6. IMPLEMENTACIÓN, VERIFICACIÓN Y REFRENDACIÓN Dentro

 6. IMPLEMENTACIÓN, VERIFICACIÓN Y REFRENDACIÓN
Dentro de las cosas a favor de la negociación se registra la reelección del
Presidente Juan Manuel Santos para un segundo período, con un mandato expreso por
parte de la población: la firma del acuerdo para la terminación del conflicto armado con
la guerrila de las FARC-EP; resulta imposible pensar en priorizar cualquier otro tema
como detonante de su reelección, sobre todo si analizamos los indicadores económicos de
su gobierno que, por ser los que impactan en las labores cotidianas, determinan la
intención de voto.
Es por esto que los colombianos estamos a la expectativa de que una de las
promesas del Presidente, formulada en la instalación de la negociación, se consolide:
otorgar participación al cuerpo electoral en el proceso de refrendación de los acuerdos
logrados en la Habana. No puede entonces el Presidente, y no lo ha intentado, desconocer
este compromiso. Sin embargo, como en todas las democracias constitucionales actuales,
los procesos de participación ciudadana deben estar presididos de una ingeniería
constitucional que blinde las acciones de los mandatarios, que realizan promesas y
presenten propuestas de participación, para evitar el abuso del poder.
Es por esta razón que la aspiración del pueblo sobre la firma del acuerdo y la
convocatoria a la realización de un plebiscito, presentada por el Presidente para cumplirle
al pueblo, acaba de ser declarada constitucional por la Corte Constitucional, tribunal que
ha decidido que este mecanismo efectivamente se ajusta a los principios constitucionales,
para que una vez se logre la firma del acuerdo, seamos los colombianos quienes avalemos
los puntos que se hayan acordado.
La cuestión así planteada puede entenderse de manera sencilla; sin embargo no lo
es por varias razones que intentaremos explicar con el desarrollo de tres temas: cuál es el
valor de la paz en los Estados Constitucionales actuales y qué representa para Colombia;
cuáles son los instrumentos jurídicos con los que contamos para refrendar el acuerdo, y
cuáles son los trámites, constitucionales y legislativos posteriores a la firma, necesarios
para la implementación de los acuerdos.
6.1. EL VALOR DE LA PAZ
En septiembre de 2015 visitó al país el profesor italiano Luigi Ferrajoli, en el
marco de la realización del XII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional que
tuvo sede en la ciudad de Bogotá. Su participación generó grandes expectativas por
tratarse de uno de los filósofos del derecho y constitucionalistas más importantes en
Europa y América Latina. En su intervención trató el tema de construcción de paz y nos
dejó una reflexión que utilizaremos para desarrollar el primer tema propuesto.
Para Ferrajoli:
“El derecho a la paz, es un derecho fundamental; como cualquier derecho
fundamental, es contra mayoritario, cuya actuación es deber de obligatorio cumplimiento,
incluso contra la voluntad de la mayoría. Por esto sería impropio e inaceptable someter la
paz, o sea la solución pacífica negociada del conflicto a cualquier tipo de consulta
popular” (Ferrajoli, 2015).
La propuesta de Ferrajoli es expresa y clara: la paz no se puede someter a
consulta, más aún si la entendemos no sólo como un derecho fundamental, sino como el
valor, junto a la dignidad humana, en el que se ha sustentado la creación del Estado y por
el cual los asociados consentimos en el sometimiento a un poder político para lograr su
realización.
En este sentido resulta entonces totalmente inconveniente someter a votación un
derecho/valor que de manera evidente escapa a la decisión de las mayorías; sin embargo,
de lo que se trata en Colombia no es de votar la paz, porque sería inocuo preguntar sobre
el asunto a una sociedad que llora, clama y exige por ella a diario.
Recordemos que nuestra historia ha sido la historia de las guerras civiles del siglo
XIX y de las violencias mutantes del siglo XX. Se trata de que la sociedad se manifieste
con respecto a la propuesta de un acuerdo que involucra a dos contendientes: de
un lado una guerrilla que acepta entrar a participar en el juego democrático renunciando a
la vía armada, y del otro el gobierno que acepta mediante un programa de reformas, abrir
un espacio de construcción de una apertura en la democracia, desterrar las prácticas de
aniquilación del opositor. Es una oportunidad para que los colombianos repensemos el
país, o lo empecemos a pensar como colectivo.
Los puntos acordados en la Habana se refieren a los conflictos estructurales que el
país padece desde hace años: desarrollo agrario, drogas ilícitas, participación política de
grupos insurgentes, reconocimiento y reparación a las víctimas y finalización del
conflicto. Nos encontramos, entonces, frente a un proceso en el que se plantean
intersecciones con relación a los intereses, debido a que es la posible desmovilización de
un grupo insurgente la que, por primera vez en la historia del país, nos da la oportunidad
a los colombianos de votar para manifestar nuestro interés en que los conflictos se
resuelvan con instrumentos diferentes a los violentos.
Así las cosas, la participación en el proceso de votación podría provocar que la
paz, no sólo se logre a nivel individual en su carácter de derecho fundamental, - aspecto
que escapa a la voluntad de las mayorías como hemos explicado-, sino que se construya
con un consenso social sobre la solución de problemas estructurales del país.
Sin embargo, la transición hacia esta construcción colectiva de la paz presenta
complejidades e inconvenientes: por una parte, ¿cómo lograr que la población aspire a
algo que no conoce?, nosotros y nuestros hijos hemos crecido en medio de bombas,
secuestros, atracos, tomas guerrilleras, matanzas de paramilitares, acciones y reacciones
desmedidas de gobiernos; el miedo al que nos hemos habituado ya ha dejado de
asombrarnos porque circula por nuestras venas y el contexto internacional no está alejado
de estas mismas miserias. De otra parte ¿cómo lograr que las reglas constitucionales, las
leyes y decretos que se expidan si se firma el acuerdo, nos lleven a creer en una sociedad
civil basada en la idea de un contrato social, cuando nuestra tradición legalista apunta,
precisamente, a la instrumentalización de las reglas para generar mayores conflictos, y
finalmente ¿cómo logramos aproximarnos a la comprensión de los otros, -enemigos
históricos, asesinos insalvables, agentes del Estado abusivos, contradictores eliminables-,
sin temor a desmontar la multiplicidad de verdades que cada uno de los actores
de la guerra ha construido para justificar sus acciones, y volcarnos en colectivo a la
construcción de un nuevo país? Las preguntas son muchas y las respuestas escasas; pero
precisamente el poder pensar y hablar sin miedo en una sociedad, es una muestra de
construcción de paz que sería una gran conquista para Colombia.
Finalmente queremos concluir que lo que se votará será la aprobación a la
finalización del conflicto armado entre las FARC-EP y el Estado colombiano, pero en
virtud de los temas sobre los que se llegó a este acuerdo, se abre la posibilidad de
reconstruir una sociedad sin polarización, que exija instrumentos de garantía y protección
de derechos constitucionales para todos los asociados, que es precisamente lo que lleva a
la paz.
6.2. INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA LA REFRENDACIÓN DEL ACUERDO
Una de las grandes conquistas de la Constitución de 1991 fue la consagración, en
el Artículo 103, de un número de importantes y relevantes mecanismos de participación
democrática, que hasta entonces el país no conocía en virtud de que nuestros procesos
electorales se habían desarrollado con la elección de representantes y no con la
construcción democrática de consensos. Entre esos instrumentos se encuentran: cabildos
abiertos, referendos, plebiscitos, revocatorias de mandatos, consultas, iniciativa
legislativa. Para algunos, luego de varios años de la expedición de la Constitución, la
participación democrática ha sido una promesa incumplida; para otros, estos mecanismos
de participación, están viciados de tramitología, debido a que la ley estatutaria que los
reglamentó (Ley 134/1994) hace imposible su realización, mientras que para otros más
optimistas, que creemos en un constitucionalismo aspiracional, en el sentido de que estas
consagraciones logran hacernos soñar con que es posible cambiar modelos políticos, su
consagración en el texto constitucional ha generado importantes cambios de imaginarios,
por cuanto la población se ha familiarizado con su existencia. Nos referimos
específicamente a que desde que se consagraron estos mecanismos en 1991, se han
intentado dos procesos de referendo en el país: en el 2002, convocado por el entonces
Presidente Álvaro Uribe Vélez, para materializar algunos de los 100 puntos que
presentó como programa de gobierno en su proceso hacia la presidencia; este referendo
se realizó, aunque sólo una de las reformas constitucionales propuesta alcanzó el umbral
de la votación exigida en el texto constitucional; y, un segundo referendo de iniciativa
popular que se propuso en el 2009 para reformar la constitución y permitir un tercer
mandato del Presidente Álvaro Uribe Vélez. Esta propuesta de referendo, en el proceso
de revisión constitucional de la ley a través del cual se convocó, fue declarada
inconstitucional por la Corte Constitucional en 2010, a consecuencia de lo cual no se
realizó.
Antes de estas experiencias, en el país se registraban sólo dos procesos de
participación de gran relevancia: el Plebiscito de 1957, mediante el cual la población votó
para el establecimiento del acuerdo de alternancia política entre los partidos liberal y
conservador conocido como Frente Nacional, y la Asamblea Nacional Constituyente de
elección popular, que en 1990, no estaba contemplada en la Constitución vigente de
1886, pero que representó una vía extra constitucional para sacar al país de la
conflagración de violencias de finales de los años 80, e insertarlo en el actual modelo de
constitucionalismo progresista que se viene desarrollando desde hace 25 años con la
Constitución de 1991 que surgió de esta Asamblea.
Es importante conocer estos antecedentes de participación para entender el
alcance de la convocatoria al plebiscito que fue propuesta el Gobierno para refrendar los
acuerdos de la mesa de negociación con las FARC-EP, que fue votada favorablemente
por el Congreso con la expedición de un proyecto de ley estatutaria, a través del cual se
establecen los requisitos para su aprobación. En estos momentos el proyecto de ley, que
convoca al plebiscito para la paz, ha sido revisado por la Corte Constitucional que ha
manifestado que el mismo se ajusta a las reglas constitucionales.
Para una mejor comprensión del estado del proceso procederemos a definir en qué
consisten los otros mecanismos que se han propuesto y cuáles son los trámites
particulares consagrados en el proyecto de ley estatutaria a través del cual se convoca el
Plebiscito para la paz, señalando las ventajas y desventajas de cada uno de estos
instrumentos.
Una Asamblea Nacional Constituyente es un órgano colegiado de
elección popular, a quien el cuerpo electoral faculta para realizar reformas al texto
constitucional, en el que a su vez se encuentra consagrada. En el artículo 374 de la
Constitución colombiana se establece el trámite para su convocatoria y votación y en el
artículo 376 se establece que para su convocatoria deberá votar, cuando menos, una
tercera parte del censo electoral. Surtidos los trámites y elegida la Asamblea, se
suspenden las facultades de reforma constitucional del Congreso y este cuerpo colegiado
puede iniciar el trámite de reformas constitucionales sobre los temas para los cuáles fue
convocada, lo cual es una limitación que establece la constitución, ya que de ninguna
manera puede modificar aspectos para los cuales no fue convocada.
La experiencia de la Asamblea Nacional Constituyente que expidió la actual
Constitución derivó en que, estando facultada para reformar la Carta Política, terminó
expidiendo una nueva Constitución que luego fue legitimada por la población, en un
momento de cambio político pero sin un proceso de ratificación de las reformas
introducidas, que no estaba y sigue sin estar contemplado en el texto constitucional.
De ahí que la convocatoria a una Asamblea Nacional propuesta por las FARC-EP
y por el partido Centro Democrático como instrumento de refrendación del acuerdo,
afronta importantes riesgos en el sentido de que: puede la Asamblea discutir temas por
fuera de los planteados en la agenda de negociación, y extralimitarse en sus facultades de
reforma; además de que al parecer lo que se propone por parte de las FARC-EP es que su
integración no sea democrática sino ad honorem; mientras que el Centro Democrático
propone una elección popular de sus miembros pero con amplias facultades de reforma,
incluso por fuera de los temas discutidos en la Habana. Nótese que en ambas propuestas
se excluye al cuerpo electoral de participar directamente en la refrendación que fue una
de las promesas para la realización de los diálogos, tanto del Gobierno como de las
FARC-EP, como se indica en el punto 6 de la agenda.
De otra parte encontramos el Referendo, que es un mecanismo de participación
política, consagrado en los artículos 374, 377, 378 de la Constitución, que consiste en que
el pueblo aprueba o deroga una reforma constitucional, con unas altas exigencias en
cuanto votación en razón a que se exige que un cuarto del censo electoral vote afirmativa
o negativamente a la convocatoria para darle validez, y la mitad más uno de ese
cuarto por ciento del censo electoral vote aprobando la reforma. Junto a esta exigencia, la
Constitución establece que los asuntos sometidos a reforma deben ser votados libremente
de manera individual, dando la posibilidad al votante de que escoja qué vota
afirmativamente y qué no.
De la experiencia de convocatoria a referendo en el 2002 se derivó que los
porcentajes exigidos para validación y aprobación son altos, considerando la alta
abstención que se presenta en procesos electorales en Colombia; basta observar que el
entonces presidente Álvaro Uribe Vélez, elegido con un alto porcentaje de votos, y en
momentos de una alta popularidad, no logró la movilización de sus electores para la
aprobación de las reformas constitucionales que él mismo propuso. Es esta una razón por
la cual, el referendo puede ser un mecanismo ineficaz para el proceso de refrendación del
acuerdo de la Habana, junto a otras consideraciones de fondo igualmente relevantes
como: la agenda de la Habana consta de cinco puntos, excluyendo la refrendación; luego
de lo cual los negociadores establecieron la regla de que “nada está acordado hasta que
todo esté acordado”, es decir, se trata de un acuerdo integral, frente a un proceso
constitucional que exige que cada aspecto sometido a aprobación del censo electoral vía
referendo se vote individualmente; esto genera un alto riesgo en razón de que el
electorado puede inaprobar aspectos acordados y deshacerse la integralidad del acuerdo.
De otra parte, la utilización de este mecanismo deforma su objetivo, en el sentido
de que, como se describió en la primera parte de este artículo, lo que se está sometiendo a
votación es el acuerdo de desmovilización de las FARC-EP, basado en la promesa de
expedición de normas constitucionales, leyes y decretos, que una etapa de post acuerdo,
deben expedir las autoridades competentes para su implementación. Sin embargo a partir
de la manera como fue propuesto el punto 6 de la agenda: refrendación, se ha generado
un imaginario social que tiende a creer que este es un mecanismo idóneo frente al
proceso propuesto.
Finalmente llegamos al análisis del mecanismo propuesto por el Gobierno para la
refrendación del acuerdo, pero cuestionado por las FARC-EP y por algunos sectores de la
población, se trata del Plebiscito que constitucionalmente es mecanismo de participación,
a través del cual el Gobierno Nacional somete a aprobación por parte del censo
electoral un asunto de relativo a su gestión. En nuestra historia, como antes anotamos,
tenemos un antecedente de Plebiscito con el que se instaló el Frente Nacional, pero
también se constituyó en un referendo en virtud de que en el mismo acto de votación, la
población de la época votó no sólo a favor del establecimiento del Frente Nacional, sino
también a favor de retomar la constitución de 1886 suspendida por el golpe militar.
Así las cosas las críticas al uso de este mecanismo pueden orientarse a que es una
gestión del ejecutivo y no una histórica aspiración nacional. Propuestas mixtas consideran
que sería plausible realizar inicialmente el plebiscito y posteriormente la constituyente
que se plantee salidas más de fondo.
Lo cierto es que el proceso de acuerdos con las FARC-EP se viene realizando en
un contexto complejo, porque la complejidad de la paz en este país deriva de la
complejidad de su guerra; además, con las exigencias de las jurisdicciones
internacionales, que no debemos olvidar son residuales, es decir, asumen sus facultades
de investigación y juzgamiento cuando hay fallas en la jurisdicción nacional, se orientan
al establecimiento de procesos en los que se garanticen los tres aspectos estructurales de
la Justicia Transicional: verdad, justicia y reparación; y, con la promesa de participación
del cuerpo electoral, hace necesaria la adecuación de los mecanismos de participación,
con los que contamos, a las particularidades del acuerdo, que se espera sea sometido a
refrendación, se trate de una Asamblea Constituyente, de un Referendo o de un
Plebiscito.
Es por esta última circunstancia que en el proyecto de ley estatutaria a través del
cual se convoca al Plebiscito para la Paz, recientemente declarado constitucional por la
Corte Constitucional, requerirá para su aprobación la votación afirmativa de un 13% del
censo electoral (es decir 4.440.000 votantes), además de que los votos a favor excedan las
votos en contra. Además la ley establece mecanismos para garantizar el acceso, en
condiciones de igualdad, a los medios de comunicación, prensa, radio y televisión tanto a
quienes promuevan su aprobación cuanto a quienes por el contrario no la promuevan;
además, establece la exigencia de que por lo menos un mes antes del proceso de votación
se debe realizar pedagogía y dar a conocer la integridad de lo acordado en la
mesa de negociación a través de diferentes medios.
En este momento, una vez sea notificado el Presidente de la decisión de la Corte,
deberá informar al Congreso de su intención de convocar el plebiscito. Los legisladores
tendrán un mes para estudiar y aprobar la convocatoria, luego de lo cual el Presidente
podrá convocar a los votantes para ir a las urnas en un plazo máximo de cuatro meses.
6.3. TRÁMITES CONSTITUCIONALES Y LEGISLATIVOS POSTERIORES A LA FIRMA DEL
ACUERDO
La firma del acuerdo de paz en la Habana entre el Gobierno y las FARC-EP, no
agota el proceso de desmovilización de este grupo ni el conflicto armado: se constituye
en el primer paso de un largo proceso legislativo, económico, político y social que puede
agotarse en más de una década. En este sentido ha sido necesario la proyección de
escenarios legislativos que, salvaguardando nuestro Estado de Derecho, promuevan la
implementación de lo acordado.
El camino en torno al logro de este objetivo se inicia con la aprobación de una
reforma constitucional conocida como Acto Legislativo para la Paz, propuesto por el
Presidente, el cual, a la fecha ha sido aprobado ya por el Congreso. La propuesta es que
este Acto legislativo se incluya como artículos transitorios de la Constitución, a través de
los cuales se establece:
1. Una iniciativa legislativa restringida exclusivamente en el Presidente para que
sea él quien presente los proyectos de ley para materializar los acuerdos;
2. Un procedimiento legislativo especial, por una sola vez, y por un término de
seis meses prorrogables por el mismo tiempo, dirigido a agilizar la expedición de estas
leyes, y garantía control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. A
partir de esta disposición, las reformas constitucionales que se requieran para
implementar el acuerdo pasarán de requerir 8 debates a ser aprobadas en 4 (2 en
el Senado y 2 en la Cámara).
3. Un plan plurianual de inversiones para la paz, que deberá ser incluido en el
Plan Nacional de Desarrollo con un componente específico para los sectores más
afectados por el conflicto armado.
4. Además eleva a la categoría de Acuerdo Especial, en los términos de los
Convenios de Ginebra, el acuerdo definitivo, con el propósito de blindarlo jurídicamente
y que pueda ser incorporado a la legislación interna por medio de una ley especial
tramitada de forma excepcional por el Congreso. Esta disposición hace posible que el
acuerdo final a que se llegue en La Habana ingrese al bloque de constitucionalidad y sea
considerado como referencia durante la implementación de los acuerdos.
En el Acto legislativo se plantea que los procedimientos legislativos se realizarán
en la Comisión Legislativa para la paz integrada, por los miembros de las Comisiones
primera de Senado y Cámara, y 12 miembros escogidos por las Mesas Directivas de
Senado y Cámara, proporcionalmente a la presencia de las fuerzas políticas representadas
en el Congreso, es decir, en proporción a los escaños que cada partido o movimiento
tiene actualmente en el Congreso de la República. Además, este Acto legislativo concede
facultades excepcionales al Presidente para la expedición de decretos con fuerza de ley
con la misma finalidad de implementación de los acuerdos y sometidos a control de
constitucionalidad automático por parte de la Corte Constitucional.
El Acto Legislativo para la Paz dispuso en su texto que regirá a partir de la
refrendación popular del acuerdo final para la terminación del conflicto.
Sobre el futuro proceso legislativo derivado del Acto Legislativo para la Paz, la
Misión de Observación Electoral (MOE) realizó un análisis en el que cuantifica las
reformas constitucionales, leyes estatutarias, ordinarias y decretos necesarios para la
implementación de los acuerdos. La proyección consiste en la expedición de: 8 leyes
estatutarias, 7 decretos, 5 actos legislativos, 4 leyes, y varios actos de voluntad política en
razón a que tratan de asuntos que ya están contemplados en normas pero, por falta de
voluntad política o presupuesto, no se han materializado como el caso de las
veedurías. (El Espectador, 2016)
Finalmente creemos que la finalización del conflicto armado del Estado con las
FARC-EP, junto a la reparación de las víctimas abre el camino hacia la paz, aunque sea la
guerra con la que tenemos que luchar por constante y habitual, y la reconciliación la que
debemos aspirar a construir, como lo explica a continuación Diego Uribe Vargas (1996):
Mientras exista un hombre al que la guerra pueda traer ventajas, y este hombre
tenga poder e influencias suficientes como para desencadenarla, toda lucha contra esa
conflagración será infructuosa (…) en ello hay que basarse para plantear la cuestión de la
paz mundial, solamente en ello. Ni en los motivos religiosos, ni en los filosóficos, ni en
los éticos. Estos no tienen importancia alguna. No podemos apelar con la más mínima
esperanza de éxito ni a la razón ni a la compasión ni al honor. Se trata, exclusivamente,
de cambiar el orden del mundo, de tal manera que ninguna persona, ni una sola, ni en su
patria, ni en un país enemigo tenga la más mínima oportunidad de mejorar su situación
personal por medio de una guerra, con melancolías y sentimentalismos, jamás podréis
conmover el corazón de los políticos, ni de los agregados, ni de los generales, ni el de los
proveedores del ejército (Uribe, 1996:55- 56).
BIBLIOGRAFÍA
Ferrajoli, Luigi (2015). La Justicia Penal Transicional para la Colombia del
Postconflicto y las garantías para la paz interna. Conferencia presentada en el
XII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Bogotá.
Uribe, Diego (1996). El Derecho a la paz. Bogotá. Universidad Nacional.
El Espectador (1 de marzo de 2016). Normas para honrar la palabra. El Espectador.
Recuperado http://www.elespectador.com/noticias/politica/normas-cumplir-losacuerdos-de-paz-FARC-EP-articulo-619706