Mecanismos de participación ciudadana en defensa del ambiente y
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EQUIPO TÉCNICO TEXTOS Diana Milena Murcia Riaño Abogada Mg en Sociología y miembro del grupo de investigación Summa Causa, Universidad del Bosque. COORDINACIÓN Tatiana Roa Avendaño CENSAT Agua Viva María Cecilia Roa García Fundación Evaristo García EQUIPO EDITORIAL Primera Edición DIRECCIÓN CREATIVA Septiembre de 2014 ISBN: 978-958-58470-4-0 DIAGRAMACIÓN CENSAT - Agua Viva www.censat.org Correo electrónico: comunicaciones@censat.org Teléfono: 57 1 3377709 Johanna Vidal Gómez Leslie López Ramos ILUSTRACIONES Fabian Orlando Prada Useche FOTOGRAFÍA Archivo de CENSAT - Agua Viva Archivo del Cinturón Occidental Ambiental - COA Archivo del Comité Ambiental del Tolima Fundación Evaristo García http://lfs-feg.sites.olt.ubc.ca/ Correo electrónico: fundegarcia@gmail.com Teléfono: 57 2 6582886 Presentación En los últimos años han sido activados mecanismos de participación ciudadana en el ámbito político como consultas, referendos, iniciativas populares y cabildos abiertos; todos éstos dirigidos a la defensa del ambiente, del agua y de los territorios. Estas iniciativas han tenido relativo éxito en los casos que confrontan directamente la política gubernamental de extracción ilimitada de recursos. Tales iniciativas heredaron la fortaleza de las luchas locales que vienen desde tiempo atrás y se amalgamaron con otros repertorios de exigibilidad, enraizados en el activismo por los derechos en el país, como la movilización social, el cabildeo ante organismos de presión y la movilización a través del derecho, sumando a sectores, grupos y comunidades de diferentes tradiciones de acción: derechos humanos, ambientalismo y comunidades campesinas. En la puesta en marcha de estos mecanismos se ha hecho visible el déficit de democracia que subyace a la (in)justicia ambiental, razón que ha motivado la realización de un documento que reconstruya su historia y esclarezca el significado de su uso en el contexto actual y los debates de fondo que se ponen en juego. Es así como nace este documento que presentamos ante ustedes. El texto se divide en tres secciones: la primera aborda la estructura de las formas de participación en Colombia a partir del Artículo 40 de la Constitución Política y de la Ley 134 de 1994, recopilando los balances que, sobre su eficacia, juiciosamente se han realizado. En la segunda se describen los mecanismos y procesos más específicos en defensa del medio ambiente con breves comentarios sobre su ámbito de aplicación. Finalmente, la tercera sección ofrece una breve conclusión referida a los aprendizajes, significados y horizontes de sentido en la lucha por los territorios y el agua, a través de los mecanismos de participación en los casos estudiados. Esperamos que este documento sea un instrumento que permita reconocer el proceso histórico que se ha desarrollado a través de los mecanismos de participación ciudadana como estrategias que enaltecen la defensa del ambiente y los territorios. Agradecimientos Gracias a las organizaciones y delegados del Comité Ambiental del Tolima, del Cinturón Occidental Ambiental, al Movimiento Ríos Vivos, la Comisión por la Protección del Páramo del Almorzadero, el Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de Santurban, la Asociación de Acueductos Comunitarios de Tasco (ASOTASCO), y al Comité por la Defensa del Agua de Tauramena, por compartir con nosotras sus experiencias en la protección del territorio. También agradecemos a Fabian Orlando Prada por su generosidad, y a María Pinzón por todo su esfuerzo y apoyo para la buena realización de este trabajo. Contenido I. Formas de participación en Colombia .....7 • Revocatoria del mandato • Consultas • Las iniciativas populares • Cabildo abierto • Veedurías ciudadanas II. Mecanismos de participación en defensa del ambiente y los territorios .....21 • Audiencias públicas ambientales • La consulta previa a pueblos indígenas y comunidades consideradas tribales • Mecanismos de protección de derechos • Mecanismos de participación en defensa del ambiente y los territorios: los casos de la iniciativa popular en defensa del Páramo del Almorzadero, las consultas populares de Piedras y Tauramena, y el Referendo por el agua III. Aprendizajes, significados y horizonte de sentido en la lucha por el ambiente y los territorios a través de los mecanismos de participación .....45 7 I. Formas de participación en Colombia En la Constitución Política de 1991 se plasmó un modelo de participación ciudadana en cuatro ámbitos principales: el electoral, el desempeño de cargos públicos, los mecanismos de participación en el ámbito político, y la defensa de la constitución a través del uso de acciones jurídicas. Esquema 1: Mecanismos de participación ciudadana plasmados en la Constitución de 1991 De estas formas de participación, el repertorio más arraigado en defensa de los derechos ha sido el uso de mecanismos judiciales como la Acción de tutela o las acciones populares, que se tratarán más adelante. 8 En cuanto a la participación a través de mecanismos en el ámbito político, la Ley 134 de 1994 instituyó formas específicas ligadas al voto, a la realización de consultas, a las iniciativas populares, al cabildo abierto, a la revocatoria del mandato y a la veeduría ciudadana. Esquema 2. Mecanismos de participación de la Ley 134 de 1994 Revocatoria del mandato En primer término, la Constitución de 1991 estableció la modalidad de mandato programático que compromete la gestión de los alcaldes y gobernadores hasta el punto en que los ciudadanos puedan hacerla valer mediante la revocatoria del mandato. La doctrina ha acuñado el concepto de mandato libre en virtud del cual “el representante lo es de la nación entera y no del grupo o región que lo ha elegido”, concepto que sufrió cambios de especial trascendencia hasta llegar hoy al actual mandato programático que le confieren los elegidos al elector a través del programa que éste haya presentado en las elecciones. Como lo consagra el mismo Artículo 259 de la Carta Política y la ley estatutaria del voto programático para el caso de los alcaldes y gobernadores, si el mandatario se presenta ante los electores defendiendo y comprometiéndose al cumplimiento de un programa de gobierno y lo incumple sin ninguna justificación, los electores o miembros de su respectivo partido o movimiento político tendrán el derecho de revocarle el mandato (Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994). 9 La relevancia de esta figura, sin embargo, se ha desdibujado en razón a que durante la vigencia de la Ley 134 ninguna revocatoria ha prosperado. En el estudio “Mecanismos de participación ciudadana en Colombia, 20 años de ilusiones” realizado por la Misión de Observación Electoral (MOE) en 2012, se estableció que fueron tramitadas 132 propuestas de revocatoria, 130 para alcaldes y dos para gobernadores, de las cuales no se logró superar la etapa de recolección de firmas para el caso de los gobernadores, solo el 25% llegó a votación en el caso de los alcaldes. La MOE encontró que la etapa de recolección de firmas se ve afectada por conductas que constituyen desvío, abuso de poder, engaño y amenazas a los promotores, entre otras; la de votación se afecta por esas mismas razones, a las que se suman la escasa publicidad de las iniciativas, y el desconocimiento y desinterés de los electores (MOE, 2012: 40). Consultas El mecanismo de la consulta tiene tres modalidades, conforme a la Ley 134 de 1994: el plebiscito, el referendo y las consultas populares. Con el plebiscito el pueblo se pronuncia para apoyar o rechazar una determinada decisión del Ejecutivo (Ley 134, Art. 7). Para esto se requiere que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, convoque al pueblo sobre materias que no requieran la aprobación del Congreso, que no versen sobre la duración de su mandato, ni modifiquen la Constitución Política. Ningún plebiscito ha sido convocado durante la vigencia de la actual carta política. Con el referendo, el pueblo, en los niveles nacional, departamental, municipal y local, aprueba o rechaza un proyecto de norma jurídica1, o deroga una que ya esté vigente; incluso puede reformarse la Constitución. 1. Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso o los decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento (Registraduría Nacional del Estado Civil, s/f). 10 Esquema 3. Procedimiento para llevar a cabo un referendo Por su contenido, no pueden someterse a referendo derogatorio las leyes o decretos que se refieren a la aprobación de tratados internacionales, al presupuesto, a materias fiscales o tributarias, a la concesión de amnistías o de indultos, a las iniciativas que son exclusivas del gobierno nacional, a las relaciones internacionales ni a la preservación o restablecimiento del orden público. La MOE encontró que se han presentado 18 iniciativas de referendos aprobatorios de reforma constitucional y “solo una de origen gubernamental ha llegado a votación, lo que equivale al 6% del total de las iniciativas, cifra que evidencia la falta de efectividad del referendo constitucional en Colombia” (2012: 72), también recalca que “ninguna de las 13 propuestas de referendo constitucional de origen ciudadano que han existido en Colombia ha prosperado” (2012: 75). Entre los motivos identificados para tan absoluta inefectividad, se tiene que en la etapa de recolección de firmas existe incapacidad para conseguirlas, lo que -según la MOE (2012)- se debe a: que algunas iniciativas buscaban tener un efecto político más que llegar propiamente al referendo, que las iniciativas no eran atractivas para la ciudadanía, que los promotores calcularon mal el margen de invalidación de apoyos (que en promedio ha llegado a un 52%), y a la falta de pedagogía ciudadana, pues “muchos no conocían que existen dos etapas de recolección de apoyos (constitución del comité promotor y convocatoria al referendo) y por ello una vez habían apoyado la primera etapa se negaban a hacerlo en la segunda, argumentando haber firmado previamente, cuando en realidad debieron diligenciar los formularios en dos oportunidades diferentes” (MOE, 2012: 78). 11 Tres iniciativas sí alcanzaron las firmas requeridas y llegaron al Congreso: la de reelección de alcaldes y gobernadores en 2005, el referendo por el derecho fundamental al agua y la pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra los niños en 2008, sin embargo la convocatoria a los referendos no se logró “debido a los intereses políticos, económicos y jurídicos que tocaban las tres iniciativas y que no concordaron con los intereses del Congreso y Gobierno” (MOE, 2012: 79). Dos iniciativas -la reelección presidencial y la pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra los niños en 2008- no pasaron el control de la Corte Constitucional por vicios de procedimiento ligados a que el Congreso modificó el texto de la iniciativa ciudadana, no pasó el control de transparencia de la financiación de las iniciativas o se incumplieron los procedimientos para el trámite de la iniciativa (sentencias C- 397 y C-141 de 2010). Sin entrar a revisar en profundidad las decisiones de la Corte, se debe reconocer que dentro del control que ha efectuado sí creó -o por lo menos “evaluó”- requisitos que taxativamente no estuvieron previstos en la ley o la Constitución y, por ende, nunca fueron conocidos previamente por los promotores. A pesar de ello, exigió su cumplimiento inmediato a las dos iniciativas examinadas, ocasionando consecuentemente su hundimiento (MOE, 2012: 88). En cuanto a los referendos municipales, la MOE encontró que se habían realizado 69 referendos, de los cuales 52 se impulsaron para la creación de nuevos municipios con una altísima tasa de efectividad pues ciertamente se crearon 49. Se considera que esta tendencia está ligada a intereses relativos al mejoramiento de las capacidades administrativas e institucionales de las entidades territoriales o la promoción de su integración socio cultural, pero también se relaciona con “una estrategia tanto de actores legales como ilegales para crear instituciones extractivas” o captura de rentas, e incrementar los botines electorales (MOE, 2012: 108). Por su parte, con las consultas populares el pueblo se pronuncia ante una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, propuesta por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso. 12 El asunto en cuestión debe ser competencia de la respectiva autoridad, no ser un proyecto de articulado (pues para eso está la iniciativa popular normativa), y no referirse a temas que modifiquen la Constitución. Esquema 4. Procedimiento para llevar a cabo una consulta popular Conforme a la MOE, en Colombia se han impulsado dos consultas departamentales, 23 municipales y ninguna en el ámbito local ni nacional (2012: 140). Las dos consultas departamentales impulsadas versaron sobre la protección del Páramo de Santurbán. Los gobernadores de Santander y de Norte de Santander propusieron las consultas a sus respectivas asambleas departamentales, pero el control de constitucionalidad solo la viabilizó para éste último, sin embargo, Se presentó una situación sin precedente alguno frente al trámite de este mecanismo de participación ciudadana, a pesar de haberse cumplido con todos los requisitos establecidos en la Constitución y la ley, la Comision Nacional Electoral (CNE) y la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) no adelantaron la consulta excusados en que para la época en que se dio viabilidad a la consulta ya se habían despachado los kits electorales para las elecciones locales y logísticamente era “imposible” organizar una sexta tarjeta electoral (MOE, 2012: 142). Por otra parte, las 23 consultas municipales se concentraron en los sectores de seguridad y convivencia (10), medio ambiente (4), servicios públicos (3), empleo y desarrollo económico (2), y en otros como equipamiento municipal, educación, cultura y transporte (1). 13 En el tema ambiental que interesa, la siguiente tabla resume las iniciativas presentadas, sin incluir la de Piedras y Tauramena, que se tratarán más adelante: Tabla 1. Consultas populares municipales en asuntos ambientales 14 Otras consultas se han realizado con el fin de modificar o precisar límites intermunicipales (de las 8 iniciativas 7 fueron realizadas), de constituir áreas metropolitanas (tres, de las cuáles solo una prosperó) o de constituir municipios (se han conformado siete municipios en La Guajira, Sucre, Cauca y Bolívar). Las iniciativas populares Las iniciativas populares son un mecanismo de participación en el cual los ciudadanos impulsan la adopción de leyes o normas -de menor jerarquía- ante las corporaciones públicas correspondientes: el Congreso de la República en caso de leyes, la Asamblea Departamental en el caso de ordenanzas, los Concejos Municipales o Distritales en el caso de Acuerdos, y las Juntas Administradoras Locales en el caso de Resoluciones “para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados” por éstas (Ley 134 de 1994, Art. 2). Este procedimiento implica, como ningún otro, un protagonismo importante de parte de los impulsores, pues participan en todas la sesiones de debate de la iniciativa y, si la Corporación no aprueba el proyecto de articulado o lo modifica, pueden apelar ante ésta o convertir la iniciativa en un referendo aprobatorio, caso en el cual deben reunir en seis meses el 5% del censo electoral y seguir el procedimiento correspondiente. Esquema 5. Procedimiento para llevar a cabo una iniciativa popular De acuerdo con la MOE, entre 1991 y 2012 se realizaron tres iniciativas populares de acto legislativo, una de ellas no cumplió con las firmas, otra fue desistida y la que llegó al Congreso -para modificar el régimen constitucional de los ser15 vicios públicos domiciliarios- fue retirada en el primer debate: “debido al grado de inmadurez política, la poca visibilidad y el flaco seguimiento al Congreso de parte de la opinión pública no hubo una reacción fuerte ante la decisión de la Comisión Primera de no darle trámite a la iniciativa” (MOE, 2012: 51). En el mismo periodo se realizaron seis iniciativas populares sobre proyectos de ley, de las cuales solo dos llegaron al Congreso pero fueron desestimadas en el primer debate. Estas dos situaciones en las que el Congreso desatendió fácilmente iniciativas normativas que contaban con un amplio respaldo ciudadano, ponen de presente la tensión que existe entre democracia participativa y democracia representativa, que precisamente se acentúa cada vez que se activa un mecanismo de participación directa (MOE, 2012: 55). En cuanto a iniciativas normativas, la MOE encontró tres sobre proyectos de ordenanzas que llegaron a las asambleas departamentales, pero fueron rechazadas; cuatro sobre proyectos de acuerdos de las cuales solo fue aprobada la que determinó la finalidad y propósito del páramo El Almorzadero, en la jurisdicción de Cerrito, Departamento de Santander, como zona excluida de la minería. Cabildo abierto Como lo indica la Ley 134 de 1994, este mecanismo es la reunión pública de los Concejos Distritales, Municipales o de las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad (Art. 9). El cinco por mil del censo electoral del lugar presenta ante la secretaría de la respectiva corporación, la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en Cabildo Abierto y dentro de la semana siguiente a su realización; el presidente de dicha corporación da respuesta “escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas” (Art. 87). La Corte Constitucional encontró constitucional la caracterización que la Ley 134 hizo de los cabildos abiertos, sin embargo, los magistrados Cifuentes, Gaviria y Naranjo lamentaron en su salvamento de voto que el alcance dado al mecanismo fuera tan limitado: 16 La decisión mayoritaria de la Corte […] acepta el sentido democrático y participativo de la institución pero, de manera inexplicable, limita sus alcances hasta considerar que solo tiene efectos deliberantes. En estas condiciones, el cabildo abierto se confunde con el derecho de petición consagrado por el constituyente en el Artículo 23 de la Carta. La voluntad popular de institucionalizar una vía de participación adicional queda entonces desvirtuada por la decisión de la Corte de recortar sus alcances hasta confundir su operatividad con la de otra figura ya existente (Sentencia C-180 de 1994). El derecho de petición es un mecanismo que “propende por la interacción eficaz entre los particulares y las entidades públicas o privadas, obligando a éstas a responder de manera oportuna, suficiente, efectiva y congruente las solicitudes hechas por aquellos” (Corte Constitucional, Sentencia T-172 de 2013) y solo se diferencia del Cabildo Abierto en que se concreta en un intercambio de escritos, mientras que éste se escenifica en una audiencia pública. Veedurías ciudadanas Con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos, la Ley 34 de 1994 previó la figura de las veedurías ciudadanas. El mecanismo ha sido reglado por la Ley 850 de 2003. En el país existen aproximadamente 500 veedurías ciudadanas que son respaldadas por una Red Institucional de Apoyo2, sin embargo, como lo reconoce la Procuraduría General (2011: 33), no cuentan con los recursos financieros ni el personal suficiente, las entidades públicas no les facilitan las condiciones necesarias para su quehacer y, además, sus miembros se exponen a diversas amenazas, “el oficio del veedor está desprotegido, los veedores ciudadanos se hallan bajo las mismas condiciones de inseguridad que padecen los defensores de los Derechos Humanos” (El Heraldo, 2013). 2. Integrada por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, el Ministerio del Interior y el de Justicia, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Auditoría General de la República, la Contaduría General de la Nación y la Escuela Superior de Administración Pública. 17 Esquema 6. Actores y materias de las veedurías ciudadanas 18 Existe además una multiplicidad de espacios para la rendición de cuentas, como las audiencias públicas, foros, conversatorios, etc., y de escenarios locales para la participación como los consejos, comisiones, comités, mesas, núcleos, juntas, etc. que abarcan un portafolio temático y poblacional muy amplio, pero con enormes dificultades para articularse “en un sistema que tenga sentido para la gente” (Velásquez y González, 2003: 364) y que permita conquistar un nivel de incidencia aceptable en la toma de decisiones. En líneas generales, puede concluirse que en el país existe una variada gama de mecanismos de participación ciudadana, diseñados de tal manera que el derecho a la participación, en sí mismo, no puede concretarse; se trata de “una especie de ley del embudo en la que el espíritu de la norma que crea el mecanismo es amplio, pero va siendo restringido a medida que es reglamentado y puesto en marcha” (Velásquez y González, 2003: 363). Resulta significativo que ningún plebiscito o consulta nacional haya sido intentado, que toda revocatoria haya fracasado, que todo referendo constitucional de iniciativa ciudadana, referendo aprobatorio, consulta departamental e iniciativas populares legislativas y departamentales se hayan caído en la respectiva corporación. Los mecanismos de participación han tenido efectividad en el punto de la conformación o delimitación de municipios a través de referendos y consultas municipales, más como expresión de la consolidación de intereses políticos y económicos locales que como construcción de foros para el debate sobre lo público o sobre el destino de los bienes comunes. Ante tan desastroso panorama, llama poderosamente la atención que los mecanismos utilizados en el marco de la movilización por el ambiente y los territorios hayan tenido un margen significativo de éxito, y que sean los que provocan y convocan a los debates relativos a los límites y posibilidades de la participación bajo el modelo político y normativo imperante. 19 21 II. Mecanismos de participación en defensa del ambiente y los territorios En el país “la guerra y el conflicto armado se han institucionalizado, es decir, comprenden discursos regulares, espacios oficiales de difusión, medios de comunicación a su servicio, textos y formas de hablar de la guerra que ya hacen parte de la vida cotidiana” (Estrada, 2004 citado por Olave, 2012), lo que ha copado la agenda social enfocándola en las necesidades de las víctimas de las violaciones de derechos humanos y en el movimiento permanente por la paz. Pero en los últimos años la consideración de los conflictos socioambientales como conflictos relevantes en la vida nacional, en y más allá de la guerra, viene ganando visibilidad y protagonismo en la arena pública. Seguramente han incidido en esta cuestión la degradación ambiental planetaria que se expresa en los discursos sobre la crisis climática, y el destacado posicionamiento de grupos y movimientos ambientalistas y ecologistas en escenarios internacionales relativos al desarrollo, el ambiente y los derechos humanos, pero fundamentalmente, es potenciada por la arremetida de la economía extractivista y sus exponentes transnacionales, y la resistencia glocal que le ponen cientos de comunidades y procesos colectivos. Los ejercicios de resistencia han sido repelidos e intentan ser neutralizados con el uso excesivo de la fuerza en el caso de las manifestaciones; la deslegitimación de las causas de las y los defensores del ambiente y el territorio a través de los discursos de funcionarios públicos; la estigmatización de su labor por parte de los aliados de las empresas; su criminalización y judicialización, y los hostigamientos, amenazas y atentados en su contra, llegando incluso a su exterminio físico. De acuerdo con Global Witness (2014) el número de asesinatos contra ambientalistas da cuenta de que América Latina y el sureste de Asia son los lugares más peligrosos para las luchas ambientales, y que más de dos tercios de esos asesinatos están ligados al control y uso de la tierra. 22 Imagen 1. Mapa del aumento de asesinatos contra ambientalistas y defensores de los territorios (tomado de Global Witness, 2014) • Entre 2002 y 2013 al menos 908 personas fueron asesinadas en 35 países protegiendo los derechos sobre la tierra y el ambiente, y en los últimos cuatro años el índice de muertes aumentó a una media de dos activistas por semana. • El año 2012 fue, hasta la fecha, el peor año para ser defensor del ambiente, ya que se cometieron 147 asesinatos; esto es casi el triple de los cometidos en 2002. • La impunidad por estos crímenes está muy extendida: solo hay constancia de que se haya condenado a 10 personas entre 2002 y 2013, lo cual representa poco más de un 1% del índice total de asesinatos (Global Witness, 2014) Este escenario no ha pasado desapercibido en organismos internacionales de derechos humanos, que han definido a los ambientalistas como un grupo poblacional en riesgo e identificado la debilidad estatal para protegerlos en un ambiente de crecimiento significativo del poder de empresas transnacionales. […] gran parte de los proyectos desarrollados por industrias extractivas se han dado como consecuencia de la conclusión de tratados de libre comercio y los compromisos de aumento de la inversión extranjera en algunos estados. Así mismo, la mayoría de estos proyectos se desarrollan por empresas extranjeras, cuyas actividades y consecuencias ambientales de los proyectos no serían sujetas a una fiscalización adecuada por parte de los Estados en donde se implementan (CIDH, 2011: Párr. 313). Aunque el modelo de agresión se extiende por toda Latinoamérica, es profundamente significativo que Colombia encabece la lista de conflictos ambientales en la región, de acuerdo con los resultados del proceso de documentación que a la fecha ha realizado el Environmental Justice Organisations, Liabilties and Trade (EJOLT). Los conflictos socioambientales pueden explicarse a partir de la conjunción de varios elementos, entre los que están la escalada del modelo extractivo, su amalgamiento con actores armados y dinámicas de violencia estructural, y la marcada inefectividad de mecanismos jurídicos para contenerlos. 23 En muchos casos los conflictos ambientales no se evidencian como tales porque se traslapan con las dinámicas del conflicto, y el temor y el miedo que cunde en las regiones no permite que se expresen prima facie ni que sean tratados como tales por parte de las autoridades correspondientes. En el país, las formas de participación en lo ambiental básicamente se han plasmado en las audiencias públicas ambientales, en los procesos de consulta previa con comunidades indígenas y las comunidades consideradas tribales, en el uso de mecanismos jurídicos como la tutela o las acciones populares y, en el contexto actual, en el uso de algunos de los mecanismos de participación plasmados en la Ley 134 de 1994. Audiencias públicas ambientales Con una licencia ambiental se busca “eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente” (C035 de 1999), por lo que según la Corte Constitucional, se trata de “un típico mecanismo de intervención del Estado en la economía, y una limitación de la libre iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente” (C-894 de 2003). Su fin es proteger derechos individuales y colectivos ligados a la prevención de daños al ambiente, y para ello se prevé la realización de audiencias públicas como forma de participación para que las comunidades conozcan la solicitud de las licencias y concesiones o los impactos que un proyecto puede generar, además, que expresen sus opiniones y aporten los documentos que consideren pertinentes3. Cabe tener en cuenta que este mecanismo “no es una etapa de decisión ni de debate, es decir, no es vinculante u obligatoria para la administración pública, es más bien un instrumento de información, socialización y control social” (Procuraduría, 2008: 30) al que puede asistir cualquier interesado, pero en el que solo pueden intervenir: 3. Decretos 2762 de 2005 y 330 de 2007. 24 Por derecho propio: 1. Representante legal de la autoridad ambiental competente y los demás funcionarios que para tal efecto se deleguen o designen 2. Representante(s) de las personas naturales o jurídicas que hayan solicitado la realización de la audiencia 3. Procurador General de la Nación, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, o los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios o sus delegados 4. Defensor del Pueblo o su delegado 5. Gobernador(es) del(los) departamento(s) donde se encuentre o pretenda localizarse el proyecto, o sus delegados 6. Alcalde(s) del(os) municipio(s) o distrito(s) donde se encuentre o pretenda desarrollarse el proyecto, o sus delegados 7. Personero municipal o distrital o su delegado 8. Los representantes de las autoridades ambientales con jurisdicción en el sitio donde se desarrolla o pretende desarrollarse el proyecto, obra o actividad, o sus delegados 9. Los directores de los institutos de investigación científica adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o sus delegados 10. El peticionario de la licencia o permiso ambiental (Las personas antes citadas no requerirán de inscripción previa) Por previa Inscripción: 1. Otras autoridades públicas 2. Expertos y organizaciones comunitarias y/o ambientales 3. Personas naturales o jurídicas (Art. 12 Decreto 330 de 2007). Según lo expone Rodríguez et al (2012), entre 1993 y mayo de 2012 se realizaron en el país 60 audiencias públicas y fueron otorgadas 2.279 licencias. Estas cifras indican que solo el 0.2% de licencias ambientales pasó por la realización de una audiencia pública, lo que puede deberse al desconocimiento del mecanismo o a que se dude o desconfíe de su eficacia. Téngase en cuenta que “altos funcionarios de las autoridades ambientales vienen pasando directamente de sus cargos a ejercer como asesores o directivos de las grandes empresas que adelantan procesos de licenciamiento ambiental” (Rodríguez et al, 2012: 245). 25 Para el promotor del proyecto, la audiencia es útil en tanto le permite reconocer el contexto de conflictividad que genera la iniciativa, y adoptar la medidas necesarias para contenerla y evitar“que ésta llegue a las instancias gubernamentales de control ambiental, convirtiéndola entonces en un problema de incumplimiento de los actos administrativos” (Macías, s/f). Para las comunidades es una oportunidad de conocer los alcances de los proyectos y -alrededor o a partir de ellas- consolidar sus estrategias de movilización4. La consulta previa a pueblos indígenas y comunidades consideradas tribales La consulta previa es un derecho que se enmarca en el deber de los Estados de “desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad” (Art. 2, Convenio 169 de la OIT). En Colombia, entre 1993 y 2013 se realizaron 156 consultas previas. La Corte Constitucional ha aclarado que la consulta de las medidas o proyectos que afectan directamente a los pueblos indígenas, es una de las tres dimensiones de su derecho a la participación, al lado de […] la simple participación, asociada a la intervención de las comunidades en los órganos decisorios de carácter nacional, así como en la incidencia que a través de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen, […] (y) el consentimiento previo, libre e informado cuando esa medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial (Corte Constitucional, sentencia T-376 de 2013). 4. Como la que se gestó alrededor de la iniciativa de instalar la industria minera en los páramos de Santurbán y Almorzadero. Una reseña se encuentra en: Notiagen, Audiencia pública nacional por los páramos Santurbán y Almorzadero, septiembre de 2012, disponible en: http://notiagen.wordpress.com/2012/09/04/audiencia-publica-nacional-santurban-almorzadero-revive-el-debate-sobre-el-agua-y-la-mineria/ 26 Sin embargo, el derecho a la consulta en Colombia suele identificarse como la forma exclusiva en la que los pueblos indígenas y tribales pueden y deben hacer justiciables sus derechos y defender la especial relación que tienen con su territorio5, que es la que los define como un sujeto colectivo. Esquema 7. Principios que deben guiar la realización de las consultas de pueblos indígenas y tribales En tal sentido, el debate se ha concentrado en si las consultas6 se realizan siguiendo los principios prescritos en estándares internacionales o no, aplazando e incluso anulando otros debates urgentes. En primer lugar, el posicionamiento discursivo de la consulta como la mayor conquista de los pueblos indígenas en el derecho internacional de los derechos humanos y su consecuente construcción como derecho síntesis (de otros derechos), ha velado la dramática realidad que subyace a su aplicación, y que se traduce en la legalización del despojo de los territorios, pues como lo señala Betancur (2014) 5. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se ha comprendido que “para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras”; que “la cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no solo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad” y, por ende, “de su identidad cultural” (CIDH, 2009: Párr. 56) 6. Específicamente las consultas de proyectos, pues otra ha sido la dinámica, mecanismos e impactos de las de leyes. 27 La movilización indígena para demandar que el derecho fundamental a la consulta se cumplan o ha garantizado a las comunidades un desenlace satisfactorio. Esto tampoco se ha garantizado en los escenarios jurídicos, pues a pesar de que sucesivamente los tribunales de justicia le ordenen al gobierno suspender proyectos para realizar en debida forma la consulta, en los hechos se instrumentan diversas fórmulas como la cooptación mediante la prebenda o el empleo, la corrupción o las más efectivas: la amenaza, la violencia y el desplazamiento forzado de la población, para imponer finalmente el proyecto en detrimento de la territorialidad y la integridad de los pueblos indígenas. Quizás por ello para el pueblo U’wa estaba claro que el problema de fondo no era si se realizaba o no en debida forma la consulta previa, a la cual se opusieron de manera persistente. En segundo término, el exclusivo derecho a la consulta ha delimitado los sujetos ambientalmente relevantes, esto es, los pueblos indígenas y tribales, excluyendo a otros grupos poblacionales para quienes los territorios también tienen una importancia cultural, económica y social que merece protección. Así, se omite construir una participación ambiental más amplia que aborde problemáticas comunes entre los grupos poblacionales concernidos. Finalmente, la exaltación de la caracterización de la consulta como un derecho que excluye el veto, despoja al proceso de participación de la facultad primaria de decir no y hacer valer, junto con otros actores, el derecho al consentimiento; esto es, a oponerse a los proyectos que contaminen o destruyan los ecosistemas o por cuyos impactos se impida su resiliencia. Mecanismos de protección de derechos En los veinte años de vigencia de la Constitución se han presentado más de cuatro millones de tutelas que constituyen aproximadamente el 22% de todos los procesos que atiende la función judicial en el país (Caracol, 2012). Ante tal recurrencia, la Corte Constitucional desarrolló varios tipos de decisiones con una alta repercusión en las políticas públicas, como los estados de cosas in- 28 constitucionales7 o los autos de seguimiento8 de sus sentencias, que han con- figurado un activismo judicial muy valorado por las víctimas de las violaciones de derechos, y muy criticado desde los sectores que validan la política económica del país. En la jurisprudencia de la Corte se ha pretendido plasmar, además, un modelo de ponderación de derechos basado en la idea de que la función ecológica de la propiedad es capaz de mensurar los conflictos ligados a la libertad de empresa, situación que materialmente, bajo las condiciones actuales, parece imposible. En la Constitución Política surge un tríptico económico, constituido por el trabajo (Artículo 25), la propiedad privada (Artículo 58) y la libertad de empresa (Artículo 333). Este tríptico económico tiene una función social. En tanto que social, él debe velar por la protección de los valores y derechos sociales. Entre éstos a su vez se destaca la vida y la ecología. Luego el trabajo, la propiedad y la empresa tienen una función ecológica que es inherente a la función social. Es de advertir que el fin último de la función ecológica del tríptico económico es la prevalencia del interés general sobre el interés particular, que es un principio fundante del Estado colombiano (Sentencia T-411 de 1992). Las acciones populares, por su parte, se erigieron como un mecanismo fundamental en la prevención de daños a intereses colectivos y en la lucha por la moralidad administrativa. La sanción por la violación del patrimonio público en el caso Dragacol, la liberación de recursos para la ampliación de la cobertura en salud del Fosyga o la orden de saneamiento del río Bogotá no hubiesen sido posibles sin la activación de este mecanismo judicial. 7. Es una declaración realizada por la Corte cuando concurren estos elementos: “1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas. 2) La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar estos derechos. 3) La adopción de prácticas inconstitucionales, como la exigencia de incorporar la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado. 4) La no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. 5) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, para la adopción mancomunada de un conjunto de medidas multisectoriales que exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. 6) Si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial” (T-068 de 2010). 8. La Corte no desatiende la suerte de las sentencias que emite, por el contrario, mantiene su competencia para verificar que las autoridades adopten las medidas necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados o se eliminen las causas de la amenaza. Los autos más famosos son los de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 en el que se declaró el estado de cosas inconstitucional frente al desplazamiento forzado en Colombia. 29 Sin embargo, aunque su uso es mucho menor que el de la tutela -no más de 15.000 acciones populares presentadas que representan solo un 3% de los procesos judiciales atendidos en el país (Echeverri, 2011)-, su efectividad se ha visto minada por una férrea oposición a su consolidación como mecanismo de protección ambiental. Los ataques frente a las acciones populares colombianas han tenido en los últimos años diversos orígenes: i) acciones de inconstitucionalidad, ii) proyectos de ley modificando la Ley 472 de 1998 y iii) ataques desde los medios de comunicación. Hoy podemos afirmar como hipótesis que estos ataques empiezan a lograr su objetivo de bajar los estándares de protección de los derechos colectivos (en especial del derecho a la moralidad administrativa), de reducir el ejercicio de acciones populares al eliminar los incentivos y dificultar el ejercicio de estas acciones al exigir la constitución en renuencia para ejercerlos (Londoño y Torres: 2012: 242). Efectivamente, hasta el año 2010 se otorgaba un incentivo económico a aquellos que presentaran este tipo de acciones, sin embargo, éste se eliminó mediante la Ley 1425 argumentando la necesidad de “reducir la congestión judicial, evitar la temeridad y proteger el patrimonio de las entidades territoriales”, lo que incidió en la disminución en un 77% en la presentación de este tipo de acciones entre 2009 y el 2013 (Amador, 2014). En un país marcado por la hiperjuridización de los conflictos sociales -esto es por una clara forma de contenerlos a través del uso de mecanismos jurídicos (Murcia, 2012)-, el cierre progresivo de esos espacios de justiciabilidad ha incidido en la búsqueda de nuevos repertorios de movilización social. Es en este campo que emerge el uso de los mecanismos de participación en el ámbito de lo político. 30 Mecanismos de participación en defensa del ambiente y los territorios: los casos de la iniciativa popular en defensa del Páramo El Almorzadero, las consultas populares de Piedras y Tauramena, y el referendo por el agua A medio camino entre la democracia representativa y la democracia directa, el modelo democrático que se quiso establecer en la Constitución de 1991 es de corte participativo, La democracia que, como principio fundante, instituye el texto constitucional es, además de pluralista, participativa y su especial configuración resulta de la complementación de los modelos de democracia representativa y de democracia directa que aprovecha “las virtudes del sistema representativo” e incorpora “las ventajas de la participación ciudadana” y de esa manera “expresa un proceso social de intervención de los sujetos en la definición del destino colectivo” (Corte Constitucional, sentencia C-230A de 2008). Sin embargo, como se vio en la primera parte de este escrito, en general los ciudadanos no han podido definir su destino colectivo a través de los mecanismos de participación en lo político -revocatoria del mandato, consultas, iniciativas populares y cabildos abiertos- pues el poder definitorio de temas tan relevantes como el ambiental, es resguardado y escatimado celosamente por las autoridades nacionales. Así, tanto el Congreso como el Ejecutivo, muy comprometidos con una expansiva política minero-energética, vienen desmontando las exiguas barreras normativas que protegen el ambiente, tal y como lo ha denunciado la Contraloría General de la Nación (2013: 107): Paulatinamente, mediante la expedición de una serie de normatividades, que llega hasta el Decreto 2820 de 2010, se han ido flexibilizando requisitos o excluido actividades que inicialmente estaban obligadas a solicitar licencia ambiental. El análisis de este Decreto realizado en su momento por la Contraloría General concluyó que: “Es incomprensible la eliminación de la exigencia de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas para proyectos de explotación minera. Para la Contraloría General de la República, esta serie de modificaciones introducidas resultan preocupantes 31 toda vez que lejos de representar un avance en la reglamentación de instrumentos de gestión ambiental, se evidencia su desmonte y con ello la disminución de mecanismos que favorezcan la adopción y seguimiento de medidas preventivas al momento de planear el desarrollo de un proyecto, obra o actividad” (CGR, 2010:4). En el plano local, el desmonte de los límites normativos a la depredación ambiental se ve asegurado por una débil presencia institucional que cede a la presión ilegal de actores armados y otros múltiples grupos de interés. Es revelador, por ejemplo, que las Corporaciones Autónomas Regionales, que son las encargadas, conforme a la ley, de administrar el ambiente y los recursos naturales en su respectiva jurisdicción, no hayan podido ser reformadas pese a su desastrosa actuación, hecho que solo conviene a “agentes buscadores de rentas, locales y regionales”, que tienen vía libre para “acceder a recursos a través de contratos, reducción de tasas e impuestos ambientales, flexibilización o eliminación de requisitos para la obtención de permisos, concesiones y cupos de explotación, manteniendo sus excedentes económicos” (Contraloría, 2013: 110). Ante tal panorama, las autoridades locales tienen un margen de maniobra estrecho que solo ha podido expandirse con ocasión de la movilización ciudadana en la activación de los mecanismos de participación. 32 • Experiencia del Referendo por el Agua El 25 de abril de 2007 fue radicada ante la Registraduría la solicitud de inscripción del Comité de Promotores para adelantar el referendo constitucional “para garantizar la educación, la salud, el agua potable, el saneamiento básico y la Descentralización Administrativa”. Un año y medio después, el 29 de septiembre de 2008, éste organismo certificó que habían sido recolectadas 2.039.812 firmas válidas, cifra muy superior al porcentaje electoral requerido para el impulso de la iniciativa. El proceso que llevó a consolidar la idea del referendo tiene raíces, muchos años atrás, en diferentes iniciativas regionales y nacionales en defensa del agua, y se concretó con la creación del Comité Nacional en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV) y los correspondientes comités promotores regionales, integrados por una multiplicidad de sectores sociales de todo el país. Uno de los elementos más importantes de este proceso es que la recolección de los apoyos no se limitó al acopio de firmas, sino que se orientó a consolidar una pedagogía social alrededor del valor cultural del agua y la necesidad de proteger los ecosistemas que la sustentan para el bienestar no solamente humano, sino de todos los seres vivos. 33 Texto del Referendo por el agua TITULO I DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Artículo nuevo El Estado debe garantizar la protección del agua en todas sus manifestaciones por ser esencial para la vida de todas las especies y para las generaciones presentes y futuras. El agua es un bien común y público. TITULO II CAPÍTULO I DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Artículo nuevo El acceso al agua potable es un derecho humano fundamental. El Estado tiene la obligación de suministrar agua potable suficiente a todas las personas, sin discriminación alguna y con equidad de género. Se debe garantizar un mínimo vital gratuito. TITULO II CAPÍTULO II DE LOS DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES Parágrafo nuevo Artículo 63. Todas las aguas, en todas sus formas y estados; los cauces, lechos y playas, son bienes de la Nación, de uso público. Se respetará una franja de protección de los cauces de ríos, lagos y humedales. Las aguas que discurren o se encuentren en territorios indígenas o en los territorios colectivos de las comunidades negras son parte integrante de los mismos. Se garantizará además el valor cultural del agua como elemento sagrado en la cosmovisión de los grupos étnicos. TITULO II CAPÍTULO III DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE Parágrafo nuevo Artículo 80. Los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua deben gozar de especial protección por parte del Estado y se destinarán prioritariamente a garantizar el funcionamiento de dicho ciclo, sin vulnerar los derechos de las comunidades que tradicionalmente los habitan, procurando modelos de uso sustentable, de tal manera que se disponga de agua abundante y limpia para todos los seres vivos. TITULO XII RÉGIMEN ECONÓMICO Y DE LA HACIENDA PÚBLICA Parágrafo nuevo Artículo 365 El servicio de acueducto y alcantarillado será prestado en forma directa e indelegable por el Estado o por comunidades organizadas. Las entidades estatales o comunitarias que se organicen para dicha prestación no tendrán ánimo de lucro y garantizarán la participación ciudadana, el control social y la transparencia en el manejo de los recursos y demás aspectos de la operación. Las comunidades organizadas para la prestación de estos servicios se fundamentarán en la autogestión para lo cual todos sus integrantes acordarán las modalidades de gestión económica necesarias para su funcionamiento. Dichas comunidades recibirán apoyo del Estado para garantizar la cobertura y potabilización del agua que suministren. Esta pedagogía se concretó en la navegación de la idea por todo el país: Las navegaciones pueden identificarse entonces como una estrategia de impacto social desde la cual si bien se recogían firmas, también se realizaban foros, conversatorios, talleres, marchas, conciertos, festivales del agua y declaraciones de ríos que atraían la participación de alcaldes, campesinos, estudiantes, indígenas, comerciantes. Este tipo de acciones eran un acontecimiento importante para la región, y del cual era posible encontrar que alguien escuchaba o se preocupaba por la situación del agua, antes latente pero no valorada. Para los fluvionautas conformados por integrantes de la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV), académicos, activistas y periodistas, las navegaciones eran también otra forma de recuperar la palabra y la credibilidad por los procesos sociales y organizativos, al generarse la posibilidad de intercambio con las comunidades donde éstas exponían sus necesidades respecto al agua, asumían compromisos en el proceso de referendo y reconocían alternativas de solución (Gómez, 2012: 53). Una vez entregadas las firmas, las energías se concentraron en visibilizar la importancia de la adopción de la medida, y en dar seguimiento al debate que debía surtir en el Congreso y que duró algo más de un año. En esta corporación, algunos senadores, contrariando las disposiciones legales en la materia, intentaron introducir modificaciones al texto del referendo que cambiaban completamente su sentido. Finalmente, en la sesión del 18 de mayo de 2010 en la que debía decidirse la convocatoria al referendo, pese al esfuerzo puesto por cientos de organizaciones de todo el país y el apoyo que tenía el proyecto en las bancadas del Polo Democrático Alternativo, el Partido Liberal, el Movimiento Mira y los representantes afrodescendientes e indígenas, no se completó el quórum y el referendo fue negado. Para los promotores, Lo ocurrido hasta ahora demuestra que el Congreso colombiano y la Cámara de Representantes, como instituciones, son escenarios antidemocráticos, adversos a la participación ciudadana. Además de lo anterior, el incumplimiento de sus deberes, comenzando por los más elementales como asistir a las sesiones y permanecer en ellas, fue ostensible y frecuente por 34 no decir permanente. En el actual período la plenaria de la Cámara solo alcanzó el quórum decisorio y lo mantuvo en la sesión del pasado 18 de los corrientes. En las más de diez citaciones anteriores este quórum no se completó o se disolvió luego de aprobar el orden del día. Así el ausentismo parlamentario se sumó a la obsecuencia hacia Gobierno y los intereses privados y mercantiles en torno al agua para negar el referendo (Comité de Promotores, 2010). El proceso hizo visibles las limitadas posibilidades de hacer justiciables derechos ambientales en el esquema político vigente, y el carácter meramente formal del régimen de participación de la Ley 134. Pero lo más importante de éste, fue la dinámica que catalizó cientos de iniciativas locales de vocación ambiental hacia una diáspora de procesos organizativos en defensa de los bienes comunes, como lo apuntan Roa y Rodríguez (2012): La amplitud del proceso del Referendo permitió una articulación social entre procesos sociales, que incluían en sus repertorios de contienda el agua: la defensa de las cuencas y microcuencas en la provincia Guanenta frente a la industria avícola, la resistencia a la construcción de una hidroeléctrica y en defensa del río Sogamoso, la lucha por los servicios públicos domiciliarios, la articulación de los acueductos comunitarios, la defensa de las ciénagas del Llanito y la Virgen en Barrancabermeja, la lucha de los trabajadores en defensa de las empresas públicas, la defensa de los páramos frente a la minería, entre muchos otros. 35 • Experiencia de la iniciativa popular normativa en defensa del páramo El Almorzadero En abril de 2010, los habitantes de Cerrito - Santander, organizados en la Comisión de Vigilancia y Seguimiento para la Protección del Páramo El Almorzadero, radicaron ante la Registraduría General de la Nación más de mil firmas en apoyo a una iniciativa popular normativa con el objeto de “determinar los usos del suelo y los recursos naturales en la jurisdicción del municipio del Cerrito, Santander”. En agosto de ese año y con votación unánime, el Consejo municipal aprobó el proyecto de acuerdo. Texto del proyecto de acuerdo EL CONCEJO MUNICIPAL DE CERRITO SANTANDER, EN USO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES, LEGALES […] ACUERDA Art. 1. El uso del suelo y los recursos naturales de conformidad con el Art. 10 del EOT del municipio de Cerrito, para su desarrollo deben implementar las siguientes acciones territoriales: Recuperación y protección ambiental mediante el aislamiento, la siembra de especies nativas que coadyuven a la estabilización de márgenes, de suelos y aguas; permitiendo con ellos la restauración natural del ecosistema. En el páramo El Almorzadero seguirán existiendo las zonas de conservación, amortiguamiento y producción de acuerdo a las lógicas propias de la comunidad que lo habitan, siempre y cuando se lleve a cabo mediante el enfoque sostenible y sustentable. Garantizar la protección, recuperación y aprovechamiento de la red hídrica y ecosistemas acuáticos existentes, toda vez que éstos abastecen los sistemas de riego y acueductos urbanos y rurales del municipio de Cerrito, con su respectiva concesión dada por la autoridad ambiental. PARÁGRAFO. El páramo El Almorzadero como ecosistema frágil y esencial para el ciclo del agua debe gozar de especial protección por parte del Estado, y se destinarán prioritariamente a garantizar el funcionamiento de dicho ciclo, sin vulnerar los derechos de las comunidades que tradicionalmente los habitan, procurando modelos de uso sustentable. Se garantizará además el valor cultural del agua como elemento sagrado en la cosmovisión de los grupos étnicos. La iniciativa normativa fue especial desde su origen. Se concibió a través de otro mecanismo de participación, un cabildo abierto, en el cual diversos sectores sociales con la anuencia del Concejo municipal, alcaldía y Corporación Autónoma Regional de Santander, decidieron proteger los recursos naturales (agua, fauna, flora), mediante un proyecto que en lugar de ser expedido directamente por el Concejo, primero sería divulgado y consensuado con la comunidad a través de una iniciativa normativa. Si la iniciativa recibía el apoyo de la comunidad, definitivamente se convertiría en acuerdo municipal (MOE, 2012: 59). Art. 2. Señalar que en cumplimiento del Artículo 3 de la Ley 1382 de 2010 y dentro del sistema gráfico del Catastro Minero Colombiano, se encuentra delimitada la zona del páramo El Almorzadero como excluible de la minería. Art. 3. En todo macro proyecto de interés nacional que se adelante por el Gobierno Nacional, el Concejo Municipal deberá participar en su adopción y así mismo deberá darse la consulta previa a la comunidad y organizaciones cuyo objeto son la defensa y protección del medio ambiente en cumplimiento al Artículo 2 y 313 de la Constitución Nacional y Ley 136 de 1994 que garantizan la Autonomía de los Entes Territoriales. Toda vez que el Art. 79 del Plan Nacional de Desarrollo fue declarado inexequible. Art. 4. En los predios de propiedad del municipio destinados a la conservación de los recursos deberán adelantarse programas, proyectos o actividades que garanticen su finalidad de conservación y protección en concordancia con el Artículo 1 de este Acuerdo Municipal. 36 Art. 5. El presente acuerdo rige a partir de su aprobación, sanción y publicación y modifica las normas que le sean contrarias. Ésta, la única iniciativa popular normativa que se ha aprobado en el país, se desarrolló en un ambiente de movilización permanente de más de dos décadas por parte de los habitantes de Cerrito y otros municipios aledaños que promueven la protección de los páramos Santurbán, Berlín y El Almorzadero, aún a pesar de que la zona ha sufrido la presencia de todos los actores armados, asesinatos selectivos y desplazamiento forzado (Sandoval, 2013: 415). El activismo en defensa del páramo se ha sustentado en una férrea conciencia sobre el valor que tiene la conservación del ecosistema páramo, El consenso social en toda la provincia se ha conseguido mediante estrategias de formación como foros, talleres, debates públicos y audiencias, pero también con otros métodos más creativos como las jornadas de limpieza, la promoción del carácter sagrado del páramo o su recorrido con grupos de maestros, estudiantes, comerciantes, organizaciones juveniles, entre otros (Sandoval, 2013: 415). En 2011 el movimiento estaba tan fortalecido que los gobernadores de Santander y Norte de Santander promovieron la realización de dos consultas populares en defensa de los páramos a partir de las preguntas: Santander: ¿Está de acuerdo en que los ecosistemas esenciales en el ciclo del agua en Santander se declaren bienes de utilidad pública e interés común para su protección? Sí o No. Norte de Santander: ¿Está de acuerdo con declarar legalmente como “Área protegida” todas las zonas productoras de agua definidas por la Autoridad Ambiental en el departamento Norte de Santander, antes de finalizar el año 2015? Sí o No. (MOE, 2012: 142). Pero, como se mencionó antes, el Tribunal Administrativo de Santander declaró inconstitucional la iniciativa y aunque el de Norte de Santander si la aprobó, la Registraduría y el Consejo Nacional Electoral no emitieron las boletas para que se realizara la votación. A pesar de esto, la Iniciativa por el Páramo El Almorzadero se constituyó en una experiencia inspiradora para otros procesos como los de consulta, que serían realizados tres años más tarde en Piedras y Tauramena. En el proceso de construcción del texto del acuerdo municipal, la comunidad se alineó políticamente 37 con otros procesos comunitarios en los que el valor intrínseco de la naturaleza y sus componentes son valorados por sobre el criterio de utilidad, como en Ecuador, Estados Unidos y Bolivia. […] el hecho de que no se hable de recursos naturales ni de ecosistemas estratégicos, sino más bien de ciclo del agua para consumo humano y ecosistemas esenciales, es uno de los aprendizajes del Referendo por el Agua, pues éste, como proceso pedagógico, rescató una visión de la naturaleza que no la entiende simplemente como proveedora de materiales al servicio de los seres humanos. Por el contrario, se asume que la naturaleza es un complejo entramado de relaciones, de seres interdependientes, donde se rompen las jerarquías que nos convencen de poder decir de un ecosistema que tiene un propósito único cuyos beneficiarios somos los homo sapiens. Es, pues, muy relevante que se retome en esta consulta el hecho de que ni el agua ni la naturaleza en general son mercancías (Roa y Rodríguez, 2011). Línea del tiempo 1. Perspectiva cronológica del uso de mecanismos de participación para la defensa del Páramo El Almorzadero Los gobernadores de Santander y Norte de Santander promueven la realización de consultas populares en defensa de los paramos de la región, luego de “Acuerdo Regional para la Conservación de los Páramos de Santurban y Almorzadero” 17 organizaciones comunitarias y sociales con el apoyo del Consejo Municipal convocan un Cabildo Abierto para discutir los impactos de la minería en su territorio Proceso de pedagogía popular alrededor del Referendo por el Agua de quorum El Tribunal Contencioso de Santander declara inconstitucional el texto de la consulta y la Registraduría omite enviar las boletas de votación a la de Norte de Santander. El Gobierno emite el Decreto 0934 para evitar que los gobiernos locales establezcan zonas excluidas de la minería 38 En una retrospectiva de diez años, el proceso que llevó a la aprobación de la iniciativa mezcló muchas estrategias de exigibilidad y vinculó varios mecanismos de participación en el ámbito de lo político, que contrastaron con talanqueras institucionales que demuestran cómo “pese al discurso de apertura y transparencia del diálogo social en las Alianzas para la Prosperidad, lo que ocurre en el escenario público es que progresivamente se mengua el margen de intervención posible dentro de los espacios oficiales para quienes tienen una visión de país diferente y el potencial para posicionarla” (Rodríguez, 2013). • Experiencia de consultas populares en Piedras - Tolima y Tauramena - Casanare De los casos aquí tratados, ninguno como el ejercicio de las consultas populares ha generado tantas reacciones en contra por parte del Gobierno nacional. En Piedras se requería de por lo menos 1.702 ciudadanos que rechazaran las actividades mineras en el territorio, pero el 28 de julio de 2013 se obtuvieron muchos más, 2.995 respaldos y solo 24 Piedrunos dijeron sí a la pregunta: ¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras, Tolima, que se realice en nuestra jurisdicción actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte, lavado de materiales, provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a gran escala, almacenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades, y se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio? El municipio había sido destinado para asentar la planta de producción del oro de La Colosa, que implicaría el uso de elementos como el cianuro, susceptible de contaminar el agua y ambiente del lugar. Ante tal panorama, la comunidad y las autoridades del lugar iniciaron un proceso de movilización cuya expresión más visible fue la consulta popular. 39 Una vez ésta fue realizada, el gobierno y la empresa reaccionaron enérgicamente. La Anglogold demandó la nulidad de la consulta, que fue posteriormente rechazada por el Tribunal Administrativo del Tolima, basada en tres argumentos: Uno: que la “actividad minera no es competencia de los municipios”; que éstos solo están facultados para reglamentar el uso del suelo, pero no del subsuelo, que le “pertenece a la Nación”. Dos: se critica la falta de imparcialidad en el texto de la consulta […] El tercer y último argumento es que hubo vicios en el proceso de la consulta9 (El Espectador, 2014). Texto del Decreto del Alcalde Piedras 094 de 2013 CONSIDERANDO 1. Que la comunidad del municipio de Piedras en múltiples expresiones ha manifestado su preocupación y descontento originado por la presencia de la Compañía Minera Anglogold Ashanti en la Vereda Camao, Predio la Perdiz, Jurisdicción de Municipio de Piedras, en donde se pretende llevar a cabo actividades complementarias a la fase de explotación del proyecto la Colosa, como proyecto de gran minería que se adelanta en la región. 2. Esta actividad minera con uso intensivo del cianuro y exposición a materiales químicos nocivos, generan un inminente riesgo para la comunidad en sus aspectos sociales, económicos, legales, la vida, la salud, el medio ambiente y el futuro de la población y demás aspectos del entorno. 3. El uso del suelo y la cantidad de agua para consumo humano sufrirán un cambio significativo con afectación de la calidad de vida de las personas y la vocación agrícola por tradición de la zona. Dos meses antes de la consulta en Piedras, el Gobierno Nacional había emitido el Decreto 934 por el que radicó exclusivamente en el Ministerio del Ambiente, las CARs y los Distritos Especiales, la facultad de establecer zonas excluidas y restringidas de minería, en un intento dirigido directamente a neutralizar la autonomía territorial de los Concejos Municipales y de las Asambleas Departamentales, y a tipificar disciplinariamente esa facultad como un “exceso del ámbito de sus competencias”. 9. Cabe mencionar que ya antes la empresa había usado herramientas judiciales ante las protestas de la comunidad en contra de las operaciones exploratorias, presentando una acción de tutela en defensa de los derechos “de libre locomoción y al trabajo que, según él (representante de la empresa), le han sido vulnerados directamente por personas indeterminadas e indirectamente por el alcalde de Piedras, Arquímedes Ávila Rendón” (El Nuevo Día, 2013). 40 4. Las peticiones elevadas no solo fueron aceptadas por el Alcalde de Piedras sino aplicadas legalmente acudiendo al mecanismo de participación ciudadana; para este caso como es la consulta popular regulada en la Ley 134 de 1994, Art. 53 y 105 de la Constitución Nacional, la que llevará a cabo la Registraduría Nacional del Estado Civil con sede en el Municipio de Piedras Tolima. 5. En su trámite la alcaldía solicitó al Concejo Municipal de Piedras mediante Oficio motivado No. 381 de mayo 16 de 2013, concepto sobre la conveniencia de la consulta. 6. El Consejo Municipal de Piedras emite concepto favorable de conveniencia para realizar la consulta según oficio No. 061 de fecha mayo 22 de 2013. 7. Dentro de los términos legales para el trámite de la consulta popular con radicado No. 73001-23-33-005-201300317, el Tribunal Administrativo del Tolima discutió y aprobó en Sala de Decisión l la legalidad del procedimiento y la constitucionalidad del texto de la pregunta de la consulta. 8. Una vez notificada la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante oficio NO. DT-2532 de julio 3 de 2013, manifiesta la viabilidad para llevar a cabo la consulta popular el día domingo 28 de julio de 2013. DECRETA […] Recordemos que desde 2012 los concejos de Támesis, Urrao y Jardín en Antioquia, habían proscrito la actividad minera en sus territorios ya sea declarándolos zonas de protección especial o reivindicando su vocación agrícola, y que esto había generado mucho ruido en los medios de comunicación. Amparada en el Decreto, una vez realizada la consulta en Piedras, la Procuraduría General de la Nación se pronunció y “el mensaje, que en principio iba dirigido al alcalde, terminó por causar temor en el Concejo, ante eventuales procesos investigativos en contra de los cabildantes que voten a favor de la prohibición” (El Espectador, 2013). De hecho, un tiempo después, la Procuraduría Provincial de Ibagué abrió indagación preliminar contra el alcalde y los miembros del Concejo Municipal de Piedras, a pesar de que ambos habían sido facultados por el Tribunal Administrativo del Tolima para la realización de la consulta mediante el control constitucional que le ordena la Ley 134. Este hecho no deja de llamar la atención, pues la intervención de la Procuraduría da cuenta de que en el país se está consolidando el poder administrativo - disciplinante por sobre el judicial. Cinco meses después de la gesta en Piedras, el 15 de diciembre de 2013, Tauramena se lanzó a una consulta popular con la pregunta: ¿Está usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos, en las veredas San José, Monserrate Alto, Monserrate la Vega, Guafal del Caja, Bendiciones, Visinaca, Lagunitas, Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito, donde se ubica la zona de recarga hídrica del municipio de Tauramena? En este caso votaron por el NO 4.610 ciudadanos, número suficiente para que procediera la consulta, pero esta vez, el Gobierno nacional intentó disuadir a la comunidad de realizar esta consulta desplegando días antes una delegación compuesta por los ministros de Minas y Energía, Medio Ambiente, la viceministra del Interior y el presidente de Ecopetrol. Pese a la diplomacia del gobierno, los habitantes no cedieron en el impulso de realizar la consulta en tanto casi el cincuenta por ciento del territorio es afectado por el Bloque Odisea 3D, aquejando “a once veredas, en las que se encuentran 798 manantiales” (El Espectador, 2013b). 41 El cumplimiento de ambas consultas se encuentra en ciernes, en primer término porque la Procuraduría podría terminar los procesos disciplinarios con sanciones o destituciones susceptibles de minar el respaldo político e institucional que han tenido las comunidades en resistencia a la minería en sus territorios. En segundo lugar, porque la Corte Constitucional al revisar una acción contra el Decreto 934, declaró su constitucionalidad condicionando la realización de un proceso de concertación con las autoridades locales, que terminará por sacar del juego a los ciudadanos. En este fallo, del que solo se conoce un comunicado, la Corte determinó: […] en procura de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluyó que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- estaría acorde con la Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera -cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de Texto del control constitucional realizado por el Tribunal Contencioso del Tolima a la consulta de Tauramena 1. Esta sala encuentra ajustada a la constitución, en la perspectiva formal, la consulta popular que pretende adelantar Tauramena, en lo relativo al procedimiento previo ya surtido; advertirá que ella tendrá que convocarse dentro de los dos meses siguientes a la notificación de este pronunciamiento, en virtud del perentorio mandato legal anunciado en las consideraciones para el marco abstracto y los límites temporales del caso concreto. 2. También estima conforme con la Carta y con los lineamientos legales, el contenido de la pregunta que se someterá a la votación de la comunidad de Tauramena, en cuanto concierne a la claridad y a la preservación del núcleo esencial de la libertad de los electores para optar por una respuesta simple: SI o NO, sin condiciones ni agregados que puedan distraer su comprensión o su decisión. 3. En lo que atañe al contenido jurídico de la pregunta, deja advertido que: i) no presupone ni excluye la fidelidad de los elementos fácticos inherentes a ella; ii) nada anticipa respecto a la validez de los futuros actos que deba expedir la autoridad territorial, si los votantes acogen el NO, con la participación y la mayoría previstas en el ordenamiento; iii) en la frontera porosa y por demás compleja de las competencias de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, respecto de la ponderación de intereses y valores atinentes a la presunta contraposición de la actividad de la industria del petróleo, en toda su cadena, con la preservación de algunos elementos del medio ambiente sano (recursos hídricos, bosques, áreas de reserva forestal) o con otras intervenciones antrópicas tradicionales (agricultura y ganadería, vivienda rural), abordó la discusión en uno de los escenarios posibles -el de la duda razonable- para hacer viable la consulta, en cuanto debe privilegiarse la participación democrática. Ninguna de las tesis radicalmente opuestas que se esgrimieron en la audiencia en torno a competencias, pueden considerarse victoriosa; y iv) aquí se ha ocupado únicamente del examen constitucional de la consulta popular, no de las aristas que podría abordar un juez popular en torno a un determinado proyecto de “sísmica” o de otras actividades exploratorias, o en general de la cadena del petróleo en parte de la jurisdicción de Tauramena. Como no se trata de un juicio ordinario, no tiene que convocarse a partes ni a terceros interesados; no hay demanda, ni traslados, ni contestación […] 42 autonomía territorial. En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la oportunidad a las entidades municipales o distritales involucradas de participar activa y eficazmente en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como, del desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades (Corte Constitucional, comunicado 07, 2014). En suma, la Corte legitimó el desmantelamiento de la autonomía territorial que en el dramático contexto de la participación en el ámbito de lo ambiental, era el último amparo. Los alcaldes tendrán que entrar en un proceso de concertación, seguramente muy similar en sus efectos al de las consultas previas, en el que la palabra final la tendrá la autoridad competente. Con el riesgo latente de ser disciplinados por la Procuraduría, si no actúan bajo el principio de coordinación armónica, concederán lo que haya lugar. En el filo de culminar la primera versión de este escrito, se conoció que a dos días de realizarse la consulta popular en Monterrey, Casanare10, el Consejo de Estado ordenó su suspensión como medida cautelar en favor de la empresa Ecopetrol que, por la vía de la acción de tutela, alegó que la explotación petrolera es un asunto de interés nacional que no puede decidirse en lo local. Posteriormente, la decisión de este tribunal fue la de anular la consulta dándole razón a la empresa y agregando que nunca fue demostrado que las veredas comprometidas con el proyecto fueran zona de recarga hídrica. En esta ocasión, el mecanismo de la consulta fue exitosamente frustrado. 10. Cuyo texto era: “Está usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos, en las veredas de Casical, Guayabal, Piñarelar y Guadalito, donde se ubica la zona de recarga hídrica del municipio de Monterrey Si __ No __.” 43 45 III. Aprendizajes, significados y horizonte de sentido en la lucha por el ambiente y los territorios a través de los mecanismos de participación Los casos y el contexto referido, contrastan con el marco normativo de la participación formal en Colombia y son demostrativos de un dramático déficit democrático. Ante tal estado de cosas podemos concluir que el discurso de los bienes comunes y del interés público no solo limita la participación y autonomía territorial11 ligada al destino del subsuelo/suelo, sino que suplanta el marco de derechos conquistado con la Constitución de 1991. Así pues, emerge la pregunta ¿es posible la participación ciudadana ambiental en el contexto de una política guiada por una economía extractivista? La respuesta se constata en el uso que las comunidades hacen de mecanismos de exigibilidad social, jurídica y política de sus derechos. En el caso de la movilización social a través del derecho, Rodríguez y Rodríguez (2010) han identificado que las sentencias judiciales surten varios tipos de efectos: unos instrumentales, relativos a lo que materialmente se logra con el fallo, y otros simbólicos, que “consisten en cambios en las ideas, las percepciones y los imaginarios sociales sobre el tema objeto del litigio” (2010: 25). Estos efectos a su vez pueden ser directos o indirectos, como se muestra en el siguiente esquema: Esquema 8. Tipos y ejemplos de efectos de las decisiones judiciales conforme a Rodríguez (2010) 11. Entendiendo por autonomía territorial “la capacidad que tienen los entes locales, por mandato constitucional, para gestionar sus respectivos intereses a través de sus propios órganos y bajo su propia responsabilidad. Se traduce en el derecho y correlativo deber de participar en todos los asuntos ya sean de índole nacional, regional, municipal o provincial, que por supuesto, involucre los intereses de las comunidades” (González, 2012, 11). 46 Este modelo de comprensión de los alcances de las decisiones judiciales puede servir de guía para enmarcar los significados y aprendizajes del uso de los mecanismos de participación ciudadana en la defensa del ambiente y los territorios. Salvo el caso del Referendo por el Agua, todos los mecanismos estudiados han satisfecho el objetivo instrumental: que se apruebe la consulta o que se valide la iniciativa popular. El éxito instrumental, es el que, de hecho, ha propiciado el contragolpe estatal vía normativa, jurisprudencial o con la amenaza disciplinaria. A su vez, en todos ellos reluce un capital simbólico en el que radica la fortaleza de la movilización social. La contundencia de los casos estudiados revela que el momento es significativo en los siguientes elementos: 1. La reconstrucción del sentido de territorio a partir de la mirada ambiental. Normalmente se liga a lo campesino el debate de la tierra propiedad, y a lo étnico lo territorial - cultural12. Los ejercicios de referendo, consulta e iniciativa popular normativa, que heredaron luchas históricas de carácter local, han redimensionado el valor del territorio para comunidades y grupos del campo y de la ciudad, más allá de lo étnico, lo cual expande la noción hacia otros grupos poblacionales y la concentra en la dimensión ambiental. 2. Una pedagogía ambiental en marcha. Cada uno de los casos estudiados ha sido exitoso en tanto apostó a la sensibilización y pedagogía ciudadana sobre la relevancia del entorno más allá de su utilidad mercantil. El Referendo del Agua, aunque truncado en el Congreso, tuvo la virtud de incorporar en la reflexión comunitaria y organizativa una mirada del agua, no como un recurso, sino como el componente más vívido de los ecosistemas; además, fundamental para que la vida de los seres humanos y demás seres vivos se recree. 12. Libardo Hereño ha trabajado las definiciones tierra/territorio en relación a las comunidades indígenas: “Mientras que ‘tierraʼ a secas es una idea que remite a un carácter básicamente instrumental, la noción de territorialidad indica procesos complejos de construcción cultural ligados a la ocupación y al uso de las tierras ancestrales. En tanto, la acepción del ‘territorioʼ si bien conserva un marcado carácter cultural, su esencia determinante es política pues ha servido para defender el ejercicio de la autonomía por parte de las comunidades originarias frente a la institucionalidad estatal y a la sociedad mayoritaria, concretándose para ello en la demarcación de áreas territoriales en las cuales los pueblos étnicos pueden desarrollar sus proyectos de vida” (2004: 220). 47 3. La recuperación de espacios democráticos fallidos. Si bien en general los mecanismos de participación han sido un fracaso, o servido solo para la redefinición del mapa político, su uso en defensa del ambiente y los territorios han significado una puja por la democracia, al conquistar esos espacios fallidos. 4. La lucha por el papel garante del Estado. Algunos de los protagonistas de estos procesos definen los procesos no como luchas contra transnacionales, sino por el Estado. Cuando entran los proyectos, las empresas acaparan muchos escenarios de la vida comunitaria e imperceptiblemente desaparece la presencia de las instituciones públicas. Los mecanismos de participación han posicionado de nuevo a las instituciones, han convocado a los funcionarios públicos y constituyen una verdadera movilización por lo público. 5. La desjuridización de las causas. Si bien es cierto que los procesos han involucrado la presencia de abogados(as), ellos no son los protagonistas, como sí lo son cuando se ponen en marcha los mecanismos de protección de derechos por la vía judicial. La entidad de los argumentos y estrategias de las ramas del poder público para truncar los procesos ha redimensionado el talante antidemocrático del sistema y no simplemente su carácter antijurídico. A la movilización fundada en la reivindicación del bien fundamental, el agua, el Estado responde con el acerbo formalismo del bloque normativo y jurisprudencial, pero no le es suficiente. La resistencia por el territorio encierra nuevas narrativas difíciles de neutralizar o contener, como lo expresa Roa (2013): En la medida en que se consolida esta consciencia de la resistencia y se asume desde otros lenguajes que reivindican las ancestralidades de las comunidades y sus oficios, se empieza a elaborar un nuevo discurso ambientalista que permite la presencia de estas nuevas formas de narrar los conflictos y las luchas. Es así que, por ejemplo, se empieza a hablar de territorio en lugar de terreno o tierra, de colectividad en lugar de consorcio, de seres vivos en lugar de recursos naturales. 48 Bibliografía Amador Ospina, Giselle. Eliminar incentivo económico reduce acciones populares. 20 de junio de 2014. En: http://www.larepublica.co/ Betancur Jiménez, Ana Cecilia. De la participación democrática a la expropiación de territorios. Observatorio Étnico CECOIN. Marzo de 2014. En: http://observatorioetnicocecoin.org.co Caracol Noticias. 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