobación del crédito, como son
las correcciones de los balances sugeridas por la Superintendencia, pueda juzgarse y
sancionarse bajo (a situación existente al momento de la operación de crédito, por lo que no
hay base jurídica para sancionar el exceso que surge de la modificación al patrimonio
técnico registrado en el balance inicial del mes de febrero, el cual además, resulta de los
ajustes sugeridos al ejercicio contable de 1996.
En síntesis, el correcto entendimiento de la norma indica que para que se tipifique el hecho
sancionable, el patrimonio técnico que permite exceder el límite del 10%, se mira en
relación con el momento en que se autorizan las operaciones activas de crédito. No se
encuentra en consecuencia tipificada la conducta que se sanciona -exceder el cupo
individual de crédito- y por tal razón, procede en este punto la declaratoria de nulidad de
los actos acusados.
En cuanto a la sanción que se fundamenta en el incumplimiento del actor a sus obligaciones
como miembro principal de la Junta Directiva, la Sala observa:
El artículo 73 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en lo atinente a las
obligaciones que corresponden a la Junta Directiva de las instituciones sometidas a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria señala en su numeral 3:
"Los directores de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria, una vez
nombrados o elegidos, deberán posesionarse y prestar juramento por el cual se obliguen,
mientras estén en ejercicio de sus funciones, a administrar diligentemente los negocios de
la entidad y a no violar a sabiendas, ni permitir que se violen, ninguna de las disposiciones
legales a ella aplicables".
En la solicitud de explicaciones formulada al actor, la Superintendencia se refirió al alcance
de la responsabilidad de los miembros de la Junta Directiva, en los siguientes términos:
"... atendiendo a las irregularidades presentadas en la compañía y evidenciadas en los
informes de visita antes señalados1, así como a las circunstancias aludidas en la
Resolución 1200 del 20 de noviembre de 1997 que dieron ocasión a que se tomara
posesión de la compañía por parle de esta Superintendencia para su liquidación, al
parecer, usted habría incumplido sus funciones como miembro principal de Junta
Directiva, señaladas en el artículo 73, numeral 3, del precitado estatuto.
Con base en los anteriores hechos, se observa que las irregularidades presentadas podrían
comprometer su responsabilidad como miembro principal de la Junta Directiva de (…).,
hoy enliquidación, de cara a la obligación de una administración diligente y acorde con
las disposiciones legales, razón por la cual, este Despacho, con el objeto de establecer la
viabilidad de la imposición de las sanciones de conformidad con lo previsto en el artículo
209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, requiere la remisión de sus
explicaciones personales sobre el particular dentro de un plazo que se considera suficiente
hasta el próximo 10 FEB 1998" (fl. 26 c.p.)
Según el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando cualquier
director o gerente de una entidad sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de la ley o el reglamento, o de
cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario
podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos ($1.000,000) a
favor del Tesoro Nacional,
En la resolución que impuso la sanción la Superintendencia se refirió a las explicaciones
dadas por el sancionado y seguidamente destacó algunos hechos que ponen en evidencia la
responsabilidad de los miembros de la Junta Directiva, frente a la situación de insolvencia
de la compañía, la cual llevó a la toma de posesión con fines de liquidación, originada en
operaciones que afectaron seriamente su liquidez, como es el hecho de que no obstante su
delicada situación, se siguieron desembolsando créditos. También se puso en evidencia la
falta de previsión de los miembros de la Junta en cuanto al deber de procurar que los
vencimientos de sus obligaciones fueran consecuentes con el flujo de sus recursos, entre
otros hechos.
1
Se refiere a los Informes de Visita 10 y 12 de 1997.
Como se observa, existe la debida correspondencia entre los cargos planteados en la
solicitud de explicaciones y los expuestos para imponer la sanción, dentro de los cuales
están comprendidos en los informes de visita números 10 y 12 de 1997 y los que motivaron
la expedición de la resolución de toma de posesión 1200 de 1997. Es decir, que los hechos
de los que se deriva la falta de diligencia del actor, en su calidad de miembro de la Junta
Directiva, fueron puestos en su conocimiento con ocasión del pliego de cargos, para efectos
de las explicaciones pertinentes. No se configura entonces por este aspecto violación alguna
al derecho de defensa y el debido proceso.
De otra parte, está claro que las conductas señaladas por la Superintendencia, como
violatorias de la obligación de administrar diligentemente los negocios, están enmarcadas
en la normatividad que le sirve de fundamento legal a la sanción impuesta; sin embargo, el
actor, aquí recurrente, no expone argumentos concretos en aras de desvirtuar la presunción
de legalidad de la decisión administrativa por lo que la sanción impuesta por violación al
articulo 73 [3] del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, permanece incólume.
En cuanto a la violación del debido proceso por negación de las pruebas solicitadas en sede
administrativa, la Sala observa que en la resolución que resolvió el recurso de reposición, la
Superintendencia efectuó consideraciones en torno a la conducencia y necesidad de las
pruebas solicitadas por el recurrente, para concluir, con fundamento en las razones allí
expuestas, que tales pruebas no aportaban ningún elemento que resultara relevante para
evaluar la legalidad de las sanciones, (fl.47 c.p.)
Significa lo anterior que la demandada motivó suficientemente su negativa a decretar las
pruebas pedidas por el recurrente y en tales circunstancias, no es válido argumentar
violación al debido proceso, como causal de nulidad de los actos acusados. Además, con
ocasión de la demanda, el actor tenía la oportunidad de insistir en la práctica de tales
pruebas; sin embargo, no se observa actividad probatoria alguna tendiente a que se
practicaran esas mismas pruebas.
En similar sentido y en relación con idénticos supuestos de hecho respecto de otro miembro
de la Junta Directiva de la (…), se pronunció la Sala en sentencia de 1 de abril de 2004,
expediente 13454, Consejero Ponente doctor (…).
Respecto de la negativa de la demandada de conceder el recurso de apelación contra la
resolución sancionatoria, con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad del artículo
120 de la Ley 489 de 1998, mediante Sentencia C- 702-1999, con base en la cual se expidió
el Decreto 1154 de 29 de junio de 1999, en el cual se contemplaba la posibilidad de
interponer el recurso de apelación contra los actos expedidos por los Superintendentes
delegados, se observa:
Sostiene el actor que ante la anterior circunstancia y no existiendo norma especial, debió
aplicarse el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo que consagra la viabilidad
del recurso de apelación ante el superior.
Si bien es cierto asiste razón al demandante en cuanto a la viabilidad del recurso de
apelación, teniendo en cuenta que en el artículo 2° de la Resolución 1428 de 1999, por la
cual se impuso la sanción, se dispuso que "contra ella proceden los recursos de efe que trata
el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo..." (fl. 50 c.p.), que no son otros que
los de reposición y apelación, lo que correspondía ante el rechazo de la apelación, era la
interposición del recurso de queja ante el superior, tal como está previsto en el mismo
articulo. Como el actor omitió dicha actuación, no cabe argumentar ahora ante la
Jurisdicción la procedencia del recurso de apelación.
Bajo las anteriores consideraciones procede al revocatoria de la sentencia apelada, para, en
su lugar, declarar la nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto a la imposición de la
multa por violación del artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, por $4.000.000. En
consecuencia, se mantiene la sanción pecuniaria por violación del artículo 73 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
A titulo de restablecimiento del derecho se declarará que el actor no está obligado a pagar
la multa impuesta por violación del artículo 2° del Decreto 2360 de 1993.
No se accederá a decretar la terminación del proceso de cobro, porque no se probó la
existencia de éste. Tampoco se ordenará la devolución de lo pagado en relación con la
multa que se anula, porque no se encuentra probado el pago de la misma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVOCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:
1. DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones 1428 de 15 de septiembre y 1813
de 13 de diciembre de 1999, en virtud de las cuales la Superintendencia Bancaria impuso al
demandante (…), una multa equivalente a (...), por infracción al artículo 2° del Decreto
2360 de 1993.
2. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que el demandante no está
obligado a pagar la multa impuesta por violación al artículo 2° del Decreto 2360 de 1993.
3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte
motiva.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha,
(…).»