PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIÓN DEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LA SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LA NUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LA MISMA SECRETARÍA, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 21 DE MAYO DE 2002. EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA SUPLETORIEDAD PROCESAL. Diferenciar es conveniente. ˜™ “Un poder situado por encima de toda responsabilidad humana debe estar fuera del alcance de todo ser humano.” Charles Caleb Colton. I. La Responsabilidad administrativa de los Servidores Públicos. Es un principio general del derecho que todo aquél que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta obligación de reparar el daño puede tener distinta naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que tiene el servicio público, la responsabilidad que tienen quienes se desempeñan en él es de tal envergadura que ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a las tradicionales. Así, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como consecuencia del actuar ilícito de un funcionario, diferenciando esa responsabilidad de las penales y civiles a que también está sujeto. Por una parte, la responsabilidad civil del servidor público se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante frente a la persona concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en la que responde frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las instituciones, puesto que las personas jurídicas públicas actúan mediante voluntades humanas que se ponen a su servicio. Aunque hoy existe una tendencia académica que parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que el Estado debe ser solidariamente responsable respecto a los daños y perjuicios ocasionados por sus funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos actúen dolosamente. Por lo tanto, administrativa al sólo hablar se de hace responsabilidad referencia a la responsabilidad civil de las personas públicas. 1 Conforme a esta idea, se considera que un servidor público debe responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes. I.1. Antecedentes Pero la responsabilidad de los servidores públicos ha sido siempre motivo de preocupación en las sociedades políticas de todos los tiempos y hoy nuestro país no es la excepción, por lo que he considerado necesario reseñar brevemente algunos antecedentes. Se pueden encontrar diversas referencias del sistema de responsabilidades que ha regulado a la 1 Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10ª edición, Temis, Bogotá, 1998, p. 369. burocracia desde el derecho romano 2 y los sistemas jurídicos que le siguieron en el continente europeo, hasta en disposiciones del derecho náhuatl, que sería ocioso reseñar. Sin embargo, cabe destacar que durante la época colonial hay una permanente preocupación por esta cuestión, evidenciada principalmente en las normas relativas al juicio de residencia, mismo que experimentó una continua evolución, presentándose con variadas modalidades. Así, puede decirse que su finalidad consistía en radicar o arraigar a un funcionario público que hubiese terminado su cargo, hasta en tanto no se recibieran y resolvieran por un juez las quejas que, contra su desempeño, tuvieran los gobernados o el poder público. Adicionalmente, en el México independiente se comenzó a desarrollar un sistema de responsabilidades, que recogía y rebasaba al juicio de residencia, no 2 Un buen ejemplo de ello es la llamada acción popular, que podía ejercitarse por cualquier ciudadano (civis de populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teoría general. 2ª edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780. obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX fueron conservados algunos vestigios de éste. I.2. Bases constitucionales. Por otra parte, cabe recordar que no obstante que las constituciones políticas del siglo XIX hacen referencia a las responsabilidades de los servidores públicos de manera no muy sistemática, la constante preocupación de la sociedad mexicana por establecer un régimen de responsabilidades era clara y evidente. 3 Primeramente, cabe recordar que el constituyente de 1917 dedicó el título cuarto de la Carta Magna a “las responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Departamento y Territorios Federales”, mismo que fue abrogado por una ley publicada en diciembre de 1979, la cual, a su vez, fue suplida por la de 1982. En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue reformado el título cuarto de la Constitución en materia 3 Vid. Barragan, Barragan José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824; (antecedente inmediato del amparo). Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978. de responsabilidades de los servidores públicos, al establecer el actual sistema de responsabilidades en sus artículos 108 Responsabilidades a de 114, los y la Ley Federal Servidores de Públicos, estableciéndose, con ello, un esquema legislativo que solamente hasta fechas recientes ha sido sustancialmente modificado. Dicho esquema constitucional es el siguiente: “DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. (REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996) Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. (REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994) Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas. II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo. (REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996) Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos. (REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994) Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables. (REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996) Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable. (REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994) Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras de Diputados (sic) Senadores son inatacables. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo. Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados. (REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982) Art. 114. El Procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un período no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento. La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la Ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111. La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años.” (énfasis añadido) Como puede observarse, nuestra Constitución establece un régimen de responsabilidades que busca tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos, principios rectores de la función pública que se traducen en un derecho subjetivo, en una garantía a favor de gobernados y servidores públicos, para que estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los principios constitucionales de honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el servicio público. La existencia de sistemas de control y fiscalización de la Administración Pública es indispensable para la eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen democrático. I.3. Naturaleza de la responsabilidad. Esta garantía a favor de los gobernados se establece en distintos ámbitos de responsabilidad. Así, pueden distinguirse los siguientes: 1. Política o constitucional. 2. Penal. 3. Civil. 4. Laboral; y 5. Administrativa. Así ha sido interpretado por el Poder Judicial de la Federación en las tesis siguientes: RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A).- La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B).- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D).- La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones. Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca y otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz.4 “SERVIDOR PÚBLICO, LA RESPONSABILIDAD DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE APLICACIÓN (ADMINISTRATIVA, LABORAL, POLÍTICA, PENAL, CIVIL). El vínculo existente entre el servidor público y el Estado, acorde al sistema constitucional y legal que lo rige, involucra una diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones, entre los que destacan ámbitos legales de naturaleza distinta, como son el laboral, en su carácter de trabajador, dado que efectúa una especial prestación de servicios de forma subordinada, el administrativo, en cuanto a que el desarrollo de su labor implica el de una función pública, ocasionalmente el político cuando así está previsto acorde a la investidura, y además el penal y el civil, pues como ente (persona), sujeto de derechos y obligaciones debe responder de las conductas que le son atribuibles, de manera que al servidor público le pueda resultar responsabilidad 4 Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Abril de 1996, Tesis: P. LX/96, Página 128. desde el punto de vista administrativo, penal, civil e inclusive político en los supuestos que establece la Constitución Mexicanos, Política o de la los Estados Constitución Unidos Local correspondiente y así mismo la laboral, y por lo tanto, no se incurre en la imposición de una doble sanción cuando éstas, aunque tienen su origen en una misma conducta, sin embargo tienen su fundamento y sustento en legislación de distinta materia (administrativa, laboral, penal, etc.). Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano González. Secretario: José Manuel de la Fuente Pérez.5 Esta diversidad de aspectos jurídicos en las relaciones que los servidores públicos desarrollan en lo fáctico, implica necesariamente la distinción de los actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para determinar 5 la aplicación del procedimiento que Tesis IV.1º.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999, página 799. corresponda y, por consecuencia, la legislación que resulta aplicable al hecho concreto. De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando menos, una apretada explicación de algunos de los más importantes aspectos que a cada ámbito de responsabilidad corresponden. I.3.1. Responsabilidad penal Existe responsabilidad penal cuando el servidor público incurra en actos u omisiones tipificados como delitos por la legislación federal o local, por lo que únicamente las conductas que estén tipificadas como delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta naturaleza. Excepción a lo anterior lo constituye el caso del Presidente de la República, quien, durante el tiempo que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición a la patria y por delitos graves del orden común (Tal como aparece en la tesis que pueden ustedes apreciar en pantalla). JUICIO POLÍTICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SÓLO EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El título cuarto de la Constitución Federal excluyó al presidente de la República de responsabilidad oficial y de la procedencia del juicio político en su contra, porque sólo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común, de conformidad con lo dispuesto por sus artículos 108 y 110. Este sistema de responsabilidad no puede ser emulado por las Constituciones Locales para asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley Fundamental los señala expresamente como sujetos de responsabilidad política, de conformidad con los artículos 109, fracción I y 110, párrafo segundo, lo que debe ser establecido y regulado por las leyes de responsabilidad federal y de cada Estado, además de que no puede existir analogía entre el presidente de la República y los gobernadores de las entidades federativas que sustente una forma de regulación similar por las Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el carácter de representante del Estado mexicano, por lo que aparece inadecuado, en el ámbito de las relaciones internas e internacionales, que pueda ser sujeto de juicio político, situación que no ocurre con los depositarios del Poder Ejecutivo de los Estados, por no tener esa calidad. Controversia constitucional 21/99. Congreso del Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho. 6 La acusación, en este caso (presidente), se hará ante la Cámara de Senadores, la que resolverá al respecto. Ante la comisión de delitos por parte de cualquier otro servidor público, se actuará conforme dispongan el Código Penal o la ley que tipifique el acto u omisión. Aunque, en algunos casos, 7 se requiera previamente que la Cámara de diputados, por mayoría de sus miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el inculpado. 6 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, página: 628. 7 Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal, Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal. Si la resolución de la Cámara es negativa, se suspenderá todo procedimiento; pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito reanude su curso cuando el inculpado haya concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga los fundamentos de la acusación. Sin embargo, si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado deberá quedar a disposición del órgano competente para que se actúe conforme a derecho. Por su parte, para proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia de las entidades federativas, se seguirá el funcionarios procedimiento federales, establecido pero la para los declaración de procedencia se hará para el efecto de que se comunique a la legislatura local a fin de que esta, en el ejercicio de su competencia, actúe como corresponda. Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores en materia de responsabilidades, no admiten recurso alguno. La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquier servidor público, será exigible según los plazos de prescripción establecidos en la legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen cuando el servidor público desempeñe algún cargo con fuero constitucional en los términos del artículo 111 de la Ley Suprema. Asimismo, cabe señalar que cuando se presente una nueva denuncia contra un servidor público de los mencionados en los artículos 110 y 111 constitucionales, se deberán acumular hasta agotar la instrucción de los diversos procedimientos, de los que se formularán en un solo documento las conclusiones que comprenderán el resultado de todos ellos. I.3.2. Responsabilidad civil Por otra parte, la responsabilidad civil se da por causar daños y perjuicios, que puedan ser cuantificables en dinero. En efecto, cuando se trata de demandas que se entablen contra cualquier servidor público por cuestiones que causen daños y perjuicios, se estará en presencia de una responsabilidad civil. Dicha demanda no requerirá declaración de procedencia o desafuero y se regirá por los principios del derecho común. El sistema de regulación de este tipo de responsabilidad se encuentra contenido, esencialmente en los artículos del Código Civil Federal que continuación aparecen: C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas. TÍTULO TERCERO. Del domicilio. Artículo 31. Se reputa domicilio legal: VI. De los servidores públicos, el lugar donde desempeñan sus funciones por más de seis meses; C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones. PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general. TÍTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones. CAPÍTULO V. De las obligaciones que nacen de los actos ilícitos. a Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima. Artículo 1916. Por daño moral se entiende la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás. Se presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física o psíquica de las personas. Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá la obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que se haya causado daño material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual obligación de reparar el daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado y sus servidores públicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente código. La acción de reparación no es transmisible a terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la acción en vida. El monto de la indemnización lo determinará el Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso. Cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor, reputación o consideración, el Juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios informativos que considere convenientes. En los casos en que el daño derive de un acto que haya tenido difusión en los medios informativos, el Juez ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido la difusión original. Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos. Artículo 1928. El que paga los daños y perjuicios causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere pagado. Este tipo de responsabilidad se ha venido incrementando en cantidad y complejidad, debido, principalmente, a los fenómenos inéditos y nuevos retos que nuestra modernidad afronta. Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido una transformación que ha venido a romper con muchos de los paradigmas que le han sustentado durante siglos, el primero de ellos, considero, la diferenciación del contrato de trabajo como un contrato no civil y, los más recientes, los retos que la biotecnología le plantea. La defensa de la persona humana, las nuevas aristas que derivan de la responsabilidad profesional, las nuevas tecnologías, el cambio de concepción en la defensa de los derechos de las víctimas y los nuevos derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional como el derecho a la intimidad, entre tantas otras cosas, han transformado la óptica de la rama más tradicional del derecho privado. I.3.3. Responsabilidad política ó constitucional. Ahora bien, se estará en presencia de responsabilidad política cuando, en el desempeño de sus funciones, los servidores públicos incurran en actos u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su adecuado despacho. Las sanciones se impondrán mediante juicio político y consistirán en la destitución o inhabilitación para desempeñar función pública de cualquier índole. Para aplicar sanciones mediante juicio político, la Cámara de diputados procederá a la acusación respectiva ante la de senadores, previa decisión de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber substanciado el procedimiento respectivo y escuchado al inculpado. Conociendo de la acusación, la Cámara de senadores se erigirá en jurado de sentencia, aplicará la sanción procedente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes, una vez practicadas las diligencias correspondientes y otorgándole audiencia al acusado. Además, cabe señalar que las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores no admiten ningún medio de defensa y que sólo durante el desempeño de su encargo y hasta un año después, podrá iniciarse el procedimiento de juicio político contra algún servidor público. Las sanciones que deriven del mismo se deberán aplicar en un período máximo de un año a partir de iniciado el procedimiento correspondiente. Cabe hacer notar que los gobernadores de los Estados responden no solo por violaciones a los principios contenidos en los ordenamientos locales, sino que son sujetos de responsabilidad en los términos de la Constitución Federal, como lo ilustra jurisprudencia que a continuación aparece: JUICIO POLÍTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD OFICIAL, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal, los gobernadores de los Estados son sujetos de juicio político, en el ámbito local, por actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas Estatales corresponde emitir las normas tendientes a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad oficial. Por su parte, el artículo 135 de la la Constitución del Estado de Morelos, remite a los postulados del título cuarto de la Carta Magna Federal, que comprende a los preceptos señalados en primer término, con lo cual reproduce su contenido y alcance en cuanto al señalamiento de la responsabilidad de los servidores públicos estatales, reconociendo al citado funcionario como servidor público que puede ser sometido al procedimiento para resolver sobre su responsabilidad política, lo que se corrobora con lo dispuesto en ese sentido por el artículo 6o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la entidad. No es óbice a lo anterior que los artículos 134 y 137 de la referida Constitución Local dispongan que al depositario del Ejecutivo Estatal sólo se le podrá exigir responsabilidad por violación a ese ordenamiento, ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden común, excluyéndolo de la relación de servidores públicos que pueden ser sometidos a juicio político, porque de las exposiciones de motivos de la iniciativa y decreto de reformas de tales numerales, cuando introdujeron el sistema de responsabilidades de los servidores públicos estatales, se aprecia que su intención fue ajustar esa normatividad a lo dispuesto en los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal, siendo además que los primeros resultan incongruentes con la remisión hecha por el artículo 135, la cual debe prevalecer, con apoyo en lo que dispone el artículo 41 de la Carta Magna Federal, que expresa la obligación de las entidades federativas de ajustarse a las prevenciones consagradas en esta Norma Suprema. 8 Controversia constitucional 21/99. Congreso del Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho. I.3.4. Responsabilidad laboral Respecto a la responsabilidad laboral, consideramos por que se incurre en ésta, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación patrón trabajador, es decir de las derivadas de la prestación de servicios personales de forma subordinada. Por lo que no podrá demandarse ninguna acción 8 en la vía laboral cuando se trate de Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, responsabilidad administrativa. Así ha sido definido en la tesis siguiente: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO PUEDE PLANTEARSE UN PROBLEMA DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN LABORAL PARA DEMANDAR LA INDEMNIZACIÓN REINSTALACIÓN DE LEY O LA CUANDO LA DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS, YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE LA VÍA LABORAL. De lo dispuesto por los artículos 1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y 70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, deriva que la resolución por la que se impone a un servidor público la suspensión o destitución del empleo como sanción por la comisión de faltas y responsabilidades administrativas, es materialmente de naturaleza administrativa y sólo es impugnable ante la propia autoridad que la impone a través del recurso de revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación, ante el que también puede combatirse la resolución que recaiga al recurso de febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, página: 515. revocación, en el entendido de que de obtenerse la nulidad de la sanción en resolución que cause ejecutoria, se tiene que restituir al servidor público en el goce de todos los derechos de que hubiere sido privado con la ejecución de la sanción anulada. Por tanto, tratándose del despido, cese o suspensión de un trabajador burocrático derivado de una falta o responsabilidad administrativa, no puede plantearse el problema de prescripción de la acción laboral para demandar la reinstalación, o bien, la indemnización de ley por despido o suspensión injustificada ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en virtud de que esta vía no procede respecto de un acto que no tiene naturaleza laboral sino administrativa, como lo es el cese o suspensión como sanción administrativa y, además, porque la ley burocrática resulta inaplicable. Contradicción de tesis 2/98. Entre las sustentadas por el Quinto y el Séptimo Tribunales Colegiados en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela Ferrer Mac Gregor Poisot.9 La diferenciación de la falta, en este caso, es imprescindible para determinar el ordenamiento que debe ser aplicado, la competencia y la vía correcta para ejercitar derechos, así como los criterios para la aplicación de sanciones y los recursos. Cabe mencionar que se ha establecido en jurisprudencia firme un sólo caso de excepción respecto a la naturaleza de la relación de trabajo que tiene que ver no con la falta, sino con lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional que, en su parte conducente, señala: Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: 9 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Página: 298. B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones. Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables. Como se observa, la propia Constitución ha hecho una excepción al régimen general establecido en el artículo 123, apartado B, que genera una diferenciación entre el común de los Trabajadores al Servicio del Estado y los militares, marinos y cuerpos de seguridad pública que se mencionan en dicha fracción. Lo anterior se corrobora con la lectura de la jurisprudencia siguiente: POLICIAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el juez de Distrito. Contradicción de tesis 11/94. Entre las sustentadas por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez Villalba.10 I.3.5. Responsabilidad administrativa. Por su parte, los actos u omisiones de los servidores públicos que vayan en demérito de la legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus cargos, empleos o comisiones, darán lugar a responsabilidad administrativa, la cual, como hemos venido señalando en cada uno de los ámbitos de responsabilidad hasta ahora explicados, es independiente respecto de cualquier otro tipo de responsabilidad. Así ha sido establecido por la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la 10 Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: II, Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Página: 43 Federación y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, página 132, que pueden ustedes leer en la pantalla: “RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, ES INDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia de que cierta conducta no haya configurado un delito, no es obstáculo para que pueda ser estimada indebida desde el punto de vista civil o administrativo, y para que, por consiguiente, se exija el resarcimiento del daño ocasionado con ella, sin que quepa argüir en contrario que la absolución decretada por el Juez de la causa penal alcanza a la exigencia de índole administrativa formulada por las autoridades fiscales al través de las resoluciones cuya nulidad se demande. Ciertamente la reparación del daño, como resultado de la comisión de un delito y de la comprobación de la responsabilidad de aquel a quien se condena al respecto, forma parte de la pena, por lo que si el Juez de la causa absuelve del delito, necesariamente tendrá que absolver también de tal reparación, sin prejuzgar desde luego acerca de si dicha reparación es o no exigible separadamente por las vías civil o administrativa, en relación con las cuales no se haya ejercitado acción alguna ante dicho Juez. No hay, pues, que confundir la responsabilidad proveniente de delito, que puede acarrear la consiguiente obligación de reparar el daño como consecuencia de la sentencia pronunciada por el Juez Penal que haya conocido del caso, con la responsabilidad derivada de un ilícito civil, que puede válidamente exigirse sin vinculación con aquella. Así lo establecen los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, que estatuyen, respectivamente, que "Las responsabilidades que se constituyan a los funcionarios, empleados y agentes de la Federación con manejo de fondos, valores o bienes... tendrán por objeto indemnizar al fisco por los daños y perjuicios que le ocasionen los mismos como resultado de las irregularidades que cometan en su actuación...", y que dichas responsabilidades "se constituirán y exigirán administrativamente, con independencia de las de carácter penal en que también se incurriere y de las determinaciones que llegaren a dictar las autoridades judiciales acerca de los hechos que la originen... ". Amparo en revisión 1055/61. Carlos Bejarano y García. 5 de octubre de 1961. Mayoría de cuatro votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Las sanciones administrativas previstas para este tipo de infracciones son la suspensión o la destitución del puesto, la inhabilitación para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, la amonestación pública o privada de los servidores públicos y sanciones económicas. Los medios de defensa contra las resoluciones administrativas que se dicten contra el servidor público que resulte responsable por la comisión de alguna de las conductas establecidas en la ley que dan lugar a responsabilidad administrativa, son optativos entre interponer el recurso de revocación o impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dicha resolución. Como naturaleza han de podido la observar, infracción es diferenciar fundamental la para determinar proceso, autoridad, sanción, ley aplicable y muchos otros detalles que tienen que ver con la responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal, que esta muy vinculado precisamente al hecho de diferenciar. II. La supletoriedad procesal. II.1. Generalidades Inicialmente, cabe recordar que, como ustedes saben, anteriormente era en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que se encontraba regulado todo lo relativo a la responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de marzo fue publicada la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que entró en vigor al día siguiente de su publicación. Dicha Ley, derogó lo relativo a las responsabilidades administrativas que se encontraban establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y pretende reglamentar, de acuerdo al texto de su artículo 1, el Título Cuarto de nuestra Carta Magna. Habrán de preguntarse ¿porqué hago este comentario respecto a la expedición de la ley? Pues precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran parte lo que quiero señalar respecto a la supletoriedad procesal y a la innovación que hace respecto del sistema establecido en la antigua ley. Pero antes quisiera hacer algunos breves comentarios generales respecto a la supletoriedad. II.1.2 Porqué la supletoriedad. La supletoriedad procesal se refiere a la carencia de alguna disposición que regule cierto hecho o procedimiento en un cuerpo normativo. Es una cuestión de aplicación para dar debida coherencia al sistema jurídico. “Las referencias a leyes supletorias son la determinación de las fuentes a las cuales una ley acudirá para deducir sus principios y subsanar sus omisiones”11. Para precisar la importancia de la supletoriedad procesal en la legislación aplicable, se hace necesario hacer un poco de historia. 11 Gónzalez Oropeza, Manuel. “Ley Supletoria”. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM- Porrúa, México, 2001. En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios públicos se establecía la supletoriedad de Código Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como se adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento contenido en éste, resultaba muy largo y complejo y toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue siendo, el correcto desempeño del servicio público y evitar la corrupción, pues el cumplimiento de este objetivo se entorpecía. En consecuencia, con la expedición de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (31 de diciembre de 1982) se modificó el régimen supletorio incorporando, en su artículo 45 al Código Federal de Procedimientos Penales como ordenamiento supletorio en todas las cuestiones relativas a procedimiento y apreciación de pruebas, señalando, además que, en lo conducente, serían aplicables las normas del Código Penal. La expedición de la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (artículo 47), modificó el ordenamiento supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa ley lo será el Código Federal de Procedimientos Civiles. La supletoriedad, es necesaria, entonces, para llenar los vacíos de la ley en materia de procedimiento y apreciación de pruebas. II.2. La interpretación de la Corte. Bajo la vigencia Responsabilidades de de los la Ley Federal de Servidores Públicos (en materia de responsabilidades administrativas, porque cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a las demás materias diversas de su contradicciones regulación) de se criterios suscitaron respecto al ordenamiento que debería considerarse supletorio en tratándose de responsabilidades administrativas, dando lugar al establecimiento de las jurisprudencias siguientes: RESPONSABILIDAD PÚBLICOS. EL DE LOS CÓDIGO SERVIDORES FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE PROCEDIMIENTOS A QUE TODOS ESTABLECE LOS LA LEY FEDERAL RELATIVA. De la interpretación literal de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se advierte que los citados ordenamientos penales son aplicables supletoriamente "En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas ...", por lo que dicha expresión debe entenderse en términos generales, esto es, al no referirse a un título o capítulo de aquélla en concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace alusión a cualquier procedimiento que se establezca en este ordenamiento jurídico, como lo es el de responsabilidad administrativa, ya que si la ley no distingue, interpretación de tampoco, la norma, en aras puede de la hacerse diferenciación alguna, en donde no existe, en cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si se toma en consideración que esta interpretación es congruente con la naturaleza jurídica sancionadora de la ley de la materia y con los principios generales que con ésta se relacionan, pues si las normas de derecho común que la rigen, son las relativas al orden penal, se justifica plenamente que ante la ausencia de un cuadro normativo general respecto de situaciones jurídicas que exigen su imperiosa regulación, como son las cuestiones relativas a alguno de los procedimientos que en la ley citada se establecen, así como en la apreciación de pruebas, por seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de manera supletoria las disposiciones de los Entre las ordenamientos penales señalados. Contradicción sustentadas de por tesis el 47/2001-SS. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita García Galicia. 12 12 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Página: 279 RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, POLICÍAS JUDICIALES Y PERITOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE DICHA PROCURADURÍA. En los artículos del 50 al 55 de la citada ley orgánica se regula un específico sistema de responsabilidades, complementario del sistema general previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, mediante el cual se establecen obligaciones a cargo de los agentes del Ministerio Público Federal, de los policías judiciales y de los peritos de la Procuraduría General de la República, a fin de salvaguardar la legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez en el desempeño de su función, así como las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran y los procedimientos y las autoridades para aplicarlas, ello en atención a la especial naturaleza de las funciones desempeñadas por esos servidores públicos, que constituye una reglamentación de lo dispuesto en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente de su artículo 113. De esta manera, para colmar el vacío legislativo que se advierta en las normas que integran aquel contexto normativo, deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 45 del último ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, a lo señalado en el Código Penal Federal, normas supletorias responsabilidades en materia de de los administrativas servidores públicos de la Federación, en virtud de que si la finalidad de los procedimientos previstos en la señalada ley orgánica es determinar la responsabilidad administrativa de los referidos funcionarios, para lo cual es necesario conocer la verdad real de los actos u omisiones que se les atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con el sistema previsto por el referido código procesal penal que, solemnidades alejado que de las formalidades rigen en otras y materias, pretende por encima de las actitudes procesales de las partes, indagar sobre la realidad de los eventos materia de examen. Contradicción de tesis 50/2001-SS. Entre las sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales Colegiados en Materia Administrativa y el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de noviembre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto Díaz Díaz.13 Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia supletoriedad de absoluta la Nación del Código estableció la Federal de Procedimientos Penales, debido a que la ley no hacía distinción alguna respecto de esta materia aludiendo al criterio de distinción de la naturaleza de la responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que en aquél entonces, si no mal recuerdo, presidía el Señor Ministro Ortíz Mayagoitia con quien hoy tengo el honor de compartir correspondía este dada foro, la no atendieron, naturaleza del como asunto (contradicción de tesis), a otro criterio que no fuera la legalidad. 13 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: En consecuencia, establecieron que para todos los procesos regulados por esa ley, fueran de la naturaleza que fueran, debía tenerse como ordenamiento supletorio al Código Federal de Procedimientos Penales. II.3. Diferencias en la regulación. Ahora bien, cabe hacer notar que los procedimientos que se contemplan en ambos códigos federales, contienen distintos elementos, más o menos formales y solemnes, lo cual genera diferencias importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y demás cuestiones relacionadas estrechamente con el procedimiento. Vale la pena distinguir, mediante su análisis los procedimientos que se establecen en cada Código, por lo que, brevemente, en la medida que el tiempo lo permita, (en caso contrario señalar que pueden apreciarse en pantalla los elementos de distinción) procederemos a dicho análisis solamente en algunos aspectos de muestra, como la valoración de pruebas, términos y procedimiento. CÓDIGO FEDERAL DE XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Página: 278 CÓDIGO FEDERAL DE las PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES 1.Admite como pruebas las 1.La autoridad judicial puede señaladas en el art. 20, fracción V valerse de cualquier persona (parte constitucional, siempre y cuando o tercero) y de cualquier cosa o sea conducente a la verdad y no documento, sin más limitaciones vaya en contra del derecho, a juicio que las previstas en la Ley, y que del juez o tribunal. tengan relación con los actos controvertidos. 2. Cuando la autoridad judicial lo estime necesario podrá por algún 2. Se limita a las partes en la otro medio de prueba establecer la aportación de pruebas. autenticidad del acto. 3. En la prueba confesional, es 3. El actor debe probar los hechos necesario que sea mayor de 18 de su acción, y el reo los de su años, y que sea realizada ante el excepción. Ministerio Público, o autoridad judicial de la causa, en cualquier tiempo hasta antes de dictar sentencia. 4. Las partes pueden ofrecer las 4. En la inspección ocular solo pruebas reconocidas por la ley, y podrán acudir a la hora, día y lugar las autoridades judiciales pueden señalado las personas autorizadas invocar hechos notorios, no para ello, acompañadas de peritos, obstante no hayan sido ofrecidos para la reconstrucción de los como pruebas por las partes. hechos, apreciar declaraciones. 5. Se reconoce como pruebas la 5. En la documental, se atenderá a confesional, pericial, testimonial, la presentada por las partes hasta un presuncional, documental pública y día antes de la audiencia de vista. privada, inspección judicial, fotográfica y elementos aportados por la ciencia. 6. Se podrá solicitar la copia de 6. La Inspección ocular se da de constancias que obren en entidades oficio o a petición de parte, a la federativas. cual podrán acudir las partes para precisar hechos. 7. Si el documento se encuentra fuera de jurisdicción de podrá solicitar copia de la documental vía exhorto. 7. En la inspección ocular no se requiere de conocimientos técnicos especiales, lo que resulta imprecisa la inspección. 8. Análisis de correspondencia y 8. Distingue entre la documental señalar si es propia del dueño. pública y la privada. 9. Deben estar en idioma español. 9. Deben estar en idioma español. 10. Derecho de nombrar peritos en 10. Petición de documentales que el proceso, mismos que deberán ser obren en entidad federativa. titulados en el arte o ciencia. 11. Solicitud de cotejo de firmas. 11. Facultad de la autoridad judicial de señalar peritos distintos a efecto 12. Objeción de documentales 3 de aclarar los hechos. días antes de su notificación. 13. Ofrecimiento de fotografías o 12. Presentación y ratificación del descubrimientos aportados por la dictamen pericial. ciencia. 13. Medidas de apremio por 14. El perito debe ser titulado en el incumplimiento del perito arte o ciencia. nombrado. 15. Nombramiento de perito para 14. La testimonial será a petición de probar posturas. parte. 16. Términos para formular, 15. Preguntas al testigo adicionar y objetar preguntas. relacionadas a los hechos, y se objetarán por la autoridad judicial 17. Pago de daños y perjuicios por únicamente las impertinentes. incumplimiento del perito. 16. No obligación de declarar a 18. Recusación pericial y parientes o con vínculos de honorarios. amistad. 19. Un honorario alto del perito 17. Examinar testigos hace incosteable la prueba. separadamente. 20. Obligación de declarar los 18. Apercibimiento de incurrir en testigos que tengan conocimiento falsedad de declaraciones y del acto. conducirse con la verdad 21. Limitación de 5 testigos por 19. Aclaración de testimonio, hecho o acto. ratificación y firma del mismo. 22. Medida de apremio a los 20. Existe la confrontación de testigos que una vez citados a personas y de dichos a efecto de declarar no asistan. reconocer al autor y su acto. 23. Los gastos y perjuicios que 21. Existencia de careos de deriven de los testigos por la personas para obtener la verdad de declaración correrán a cargo del los hechos. solicitante, lo que hace inconsteable en algunos casos dicha prueba. 22. En cuanto a la valoración de pruebas se atenderá a lo siguiente: 24. Los funcionarios públicos no están obligados a declarar, salvo a)La confesional debe reunir que la autoridad considere que es requisitos indispensable. b) Documental pública, inspección 25. Término de 15 días para rendir ocular y careos forma prueba plena. prueba. c) Las demás pruebas forman meros 25. Preguntas verbales, claras, indicios y se atenderán según las directas y precisas al testigo. circunstancias. 27. Datos del testigo, explicaciones 23. Las autoridades judiciales están y razón de su testimonio. obligadas a la motivación de sus razonamientos en cuanto a la 28. Obligación de valorar la prueba valoración de pruebas. y su justificación. 29. Presunciones forma prueba plena. 30. Se deja a la autoridad judicial amplia libertad de valoración de pruebas y fijación de reglas. a)Confesional forma prueba plena si cumple con requisitos. b) Hechos propios de las partes, documentos públicos, inspección ocular y presunciones forman prueba plena. c) La confesional ficta, la existencia de precedentes, medios de prueba ópticos, electrónicos o tecnológicos, pericial, testimonial, fotografías y descubrimientos de la ciencia, quedan al arbitrio del juzgador. 31. Se dejan al arbitrio del juzgador la mayoría de las pruebas. Del cuadro expuesto, claramente se puede apreciar que, por una parte, el procedimiento penal es más inquisitorio y a la autoridad le es dable investigar de oficio, allegándose de todos los medios de prueba para resolver. Por el contrario, el procedimiento civil es un procedimiento dispositivo, donde las partes establecen las reglas, entre otras, la interposición o no de recursos y, estando en tránsito el pleito, lo pueden dar por terminado en cualquier momento. En este procedimiento dispositivo, el juez es prácticamente un rector, un espectador del proceso y un tercero objetivo que no tiene interés en que el caso se resuelva de una u otra manera; es una litis formal sobre la base de excepciones y defensas, por lo que, en todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza de la infracción. Por tanto, no puede equipararse un procedimiento penal con un procedimiento civil, y señalar que las ventajas o inconveniencias de uno u otro sean determinantes en la resolución de los asuntos, pues como señalábamos al inicio de esta ponencia: la responsabilidad administrativa es la responsabilidad civil de las personas en su actuación pública. Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del Código Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza la defensa del servidor público y, por otra parte, entorpece la aplicación de procedimientos y sanciones para efectos de prevenir actos corruptos y sus respectivas correcciones. Sin embargo, lo anterior es aparente, puesto que, si bien es cierto existen diferencias entre ambos procedimientos que los hacen tener características diversas, ello no significa que alguno de los códigos en cuestión tenga más ventajas o inconveniencias respecto del otro, ya que su naturaleza es distinta. Así las cosas, pareciera ser que el Congreso de la Unión consideró conveniente, al expedir la nueva ley, establecer la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles para los procedimientos de responsabilidad administrativa. Y, al respecto, consideramos que la intención del legislador no es privilegiar a un Código por sobre otro, ni señalar ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la aplicación de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos querido decir durante esta charla; esto es, que en muchos sentidos la diferenciación de la naturaleza de la responsabilidad no es sólo es conveniente, sino necesaria. III. A modo de conclusión. Actualmente, las sentencias de los jueces adquieren mayor importancia y es precisamente en ese sentido que considero que la expedición de la nueva ley, y en particular el establecimiento del Código de Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio, responden a la interpretación del Poder Judicial de la Federación que, como ya lo señalamos, estableció en pocas palabras que “donde la ley no distingue no tenemos porqué distinguir”. La complejidad de nuestra vida moderna exige de la legislación mayor especificidad y mejores respuestas a los retos que enfrentamos. Las leyes deben atender reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que deben atender reclamos jurídicos y prácticos. Demos entender, todos, que muchas veces, diferenciar es conveniente. Muchas Gracias.