Guía Metodológica para la Certificación de la Función Ecológica de

GUÍA
METODOLÓGICA
PARA LA CERTIFICACIÓN
DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
DE LA PROPIEDAD EN LOS
RESGUARDOS INDÍGENAS
DE
COLOMBIA
Álvaro Uribe Vélez
Presidente de la República
Sandra Suárez Pérez
Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Carmen Elena Arévalo Correa
Viceministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Libertad y Orden
República de Colombia
Beatriz Elena Uribe Botero
Viceministra de Vivienda y Desarrollo Territorial
Sandra Patricia Bueno Celis
Secretaria General
Viviana Obando Hurtado
Jefe de la Oficina de Educación y Participación
Preparación editorial
Centro Editorial Universidad del Rosario
Diseño y diagramación
Juan Daniel Peralta Uribe
Alicia Durán Rueda
Impresión
Servigraphic Ltda.
Fotografías
Gloria Amparo Rodríguez
Klaus Schütze Páez
Omar Quiñones
Juan Martínez
Cartografía digital
William Sarmiento
Bogotá, octubre de 2004
ISBN
958-8225-22-1
Guía metodológica para la certificación de la función ecológica de la propiedad en los resguardos indígenas de
Colombia / Beatriz Londoño Toro... [et al.]. — Bogotá: Centro Editorial Universidad del Rosario, 2004.
66 p.: il.
Convenio 47 de 2003 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Universidad del Rosario.
Incluye bibliografía.
ISBN: 958-8225-22-1
GESTIÓN AMBIENTAL – COLOMBIA / LEY 160 DE 1994 / DECRETO 2164 DE 1995 / RESGUARDOS INDÍGENAS –
ASPECTOS ECOLÓGICOS – COLOMBIA / CONTROL AMBIENTAL / ECOSISTEMAS / HABITAT / POLÍTICA AMBIENTAL - COLOMBIA / CONTROL AMBIENTAL / INFORMACIÓN PARA LA CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN
ECOLÓGICA – COLOMBIA / GEOGRAFÍA HUMANA / HOMBRE – INFLUENCIA DEL MEDIO AMBIENTE / TENENCIA DE LA TIERRA – COLOMBIA / PROPIEDAD – GESTIÓN AMBIENTAL – COLOMBIA / I. Londoño Toro,
Beatriz / II. Schütze Páez, Klaus / III. Lagos, Adriana / IV. Rodríguez, Gloria Amparo / V. Gutiérrez, Ruth / VI. Peralta,
Laly Catalina / VII. Isaza, Mónica / VIII. Quiñones Serrano, Omar / IX. Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial / X. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario / XI. Título.
333.2 G966
DC 20
CONVENIO 47 DE 2003 ENTRE
EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA
Y DESARROLLO TERRITORIAL
Y LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
GUÍA
METODOLÓGICA
PARA LA CERTIFICACIÓN
DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
DE LA PROPIEDAD EN LOS
RESGUARDOS INDÍGENAS
DE
COLOMBIA
AUTORES
Beatriz Londoño Toro
Coordinadora académica
Klaus Schütze Páez
Biólogo, investigador
Adriana Lagos
Antropóloga, investigadora
Gloria Amparo Rodríguez
Abogada, investigadora
Ruth Gutiérrez
Bióloga, investigadora
ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN
Laly Catalina Peralta
Mónica Isaza
SUPERVISOR
Omar Quiñones
Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
Contenido
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Función ecológica de la propiedad colectiva,
concepto de la función ecológica de la propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1. ¿Qué entendemos por función ecológica de la propiedad
en los resguardos indígenas en general? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2. ¿En qué consiste la certificación de cumplimiento de función ecológica
de la propiedad en resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. ¿Cuáles son los ejes conceptuales que se propone tener en cuenta
para el procedimiento de verificación y certificación de cumplimiento
de la función ecológica de la propiedad de resguardos indígenas? . . . . . . . . . 15
4. ¿Cuáles principios pueden orientar el trabajo en relación
con los ejes conceptuales propuestos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Marco normativo de la función ecológica
de la propiedad colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5. ¿Cuál es el marco constitucional que establece
la función ecológica de la propiedad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
6. ¿Cuál es el marco legal de la función ecológica de la propiedad? . . . . . . . . . . 18
7. ¿Cuáles son los principios éticos y jurídicos que deben orientar el trabajo
en la construcción de los conceptos sobre función ecológica de la propiedad
en resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
8. ¿A quién corresponde verificar y certificar el cumplimiento
de la función ecológica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
9. ¿Cómo garantizar la participación y la concertación en el proceso
de certificación de función ecológica de los resguardos indígenas? . . . . . . . . 19
10. ¿Qué información se requiere para mirar los antecedentes jurídicos
e institucionales en un caso concreto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
11. ¿Qué resultados puede tener el proceso de certificación? . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Ejes conceptuales en el proceso de certificación
de cumplimiento de función ecológica en resguardos indígenas . . . . . 23
Biodiversidad y ecosistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
12. ¿Qué se busca con el trabajo en el eje de biodiversidad y ecosistemas? . . . . . 23
13. ¿Cuáles son las variables más importantes a tener en cuenta en el eje
de biodiversidad y ecosistemas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Territorio y autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
14. ¿Cuál es el objetivo del eje de territorio y autonomía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
15. ¿Qué variables se proponen en el eje de territorio y autonomía? . . . . . . . . . 25
16. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar el eje de territorio y autonomía? . . 25
Usos y conocimientos tradicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
17. ¿Cuál es el objetivo del eje de usos y conocimientos tradicionales? . . . . . . . . 26
18. ¿Qué variables se sugieren en relación con el eje
de usos y conocimientos tradicionales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
19. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar este eje? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Plan de vida y ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
20. ¿Por qué se incluye como un eje conceptual el análisis de los planes de vida
y el ordenamiento territorial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
21. ¿Qué variables son de utilidad en este eje? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
22. ¿Qué se propone para el desarrollo del eje de plan de vida
y ordenamiento territorial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Instrumentos para el manejo de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
23. ¿Qué instrumentos se sugieren para la verificación de la función ecológica? . 30
24. ¿Qué entendemos por información primaria y secundaria en estos procesos? 31
25. ¿Qué cuidados especiales debemos tener en el manejo de la información? . . 32
26. ¿Cuáles son los instrumentos para obtener la información primaria
que requerimos para el concepto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
27. ¿Cuáles son los objetivos de las visitas de campo y de los talleres? . . . . . . . . 32
28. ¿Cuál es la verificación que puede hacerse en campo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
29. ¿Por qué es importante definir una línea base? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
30. ¿Qué es la cartografía social y cómo puede servir en el proceso
de certificación de función ecológica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
31. ¿Qué sugerimos para el ejercicio de cartografía social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
32. ¿Cuál puede ser una propuesta de preguntas para la guía del taller,
que permita abordar los diferentes ejes conceptuales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
33. ¿Cómo finalizar el encuentro? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
34. ¿Cómo facilitar el cumplimiento de los acuerdos
y cómo realizar el seguimiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Estructura jurídica del concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
35. ¿Qué propuesta hacemos para la estructura del concepto técnico? . . . . . . . . 43
36. ¿Qué tipo de consecuencias jurídicas podría tener la omisión del concepto
de función ecológica de la propiedad en los procesos de ampliación,
saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . 46
37. ¿Puede operar el silencio administrativo positivo frente a la omisión
del Ministerio de expedir el concepto de función ecológica
de la propiedad colectiva? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
38. ¿Qué alternativas jurídicas existen cuando no ha sido incluido
el concepto de función ecológica en el procedimiento de ampliación,
saneamiento o reestructuración de un resguardo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
ANEXO I
Normatividad de la función ecológica en resguardos indígenas . . . . . . . . . . . . 49
Ley 160 de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
ANEXO II
Decreto 2164 de 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Introducción
Para los Wounaan del Bajo San Juan
se cumple función ecológica
“aplicando el reglamento interno;
cumpliendo el papel de los derechos
de acuerdo a los usos y costumbres;
sancionando a las personas
que infrinjan el reglamento
y de acuerdo a la justicia indígena; educando y capacitando a la comunidad;
fortaleciendo el conocimiento tradicional;
resolviendo conflictos internos y externos;
realizando reforestación y permitiendo
la regeneración natural”.
Casa ceremonial Wounaan
Bajo San Juan, Chocó, Colombia
Esta guía es una síntesis de los principales aspectos y elementos mínimos que se deben tener en cuenta cuando se prepara el concepto técnico de función ecológica de la propiedad, base para emitir la resolución
que certifique o no el cumplimiento de dicha función.
Esta experiencia es fruto de un trabajo teórico y de campo de ciertos
alcances, que todavía está en construcción; por lo tanto debe mirarse
como una aproximación, como una propuesta y no como un producto
final. Se espera que con el aporte de todos mejorará, y en últimas será
su aplicación lo que decidirá su efectividad.
El principal objetivo de esta propuesta es fortalecer las relaciones entre el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, las
corporaciones y los cabildos, de tal forma que a partir de la elaboración del concepto técnico y la resolución sobre el cumplimiento (o no)
de la función ecológica de un resguardo indígena determinado, sea
posible emprender procesos de gestión ambiental para solucionar problemas ambientales. La solución a algunos de estos problemas está al
alcance de la comunidad, pero otros están mediados por causas de tipo histórico, político y económico regional, desbordando la capacidad administrativa y
de gestión ambiental local de los resguardos indígenas.
El desarrollo del tema constituye una
oportunidad para las corporaciones y el
MAVDT de conocer la diversidad cultural y étnica de las diversas regiones del
país (muchas veces, desde las ciudades
se desconocen la realidades socioculturales de las regiones). El interés es
destacar que mediante el tema de función ecológica se conozcan las diferentes maneras de pensar y actuar, y formas de organizar el territorio por parte
de los pueblos indígenas y comunidades locales. Despejar falsos imaginarios
(románticos o perversos), superando
visiones sesgadas, y reconociendo los
aportes que históricamente han realizado los pueblos indígenas a la región y
el país.
Colombia [...] es un país rico y complejo por su diversidad biológica y
cultural. [...] En su extenso territorio
de 1.141.748 kilómetros cuadrados
[...] viven aproximadamente 800.000
personas indígenas (cerca del 2% de
la población del país) pertenecientes
a 90 pueblos distintos.1
En relación con la territorialidad indígena, afirma el DNP:
Hasta diciembre de 2001, se habían
constituido 638 resguardos, en beneficio de 682.504 indígenas, con un
área de 30,8 millones de hectáreas, que
representa el 27% del territorio nacional.2
El marco conceptual que acompaña esta
guía ha sido publicado dentro del con-
8
venio interadministrativo MAVDT y Universidad del Rosario, documento que recomendamos leer como base para el trabajo de comprender la función ecológica
de la propiedad en resguardos indígenas. En él están contenidos aportes conceptuales de un equipo interdisciplinario que elaboró conceptos técnicos en
distintos resguardos y exploró algunas
relaciones prácticas y teóricas en su
implementación. También se incluyen
aportes de expertos en pueblos indígenas y gestión ambiental, así como los
aprendizajes obtenidos de la experiencia.
El proceso descrito a continuación contempla dos momentos: la verificación y
la certificación. El primero corresponde al proceso de recolección y sistematización (análisis y relación causas-efectos) de información de primera y de
segunda mano; el segundo tiene que ver
con la elaboración del concepto técnico,
en el cual se recogen los aspectos más
relevantes a tener en cuenta para que el
MAVDT emita el acto administrativo.
La fase de verificación debe garantizar
la consecución y análisis de información pertinente en torno a los ejes conceptuales propuestos para abordar la
función ecológica desde una perspectiva integral e intercultural: contexto y
antecedentes jurídicos, biodiversidad y
ecosistemas, territorio y autonomía,
uso y conocimiento tradicional, plan
de vida y ordenamiento territorial. El
análisis de estos ejes conceptuales se
1
Raúl Arango y Enrique Sánchez, Los pueblos
indígenas de Colombia. En el umbral del nuevo
milenio, Bogotá, Departamento Nacional de
Planeación , 2004, p. 6.
2
Ibíd. p. 101.
GUÍA METODOLÓGICA
hace en las diferentes escalas territoriales: local, regional y nacional.
En esta guía nos referimos al concepto
de función ecológica de la propiedad en
los casos de ampliación, saneamiento y
reestructuración de resguardos indígenas para los cuales se diseñó la metodología en el marco del Convenio 47 de
2003 (MAVDT-Universidad del Rosario).
La ampliación de resguardos indígenas
se solicita cuando las tierras son insuficientes para el desarrollo económico y
cultural de la comunidad o para el cumplimiento de la función social y ecológica
de la propiedad, o cuando en un resguardo no fueron incluidas la totalidad de
las tierras que ocupan tradicionalmente
o que constituyan el hábitat de la comunidad.
El saneamiento de resguardos indígenas se presenta cuando dentro del resguardo han quedado personas que no
son indígenas ni hacen parte de la comunidad solicitante. Se debe solicitar a
fin de que las tierras de dichas personas
sean adquiridas por el Incoder para que
hagan parte del resguardo. Para ello es
necesario evaluar las mejoras hechas
en las tierras a sanear; determinar qué
colonos o personas no indígenas quedaron comprendidas en el resguardo,
según el estudio hecho para su constitución.
A la reestructuración de resguardos se
da trámite previa clarificación sobre la
vigencia legal de los respectivos títulos.
Opera cuando el resguardo es de origen
colonial o republicano y cuando las tierras actualmente no se encuentran en
manos de los indígenas. Para ello, el
Incoder estudia los títulos y establece
si están vigentes, en cuyo caso se hace
un estudio de tierras para determinar
cuál es el área que realmente le corresponde a los indígenas. Si la tierra que le
corresponde a la comunidad indígena es
insuficiente, el instituto adquiere las tierras de los no indígenas que sean necesarias.
La certificación de la función ecológica,
si se asume como un dinamizador de
procesos y no sólo como un mero requisito, constituye una oportunidad
para:
• Favorecer la convergencia entre autoridades ambientales regionales y autoridades indígenas.
• Consolidar territorios indígenas y garantizar su defensa frente a posibles
amenazas.
• Articular la formulación de los planes de vida indígenas a los procesos
de ordenamiento territorial.
• Identificar la importancia de un resguardo para la sustentabilidad de los
ecosistemas en una región.
• Resolver conflictos: Dinamizar la gestión ambiental a partir de la puesta en
común de los problemas ambientales
y de sus causas, para poder establecer
acuerdos y compromisos mutuos para
su solución.
La metodología que presentamos tiene
un esquema sencillo de preguntas y respuestas organizadas por temas centrales. Busca facilitar a las autoridades y a
las organizaciones la solución de problemas puntuales y permite mirar de una
manera lógica los pasos a seguir para
realizar la verificación, estructurar el concepto y hacer el seguimiento del cumplimiento de la función ecológica de la
propiedad.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
9
Función ecológica de la propiedad colectiva,
concepto de la función ecológica de la propiedad
Resguardo indígena Chimila.
Cesar, Colombia
1.
¿Qué entendemos por función ecológica de la propiedad
en los resguardos indígenas en general?
Reconociendo la diversidad de contextos y procesos históricos de
territorialización indígena, así como las dinámicas de cambio que caracterizan tanto a las sociedades como a la naturaleza, la función ecológica
de la propiedad de los resguardos indígenas la entendemos como aquellas funciones que presta un territorio para garantizar la continuidad
de las dinámicas ecológicas naturales, la conservación de la
biodiversidad, los bosques, el agua, el aire y el suelo.
La función ecológica de los resguardos está relacionada con la garantía
de supervivencia de las comunidades indígenas, es decir, con las posibilidades de reproducirse física y culturalmente. En esa medida, las
ampliaciones, reestructuraciones o saneamientos deben garantizar el
sustento de las comunidades.
10
GUÍA METODOLÓGICA
Pero igualmente, los resguardos cumplen una función ecológica en el ámbito de los ecosistemas y en las regiones.
Dependiendo del tamaño y de las características biofísicas del resguardo, así
como de las condiciones ambientales regionales y el ordenamiento territorial,
los resguardos prestan “servicios ambientales” a las regiones.
determinados servicios productivos, ritos y creencias. Por el contrario es un concepto dinámico que implica interacción
y adaptación continua con la naturaleza.
Aun cuando se pretende partir del hecho de que el manejo tradicional de
acuerdo con los usos y costumbres garantiza el cumplimiento de funciones
ecológicas, esto en realidad no es así.
De hecho, el concepto sobre lo tradicional es objeto de múltiples debates,
porque entre otras cosas desconoce las
dinámicas inherentes a toda sociedad.
Lo tradicional no puede reducirse a
el patrimonio ambiental y cultural.
Por esta razón, consideramos que la función ecológica de resguardos indígenas
debe abordarse como una oportunidad
de encuentro de las diferentes miradas
sobre el territorio y entender que más
Los resguardos, como territorios colecque un requisito es un instrumento para
tivos inalienables, imprescripfacilitar el diálogo, la contibles e inembargables, que
certación y puesta en marcha
Es un
además conllevan una serie de
de acciones específicas para
concepto
beneficios de tipo tributario,
solucionar problemas amdinámico
deben entonces cumplir con
bientales concretos.
unas funciones de tipo amque implica
Para las autoridades indígenas
biental y social que beneficien
interacción
que participaron en los protanto a la comunidad indígey
cedimientos de certificación
na como a toda la nación.
de los 35 casos abordados, la
adaptación
Sin embargo, esta aproximafunción ecológica está relacontinua
ción a la función ecológica
cionada con la vida misma;
con la
debe considerar que no por el
por esta razón tiene una estrenaturaleza
hecho de ser una función, en
cha relación con sus planes de
todos los casos es realmente
vida, con la salud, la educación
posible cumplirla. Las posibilidades reapropia, el gobierno propio y el bienestar
les de que una comunidad indígena
de toda la comunidad.
pueda garantizar el cumplimiento de
La función ecológica en los resguardos,
funciones ecológicas de un resguardo esentonces, tiene una dimensión local, en
tán influidas, y en algunos casos detertanto garantiza la pervivencia y el bienminadas, por factores más complejos
estar de las comunidades; también tiene
que van más allá del tipo de manejo que
una dimensión regional, nacional e inuna comunidad hace de su territorio.
cluso global, en tanto permite conservar
La función ecológica de la propiedad colectiva complementa la función social
de dicha propiedad, la primera con una
mirada de sostenibilidad del territorio,
la comunidad y sus recursos, la segunda mirada como la garantía de pervivencia social, económica y cultural de la
comunidad.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
11
Comunidad indígena
Ticuna, Cocama y Yagua.
Puerto Nariño,
Amazonas, Colombia
2.
¿En qué consiste la certificación
de cumplimiento de función
ecológica de la propiedad
en resguardos indígenas?
La certificación del cumplimiento de la
función ecológica de un resguardo es
un procedimiento de tipo administrativo, en el cual se realiza una evaluación
o diagnóstico ambiental que verifica la
situación ambiental del resguardo, pero
además considera las diferentes dimensiones y factores que influyen o determinan dicha situación. Para poder abordarlo de esta forma, es necesario poner
a dialogar las diferentes miradas (disciplinas y cosmovisiones) para entender
las realidades, a través de un equipo
interdisciplinario e intercultural. Se propone, entonces, que las entidades encargadas del procedimiento conformen
equipos multidisciplinarios, multiétnicos y, en lo posible, interinstitucionales
para desarrollar esta tarea.
El trámite se puede iniciar de oficio por
el Incoder, o a solicitud del Ministerio
12
del Interior, de otra entidad pública, de
la comunidad indígena interesada a través de su Cabildo o autoridad tradicional, o de una organización indígena.
Una vez el Incoder emite el auto para
realizar la visita de certificación del cumplimiento de la función social del resguardo, remite al MAVDT la solicitud del
concepto sobre el cumplimiento de la
función ecológica. Dicho concepto es
desarrollado por la Oficina de Educación y Participación cuando los territorios indígenas no tienen traslape con
áreas protegidas, pues en dicho caso la
competencia es de la Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
El Ministerio puede delegar y realizar
un convenio interadministrativo con
una o varias corporaciones para la elaboración del concepto; en dicho caso la
corporación, en la medida de sus posibilidades y con el apoyo del Ministerio,
debe proceder a consolidar el equipo necesario para asumir el proceso de verificación y certificación.
GUÍA METODOLÓGICA
Comunidad indígena
Ticuna, Cocama y Yagua.
Puerto Nariño,
Amazonas, Colombia
Simultáneamente, el Cabildo debe conformar el equipo de las personas que
participarán en el proceso, realizando
sus aportes y facilitando el procedimiento dentro de la comunidad. El Cabildo,
por su parte, deberá concertar la fecha y
el lugar para el encuentro, que permitirá la puesta en común de la situación
del resguardo. Previamente al encuentro,
cada grupo por su parte podrá avanzar
en la revisión de información secundaria para elaborar la línea base ambiental
(que incluye las dimensiones sociales,
económicas y culturales).
Es recomendable que dentro del grupo
de la comunidad participen las personas de mayor edad, que permitan reconstruir mediante la historia oral el proceso de poblamiento del resguardo.
Se espera que el equipo responsable del
concepto asuma, en primera instancia, la
recolección y análisis de información del
ámbito regional y nacional, mientras el
Cabildo, por su parte, avanza internamente con la comunidad en el diagnóstico local. Posteriormente ambas auto-
ridades pueden encontrarse para intercambiar información y realizar la puesta en común de la situación del resguardo y analizar su importancia en el
contexto regional.
3. ¿Cuáles son los ejes conceptuales
que se propone tener en cuenta
para el procedimiento de
verificación y certificación
de cumplimiento de la función
ecológica de la propiedad
de resguardos indígenas?
Bajo un enfoque de construcción intercultural de la función ecológica, se propone legitimar funciones ecológicas de
los resguardos a partir de observaciones puntuales en los siguientes ejes conceptuales:
• Biodiversidad y ecosistemas
• Territorio y autonomía
• Usos y conocimientos tradicionales
• Ordenamiento territorial
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
13
En esta guía se presentarán en detalle, más adelante, las variables que
se deben abordar en cada eje conceptual, una propuesta de indicadores
y los instrumentos a considerar para facilitar el proceso. Pero antes se
revisará el marco constitucional y legal de la función ecológica de la
propiedad.
4.
¿Cuáles principios pueden orientar el trabajo
en relación con los ejes conceptuales propuestos?
• En el manejo de la biodiversidad y los recursos, “el equilibrio” o la
sustentabilidad de un resguardo no depende exclusivamente del manejo que se haga dentro de éste, sino que también influyen factores
externos.
• Los objetivos de manejo ecosistémico deben ser establecidos a largo
plazo. De ahí la importancia de armonizar los diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento territorial locales y regionales.
• El manejo ecosistémico debe reconocer que el cambio de los
ecosistemas es inevitable, así como el cambio y la adaptación consecuente de los seres humanos. Por lo tanto, la función ecológica de un
resguardo no puede sustentarse exclusivamente en la noción de “equilibrio” ni en el tema de usos y costumbres.
• Los objetivos de manejo de la tierra, el agua y los recursos vivos, son
objeto de decisión social. Es fundamental tener en cuenta los mecanismos de participación comunitaria, las instancias de concertación
y los instrumentos de decisión y gestión.
• La búsqueda de un balance apropiado entre la integración, la conservación y el uso de la diversidad biológica, donde el tipo de uso es la
base para la conservación.
• Es necesario tener en cuenta la gestión desde los contextos económico, social, cu ltural y político. Reconociendo que los pueblos indígenas no son culturas autárquicas, ni los resguardos, sistemas cerrados.
• El enfoque ecosistémico debe considerar todas las formas de información relevante, incluyendo el conocimiento científico, el conocimiento indígena y el conocimiento de las poblaciones locales
tradicionales.
• El principio de integridad, de conformidad con el cual la calidad,
pertinencia y objetividad de la información resulta fundamental para
lograr la articulación de la información bajo una mirada integral de
sus diferentes componentes sectoriales y temáticos que pueden corresponder a lógicas distintas entre quienes participan en el proceso.
14
GUÍA METODOLÓGICA
Marco normativo de la función ecológica
de la propiedad colectiva
Cabildo Mayor de la comunidad indígena Ticuna,
Cocama y Yagua. Puerto Nariño,
Amazonas, Colombia
5.
¿Cuál es el marco constitucional que establece
la función ecológica de la propiedad?
El Constituyente de 1991 consagró la función ecológica de la propiedad en el artículo 58 de la Carta Política, , lo cual demuestra su preocupación por los temas ambientales. Dicha norma señala que la propiedad privada es una función social que implica obligaciones, y como
tal, le es inherente una función ecológica, queriendo decir que se cumple con la función social y ecológica de la propiedad cuando a ésta se le
otorga una utilidad para la sociedad y conjuntamente se presenta el
uso de los recursos naturales con la protección y conservación que les
permitan permanecer en el tiempo.
De igual forma, el artículo 63 de la Carta establece que las tierras comunales de los grupos étnicos son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Lo cual implica que los territorios indígenas son de
propiedad del pueblo o la comunidad respectiva y no se pueden vender, no pueden ser sometidos a gravámenes, no son expropiables por
el Estado y no pueden ser sometidos a limitaciones de dominio como
el embargo.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
15
6.
¿Cuál es el marco legal de la función ecológica
de la propiedad?
Para el caso de los resguardos indígenas, la
función ecológica de la propiedad fue reglamentada inicialmente por la Ley 160 de 1994,
la cual crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, establece que las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad conforme a los usos,
costumbres y cultura de sus integrantes.
Resguardo indígena
Cesar, Colombia
Esta norma consagra que es competencia del
Incoder verificar y certificar el cumplimiento
de la función social de la propiedad en los
Chimila.
resguardos, y es función del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, en concertación con los cabildos o
autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
Adicionalmente, el procedimiento se encuentra establecido en el Decreto 2164 de 1995 (ver anexos I y II).
7.
¿Cuáles son los principios éticos y jurídicos que deben
orientar el trabajo en la construcción de los conceptos sobre
función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas?
• Reconocemos el carácter multicultural y pluriétnico de nuestro país.
• Reconocemos el carácter inalienable, imprescriptible e inenajenable
de los territorios de los grupos étnicos.
• Reconocemos la necesidad de armonizar el principio de autonomía
de las autoridades indígenas con el principio de la función ecológica
de la propiedad y el principio de rigor subsidiario en la toma de
decisiones referidas a los recursos, la biodiversidad y el territorio de
un resguardo.
• Reiteramos la obligación estatal de concertar toda decisió n referida
a los territorios de los grupos étnicos.
• Consideramos que para una adecuada garantía de la interculturalidad
y el bilingüismo, las autoridades indígenas cumplen un papel decisivo y no sólo deben exigir estos procedimientos sino apoyar la tarea
de socialización en su lengua para así brindar un conocimiento informado a la comunidad.
16
GUÍA METODOLÓGICA
• Resaltamos la legitimidad de las decisiones: la participación de las
autoridades tradicionales y organizaciones indígenas no solamente es
un imperativo de la democracia sino una garantía de la validez y eficacia de cualquier tipo de información referida a los pueblos indígenas.
• Consideramos la importancia del cumplimiento de la función ecológica de la propiedad colectiva, siendo un proceso y no un mero
dictamen, pero estimamos que dicha exigencia debe enmarcarse, para
los grupos étnicos al igual que para los demás particulares, en el principio de igualdad y no discriminación y en el principio de la buena fe.
• Consideramos que deben facilitarse los procedimientos para que el
concepto de función ecológica de la propiedad colectiva no se convierta en un obstáculo administrativo para la garantía de los derechos de los grupos étnicos y que dicha reglamentación no debe exceder las exigencias legales, pues las autoridades públicas no pueden
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para
el ejercicio de los derechos.
• Con este trabajo queremos buscar alternativas garantistas, posibles,
sencillas y seguras frente a los problemas planteados.
8.
¿A quién corresponde verificar y certificar el cumplimiento
de la función ecológica?
De acuerdo con lo anteriormente señalado, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial es la entidad competente para verificar y certificar el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad
en los resguardos, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
En la propuesta metodológica que presentamos se estima conveniente
que el concepto sea considerado como una construcción intercultural,
en la cual participen activamente las autoridades indígenas y las demás
autoridades ambientales del ámbito regional.
9.
¿Cómo garantizar la participación y la concertación
en el proceso de certificación de función ecológica
de los resguardos indígenas?
La verificación y la certificación de la función ecológica de la propiedad
debe hacerse en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, lo cual implica la participación de sus miembros. Para ello es importante tener en cuenta los diferentes nivelesde
representación de los pueblos indígenas, es decir, las instituciones tradicionales de cada pueblo y sus autoridades o las organizaciones que
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
17
las representen, los cuales reflejan la diversidad cultural que incluso
existe entre estos pueblos y comunidades.
En este marco señalamos que en el proceso de verificación deben participar las autoridades tradicionales, los cabildos indígenas y las demás
formas de representación creadas, como las organizaciones nacionales,
regionales y zonales. Sólo de esta manera se puede garantizar la concertación de acuerdo con sus usos y costumbres, las medidas de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente.
10. ¿Qué información se requiere para mirar los antecedentes
jurídicos e institucionales en un caso concreto?
En primer lugar la documentación referida a los siguientes aspectos:
• Antecedentes:
a) Nombre del resguardo.
b) Grupo étnico.
c) Ubicación del resguardo.
d) Resolución de constitución (número y fecha de expedición). Ésta
se encuentra en el Incoder regional y, en algunos casos, en el
Incoder nacional.
e) Área titulada: consta en la resolución.
f ) Resolución de ampliación (si se ha presentado anteriormente).
Igualmente se encuentra en el Incoder. Es útil mirarla en los casos de saneamiento y también cuando se solicitan nuevas ampliaciones de un resguardo.
g) Área de la ampliación: consta en la resolución de ampliación.
• Trámite de solicitud de ampliación, saneamiento y/o reestructuración:
a) Número del expediente: Lo asigna el Incoder.
b) ¿Quién solicita la ampliación? Se encuentra en el expediente.
c) Fecha de radicación de la solicitud de ampliación. Se encuentra en
el expediente.
d) Regional del Incoder ante la cual se hizo la solicitud.
e) Fecha del oficio de solicitud de certificación emitido por el Incoder
al Ministerio de Ambiente.
18
GUÍA METODOLÓGICA
f ) Fecha del auto que ordena la visita a
la comunidad emitido por el Incoder.
Aunque en la práctica los dos conceptos se construyen independientemente, sería conveniente unir en especial
la visita a la comunidad y al taller.
g) Fecha de radicado de la solicitud de
certificación del Incoder ante el Ministerio de Ambiente. Este elemento
Miembros
formal es conveniente tenerlo en cuenta porque el Decreto 2164 de 1995 otorga 30 días a la autoridad ambiental para realizar el concepto.
del pueblo indígena Kogui
Santa Marta, Colombia
Es muy importante definir en las áreas de ampliación, saneamiento o
reestructuración lo siguiente:
• Licencias y permisos ambientales que puedan
afectar el área de influencia del resguardo.
• Declaración de áreas naturales protegidas regionales o nacionales.
• Actas de concertación entre comunidades afrocolombianas e indígenas.
• Reglamentos del Cabildo, en especial los referidos al manejo de los
recursos naturales.
• Existencia de colonos en el área de ampliación.
• Existencia de zonas mineras de exploración o explotación.
11. ¿Qué resultados puede tener el proceso de certificación?
En muchos casos, podrán encontrarse situaciones de deterioro ambiental que la comunidad pueda corregir contando con apoyo técnico,
recursos y acompañamiento institucional. Así, la certificación del cumplimiento de la función ecológica de los resguardos indígenas contempla un proceso de diálogo, concertación y consolidación de acuerdos,
sobre la base de las responsabilidades mutuas en el territorio.
El Decreto 2164 de 1995 en su artículo 19 señala lo siguiente:
Si del pronunciamiento expedido por el Ministerio del Medio Ambiente se
estableciere que la comunidad no está dando cumplimiento a la función
ecológica de la propiedad sobre los terrenos del resguardo, conforme a los
usos, costumbres y cultura que le son propios, el informe será enviado a los
cabildos o autoridades tradicionales a fin de que se concerten los correctivos
o medidas a que haya lugar.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
19
En el evento de que se verificare por el Incora el incumplimiento de la
función social de la propiedad en un resguardo, conforme a sus usos,
costumbres y cultura, según lo previsto en este decreto, en concertación
con los cabildos y autoridades tradicionales, el Instituto determinará las causas de ello y promoverá, si fuere el caso, el apoyo de las entidades pertinentes
que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, para adoptar los mecanismos de solución que permitan corregir
dicha situación.
Cuando la causa del incumplimiento de la función social o ecológica de la
propiedad sea atribuible a la comunidad, se suspenderán los procedimientos
de ampliación, reestructuración y saneamiento de los resguardos mientras se
concertan las medidas y programas dirigidos a corregir las situaciones que se
hayan establecido. Una vez acordados los correctivos con el cabildo o la
autoridad tradicional, se continuará con el procedimiento administrativo
correspondiente.
Cuando la causa del incumplimiento de las obligaciones derivadas de
la función social y ecológica de la propiedad se debiere a la acción u
omisión de personas ajenas a la comunidad indígena; a la ocurrencia de
hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito; al estado de necesidad o a la insuficiente cantidad o calidad de las tierras del resguardo, no se suspenderán los procedimientos previstos en este decreto.
En este evento, el Instituto, la autoridad correspondiente del Sistema
Nacional Ambiental, el Ministerio del Interior y los organismos competentes promoverán, en concertación con las comunidades y las personas involucradas, las acciones que fueren pertinentes.
El caso descrito y referido a fuerza mayor o caso fortuito, implica situaciones objetivas que deben implicar para esos pueblos indígenas
un grado extremo de vulnerabilidad. Como ejemplo podría mencionarse el del desplazamiento de grupos étnicos.
En síntesis, según la norma citada, podemos tener dos posibles resultados:
• Cumplimiento de la función ecológica
del resguardo. Tiene como consecuencia el otorgamiento de la certificación.
• Incumplimiento de la función ecológica.
En este segundo caso se suspende el
procedimiento mientras se concertan
medidas para corregir o mitigar las situaciones.
Comunidad indígena Ticuna, Cocama y Yagua.
Puerto Nariño, Amazonas, Colombia
20
GUÍA METODOLÓGICA
Ejes conceptuales en el proceso de
certificación de cumplimiento de función
ecológica en resguardos indígenas
Vegetación Páramo de Chingaza,
Cundinamarca, Colombia
Biodiversidad y ecosistemas
12. ¿Qué se busca con el trabajo en el eje
de biodiversidad y ecosistemas?
En este eje se pretende contar con una línea base ambiental mínima,
de acuerdo con la información disponible en diferentes entidades como
la Dirección de Ecosistemas del MAVDT , la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Alcaldías Municipales y los Cabildos Indígenas, pero también construyendo conocimiento sobre lo local. Con este diagnóstico se realiza una aproximación a las condiciones biofísicas del resguardo y del contexto regional.
Es en este eje donde se podrá identificar la importancia del resguardo
para la conservación de la estructura ecológica principal nacional, regional y local, los ecosistemas más representativos y vulnerables,
conectividad entre ecosistemas, especies amenazadas o en peligro de
extinción, endemismos, conflictos y amenazas.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
21
13. ¿Cuáles son las variables más importantes a tener en cuenta
en el eje de biodiversidad y ecosistemas?
• Localización.
• Biodiversidad (flora, fauna, endemismos, especies amenazadas).
• Ecosistemas (representatividad, conectividad, fragmentación).
• Hidrografía (cuencas, microcuencas, importancia, estado).
Para desarrollar este eje se propone:
• Ubicar el resguardo en el ámbito nacional y regional, y su relación
con los ecosistemas estratégicos.
• Identificar la biodiversidad presente en el territorio, el patrón de diversidad espacial de las especies y los arreglos de conservación.
• Identificar procesos o funciones de conectividad biológica y cultural
(sistemas regionales de áreas protegidas).
• Conocer corredores de servicios ambientales que la comunidad ha
establecido para mantener su economía. Identificar cuáles son los
factores antrópicos que definen la fragmentación o la conectividad.
Describir cambios históricos en el paisaje.
• Identificar sitios de importancia cultural como sitios sagrados, caminos tradicionales (patrimonio histórico cultural). Analizar la relación entre sitios sagrados y ecosistemas estratégicos.
• Identificar las especies presentes en el territorio discriminando por
tipo de hábitat, capacidad de respuesta de las poblaciones a las perturbaciones, grupos que presentan riesgo por desaparición o disminución de las poblaciones, vulnerabilidad, endemismos, especies
amenazadas.
Territorio y autonomía
14. ¿Cuál es el objetivo del eje sobre territorio y autonomía?
Entendiendo que puede haber tantos casos como pueblos indígenas,
la función ecológica no puede constituirse como un procedimiento
rígido, impuesto verticalmente, desconociendo la diversidad de contextos y de procesos históricos; de ser así, se convertiría en un requisito burocrático carente de sentido. En este camino, es necesario establecer las bases para el diálogo intercultural, partiendo de conceptos como
territorio, analizando las relaciones de éste con la biodiversidad, el de-
22
GUÍA METODOLÓGICA
sarrollo y la autonomía de gobierno indígena. Igualmente es necesario
entender que los procesos sociales no ocurren aislados, sino que están
inscritos en dinámicas regionales políticas, económicas y ecológicas
que, en la mayoría de los casos, determinan o condicionan la vida de
las comunidades.
15. ¿Qué variables se proponen en el eje
de territorio y autonomía?
• Territorio ancestral.
• Territorio actual.
• Historia de territorialización.
• Organización.
• Gobierno.
• Relaciones entre autoridades y funciones.
Para complementar la información sobre este eje se sugiere consultar el libro Los pueblos indígenas de Colombia. En
el umbral del nuevo milenio, editado por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional.3
Secretario de Asuntos
Indígenas del resguardo
indígena del Río Murindó.
Taller realizado en
Antioquia, Colombia
16. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar el eje
de territorio y autonomía?
• Identificar el territorio tradicional de la etnia, su relación con el resguardo actual y con el área a ampliar, si es el caso.
• Analizar la percepción y valor cultural del territorio: ¿cuál es la concepción del territorio?
• Describir el proceso histórico de territorialización de la comunidad
indígena, identificando los hitos que han determinado su situación
actual.
• Describir la dinámica poblacional de la etnia en el país y la región, así
como de la comunidad.
• Describir las formas de organización y de gobierno, la relación entre
autoridades tradicionales y políticas y el papel que cada una cumple
en el manejo y ordenamiento cultural del territorio.
3
Ibíd.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
23
Usos y conocimientos tradicionales
17. ¿Cuál es el objetivo del eje de usos
y conocimientos tradicionales?
Con este eje se pretende trascender el concepto convencional de “usos
y costumbres”, que se entendía como prácticas ancestrales inmodificadas, y que desconoce las dinámicas inherentes a toda sociedad y
sus contextos históricos. Se quiere mostrar el compromiso que las
culturas han tenido en la transformación de los ecosistemas y paisajes;
sus formas de selección, manejo, apropiación y adaptación de territorios, animales y plantas.
Indígena preparando casabe.
Amazonas, Colombia
Partimos de reconocer la importancia del
conocimiento tradicional para el manejo
del territorio, así como la necesidad de
las comunidades de innovar y de readaptar sus prácticas a los nuevos contextos
históricos que viven. En ese sentido, cobra tanta relevancia reconocer cómo es el
manejo tradicional, cómo es el manejo actual, identificar cambios y determinar sus
impactos positivos o negativos. Además,
registrar el aporte de conocimiento biológico y ecológico de las culturas indígenas en cada resguardo.
18. ¿Qué variables se sugieren en relación con el eje
de usos y conocimientos tradicionales?
• Formas tradicionales y actuales de uso del territorio.
• Economía.
• Prácticas de manejo.
19. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar este eje?
• Describir y cartografiar el modelo de ordenamiento actual del territorio (a partir de la cartografía social describir usos, coberturas, hidrografía, sitios sagrados, conflictos ambientales, etc.).
• Observar el manejo de la biodiversidad en el territorio y determinar
si favorece la conservación de la misma.
24
GUÍA METODOLÓGICA
• Describir las pautas tradicionales de uso y manejo del territorio y sus
recursos; conocer los cambios históricos en el uso del territorio, la
transformación de los ecosistemas, la implantación de agroecosistemas y la generación de espacios seminaturales; identificar a qué
causas obedecen los cambios en las prácticas tradicionales y si dichos cambios han sido benéficos o no para la conservación.
• Establecer si las autoridades tradicionales (guías espirituales y médicos tradicionales) orientan el modelo de apropiación territorial por
parte de la comunidad.
• Evaluar los cambios en la valoración cultural del territorio con los
procesos de perturbación/conservación ecosistémica. Reflexionar
sobre cuál es la relación entre recuperación cultural y restauración
ecológica.
• Valorar las expectativas de uso en el territorio actual y de la ampliación (si es el caso).
• Evaluar el estado de riesgo de pérdida de conocimiento tradicional,
lengua, medicina, especies, etc.
• Determinar acciones participativas de manejo “adecuado” del territorio (gestión, monitoreo y participación local).
Plan de vida y ordenamiento territorial
20. ¿Por qué se incluye como un eje conceptual el análisis
de los planes de vida y el ordenamiento territorial?
El objetivo de este eje es vincular la función ecológica a los procesos
de ordenamiento territorial y de planificación indígena, reconociendo
que son procesos diferentes pero que deben estar articulados.
Si tomamos como punto de partida que la función ecológica está relacionada con el “deber ser” de un área o de un espacio en una región,
sin lugar a dudas el ordenamiento territorial cobra especial relevancia.
Ordenamiento territorial entendido como instrumento para la gestión ambiental a partir de la regulación de los usos del suelo. Uno de los
principios fundamentales del ordenamiento territorial es precisamente garantizar el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad.
Teniendo en cuenta que los pueblos indígenas en la actualidad plasman sus sueños, intereses y necesidades en los planes de vida, los cuales a su vez permiten administrar los recursos para lograr sus objetivos, estas decisiones inciden en el manejo del territorio y por ende en
el ordenamiento del mismo. Es de alguna manera valorar la capacidad
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
25
que tiene cada cultura de dar su propia organización espacial, ambiental, política y económica; es el derecho a tener sus propias formas de
regular sus relaciones ecológicas de acuerdo con sus tradiciones.
Si los planes de vida se sustentan en la concepción tradicional de “territorio”, entonces éstos podrían asimilarse a planes de ordenamiento
territorial indígena, uno de cuyos componentes es el de función ecológica. De hecho, muchos de los planes de vida que se analizaron en
los estudios de caso asumen una planeación prospectiva y coinciden
en la importancia de considerar como parte integral de la planeación
indígena el ordenamiento territorial.
Resguardo indígena
Río Docordó-Unión Balsalito.
Bajo San Juan, Chocó, Colombia
21. ¿Qué variables son de utilidad en este eje?
• Participación.
• Plan de vida.
• Ordenamiento territorial municipal.
• Ordenamiento territorial regional.
• Territorialidad de la etnia
(propuestas de Entidades Territoriales Indígenas –ETIS–).
22. ¿Qué se propone para el desarrollo del eje de plan de vida
y ordenamiento territorial?
• Conocer cómo ha sido la participación indígena en el ordenamiento
territorial municipal y regional (Plan de Ordenamiento Territorial
–POT– y Planes de Gestión Ambiental Regional –PGAR–.
26
GUÍA METODOLÓGICA
• Establecer si existe plan de vida para la comunidad o para la etnia.
• Verificar si dentro del POT o PGAR se contempló apoyo a la elaboración de los planes de vida.
• Identificar los aspectos más relevantes del ordenamiento territorial local y regional para la conservación de la estructura ecológica
principal. Por ejemplo: humedales, manglares, nacimientos de agua,
bosque húmedo, etc.
• Identificar si las expectativas de manejo del resguardo y de su zona
de ampliación corresponde o no a las expectativas del ordenamiento
territorial municipal y regional.
• Facilitar acuerdos de manejo.
• Conocer las expectativas territoriales de la etnia en la región y su
posible armonización con el ordenamiento territorial regional.
• Generar recomendaciones, acuerdos y compromisos (de la comunidad, las organizaciones e instituciones) que puedan articularse a los
procesos institucionales que inciden en el ordenamiento territorial y
que fortalezcan la implementación de los planes de vida.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
27
Instrumentos para el manejo de información
Grupo de indígenas del Río Murindó.
Taller realizado en Antioquia, Colombia
23. ¿Qué instrumentos se sugieren para la verificación
de la función ecológica?
El proceso de verificación de la función
ecológica requiere de una labor cuidadosa de levantamiento y sistematización
de información relevante para construir
un concepto técnico, que abordando los
ejes conceptuales propuestos permita
una aproximación integral al territorio.
• Estudios socioeconómicos del Incoder para el procedimiento solicitado.
• Planes de Gestión Ambiental Regional –PGAR– y Planes Ambientales
Trianuales –PAT.
• Publicaciones de los institutos de investigación ( IDEAM , Humboldt,
Sinchi, Pacífico).
• POT-EOT. Planes de Ordenamiento
Territorial, Esquemas de Ordenamiento Territorial
• Acuerdos y convenios establecidos,
actas de concertación de las instituciones y las comunidades referidas al
resguardo.
• Planes de vida.
• Planes de manejo de ecosistemas y/o
de cuencas.
• Expedientes del Incoder sobre el resguardo.
28
• Cartografía en diferentes escalas (nacionales, regionales y locales).
• Estudios particulares sobre las etnias
y los ecosistemas (tesis, etnografía).
• Licencias y permisos ambientales expedidos por las corporaciones autónomas regionales –CAR– o el MAVDT.
• Investigaciones sobre el territorio.
• Cartografía social.
GUÍA METODOLÓGICA
• Entrevistas con líderes, autoridades,
expertos, asesores, conocedores, etc.
• Talleres con autoridades políticas y
tradicionales, y de ser posible con la
comunidad, para poner en común de
la situación del resguardo.
24. ¿Qué entendemos por
información primaria
y secundaria en estos procesos?
Reconociendo los principios para la
interlocución intercultural y para una
aproximación ecosistémica a la función
ecológica en resguardos indígenas, se
considera información primaria toda
aquella producida por las autoridades,
la comunidad, el pueblo o la organización indígena: planes de vida, autodiagnósticos, entrevistas, cartografía social,
videos, publicaciones propias, etc.
Se considera información secundaria la
producida por instituciones locales, regionales o nacionales: bases de datos,
censos, publicaciones, cartografía impresa y digital, planes de gestión ambiental regional de las CAR , planes o
esquemas de ordenamiento territorial
(POT), planes de manejo de ecosistemas
o de cuencas, propuestas de Sistema
Regional de Áreas Protegidas –Sirap–,
publicaciones sobre áreas protegidas y
biodiversidad, estudios socioeconómicos, investigaciones académicas en ecología o antropología social relacionadas
con el territorio o el pueblo indígena.
Se sugiere empezar consiguiendo información secundaria sobre el territorio y
las etnias, consultando entidades nacionales y regionales como el MAVDT , el
Incoder, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
–UAESPNN –, el Departamento Nacio-
nal de Planeación –DNP–, los Institutos de Investigación, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia
–ICANH–, la Defensoría del Pueblo, universidades, corporaciones autónomas
regionales y ONG. Con esta información
se puede realizar un análisis del contexto regional en el que se inscribe cada resguardo y determinar su importancia para
la conservación de la estructura ecológica principal (nacional y regional) de
acuerdo con los instrumentos de planificación, lasdinámicas socioeconómicas
y culturales regionales, la vocación y potencialidades de los suelos, proyectos y
procesos que puedan afectar al territorio y a las comunidades.
Es necesario también contactar a las organizaciones regionales y a las autoridades indígenas locales para adelantar
una reunión previa de información y
concertación del procedimiento de certificación. De esta forma, conjuntamente se puede definir la fecha para realizar
la visita de verificación y el encuentro
entre autoridades y con la comunidad,
para complementar la información existente, la metodología y el marco conceptual sobre función ecológica.
En algunos casos el proceso de certificación no podrá sustentarse en la verificación directa, por lo cual debe hacerse
a partir del cruce de la información primaria y secundaria.
25. ¿Qué cuidados especiales
debemos tener en el manejo
de la información?
En primer lugar, tener las fuentes bien
claras y determinadas; en segundo lugar,
organizar la información. En lo posible
se sugiere sistematizarla u organizarla
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
29
por fuentes y aprovechar la visita de campo para contrastar información y lograr la versión más directa y válida en los diversos temas del
concepto.
Es posible encontrar vacíos, contradicciones e imprecisiones en la información secundaria, generalmente del nivel nacional y regional. Estos vacíos sólo pueden superarse si se han identificado con anterioridad
a la realización del taller, el cual permitirá corroborar y complementar
la información deficiente.
26. ¿Cuáles son los instrumentos para obtener la información
primaria que requerimos para el concepto?
Las herramientas principales son: las visitas de campo que permitan el
encuentro entre autoridades (cabildos, MAVDT y corporaciones), durante las cuales se abordan los diferentes ejes conceptuales apoyándose en los talleres de cartografía social, entrevistas abiertas, recorridos
de campo, conversatorios y registro fílmico, entre otras actividades.
27. ¿Cuáles son los objetivos de las visitas de campo
y de los talleres?
• Verificar y complementar la información para elaborar los conceptos
técnicos para la certificación del cumplimiento de la función ecológica.
• Construir de manera intecultural, interinstitucional e interdisciplinaria
la definición colectiva del concepto de la función ecológica de la
propiedad del resguardo indígena.
• Establecer acuerdos, compromisos y responsabilidades mutuas para
garantizar el mantenimiento de la función ecológica del resguardo.
28. ¿Cuál es la verificación que puede hacerse en campo?
Reconociendo que las visitas de campo no pueden realizarse con suficiente tiempo como para construir etnografías exhaustivas, la visita
que se haga con el objetivo de verificar el cumplimiento de la función
ecológica debe contemplar diversas actividades que permitan obtener
información suficiente, pero además, propiciar la reflexión en la comunidad, así como el diálogo y la concertación entre autoridades.
Las metodologías de diagnóstico rápido que usualmente se aplican en
el trabajo de las entidades con las comunidades, aun cuando funcionan para recolectar información no son suficientes para alcanzar los
objetivos que subyacen al proceso de certificación de la función
ecológica. Por esta razón en las visitas de verificación es tan importan-
30
GUÍA METODOLÓGICA
te considerar otras actividades complementarias a los talleres, y el tiempo
suficiente para llevarlas a cabo.
No debe olvidarse que esta es la oportunidad para restablecer la confianza a través de un acercamiento respetuoso y responsable, pues no
se trata de “extraer información”, como muchas veces ocurre, sino de
intercambiar y construir conocimiento sobre el territorio.
Se propone, entonces, realizar visitas de por lo menos tres o cuatro
días, durante los cuales se puedan llevar a cabo encuentros de trabajo
con las autoridades y con las comunidades; entrevistas a líderes, autoridades tradicionales, mujeres y jóvenes; observación y registro fílmico
de las áreas frágiles, especiales o amenazadas; recorridos de campo;
talleres de cartografía social y conversatorios.
Es decir, que la visita no puede limitarse a unas reuniones para responder cuestionarios, sino que debe ser creativa y, en lo posible, divertida. Debe propiciar el diálogo honesto y transparente, para fortalecer
el tejido que relaciona a la comunidad y la organización indígena con
la autoridad ambiental.
Una guía de preguntas puede ser útil, pero no puede ser utilizada como
cuestionario de taller sino como ayuda para orientar las diferentes actividades. Lo importante es que en la visita se pueda conocer lo mejor
posible la historia de la comunidad y su relación con el territorio que ocupa, sus valores y prácticas culturales de manejo, las
formas de resignificación cultural del territorio, las formas de reproducción del conocimiento tradicional y las prácticas nuevas de manejo. También debe conocerse las
relaciones entre autoridades y con los vecinos (relaciones interétnicas, relación con los
municipios), los sueños y expectativas de
la comunidad respecto al manejo de su territorio, los planes, programas y proyectos
internos y externos a la comunidad, pero
que puedan afectar al territorio.
Resguardo indígena Ticuna, Cocama y Yagua.
Puerto Nariño, Amazonas, Colombia
29. ¿Por qué es importante definir una línea base?
La construcción de una línea base ambiental es fundamental para el
proceso de verificación y certificación del cumplimiento de la función ecológica en resguardos indígenas, porque implica una mirada
colectiva e intercultural sobre cuál es la situación ambiental del territorio indígena del cual se parte.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
31
Aun cuando es difícil alcanzar una lísostenible, permite la re-creación del sanea base rigurosa en términos ecolóber social, relativiza la verdad y reconogicos, que permita establecer la calidad
ce la necesidad de construir colectivay disponibilidad de los diferenmente el conocimiento a través
tes recursos –pues sólo se lodel diálogo de saberes, fortaleLa construcción
gra a través de procesos comce la organización y la participaplejos de investigación como de una línea base ción comunitaria, permite una
ambiental es
inventarios, monitoreo, etc.– sí
aproximación integral al terrifundamental
es posible establecer una línea
torio, reconociendo la complebase contando con el conoci- para el proceso jidad ambiental, económica,
miento del territorio que tie- de verificación productiva, política y socionen la comunidad y las autoricultural. El gran potencial de
y certificación
dades indígenas y ambientales del cumplimiento la cartografía social está en que
regionales.
propicia y facilita la conversade la función
ción para producir una visión
ecológica
Sólo contando con una línea
compartida de la realidad del
en resguardos
base del territorio del cual se
territorio.
indígenas
parte, es posible planificar su
manejo y realizar el seguimienNormalmente, la cartografía
to y monitoreo del cumplimiento de la
social se aplica a la planeación prospecfunción ecológica.
tiva, elaborando un escenario pasado,
uno presente y uno futuro del resguardo. Para el taller de certificación de fun30. ¿Qué es la cartografía social
ción ecológica se trabaja con énfasis en
y cómo puede servir en el
el escenario presente, con el objetivo de
proceso de certificación
identificar de manera ágil las cobertude función ecológica?
ras vegetales, los ecosistemas naturales
y transformados, los asentamientos huLa cartografía social proporciona un
manos, la hidrografía, los usos actuales
método adecuado para aproximarnos a
del territorio, los conflictos ambientala realidad de los resguardos, porque
les, la toponimia y los sitios sagrados.
promueve y facilita los procesos de
A partir de este diagnóstico rápido y
planeación y gestión participativa a tradel análisis que se haga con base en la
vés de un ejercicio dinámico y agradainformación secundaria, es posible deble que permite tomar conciencia del
tectar las causas de los problemas amespacio que se habita, del tiempo y el
bientales y determinar qué medidas esentorno natural y cultural en que se
tán al alcance de la comunidad y de las
vive.4
autoridades indígenas para corregir o
mitigar posibles impactos.
La cartografía social reconoce que la cultura es el fundamento del desarrollo
Durante la elaboración de los mapas,
los participantes intercambian infor4
mación y apreciaciones personales,
Jairo Luis Chaves, La cartografía social, un
identifican problemas, manifiestan inprocedimiento para la planeación participativa en
quietudes y sugieren alternativas de soel nivel local, Corporación Autónoma Regiolución.
nal del Valle del Cauca –CVC–, 2001.
32
GUÍA METODOLÓGICA
El levantamiento de la información cartográfica para la aproximación regional
se puede realizar a partir de los mapas
que se encuentran en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, junto con los mapas que contienen el Plan de Gestión Ambiental de la
Corporación, los mapas del Sistema Regional de Áreas Protegidas de Parques
Nacionales Naturales, y proyectos de carácter regional. Se debe contar con mapas base y temáticos escala 1:150.000 o
1:250.000, teniendo en cuenta principalmente las áreas de conservación de nivel nacional, departamental y municipal
que constituyen el Sistema Regional de
Áreas Protegidas, junto con los resguardos indígenas y territorios colectivos de
comunidades negras, si existen.
La cartografía social también puede hacerse sobre mapas base escala 1:50.000,
1:25.000 o 1:10.000, o simplemente sobre hojas en blanco donde los participantes puedan dibujar su territorio.
Para orientar el ejercicio de cartografía
social y la reflexión conjunta en torno a
los cuatro ejes conceptuales propuestos, se elaboró una guía de preguntas
que sirve para orientar a los grupos. Si
se estructura una guía para el taller, las
preguntas permiten conocer los antecedentes del resguardo, su situación actual, las formas de organización y los
niveles de cohesión social, la relación
entre las autoridades tradicionales y políticas, el concepto de territorio, las relaciones de la comunidad con entidades locales y regionales, los procesos de
planificación y ordenamiento territorial
en el contexto de la formulación de los
planes de vida indígena, los proyectos
internos y externos al as comunidades.
La guía no debe ser un instrumento rígido sino servir como un apoyo para
orientar la reflexión en grupo. Dependiendo del número de casos abordados
simultáneamente, la metodología de
aplicación de la guía puede variar. En
algunos casos, las preguntas ameritan
mayor profundidad, por lo cual debe
contemplarse la posibilidad de contar
con tiempo suficiente para realizar entrevistas abiertas que permitan tal profundización; en otros, puede haber preguntas que no sean pertinentes al contexto. La forma de desarrollar la guía
debe responder al criterio de las autoridades que participan en el proceso.
Puede empezarse por el ejercicio de cartografía social y posteriormente pasar
al desarrollo de la guía, o viceversa.
Realmente el orden dependerá de los
intereses de los participantes y de las
posibilidades reales de tiempo. Lo más
importante es crear un ambiente de confianza y de informalidad para que el taller no se convierta en una jornada densa y complicada para los asistentes.
31. ¿Qué sugerimos para el ejercicio
de cartografía social?
• Dibujar el territorio ancestral.
• Dibujar el resguardo.
• Dibujar la zona de ampliación dentro
del resguardo y en la zona de ampliación ubicar:
– Ríos, quebradas, lagos, salados,
madres viejas.
– Carreteras y caminos.
– Bosques vírgenes.
– Sitios sagrados.
– Rastrojos.
– Pastos.
– Cultivos.
– Poblados.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
33
– Límites del resguardo.
– Zonas degradadas o con problemas ambientales (erosión, deforestación, contaminación, etc.).
– Áreas donde se realizan aprovechamientos con permiso de las
autoridades ambientales.
32. ¿Cuál puede ser una propuesta de preguntas para la guía del
taller, que permita abordar los diferentes ejes conceptuales?
Entendiendo que el propósito de las preguntas no es la aplicación de
un examen o cuestionario a las comunidades, sino una guía de apoyo
para llevar a cabo la vista de campo, a continuación presentamos una
propuesta de guía que facilite el proceso de verificación. Para su desarrollo, el aporte de las comunidades, la historia oral y la reflexión sobre el territorio son fundamentales. Estas actividades en sí mismas
son un aporte para el proceso y fortalecen los vínculos entre las corporaciones y las comunidades. Igualmente se destaca que este ejercicio
permite a las comunidades reconocerse, compartir y además identificar problemáticas ambientales que se deban superar (ver Guía para
Taller página 37).
33. ¿Cómo finalizar el encuentro?
Al final del encuentro se debe realizar una plenaria en la cual los grupos exponen el fruto de su trabajo de cartografía social y de reflexión
sobre los temas abordados, oportunidad que normalmente se aprovecha para profundizar en los aspectos más relevantes y para identificar
posibles alternativas y estrategias de gestión. La finalidad es construir
conjuntamente el concepto de función ecológica, definir el tipo de
acciones a realizar y los mecanismos para su implementación.
34. ¿Cómo facilitar el cumplimiento de los acuerdos
y cómo realizar el seguimiento?
Según sea el resultado del proceso de certificación, si se otorga o se
suspende, lo ideal es definir un Plan de Acción Conjunta que contemple
objetivos, metas, estrategias, responsables y recursos.
Durante el procedimiento de verificación y certificación deben haberse
identificado las causas de los problemas ambientales que existen en el
resguardo, o fuera de él pero que lo afectan. Si se tiene claridad sobre
dichas causas pueden establecerse posibles estrategias de solución,
identificando qué debe hacerse, cómo puede hacerse, cuándo se haría,
34
GUÍA METODOLÓGICA
GUIA PARA TALLER
Temas y preguntas a tener en cuenta:
1. Tipo de solicitud
2. Nombre del resguardo
3. Fecha de constitución
4. Área de constitución y área del resguardo
5. ¿Cuál es su territorio tradicional ¿Puede ubicarlo especialmente o geográficamente?
6. ¿Ya ha sido ampliado el resguardo?
7. Área de ampliación
8. ¿Existe alguien que se oponga al proceso de ampliación del resguardo?
9. ¿Quién y por qué?
10. ¿Cuántos globos o lotes tiene el resguardo?
11. ¿Cuántos globos o lotes tiene la ampliación?
12. ¿La zona de ampliación colinda con el resguardo?
13. ¿Hay colonos en la zona de ampliación?
14. ¿Cuál es la población actual del resguardo? (número de habitantes y de familias)
15. ¿Ha crecido o disminuido la población en los últimos años? ¿Por qué?
16. ¿Qué es territorio?
17. ¿Cuál es el territorio ancestral de la comunidad?
18. ¿Desde cuándo la comunidad se encuentra en este territorio? ¿Cómo lograron
la constitución del resguardo? ¿ Qué presiones históricas han sufrido sobre su territorio?
(desplazamientos, historia de territorialización, amenazas)
19. Describa el resguardo (uso actual y coberturas con hectáreas aproximadas)
20. Describa la zona de ampliación (uso actual y coberturas con hectáreas aproximadas)
21. ¿Actualmente la comunidad usa la zona de ampliación? ¿Cómo?
22. ¿Qué uso se le piensa dar a la zona de ampliación o saneamiento?
23. ¿Cuáles son los animales y plantas más abundantes del resguardo?
24. ¿Cuáles son los animales y plantas más escasos y por qué?
25. ¿Qué productos cultiva la comunidad? ¿Cómo se cultiva?
26. ¿Qué recursos del bosque usa la comunidad?
27. ¿Cuál es el papel de las autoridades tradicionales en el manejo y ordenamiento del territorio?
28. ¿Cuál es el papel del Cabildo en el manejo y ordenamiento del territorio?
29. ¿Existen normas que orienten el acceso y uso de los recursos? ¿Cuáles?
30. ¿Cómo es la relación entre las autoridades tradicionales y el cabildo?
31. ¿Cuáles productos cultivados comercializa la comunidad?
32. ¿Cuáles productos del bosque comercializa la comunidad?
33 ¿Existen mecanismos de intercambio, trueque o redistribución dentro de la comunidad?
34. ¿Cuáles son los problemas ambientales del resguardo y de la zona de ampliación?
35. ¿Cuáles son las causas de estos problemas ambientales?
36. ¿Qué proyectos tiene la comunidad?
37. ¿Cómo ha sido la participación de la comunidad, el Cabildo y la organización regional indígena
en la formulación de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de los municipios vecinos?
38. ¿Cómo ha sido la participación del Cabildo y la organización regional indígena
en la formulación y ejecución de los Planes de Gestión Ambiental (PGAR)
y Planes de Acción Trianual (PAT) de la Corporación Autónoma Regional?
39. ¿Con cuáles instituciones trabaja el Cabildo?
40. ¿Han identificado proyectos externos que amenacen el territorio o la comunidad? ¿Cuáles?
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
35
quién debe hacerlo y con qué recursos, con el fin de articular la gestión
a través de los distintos instrumentos de planeación (planes de vida,
planes de ordenamiento territorial, Plan de Desarrollo Municipal y Departamental, planes de acción trianual de las CAR, planes de manejo de
ecosistemas, cuencas o parques).
Una vez definidos con claridad los objetivos, las metas y estrategias, se
definen los responsables y los tiempos. Además, es fundamental garantizar la financiación de las acciones que es preciso ejecutar para
lograr el cumplimiento de la función ecológica de los resguardos, teniendo en cuenta las competencias, funciones y responsabilidades de
cada una de las entidades. En primera instancia, se considera la posibilidad de revisar cómo los presupuestos de las entidades pueden orientarse a los fines de función ecológica (cabildos, municipios, corporaciones, ONG, institutos y universidades etc.). En el caso de presentarse
dificultades para orientar recursos existentes, deben formularse proyectos integrales que permitan garantizar los recursos que se requieren
para la puesta en marcha del Plan de Acción Conjunta.
Especialmente en los casos donde la certificación se condicione o se
aplace, el seguimiento debe hacerse sobre la base del Plan de Acción
Conjunta construido durante el proceso de verificación. Este documento debe ser parte integral del concepto final que certifique el cumplimiento de la función ecológica y puede sustentarse en actas de acuerdos y compromisos mutuos.
Para el seguimiento y el monitoreo de la gestión concertada, debe considerarse la importancia de la participación de las comunidades, pues
es la única forma de saber si las medidas acordadas han servido o no
para los objetivos y las metas propuestos, y si los responsables han
hecho lo pertinente. La participación es la garantía de un seguimiento
transparente y efectivo, pues más que supervisar, se trata de identificar
si las decisiones fueron adecuadas o si por el contrario, deben considerarse cambios en las estrategias.
La responsabilidad de las autoridades (cabildos, corporaciones, parques) en el seguimiento también es vital. Cada entidad servirá para
verificar las acciones y examinar si se están cumpliendo. El MAVDT,
como entidad rectora y decisoria de todo este proceso, desempeñaría el
papel de supervisión y arbitramento (Ley 99 de 1993).
En los casos en los cuales se pueda certificar el cumplimiento de la
función ecológica sin condicionamientos, de todas maneras deben formularse recomendaciones a las entidades para garantizar que seguirán
manteniéndose en el tiempo las funciones ecológicas del resguardo y
para resolver conflictos menores que no requieran de mayor intervención externa ni inversión de recursos. En esta categoría entran especialmente aquellos resguardos donde los objetivos de conservación locales coinciden con los regionales, nacionales y mundiales.
36
GUÍA METODOLÓGICA
LOCALIZACIÓN RESGUARDOS
CASOS DE ESTUDIO
Elaborado a partir de: IGAC
Nº
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
MUNICIPIO
STA. MARTA-CIÉNAGA-RIOHACHA
-DIBULLA-VALLEDUPAR
MURINDÓ
URRAO
SARAVENA
SOLANO
SOLANO-PUERTO SANTANDER
PUERTO NARIÑO-LETICIA
EL LITORAL DEL SAN JUAN
BUENAVENTURA-LIT. DEL SAN JUAN
EL LITORAL DEL SAN JUAN
MAPA RESGUARDOS INDÍGENAS
DE COLOMBIA
RESGUARDO
KOGUI-MALAYO-ARHUACO
RÍO MURINDÓ
VALLE DE PÉRDIDAS
VALLES DEL SOL
MONOCHOA
ADUCHE
PUERTO NARIÑO
TOGO AMA
RÍO PICHIMA
CHAGPIEN-TORDO
SANTA MARÍA DE PANGALA
CABECERAS O PUERTO PIZARIO
NUEVO PITALITO
CHACHAJO
PAPAYO
BURUJÓN
DOCORDÓ-BALSALITO
TIOSILIDIO
BUENAVISTA
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
Nº
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
Sistemas de coordenadas geográficas
y planas de Gauss
MUNICIPIO
PÁEZ
JARDÍN
VALPARAÍSO
EL CAIRO
SAN ÁNGEL
PÁEZ
VILLAGARZÓN
MOCOA
PUERTO GUZMÁN
MOCOA
SANTA ROSA
MOCOA
RESGUARDO
COHETANDO
CRISTIANÍA
LA MARÍA
DOXURA
CHIMILA
CHIMILA
VITONCO
CHINAS
TOGOIMA
BELALCÁZAR
WASIPUNGO
PUERTO LIMÓN
EL DESCANSO
LA AGUADITA
SANTA MARTA
YUNGUILLO
37
LOCALIZACIÓN RESGUARDOS
EN RELACIÓN CON ÁREAS PROTEGIDAS
Fuente: Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
páginas: 40 - 41
38
GUÍA METODOLÓGICA
MAPA DEL RESGUARDO INDÍGENA
RÍO DOCORDÓ - UNIÓN BALSALITO
BAJO SAN JUAN, CHOCÓ, COLOMBIA
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
39
Mapa de ordenamiento territorial
dibujado por los miembros
del resguardo indígena
Docordó - Unión Balsalito
RESGUARDO DOCORDÓ - UNIÓN BALSALITO
Mapa digitalizado
Docordó Balsalito
40
GUÍA METODOLÓGICA
Estructura jurídica del concepto
De izquierda a derecha:
Fiscal y Secretario del Cabildo
del Resguardo indígena de Cristianía.
Taller realizado en Antioquia, Colombia
35. ¿Qué propuesta hacemos para la estructura
del concepto técnico?
C ONCEPTO
TÉCNICO
Función ecológica de la propiedad (ampliación, saneamiento
o reestructuración) del resguardo (nombre del resguardo)
REFERENCIA
CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
DE LA PROPIEDAD DEL RESGUARDO INDÍGENA
(Nombre del resguardo)
INTERESADO
Comunidad indígena de (Nombre del resguardo)
EXPEDIENTE
(Número del expediente)
LOCALIZACIÓN
Municipio de (.......................),
Departamento de (...................)
FECHA
(Mes y día) de (Año)
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
41
A NTECEDENTES
El resguardo indígena de (nombre del resguardo) fue creado mediante (acto
mediante el cual se constituyó el resguardo con su fecha y entidad que lo emitió);
cuenta con una extensión de (metros o hectáreas) y fue adjudicado a la
Comunidad Indígena (Nombre de la etnia) de (nombre del resguardo), localizado en la jurisdicción del municipio de (.................).
El artículo 85 de la Ley 160 de 1994 estableció que los programas de
ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, están dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad por parte de las comunidades, conforme a
sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. Corresponde al
Incoder verificar y certificar el cumplimiento de la función social de la
propiedad en los resguardos y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial lo relacionado con la función ecológica que le
es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la
Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones
concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
El Decreto 2164 de 1995 estableció que cuando se trate de procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas, el auto que ordene la visita se comunicará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en la misma comunicación se le solicitará el pronunciamiento expreso sobre la verificación y certificación del cumplimiento de la función ecológica de la
propiedad del resguardo.
Mediante Decreto 216 de 2003 se establece que corresponde a la Oficina de Educación y Participación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de conceptuar en lo de su
competencia, sobre la función ecológica de la propiedad en los casos
que disponga la ley, en coordinación con los organismos respectivos.
Mediante el Oficio Nº (....................) del (fecha del oficio), con radicado
Nº (.........................) del (fecha de recibido el oficio en el Ministerio), en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1995, el Incoder remite
al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la solicitud de ampliación realizada por la Comunidad Indígena y ordena la
realización del estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras, orientado a determinar la viabilidad jurídica de la ampliación del
resguardo (nombre de la etnia) de (nombre del resguardo) y solicita al Ministerio emitir el concepto sobre el cumplimiento de la función ecológica.
42
GUÍA METODOLÓGICA
L INEAMIENTOS
METODOLÓGICOS Y CONTEXTO DEL CONCEPTO
I.
Localización y descripción biofísica del resguardo
(nombre de la etnia) de (nombre del resguardo)
– Biodiversidad y ecosistemas
– Topografía, geología y suelos
– Indicadores de estado red hidrológica
II.
Territorio y autonomía
– Proceso de territorialización del pueblo (nombre de la etnia) en
el (nombre del departamento)
– Concepción tradicional y actual del territorio
– Organización y gobierno
III.
Conocimiento tradicional y uso actual del territorio
– Manejo actual del territorio
– Conocimiento tradicional
IV.
Ordenamiento del territorio
– Áreas protegidas
– Plan de Vida en construcción
– Situación de la comunidad e intervenciones en el resguardo
Consideraciones finales
– Biodiversidad y ecosistemas
– Territorio y autonomía
– Conocimiento tradicional y uso actual del territorio
– Ordenamiento territorial
V.
En mérito de lo expuesto anteriormente, y en cumplimiento de la
facultad consagrada en el artículo 7 numeral 7 del Decreto 216 de
2003 se emite el siguiente:
C ONCEPTO
El resguardo de (nombre del resguardo) ubicado en jurisdicción del municipio de (...................), cumple la Función Ecológica de la Propiedad.
Para constancia de lo anterior, se firma:
(Nombre del funcionario) Jefe Oficina de Educación y Participación.
Anexos: (material utilizado para la elaboración del concepto), los cuales son la
base para la expedición del presente concepto.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
43
36. ¿Qué tipo de consecuencias jurídicas podría tener la omisión
del concepto de función ecológica de la propiedad
en los procesos de ampliación, saneamiento
y reestructuración de resguardos Indígenas?
La consecuencia jurídica que puede comportar la omisión del concepto es la posible nulidad de la resolución, pues el acto administrativo
que ordena la ampliación, saneamiento o reestructuración de un resguardo es un acto administrativo complejo.
De esta forma, no puede ser considerada la actuación del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial relativa a la emisión
del concepto como un simple acto de trámite, pues resulta ser una de
las actuaciones integrantes del acto administrativo.
La acción de nulidad en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo pretende preservar la legalidad de los actos
emitidos por la administración, razón por la cual podría ser invocada
por cualquier persona con el fin de preservar el mencionado postulado, de suerte que la acción podrá intentarse tanto en actos de contenido general como de contenido particular, siempre y cuando se esté
persiguiendo el interés general respecto de la legalidad.
37. ¿Puede operar el silencio administrativo positivo frente
a la omisión del Ministerio de expedir el concepto
de función ecológica de la propiedad colectiva?
El silencio administrativo positivo, previsto en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, expresa que si la administración no
ha efectuado pronunciamiento respecto de una petición dentro de determinado tiempo, este pronunciamiento se entiende como favorable.
La norma es clara indicando que sólo opera en los casos previstos en
la ley.
A partir de esta definición, analizaremos la procedencia de este tema
frente al Decreto 2164 de 1995 y con respecto al pronunciamiento del
concepto de función ecológica que debe emitir el Ministerio de Ambiente:
En primer lugar el artículo 10 en su parágrafo establece que se solicitará al Ministerio de Medio Ambiente un pronunciamiento expreso sobre el cumplimiento de función ecológica en un término de 30 días.
En la norma referida a este Ministerio no se prevé consecuencia de
silencio administrativo positivo.
En su lugar, el artículo 12 del mismo decreto consagra respecto del
concepto que debe ser rendido por parte del Ministerio del Interior
acerca de la constitución de resguardos, que este ente deberá emitirlo
44
GUÍA METODOLÓGICA
en 30 días, pasados los cuales si no hay pronunciamiento sobre la petición de constitución el mencionado concepto se entiende favorable.
Es así como se construye por vía de consagración normativa un caso
de silencio administrativo positivo respecto del Ministerio de Interior.
No ocurre lo mismo en el caso del Ministerio de Ambiente, esto indica
que al Ministerio de Ambiente no le es dable aplicar el silencio administrativo positivo, por lo tanto debe obligatoriamente expedir el concepto de función ecológica.
Es necesario tener en cuenta que en materia de silencio administrativo no es posible aplicar analogía a los casos similares, pues la ley es categórica en determinar, en su artículo 41, que sólo puede aplicarse en los casos establecidos expresamente en la ley.
La regla general en materia de silencio administrativo es que ante la ausencia de
pronunciamiento éste se entiende como
negativo, de tal manera que solamente en
casos excepcionales éste es positivo y se
limita a los que tengan consagración normativa.
De igual forma es muy importante anotar que el silencio administrativo se predica únicamente de actos administrativos de carácter definitivo y no de actos preparatorios. El acto administrativo de la resolución
es un acto complejo compuesto de dos actuaciones jurídicas, y una de
ellas es el concepto de la función ecológica. Este concepto es requisito
para la formación del acto final de la resolución, por lo tanto no puede
aplicarse el criterio del silencio positivo a esta actuación jurídica.
Además del argumento normativo anterior, se debe tener en cuenta
que en materia de derechos colectivos, como el que nos ocupa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana ha sido clara al afirmar que no puede proceder el silencio administrativo positivo en perjuicio del derecho al ambiente, y que la exigencia de pronunciamiento de la autoridad ambiental, aunque sea por fuera del término
que la ley señala, es una garantía del derecho colectivo que no puede omitirse simplemente por priorizar el principio de celeridad. 5
Indígenas Kogui,
Santa Marta,
Colombia
Conclusión: Por las razones normativas y jurisprudenciales expuestas,
debe descartarse la posibilidad de aplicar el silencio administrativo
positivo en el caso concreto del pronunciamiento acerca del concepto
de función ecológica a cargo del Ministerio de Ambiente, por tratarse
de actuación jurídica que busca la garantía de un derecho colectivo (el
5
Para mayor ilustración ver: sentencias C-216 de 1995, C-328 de 1995 y C-431 de
2000, Corte Constitucional.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
45
cumplimiento de la función ecológica de la propiedad), formar parte
de un acto complejo y por no existir consagración legal expresa respecto del mismo.
38. ¿Qué alternativas jurídicas existen cuando no ha sido incluido
el concepto de función ecológica en el procedimiento de
ampliación, saneamiento o reestructuración de un resguardo?
Luego de un análisis juicioso de las diversas alternativas jurídicas, de
consultar fuentes escritas y expertos, se puede aseverar que la alternativa jurídica mas adecuada para sanear y dar viabilidad a aquellas resoluciones que se expidieron sin el cumplimiento del requisito de la función ecológica es la denominada convalidación de los actos administrativos.
Esta opción busca solucionar el problema comprometiendo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a realizar, con el
apoyo de las corporaciones, comunidades y organizaciones, los conceptos de función ecológica faltantes, aportándolos al Incoder y solicitando una modificación sencilla de las resoluciones que los incluya.
Esta teoría formulada por la doctrina y reafirmada por la jurisprudencia busca la estabilidad jurídica del ordenamiento y la preponderancia
de lo sustancial frente a lo meramente formal. Mediante el ejercicio de
esta formulación doctrinaria se pretende reducir la declaratoria de ilegalidad de los actos producidos dentro de la administración, de modo
que la administración puede por si misma corregir aquellas irregularidades existentes en un acto administrativo.
La manera de subsanar las antes mencionadas irregularidades puede
proceder mediante la validación por parte de las mismas autoridades
que profirieron el acto subsanable o mediante la intervención de la
rama legislativa, quien en ejercicio de sus competencias puede suprimir el requisito que genera la deficiencia del acto.
Estas alternativas deben ser estudiadas con especial cuidado, pues suprimir el requisito en el caso que nos ocupa resultaría violatorio de la
norma constitucional y de la teleología de la misma carta, e incluso en
el caso de que se hiciera, las situaciones jurídicas decididas frente a la
normatividad vigente seguirían conservando los vicios señalados.
46
GUÍA METODOLÓGICA
Anexo I
Normatividad de la función ecológica
en resguardos indígenas
LEY 160 DE 1994
CAPÍTULO XIV
R ESGUARDOS
INDÍGENAS
Artículo 85. El Instituto estudiará las necesidades de tierras, de las
comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies
indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y
además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten
con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá
al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que
no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial
previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos,
con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título
individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de
la comunidad por el Incora u otras entidades.
Parágrafo 1°. Los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución
de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa
entre todas las familias que las conforman.
Parágrafo 2°. El Cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones de solares del resguardo que se hayan hecho o
hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del Incora, con el fin de
lograr la distribución equitativa de las tierras.
Parágrafo 3º. Los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, estarán dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
47
las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación
del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El Incora verificará y certificará el cumplimiento de la función
social de la propiedad en los resguardos y el Ministerio del Medio
Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente,
de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución
Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en
concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
Parágrafo 4º. Dentro de los tres (3) años siguientes a la expedición de
esta Ley, el Incora procederá a sanear los resguardos indígenas que se
hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonía
y del Pacífico.
La titulación de estas tierras deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre explotación previstas en el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o las que
establezca la autoridad competente sobre la materia.
Parágrafo 5º. Los terrenos baldíos determinados por el Incora con el
carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución
Política y la Ley 21 de 1991.
Parágrafo 6º. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos
indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza,
recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, pero la ocupación y aprovechamiento
deberán someterse además, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables.
Artículo 86. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria participará en las diligencias necesarias para la delimitación que el Gobierno
Nacional haga de las Entidades Territoriales Indígenas, de conformidad con lo señalado para tal efecto en el artículo 329 de la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial.
48
GUÍA METODOLÓGICA
Anexo II
Decreto 2164 de 1995
Artículo 87. Las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo
indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica
de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de sus
integrantes.
Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160
de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las
comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional.
E L P RESIDENTE
DE LA
R EPÚBLICA
DE
C OLOMBIA
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que
le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
efectuada la consulta de que trata el artículo 6° del Convenio número
169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991.
DECRETA
C APÍTULO I
GENERALIDADES
Artículo 1º. Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o
adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o
que constituyen su hábitat, la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los
derechos de las comunidades negras consagrados en la Ley 70 de 1993.
Para tal fin, adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos:
1. La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que
poseen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en
posesión, total o parcial, de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
49
su territorio. En este último evento, la constitución del resguardo
correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de
la comunidad.
2. La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o
que constituyen su hábitat.
3. La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos
títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos,
para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o
adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus
integrantes.
4. El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y
la conversión de éstas en resguardos.
Artículo 2º. Definiciones. Para los fines exclusivos del presente decreto,
establécense las siguientes definiciones:
Territorios indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas
que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el
ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales.
Comunidad o parcialidad indígena. Es el grupo o conjunto de familias de
ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas
de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios
que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos
fueron disueltos, divididos o declarados vacantes.
Reserva indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o
varias comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso
y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en
el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991.
Autoridad tradicional. Las autoridades tradicionales son los miembros
de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia
50
GUÍA METODOLÓGICA
de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o
control social.
Para los efectos de este decreto, las autoridades tradicionales de las
comunidades indígenas tienen, frente al Incora, la misma representación y atribuciones que corresponde a los cabildos indígenas.
Cabildo indígena. Es una entidad pública especial, cuyos integrantes son
miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por
ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es
representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar
las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el
reglamento interno de cada comunidad.
Parágrafo. En caso de duda sobre el carácter y la pertenencia a un
pueblo indígena de una colectividad, el Incora deberá solicitar al Ministerio del Interior la realización de estudios etnológicos con el propósito de determinar si constituye una comunidad o parcialidad indígena, para efectos del cumplimiento de los fines del Capítulo XIV de
la Ley 160 de 1994.
Artículo 3°. Protección de los derechos y bienes de las comunidades. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas,
seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la
vigencia de la Ley 160 de 1994, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas.
Las reservas indígenas, las demás tierras comunales indígenas y las
tierras donde estuvieren establecidas las comunidades indígenas o que
constituyan su hábitat, sólo podrán adjudicarse a dichas comunidades
y en calidad de resguardos.
C APÍTULO II
E STUDIO SOCIOECONÓMICO ,
JURÍDICO Y DE TENENCIA DE TIERRAS
Artículo 4°. Objetivo. El Incora, en coordinación con los respectivos
cabildos y autoridades tradicionales, adelantará estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras de las comunidades indígenas con el objeto de determinar los diferentes aspectos relacionados
con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y
disponibilidad de las tierras; el uso y aprovechamiento de las que
estuvieren ocupando y el cumplimiento de la función social de la pro-
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
51
piedad en las tierras de resguardo, conforme a los usos, costumbres y
cultura de la respectiva comunidad; la calidad, condiciones agrológicas
y uso de los suelos; el tamaño y distribución de la población, su situación socioeconómica y cultural; la infraestructura básica existente, y la
identificación de los principales problemas y la determinación cuantificada de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, que
permitan al Instituto y demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, obtener una
visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población,
para adoptar y adelantar los programas pertinentes.
Artículo 5º. Procedencia. El Incora realizará los estudios socioeconómicos,
jurídicos y de tenencia de tierras previstos en el presente capítulo cuando
deba adelantar los procedimientos de constitución, reestructuración y
ampliación de resguardos indígenas. Cuando se trate de los procedimientos de ampliación o de saneamiento territorial de los resguardos y
reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos, se procederá
a la actualización o complementación de los estudios en aquellos casos en que las necesidades o las conveniencias lo aconsejen. Habrá
lugar a la iniciación del estudio cuando éste no se hubiere realizado
previamente.
Artículo 6º. Estudio. El Instituto elaborará un estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia y funcionalidad étnica y cultural de las tierras
de las comunidades, que versará principalmente sobre los siguientes
asuntos:
a) Descripción física de la zona en la que se encuentra el predio o
terrenos propuestos para la constitución o ampliación del resguardo;
b) Las condiciones agroecológicas del terreno y el uso actual y potencial de los suelos, teniendo en cuenta sus particularidades culturales;
c) Los antecedentes etnohistóricos;
d) La descripción demográfica, determinando la población objeto del
programa a realizar;
e) La descripción sociocultural;
f ) Los aspectos socioeconómicos;
g) La situación de la tenencia de las tierras, especificando las formas,
distribución y tipos de tenencia;
h) La delimitación del área y el plano del terreno objeto de las diligencias;
52
GUÍA METODOLÓGICA
i ) El estudio de la situación jurídica desde el punto de vista de la
propiedad de los terrenos que conformarán el resguardo, al cual se
adjuntarán los documentos que los indígenas y terceros ajenos a la
comunidad aporten y que les confieran algún derecho sobre el globo de terreno delimitado;
j ) Un informe relacionado con la explotación económica de las tierras
en poder de la comunidad, según sus usos, costumbres y cultura;
k) Un informe sobre el cumplimiento de la función social de la propiedad en el resguardo, según lo previsto en el Parágrafo 3° del
artículo 85 de la Ley 160 de 1994 y el presente Decreto, indicando
las formas productivas y específicas que se utilicen;
l ) Disponibilidad de tierras en la zona para adelantar el programa requerido, procurando cohesión y unidad del territorio;
ll) Determinación de las áreas de explotación por unidad productiva,
las áreas comunales, las de uso cultural y las de manejo ambiental,
de acuerdo con sus usos y costumbres;
m) El perfil de los programas y proyectos que permitan el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo socioeconómico de la
comunidad objeto de estudio;
n) La determinación cuantificada de las necesidades de tierras de la
comunidad;
ñ) Las conclusiones y recomendaciones que fueren pertinentes.
C APÍTULO III
P ROCEDIMIENTO
PARA CONSTITUIR , REESTRUCTURAR ,
AMPLIAR Y SANEAR RESGUARDOS INDÍGENAS
Artículo 7°. Solicitud. El trámite se iniciará de oficio por el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, o a solicitud del Ministerio del
Interior, de otra entidad pública, de la comunidad indígena interesada
a través de su cabildo o autoridad tradicional, o de una organización
indígena.
Parágrafo. A la solicitud de constitución o ampliación del resguardo
deberá acompañarse una información básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área pretendida, el número de familias que integran la comunidad y la dirección donde recibirán comunicaciones y notificaciones.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
53
Artículo 8º. Expediente. Recibida la solicitud por el Instituto o cuando
se tenga conocimiento de la necesidad de legalizar el territorio que
ocupa una comunidad indígena, para los fines señalados en este Capítulo y la Ley 160 de 1994, se conformará un expediente que contenga
las diligencias administrativas correspondientes y las comunicaciones
que se reciban relacionadas con la solicitud.
Artículo 9°. Programación. Una vez abierto el expediente, el Incora incluirá dentro de sus proyectos de programación anual, la visita y estudios necesarios. Cuando se trate de un caso urgente, le dará prioridad
dentro de su programación.
Artículo 10. Visita. Teniendo en cuenta la programación establecida
anualmente y las disponibilidades presupuestales, el Gerente General
del Instituto o su delegado ordenará llevar a cabo la visita a la comunidad interesada y al área pretendida, por funcionarios de la entidad,
señalando el tiempo en que se realizará.
El auto que ordena la visita se comunicará al procurador agrario, a la
comunidad indígena interesada o a quien hubiere formulado la solicitud y se fijará un edicto que contenga los datos esenciales de la petición en la secretaría de la alcaldía donde se halle ubicado el predio o el
terreno, por el término de diez (10) días, a solicitud del Incora, el cual
se agregará al expediente.
De la diligencia de visita se levantará un acta, suscrita por los funcionarios, las autoridades de la Comunidad indígena y las demás personas
que intervinieren en ella, la que deberá contener, entre otros, los siguientes datos:
a) Ubicación del terreno;
b) Extensión aproximada;
c) Linderos generales;
d) Número de habitantes indígenas, comunidades indígenas y grupo
o grupos étnicos a los cuales pertenecen;
e) Número de colonos establecidos, indicando el área aproximada que
ocupan, la explotación que adelantan y el tiempo de ocupación.
Parágrafo. Cuando se trate de procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas, el auto que ordene la visita se comunicará al Ministerio del Medio Ambiente y en la
misma comunicación se le solicitará a dicho Ministerio el pronunciamiento expreso sobre la verificación y certificación del cumplimiento
de la función ecológica de la propiedad del resguardo, para lo cual
dispondrá de un término no mayor de treinta (30) días.
54
GUÍA METODOLÓGICA
Artículo 11. Rendición de estudio. Con base en la actuación anterior, el
Instituto elaborará dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a
su culminación, el estudio de que trata el Artículo 6° del presente Decreto y el plano correspondiente.
Al estudio se agregará una copia del informe rendido por el Ministerio
del Medio Ambiente relacionado con el cumplimiento de la función
ecológica de la propiedad, cuando se trate de los procedimientos de
ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas.
Artículo 12. Concepto del Ministerio del Interior. Una vez concluido el estudio y en todos los casos, el expediente que contenga el trámite administrativo tendiente a constituir un resguardo indígena, se remitirá al
Ministerio del Interior para que emita concepto previo sobre la constitución dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de
recibo de la solicitud del Incora. Transcurrido este término, si no
hubiere pronunciamiento expreso, se entenderá que el concepto es favorable y el Ministerio del Interior procederá a devolver el expediente
al Instituto.
Artículo 13. Resolución. Culminado el trámite anterior, dentro de los
treinta (30) días siguientes, la Junta Directiva del Instituto expedirá la
resolución que constituya, reestructure o amplíe el resguardo indígena
en favor de la comunidad respectiva.
La resolución de la Junta Directiva del Incora que culmine los procedimientos de constitución, ampliación y reestructuración de resguardos
indígenas mediante la adquisición de tierras de propiedad privada, constituye título traslaticio de dominio y una vez inscrita en el competente
registro se considerará que los bienes inmuebles rurales correspondientes han salido del patrimonio del Incora.
Artículo 14. Publicación, notificación y registro. La providencia de la Junta
Directiva que disponga la constitución, reestructuración o ampliación
del resguardo se publicará en el Diario Oficial y se notificará al representante legal de la o las comunidades interesadas en la forma prevista en
el Código Contencioso Administrativo y una vez en firme, se ordenará
su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente al lugar de ubicación de las tierras constituidas con el
carácter legal de resguardo.
Los registradores de instrumentos públicos abrirán un folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al resguardo constituido o reestructurado y cancelarán las matrículas anteriores de los bienes inmuebles
que se constituyan con el carácter legal de resguardo.
Artículo 15. Conversión de reservas en resguardos. El procedimiento señalado
en este capítulo se aplicará para la conversión en resguardos de las
reservas indígenas.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
55
Artículo 16. Procedimientos sobre predios y mejoras de propiedad privada. Para la
constitución, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas
mediante programas de adquisición de tierras y mejoras de propiedad
privada, se seguirá el procedimiento establecido en el presente Capítulo. Una vez rendido el estudio correspondiente, el Gerente General del
Incora autorizará el procedimiento señalado en el Decreto 2666 de 1994
y ordenará incluir la adquisición de los predios y mejoras necesarios en
los proyectos de programación anual respectiva.
Efectuada la adquisición correspondiente, se procederá en la forma
señalada en los artículos 13 y 14 de este Decreto.
Artículo 17. Documentos del expediente. Una vez adquiridos los inmuebles
rurales a que se refiere el artículo anterior, al expediente se anexarán,
entre otros, los siguientes documentos:
a)La relación completa de los bienes inmuebles rurales y mejoras del
Fondo Nacional Agrario que serán entregados a las comunidades y
constituidos a título de resguardo;
b)Una enumeración de los predios o mejoras entregados o traspasados a la comunidad por el Incora y otras entidades, así como los
documentos de propiedad de los mismos.
c)Un inventario de las tierras y mejoras poseídas por la comunidad o sus
miembros, a título colectivo o individual y los documentos que lo acrediten;
d) Los planos de las tierras a constituir, ampliar, reestructurar o sanear
con el carácter legal de resguardo, que englobe los inmuebles del
Fondo Nacional Agrario, las tierras entregadas por otras entidades
públicas o privadas y las poseídas en forma colectiva o individual
por la comunidad, y las que fueren cedidas por sus miembros;
e) Las demás circunstancias especiales relacionadas con las tierras objeto de los procedimientos.
Artículo 18. Entrega material de los predios y mejoras. El Incora hará entrega
material a título gratuito y mediante acta de los predios y mejoras adquiridos en favor de la o las comunidades, representadas por el cabildo
o autoridad tradicional legalmente constituida y reconocida, para su
administración y distribución equitativa entre todas las familias que
las conforman, con arreglo a las normas que la rigen y conforme al
censo realizado en el estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia
de tierras.
Parágrafo. La entrega material de los inmuebles y sus mejoras se realizará en favor de la comunidad indígena respecto de la cual se haya
adelantado el procedimiento de adquisición de tierras por parte del
Instituto siempre que éste hubiere culminado.
56
GUÍA METODOLÓGICA
Artículo 19. Función social y ecológica. Si del pronunciamiento expedido por
el Ministerio del Medio Ambiente se estableciere que la comunidad no
está dando cumplimiento a la función ecológica de la propiedad sobre
los terrenos del resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura
que le son propios, el informe será enviado a los cabildos o autoridades
tradicionales a fin de que se concerten los correctivos o medidas a que
haya lugar.
En el evento de que se verificare por el Incora el incumplimiento de la
función social de la propiedad en un resguardo, conforme a sus usos,
costumbres y cultura, según lo previsto en este decreto, en concertación
con los cabildos y autoridades tradicionales, el Instituto determinará
las causas de ello y promoverá, si fuere el caso, el apoyo de las entidades pertinentes que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, para adoptar los mecanismos de solución que permitan corregir dicha situación.
Cuando la causa del incumplimiento de la función social o ecológica
de la propiedad sea atribuible a la comunidad, se suspenderán los procedimientos de ampliación, reestructuración y saneamiento de los resguardos mientras se concertan las medidas y programas dirigidos a
corregir las situaciones que se hayan establecido. Una vez acordados
los correctivos con el cabildo o la autoridad tradicional, se continuará
con el procedimiento administrativo correspondiente.
Cuando la causa del incumplimiento de las obligaciones derivadas de
la función social y ecológica de la propiedad se debiere a la acción u
omisión de personas ajenas a la comunidad indígena; a la ocurrencia de
hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito; al estado de
necesidad o a la insuficiente cantidad o calidad de las tierras del resguardo, no se suspenderán los procedimientos previstos en este decreto. En este evento, el Instituto, la autoridad correspondiente del Sistema Nacional Ambiental, el Ministerio del Interior y los organismos
competentes promoverán, en concertación con las comunidades y las
personas involucradas, las acciones que fueren pertinentes.
Para los efectos del presente decreto, la función social de la propiedad
de los resguardos está relacionada con la defensa de la identidad de los
pueblos o comunidades que los habitan, como garantía de la diversidad étnica y cultural de la Nación y con la obligación de utilizarlas en
beneficio de los intereses y fines sociales, conforme a los usos, costumbres y cultura, para satisfacer las necesidades y conveniencias colectivas, el mejoramiento armónico e integral de la comunidad y el
ejercicio del derecho de propiedad en forma tal que no perjudique a la
sociedad o a la comunidad.
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
57
C APÍTULO IV
R ECURSOS
Artículo 20. Recursos de reposición. Contra las providencias que culminen
los procedimientos encaminados a la constitución, ampliación o reestructuración de los resguardos indígenas o la conversión de una reserva indígena en resguardo, procede el recurso de reposición ante la Junta Directiva del Incora, el cual deberá interponerse dentro de los cinco
(5) días siguientes a la fecha de su notificación.
C APÍTULO V
N ATURALEZA
JURÍDICA DE LOS RESGUARDOS INDÍGENAS ,
MANEJO Y ADMINISTRACIÓN
Artículo 21. Naturaleza jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se
constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución
Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter
especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con
un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su
vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero
indígena y su sistema normativo propio.
Parágrafo. Los integrantes de la comunidad indígena del resguardo
no podrán enajenar a cualquier título, arrendar por cuenta propia o
hipotecar los terrenos que constituyen el resguardo.
Artículo 22. Manejo y administración. Las áreas que se constituyan con el
carácter de resguardo indígena serán manejadas y administradas por
los respectivos cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, de acuerdo con sus usos y costumbres, la legislación especial referida a la materia y a las normas que sobre este particular se adopten
por aquellas.
Parágrafo. Cuando las comunidades acostumbren producir en parcelas familiares y hagan asignaciones de solares para tal efecto, el cabildo
o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones que
se hayan hecho o hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales
podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del Incora,
58
GUÍA METODOLÓGICA
con el objeto de lograr su redistribución equitativa entre todas las
familias que la conforman y cumplir con la función social de la propiedad del resguardo establecida por la Constitución Política y la Ley 160
de 1994.
Artículo 23. Servidumbre y construcción de obras. Los resguardos indígenas
estarán sometidos a las servidumbres establecidas por las leyes vigentes. Cuando en un resguardo se requiera la construcción de obras de
infraestructura de interés nacional o regional, sólo podrán constituirse
previa concertación con las autoridades de la comunidad y la expedición de la licencia ambiental, cuando esta se requiera, determinando la
indemnización, contraprestación, beneficio o participación correspondiente.
La expedición de la licencia ambiental se efectuará según lo previsto en
el artículo 330 de la Constitución Política y la Ley 99 de 1993.
En todos los casos previstos en el presente artículo, se elaborará un
reglamento intercultural de uso en concertación con la comunidad y
con la participación del Ministerio del Interior.
Artículo 24. Aguas de uso público. La constitución, ampliación y reestructuración de un resguardo indígena no modifica el régimen vigente sobre aguas de uso público.
Artículo 25. Obligaciones constitucionales y legales. Los resguardos indígenas
quedan sujetos al cumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de la comunidad.
Asimismo, con arreglo a dichos usos, costumbres y cultura, quedan
sometidos a todas las disposiciones sobre protección y preservación
de los recursos naturales renovables y del ambiente.
C APÍTULO VI
T RÁNSITO
DE LEGISLACIÓN .
V IGENCIA
Artículo 26. Los procedimientos de constitución, saneamiento y ampliación de resguardos indígenas que se hallen en curso al momento
de entrar a regir el presente decreto, se culminarán con base en los
estudios ya realizados por el Incora, previa complementación de los
mismos si a ello hubiere lugar.
Artículo 27. Los procedimientos de Reestructuración y ampliación de
resguardos indígenas de origen colonial que se hallen en curso al mo-
FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS
59
mento de entrar a regir el presente Decreto, serán definidos por el
Instituto y en la providencia que los culmine se resolverá sobre la
vigencia legal de los títulos del resguardo, salvo que los respectivos
estudios ya se hubieren realizado.
Artículo 28. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación, deroga los decretos 2117 de 1969 y 2001 de 1988 y demás
disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase
Dado en Santafé de Bogotá. D.C., a 7 de diciembre de 1995
ERNESTO SAMPER PIZANO
Presidente de la República
Ministro del Interior,
HORACIO SERPA URIBE
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
GUSTAVO CASTRO GUERRERO
El Viceministro del Medio Ambiente encargado de las funciones del
despacho de la Ministra del Medio Ambiente,
ERNESTO GUHL NANNETTI
Publicado en el Diario Oficial N° 42140 del 7 de diciembre de 1995.
60
GUÍA METODOLÓGICA
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Este libro fue compuesto en caracteres
Garamond de 11.5 puntos,
impreso sobre papel bond de 70 gramos
y encuadernado con método Hotmelt,
en octubre de 2004, en Bogotá D.C., Colombia.
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