Transparencia y rendición de cuentas en la administración pública: Principales retos Luis Gustavo Parra Noriega∗ I. Introducción En efecto, el derecho al acceso a la información pública, una parte del derecho a la información, es universalmente reconocido como un derecho inherente de cualquier sistema democrático tal y como lo consignan los principales instrumentos del derecho internacional: la Convención Americana de los Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Estos tratados internacionales garantizan la libertad de toda persona a buscar, recibir, y difundir informaciones de toda índole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección De ahí que el derecho de acceso a la información pública pueda definirse como “la prerrogativa de la persona para acceder a datos registros y todo tipo de informaciones en poder de las entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o ejercen funciones de autoridad con las excepciones taxativas que establece la ley en una sociedad democrática”.1 Este concepto ya estaba plasmado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo “el texto constitucional deja amplios espacios de discrecionalidad para la administración y el Legislativo, diluyendo la protección ampliada que supone este derecho social fundamental”.2 Por ello, es importante que cada entidad emita las regulaciones correspondientes tomando en cuenta que se trata de un derecho fundamental y por ello debe garantizar el ejercicio de este derecho a todas las personas. ∗ Diputado Local de la LV Legislatura por el Municipio de Naucalpan de Juárez. Es miembro de las Comisiones Legislativas de Gobernación y Puntos Constitucionales, Asuntos Metropolitanos y Derechos Humanos, y Subcoordinador político del GPPAN. Autor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información para el Poder Legislativo del Estado de México. Sin embargo, también es cierto que la implementación de los mecanismos que permiten dar acceso a la información pública y por lo tanto a una mayor transparencia de las acciones de las autoridades, presenta una serie de dificultades para que este derecho sea efectivo. Y es que como bien lo señala Ricardo Vergara, “la transparencia no es una condición natural de las organizaciones gubernamentales y menos en la tradición mexicana”.3 Esta problemática es aún más notoria para el caso de los estados, en donde si bien se han creado leyes que tutelan este derecho, la realidad indica que es necesario construir e implementar una política de transparencia con una visión de largo plazo. II. La transparencia y la rendición de cuentas en la administración pública El acceso a la información pública supone la publicidad de todos aquellos actos del gobierno que esté basado en la utilización de recursos públicos. De esa forma, toma sentido un concepto básico de las democracias modernas, esto es la rendición de cuentas como resultado de la implementación de mecanismos que permitan la transparencia. La rendición de cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones.4 Por lo tanto, la rendición de cuentas involucra el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios, pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder.5 El acceso a la información pública es entonces un componente fundamental para la rendición de cuentas ya que reduce la incertidumbre del poder, limita las arbitrariedades, reduce abusos, etc. Haciendo publicable los procesos de toma de decisiones, la utilización de recursos, los temas de la agenda, en otras palabras, abrir esos “secretos del estado imperial” que involucraban aquellas decisiones de importancia nacional. III. Principales factores que impiden la transparencia A. La transparencia como tema en la agenda política nacional y local. La Declaratoria de la Nación y los acuerdos de los trabajos de la Convención Nacional Hacendaria, en el tema 4.7 referente al tema de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas propone 5 estrategias y acciones con el objetivo de Configurar un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas, así como de fomentar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones gubernamentales para dar mayor certidumbre respecto de las acciones realizadas en los tres niveles de gobierno. Asimismo, dicho documento establece en la Estrategia 2, acción 1 la necesidad “de apoyar a los órganos de acceso a la información en las entidades federativas con recursos presupuestales y técnicos para aplicar, en sus ámbitos de competencia, sistemas electrónicos de acceso a la información.”6 Si bien a nivel federal, el tema es parte fundamental de la agenda política y de las plataforma nacionales de los partidos, del PAN principalmente, el panorama cambia tratándose del ámbito estatal y municipal. Actualmente en México, son 26 estados7 que ya cuentan con las disposiciones respectivas para legislar en torno a la materia de transparencia y acceso a la información pública. Sin embargo, las disposiciones vigentes en materia de información son extremadamente variadas. Incluso, estudios realizados por el IFAI8 muestran que las leyes aprobadas no tutelan y garantizan de igual forma este derecho: • Algunos ordenamientos, como el caso del Distrito Federal establecen que los solicitantes deben acreditar personalidad jurídica. • Los plazos para entregar la información no están especificados. • Sólo 6 leyes regulan de forma explícita el tema de datos personales. • Las legislaciones de Aguascalientes, Veracruz y Jalisco no contemplan la creación de un órgano garante. Derivado de lo anterior, podemos observar que la existencia de leyes de acceso a la información en un estado no implica necesariamente una mayor transparencia. Esto lo podemos constatar si observamos el estudio realizado por el Observatorio Ciudadano de Transparencia, una organización de la sociedad civil que busca promover la cultura de transparencia y desarrollar metodologías e indicadores que permitan evaluar el estado que guarda la transparencia en los sujetos obligados en el ámbito federal y las disposiciones legislativas estatales,9 cuyo estudio se analiza a continuación. El 29 de junio del 2005, en el marco de la Semana de Transparencia organizada por el IFAI en la Ciudad de México, el Observatorio presentó un novedoso estudio cuyo objetivo es evaluar el grado de cumplimiento de la Federación, las Entidades Federativas y el Distrito Federal respecto de las obligaciones de transparencia incluidas en las leyes de acceso a la información y determinar el grado en que las entidades federativas que no han expedido una ley en la materia han adoptado prácticas de transparencia equivalentes. El universo del estudio abarca los tres Poderes del Estado, un municipio representativo por entidad. Junto con lo anterior, se identificaron una serie de obligaciones de información comunes a las leyes de transparencia del país expedidas hasta mayo de 2005 y que deberían aparecer en las páginas web de las entidades federativas. A efecto de realizar el estudio se utilizaron 4 variables comunes de tipo administrativo y 2 específicas según la función de cada sujeto de estudio y se asignaron calificaciones según el grado de cumplimiento.10 El estudio concluye con que aquellas entidades federativas que han expedido leyes de transparencia tienden a alcanzar una mejor calificación en el estudio. Sin embargo, la existencia de una ley de transparencia no es condición suficiente para alcanzar en la práctica buenos indicadores. Además de legislación, se requiere voluntad política, recursos (humanos y materiales) e infraestructura. Sin estos ingredientes, no puede hablarse de una auténtica política pública de 11 transparencia. Asimismo, el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en las entidades federativas es insuficiente y existen asimetrías muy significativas de cumplimiento entre las entidades federativas y los diferentes poderes. En general, los mayores niveles de opacidad se encuentran en las legislaturas de las entidades federativas.12 En ese sentido, podemos afirmar que la implementación de una política pública de transparencia obedece a la importancia que ésta tenga en la agenda de las autoridades estatales, y para ello se requiere de voluntad política, esto es , de asumir la responsabilidad y el “costo” de hacer publicable y por lo tanto visible y fiscalizable cada una de las acciones de los gobiernos. Esto sin duda constituye un factor primordial para institucionalizar la transparencia a nivel estatal. B. Presupuesto a los órganos garantes Otro aspecto estrechamente ligado con el proceso de implementación de la transparencia en las administraciones estatales tiene que ver con el funcionamiento de los órganos garantes, encargados de garantizar el ejercicio del acceso a la información, el cumplimiento de la ley por parte de los sujetos obligados y de impulsar la cultura de transparencia en la sociedad. Como bien lo apunta una buena parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean efectivas las reglas formales deben estar acompañadas de mecanismos de monitoreo, para que no pase desapercibido cuando alguien viola una norma y contar con los medios necesarios para imponer sanciones para que no quede sin castigo el que viola una norma; tanto la supervisión como la sanción son esenciales para contar con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento de la norma.13 Por ello, se requiere una participación activa de estos órganos para capacitar a servidores públicos, difundir los beneficios de la transparencia y resolver los recursos de revisión presentados para lo cual es indispensable que cuenten con infraestructura física, humana y tecnológica básica a fin de cumplir con los fines para los que se crearon. El estudio que se presenta a continuación muestra el presupuesto asignado a los órganos garantes en el 2004 y en el 2005. Tabla 1. Presupuesto de Órganos garantes de transparencia 2004-2005 Entidad Michoacán Colima Distrito Federal Querétaro Estado de México Sinaloa Nuevo León Morelos Durango Guanajuato Población 3, 985, 667 542, 627 8 ,605, 239 1,404, 306 14, 672, 398 2, 536, 844 3, 834, 141 1’ 555, 196 1, 448, 661 4, 663, 032 Municipios 113 10 16 18 125 18 51 33 39 46 Presupuesto 20041 6.63 4.89 12.00 7.25 4.99 12.20 12.12 1.00 1.48 11.32 Presupuesto 2005 6. 02 5. 18 25. 00 3. 5 20. 32 11.70 12. 63 3. 5 1. 64 9. 03 1.Elaboración propia. Cifras en millones de pesos. En términos generales durante el 2004, los estados con mayor presupuesto para sus órganos tomando en cuenta la población total son Guanajuato, Sinaloa y Nuevo León. Sin embargo, sólo en el caso de Nuevo León se observa un ligero incremento en el presupuesto asignado, no así en el caso de los otros dos estados. Para el 2005, los estados con mayor presupuesto asignado a los órganos garantes son Colima, el Distrito Federal, el Estado de México y Morelos. No obstante, si se compara el presupuesto con la población total se observa que dichos recursos son a penas suficientes para que dichos órganos cumplan con sus funciones, tomando en cuenta los gastos más fuertes se concentran en el capítulo de gastos de operación, que incluyen: servicios personales, materiales y suministros y servicios generales. Otro dato interesante que revela el IFAI muestra que el estado que destina un mayor porcentaje de su presupuesto para el funcionamiento del órgano garante es el estado de Colima que prevé el .090% del presupuesto, esto es más de 4 millones de pesos. Mientras que los estados de Morelos, Durango y el Distrito Federal destinan tan sólo el .019 del presupuesto.14 A partir de estas observaciones, podemos concluir que el papel de los órganos garantes en insuficiente a nivel estatal ya que las autoridades destinan muy pocos recursos para su funcionamiento y para poder implementar la cultura de transparencia: cambiar hábitos, pautas y sobre todo que establezcan el rumbo que deben tomar las autoridades en el tema. Asimismo, el hecho de que estos órganos dependan de la partida presupuestal que determine la autoridad en turno resulta preocupante ya que limita los márgenes de actuación. Más aún, en la mayor parte de los casos los consejeros son designados por el Poder Ejecutivo estatal lo que los convierte en juez y parte al momento de defender el derecho de los ciudadanos, poniendo en duda su imparcialidad. Resulta indispensable que estos órganos trabajen para que las prácticas de transparencia se plasmen tanto en las rutinas y procedimientos de las organizaciones públicas, como en el conjunto de valores que influyen en los sujetos obligados y en la sociedad en general. C. Participación Social Es innegable que las políticas de transparencia ayudan a eliminar o al menos reducir las asimetrías de información entre las organizaciones gubernamentales y la sociedad. Por lo tanto, es de esperarse que la relación estado-sociedad se fundamente en el desempeño del gobierno como administrador de los recursos públicos de una manera abierta y accesible. Esta relación precisa del cumplimiento de un pacto de gobernabilidad, en el que la sociedad reconoce el legítimo derecho del Estado para establecer y vigilar el cumplimiento del orden jurídico, para administrar los recursos públicos y crear las instituciones necesarias para la implementación de políticas públicas.15 Bajo este esquema, se requiere de una sociedad inquisitiva e interesada en los asuntos de gobierno, en donde la sociedad esté dispuesta a opinar en el diseño de las políticas y sobre todo a supervisar y evaluar las acciones de gobierno, utilizando los medios para ello, esto es solicitar la información que obra en los archivos públicos, cuestionar al gobierno por las decisiones que toma en pocas palabras interesarse en los asuntos públicos. Sin embargo, al analizar las experiencias de la implementación de la política de transparencia, se ha constatado que la sociedad civil no está familiarizada con los mecanismos de transparencia y acceso a la información existentes bien porque desconoce su derecho a la información o bien porque la labor de difusión por parte de los órganos garantes es deficiente. El desconocimiento generalizado de los mecanismos previstos en las leyes de transparencia se refleja en una deficiente participación social. Esto se explica principalmente porque en el caso de México, la tradición autoritaria inhibió cualquier expresión social y más aún la existencia de una sociedad civil organizada que cuestionara la actuación del gobierno. La falta de una cultura de transparencia en la sociedad mexicana impide utilizar los beneficios de contar con este tipo de leyes que permiten monitorear y vigilar las acciones que realiza el gobierno estatal y el municipal y participar en el proceso de toma de decisión, detonando el mecanismo de acceso a la información: solicitar una iniciativa, un programa público, los planos de una obra pública etc. Tabla 2. Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de acceso a la información 2003 -2005 Dependencia /Entidad No. de solicitudes 2003* 1,114 1,570 No. de solicitudes 2004 2,230 2,068 No. de solicitudes 2005 1,114 674 Total acumulado % 597 639 3,071 2,712 437 381 412 399 2,198 2,086 2,078 1,999 401 287 281 319 340 278 315 354 1,733 1,623 1,620 1,595 1,543 1,504 1,420 1,315 256 219 244 1,291 1,277 1,268 408 1,231 Instituto Mexicano del Seguro Social Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Educación Pública 1,061 1,413 Secretaría de Medio Ambiente y 779 1,294 Recursos Naturales Secretaría de la Función Pública 696 1,065 Secretaría de Gobernación 694 1,011 Procuraduría General de la República 528 1,138 Secretaría de Comunicaciones y 636 964 Transportes Secretaría de Salud 474 858 Presidencia de la República 685 651 Secretaría de la Defensa Nacional 490 849 Comisión Federal de Electricidad 536 740 Secretaría de Relaciones Exteriores 419 784 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 278 948 Servicio de Administración Tributaria 354 751 Instituto Federal de Acceso a la 329 630 Información Pública Petróleos Mexicanos 446 589 Secretaría de Economía 422 636 Secretaría de Agricultura, Ganadería, 447 577 Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comisión Nacional del Agua 386 437 IFAI, 2º Informe de Labores al H. Congreso de la Unión, 2004 –2005, mayo 2005. 4,458 4,312 Si observamos el cuadro anterior, podemos constatar que si bien se registra un número importante de solicitudes de información, no ha habido un incremento significativo en las solicitudes realizadas a las dependencias de la administración pública federal en los dos años en los que se realizó el estudio. Para ello, estoy convencido que un proyecto viable que fomente la participación social en los temas de derecho a la información y la transparencia debe surgir a partir de la sociedad civil organizada que vigile a los sujetos obligados. Así, es posible participar en el desarrollo de metodologías e indicadores que permitan, de manera objetiva, evaluar de manera comparada el estado que guarda la transparencia y el acceso a la información en las entidades federativas y los municipios de México y difundir los beneficios que este derecho genera en la sociedad. IV. Conclusión La transparencia y el acceso a la información pública son una condición necesaria para el funcionamiento de las democracias modernas que fomente una relación distinta entre la sociedad y el estado así como una situación deseable en el funcionamiento de la organización gubernamental. Es innegable que en una democracia es básica la libre circulación de la información del gobierno, su disponibilidad y accesibilidad para fortalecer la comunicación entre gobernantes y la sociedad. Sin embargo, como bien se desarrolló en el presente ensayo, aún falta mucho trabajo para implantar la idea de la “transparencia” y el acceso a la información pública en la sociedad mexicana. En primer lugar, porque es claro que falta una visión de largo plazo para institucionalizar el tema a nivel nacional y estatal. Esto se puede observar en diversos estudios que muestran el bajo grado de cumplimiento en materia de transparencia por parte de los estados aun contando con una ley de acceso a la información. Con lo cual es evidente que la voluntad política de la autoridad en turno es determinante para dar cabida a la transparencia. En segundo lugar, porque los gobiernos no quieren gastar en el buen funcionamiento de las instituciones creadas para estos fines. A penas destinan un porcentaje muy bajo para que los órganos cumplan con las funciones de garantes de este derechos, capacitadores de servidores públicos y difusores de la cultura de transparencia. Resulta pues necesario que los gobiernos asuman en el tiempo los costos de la transparencia que al final de cuentas se va a reflejar en una mayor eficiencia y legitimidad social. Finalmente, porque falta consolidar una verdadera cultura de transparencia que permita la verdadera participación social, no sólo como receptora de la información pública y en posesión de los sujetos obligados sino como crítica y vigilante de las acciones de las autoridades y de los procesos de toma de decisiones, para dar así el verdadero diálogo que requiere nuestra democracia y en especial la sociedad mexicana. Estamos concientes que la incorporación de la transparencia a las rutinas y procedimientos del gobierno y sus diversas dependencias es un proceso que tendrá costos y tomará tiempo. En ese sentido, se debe trabajar para implementar políticas públicas de transparencia de largo plazo que trasciendan sobre todo a los gobiernos estatales y fomente la participación de una sociedad mejor informada, crítica y organizada. 1 Ernesto Villanueva, Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica, (México, UNAM, 2003). 2 Juan Antonio Cruz Parcero, “Los derechos sociales como técnica de protección jurídica”, en Miguel Carbonell et. al. (eds.), Derechos sociales y derechos de las minorías, (México, UNAM, 2000). 3 Rodolfo Vergara, “La Transparencia como problema”, en Cuadernos de Transparencia, (México, IFAI, marzo de 2005), p. 5. 4 Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas” en Cuadernos de Transparencia, (México, IFAI, enero 2005), p. 13. 5 Ibid., p. 14. 6 Primera Convención Nacional Hacendaria, Declaratoria a la Nación y Acuerdos a los Trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria,17 de agosto de 2004, p.87. 7 Estos estados son: Aguascalientes, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. 8 Dirección General de Estudios e Investigación, “Acceso a la Información en otros sujetos obligados y en las entidades federativas”, (IFAI, febrero 2004). 9 Más información en www.observatoriotransparencia.org.mx 10 www.observatoriotransparencia.org.mx, , Nota Metodológica, junio del 2005 11 Ibid., Tabla resultados promedio, junio 2005. 12 Ibid., Tabla de resultados por esfera de gobierno, junio 2005. 13 Andreas Schedler, op. cit., p. 17. 14 Información obtenida de la Dirección general de vinculación con estados y municipios, IFAI, octubre de 2004. 15 Vergara, op. cit., p. 34.