AUTORIDAD REGIONAL AMBIENTAL – ARA DEL GOBIERNO REGIONAL DE SAN MARTÍN: HITOS INSTITUCIONALES DE LA EXPERIENCIA OCTUBRE 2013 Lima, Perú Este documento ha sido elaborado con el apoyo del Programa ProDescentralización de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, en el marco de las actividades de cooperación con el Gobierno Regional de San Martín y el Consejo Interregional Amazónico - CIAM. CONTENIDO GLOSARIO DE SIGLAS INTRODUCCIÓN I. Ficha técnica 1.1. 1.2. 1.3. II. 5 Alcances del documento………………………………………………………...5 Base legal………………………………………………………………………...5 Metodología………………………………………………………………….......6 Hitos institucionales de la experiencia de creación e implementación de la ARA San Martín. 7 2.1 2.2 2.3 Antecedentes……………………………………………………………………8 Finalidad………………………………………………………………………...10 Factores que determinaron la creación e implementación de la ARA………..12 a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política para resolverla…………………………………………………………………….....14 b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el cumplimiento de nuevas funciones…………………………………………….15 c. Planificación territorial previamente establecida y aprobada en el departamento: ZEE………………………………………………………...…..16 2.4 Etapas institucionales del proceso de creación e implementación de la ARA...19 2.5 Diseño normativo: naturaleza, funciones y estructura de la ARA San Martín...20 III. Lecciones y retos para el fortalecimiento y creación de las ARA. 22 3.1 Formulación del documento de política e indicadores a priorizar en el diseño de la ARA…………………………………………...…………………………. 22 3.2 Instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones……………...22 3.3 Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional…………………...23 3.4 Articulación intergubernamental………………………………………………23 a. Articulación con el Gobierno Nacional………………………………………..23 b. Articulación con los Gobiernos Locales…………………………………….... 24 3.5 Recursos humanos y financieros………………………………………………24 IV. Consideraciones finales. 26 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1 GLOSARIO DE SIGLAS ARA: Autoridad Regional Ambiental ARMA: Autoridad Regional Medioambiental de Arequipa CAR: Comisión Ambiental Regional de San Martín CIAM: Consejo Interregional Amazónico BID: Banco Interamericano de Desarrollo LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales MAPRO: Manual de Procedimientos Administrativos MINAGRI: Ministerio de Agricultura y Riego MINAM: Ministerio del Ambiente MOF: Manual de Organización y Funciones PCM: Presidencia del Consejo de Ministros PDC: Plan de Desarrollo Concertado PDME: Programa de Descentralización y Modernización del Estado de la PCM y el BID PNCBPMCC: Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático PRONANP: Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas REDD: Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques ROF: Reglamento de Organización y Funciones SENACE: Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles SERNAP: Servicio Nacional de Áreas Protegidas TNC: The Nature Conservancy TUPA: Texto Único de Procedimientos Administrativos ZEE: Zonificación Ecológica Económica 2 INTRODUCCIÓN El cumplimiento de funciones asignadas en materia ambiental y de ordenamiento territorial; así como la implementación de políticas efectivas para la conservación de los recursos naturales incluyendo la gestión de las áreas naturales protegidas, constituyen para los gobiernos regionales, condiciones básicas para asegurar diversos derechos de las personas, tanto de las presentes como de las futuras generaciones, habitantes de los departamentos de la Amazonía y en general del planeta. En ese marco, el artículo 53° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales enumera las funciones que los gobiernos regionales deben cumplir en la formulación y ejecución de políticas regionales en materia ambiental y de ordenamiento territorial; entre ellas, implementar un Sistema Regional de Gestión Ambiental. Con la finalidad de contar con las condiciones institucionales para continuar con el proceso de construcción del modelo de Región Verde, dejar de lado el enfoque sectorial y adecuar su estructura orgánica para el mejor cumplimiento de estas funciones en el territorio departamental, el Gobierno Regional de San Martín adoptó la decisión de crear la Autoridad Regional Ambiental – ARA, como órgano desconcentrado dependiente jerárquicamente de la Gerencia General, responsable de las funciones específicas en materia de recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y ordenamiento territorial1. La transferencia de funciones del Gobierno Nacional al Gobierno Regional y la necesidad de adecuar su estructura orgánica al cumplimiento de las nuevas funciones alentaron esta decisión, al igual que los compromisos derivados de la suscripción del Tratado de Libre Comercio – TLC con los Estados Unidos2. La decisión adoptada por el Gobierno Regional de San Martín, como manifestación de la autonomía política y administrativa que la Constitución reconoce a los gobiernos regionales, tiene como antecedente a la Autoridad Regional Medioambiental de Arequipa, creada por el Gobierno Regional de Arequipa - ARMA en el año 20073. Sin embargo, responden a enfoques conceptuales distintos, por lo que sus funciones y estructura difieren de las que se han atribuido a la ARA San Martín, dado que a esta última también se le asignó las funciones específicas en materia de ordenamiento territorial. En esa medida, para el Gobierno Regional de San Martín la implementación y puesta en funcionamiento de la ARA constituyó una oportunidad para cambiar el enfoque de la política pública de carácter sectorial, para dar paso a un enfoque territorial y sistémico, que respondiera mejor a la necesidades de la Amazonía y que permitiera mejorar los servicios; vale decir, mejorar la administración de los recursos naturales y la preservación de los ecosistemas, para hacer más efectivos los servicios que éstos prestan a las personas. En esa medida, la creación de la ARA San Martín obedece a la necesidad de contar con una sola institución directriz de las políticas públicas en materia de Ambiente, Recursos Naturales y Territorio; sin embargo, al inicio del proceso no se tenía claridad sobre qué naturaleza jurídica darle; entre las propuestas que se consideraron se encontraba la propuesta del CIAM de crear un Organismo Técnico Especializado (OTE) y, por otro lado, la propuesta de fortalecer la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente existente. Finalmente, en atención a los Véase artículos 63° y 64° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de San Martín, aprobado por la Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR de 10 de diciembre de 2010. 2 GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San Martín (versión preliminar), 2012, p. 9. 3 De acuerdo al artículo 93° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de Arequipa, la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de Arequipa - ARMA es un órgano desconcentrado que depende de la Presidencia Regional; cuenta con autonomía administrativa para cumplir con las funciones específicas en materia ambiental y áreas protegidas. Véase: Ordenanza Regional 010-2007 de 14 de mayo de 2007. 1 3 recursos humanos y financieros disponibles; así como, a las responsabilidades asumidas en el marco de transferencias de competencias de los Sectores forestal y ambiental entre otros, el GORESAM optó por crear una institucionalidad intermedia a la que se denominó Autoridad Regional Ambiental - ARA. La ARA San Martín nace con autonomía técnica y administrativa y, de cierta forma, constituye la fusión de la antigua Gerencia de Recursos Naturales y de Medio Ambiente, la Dirección de Recursos Naturales (Ex INRENA, que se encontraba en la Dirección Agraria) y la Subgerencia de Ordenamiento Territorial que formaba parte de la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto. Estas tres unidades orgánicas constituyen actualmente las tres direcciones de línea del ARA. La implementación y puesta en funciones de la ARA San Martín, no ha sido un proceso sencillo y lineal, ha supuesto una reforma de la estructura orgánica y funcional de la entidad; así como, el desarrollo de un proceso largo con marchas y contramarchas, aunque siempre respaldado por la voluntad de las autoridades regionales. Ello, en la medida que a través de la ARA se buscan concretar las metas y objetivos de su política territorial sustentada en la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) del departamento, que es el instrumento que guía las intervenciones en el territorio en función a sus potencialidades4. La experiencia de San Martín, ha impulsado, además, la decisión adoptada por la presidencia colegiada del CIAM que todos los gobiernos regionales que lo conforman creen e implementen autoridades regionales ambientales para cumplir con las funciones vinculadas a la conservación y manejo sostenible de los recursos de la Amazonía5. En ese marco, el Gobierno Regional de Ucayali aprobó en 2013 la Ordenanza de creación de la Autoridad Regional del Ambiente Ucayali – ARAU y se encuentra en proceso de implementación de la misma. Asimismo, en función de la decisión adoptada en el CIAM es probable que los gobiernos regionales de Amazonas, Loreto y Madre de Dios durante el presente año adopten la decisión de crear e implementar este tipo de autoridades para mejorar el cumplimiento de sus funciones en materia ambiental. En ese contexto, el CIAM, el Gobierno Regional de San Martín y el Programa ProDescentralización ponen a disposición de las autoridades y funcionarios regionales el presente documento que reconstruye el proceso operativo e institucional de creación e implementación de la ARA del Gobierno Regional de San Martín6, construido a partir del recojo de información sobre las decisiones e instrumentos legales que lo conforman y da cuenta de los principales hitos institucionales de la experiencia. Asimismo, esta versión final incluye los valiosos aportes del equipo técnico de la ARA, a quienes les agradecemos por el tiempo dedicado al mismo, para que pueda ser un referente para los gobiernos regionales que estén interesados en replicar la experiencia. Véase: Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR de 12 de setiembre de 2012, que aprueba la Política Territorial de San Martín. 5 Es preciso mencionar que tanto para la creación de la ARA San Martín como para la adopción de esta decisión por parte del CIAM ha tenido especial incidencia la suscripción del tratado de libre comercio - TLC con los EE. UU. , vigente desde febrero de 2009; dado que en esta norma el Perú se compromete a fortalecer su institucionalidad ambiental, tanto nacional como descentralizada, con el objetivo de garantizar que la madera que sería exportada a los EE. UU. proviniera de bosques manejados sosteniblemente. 6 Precisamente, con el objetivo de presentar este proceso el CIAM organizó la pasantía sobre el “Diseño e implementación de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín bajo un enfoque ecosistémico”, organizada por el CIAM y llevada a cabo del 25 al 27 de febrero de 2013. 4 4 I. 1.1 Ficha técnica Alcances del documento El presente documento tiene como finalidad registrar de forma esquemática las etapas e instrumentos institucionales del proceso de creación e implementación de la Autoridad Regional Ambiental – ARA de San Martín, con el propósito de formular reflexiones y recomendaciones para los gobiernos regionales que han iniciado procesos similares en sus departamentos. En consecuencia, no se trata de una sistematización de la experiencia de la ARA San Martín. Este documento no se basa en un estudio realizado a profundidad con entrevistas a los actores involucrados en todo el proceso. Y en esa medida, no recoge, las tensiones, las resistencias, o las idas y vueltas que toda reforma o cambio institucional, generalmente, conllevan; ni tampoco puede dar cuenta de labor que viene realizando el ARA San Martín 1.2 Base legal Normas nacionales Constitución Política del Perú. Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783 – LBD. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 – LOGR. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 – LOPE. Ley General del Ambiente, Ley N° 28611. Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763. Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM. Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, Decreto Supremo Nº 0042013-PCM. Normas regionales Ordenanza que aprueba de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE del departamento de San Martín, Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR. Ordenanza que declara en proceso de modernización la gestión del Gobierno Regional, Ordenanza N° 035-2007-GRSM/CR. Reglamento de aplicación de la ZEE San Martín, Decreto Regional N° 002- 2009GRSM/GR Reglamento de Organización y Funciones - ROF del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR. Reglamento de Organización y Funciones – ROF de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR. Ordenanza que aprueba el Texto Único del Procedimientos Administrativos – TUPA de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 031-2011-GRSM/CR. Ordenanza que aprueba la Política Territorial de San Martín, Ordenanza N° 015 2012-GRSM/CR. Ordenanza que reconoce la Comisión Ambiental Regional de San Martín – CAR. Ordenanza N° 020 - 2012-GRSM/CR. 5 1.3 Metodología La metodología seguida ha sido inductiva, porque se ha buscado establecer líneas generales de acción a partir de decisiones institucionales adoptadas por las autoridades y los/as funcionarios/as del Gobierno Regional de San Martín. En esa medida, en atención a su finalidad, busca poner en blanco y negro la información ofrecida durante el taller de presentación sobre el “Diseño e implementación de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín bajo un enfoque territorial y ecosistémico”, organizada por el CIAM y llevada a cabo del 25 al 27 de febrero de 2013. Durante el Taller fue posible interactuar con los actores directamente responsables del proceso de diseño e implementación de la ARA, y conocer a través de sus presentaciones cuáles han sido los hechos, las decisiones y los tiempos en que éstas se sucedieron. Complementariamente, este documento ha sido elaborado con información proveniente de fuentes secundarias como son los diferentes documentos preparados para el CIAM, las normas nacionales y regionales directamente vinculadas al proceso de creación e implementación de la ARA San Martín; debido a que se trata de una reforma institucional que busca formalizar la decisión política de las autoridades regionales, son las normas jurídicas el mecanismo institucional, previsto en la Constitución y la Ley Orgánica de Gobiernos Regional, para llevar a cabo dicha formalización. Todas estas fuentes secundarías pueden ser encontradas en la sección bibliografía de este documento. 6 II. Hitos institucionales de la experiencia de creación e implementación de la ARA San Martín La creación de la ARA por parte del Gobierno Regional de San Martín brinda las condiciones institucionales para la puesta en marcha de la iniciativa del CIAM de impulsar la implementación de una Estrategia de Bosques y Cambio Climático para la Amazonía Peruana, aprobada en la ciudad de Tarapoto, en abril del 2011, como parte de la propuesta “Amazonía vale un Perú”7. En esa medida, se trata de una reforma a la manera de gestionar los recursos naturales renovables y del medio ambiente, que a partir de un enfoque territorial –como es el mandato de los gobiernos regionales-, vaya superándose la visión sectorial proveniente de la estructura institucional que estos gobiernos heredaron de los Consejos Transitorios Administración Regional - CTAR. A través de dicha estrategia, además, se pone en evidencia la importancia de los bosques amazónicos y la necesidad de tomar medidas para mitigar el cambio climático frente a la desforestación; así como otros problemas que obstaculizan el desarrollo sostenible de las regiones amazónicas como la pérdida de biodiversidad, la contaminación del agua, entre otros8. Todo ello, en consonancia con la Política Nacional del Ambiente que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona9. De esa forma, la creación de la ARA por el Gobierno Regional de San Martín supone la asunción de una política pública que le permita optimizar el cumplimiento de sus funciones en materia de gestión del ambiente, los recursos naturales y las áreas naturales protegidas; así como, el uso y ocupación del territorio. Ello, en la línea del compromiso asumido por los presidentes regionales del Amazonas, Madre de Dios, Loreto, San Martín y Ucayali como parte del CIAM en la Declaración de Grey Towers10. Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú. Documento de trabajo, Tarapoto, 2011. Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú. op. cit., p. 16. 9 Política Nacional del Ambiente, aprobada por el Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM de 23 de mayo de 2009. De igual modo, es preciso mencionar que el respecto a los derechos de las personas y la gestión del territorio y de los recursos naturales a favor de las personas coincide con la visión de la Política Nacional de Modernización del Estado que plantea un modelo de Estado moderno al servicio de las personas, por lo que se deben llevar a cabo cambios en los enfoques y prácticas de gestión, concibiendo los servicios e intervenciones del Estado como expresiones de derechos de los ciudadanos. En esa medida, a orientación al ciudadano, exige a las entidades públicas asignar sus recursos, diseñar sus procesos y definir sus productos y resultados. Política Nacional de Modernización de la Gestión del Estado, aprobada por el Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM de 9 de enero de 2013. 10 Declaración de Grey Towers, de 27 de octubre de 2011, numeral 3. a. 7 8 7 2.1 Antecedentes La visión Sectorial para la gestión regional supone un obstáculo importante para la implementación de acciones en el territorio; pues, todas las estrategias, planes y acciones tienden a desarrollarse sectorialmente sin tener en cuenta la necesaria articulación con otros sectores o la visión transversal de ciertas materias. El desarrollo sostenible y la promoción del desarrollo humano del departamento de San Martín, como “Región Verde”11, precisamente demanda dicha articulación y la adopción de un enfoque enfoque territorial y sistémico; dado su contexto Amazónico caracterizado por sus potencialidades territoriales, la fragilidad de sus ecosistemas y la cultura de la sociedad. SAN MARTIN REGIÓN VERDE Región promotora de Desarrollo HUMANO, Económicamente competitiva, Socialmente inclusiva, Ambientalmente sostenible y en un contexto de PAZ Social. El modelo de desarrollo sostenible es muy difundido y existe claridad respecto a sus objetivos; de ahí que haya sido incorporado en las visiones y objetivos generales de distintas entidades públicas. Sin embargo, su implementación en contextos concretos todavía se encuentra en construcción, siendo pocos los avances y resultados que se pueden exhibir, porque su sostenibilidad en la práctica demanda de grandes cambios vinculados a: dejar atrás viejos paradigmas; reformas institucionales; reformas políticas y financieras; promoción de la participación de la sociedad civil, y; sobre todo, al compromiso de las autoridades regionales y del Gobierno Nacional. Ello, porque la construcción del modelo de desarrollo sostenible en el departamento no es contraria a las políticas y estrategias nacionales, sino que se orienta también a fortalecerlas y sentar las bases para su implementación en la Amazonía, que representa más del 50% del territorio peruano En este contexto, desde el año 2008 el Plan Forestal Regional planteó la necesidad de una Autoridad Forestal Regional, cuya idea fue retomada en la propuesta del CIAM de crear un Organismo Técnico Especializado en materia Ambiental y de Recursos Naturales (OTE), con autonomía técnica, administrativa y financiera12. Esta propuesta del CIAM fue, inicialmente, aceptada por la presidencia del GORESAM; sin embargo, su implementación era compleja dado que implicaba que alguno de los proyectos o programas especiales del gobierno regional (PEAM, PEHCBM o PROCEJA) se convirtiera en la OTE o, de lo contrario, implicaba acudir al Congreso de la República para modificar la Ley Orgánica de Gobierno Regional y crear este tipo de organismos para los gobiernos regiones. Para el Gobierno Regional de San Martín “Región Verde” significa ser una “región promotora de Desarrollo Humano, basada en una economía verde, socialmente inclusiva, ambientalmente sostenible y en un ambiente de paz social”; así como, hacer visible e internalizar en el proceso de toma de decisiones de política pública las particularidades de la región amazónica. Presentación Gerencia de la Autoridad Regional Ambiental de San Martín. Febrero 2012, diapositivas 3 - 5. Asimismo, es preciso recordar que la consideración que el eslogan de San Martín, Región Verde buscó reflejar también el consenso expresado en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado 2008 – 2014. 12 Al respecto, véase: “Propuesta de Diseño de un Servicio Regional de Gestión de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente con un Piloto de Aplicación en la Región San Martín”, solicitado por la Secretaría de Descentralización de la PCM al PMDE a pedido de la Secretaría Técnica de CIAM. Véase: Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final. Lima, diciembre 2011, p. 4 11 8 Esta etapa de análisis coincidió con los primeros momentos del proceso de reorganización institucional iniciado por el GORESAM13 a nivel de gerencias de líneas. Este proceso fue liderado por la Gerencia General y esta coincidencia en el tiempo brindó la oportunidad de plantear opciones distintas a la OTE; como la de fortalecer la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente u optar por un modelo intermedio entre la OTE y la gerencia ya existente, que es el modelo de la ARA. El cumplimiento de las nuevas funciones transferidas al GORESAM en materia forestal y de ambiente también fue un factor que influyó la decisión de crear la ARA, dado que se requería de la articulación de las distintas visiones sectoriales para gestionar de manera integral el territorio; así como, de todos los recursos humanos y financieros disponibles. Sobre el proceso de creación e implementación de la ARA San Martín, es preciso destacar el aporte del CIAM, pues si bien su propuesta de crear una OTE no fue adoptada, continuó aportando y apoyando dicho proceso de la mano del equipo técnico del GORESAM, que recibió el plazo de 120 días para poner en marcha esta nueva institución. De igual modo, es importante mencionar el respaldo unánime que prestó el Consejo Regional, el mismo que hasta la fecha continua siendo un aliado y acompañante comprometido con el funcionamiento de la ARA. De otro lado, también es importante indicar que la creación de la ARA como entidad para gestionar de forma integral el territorio robusteció el eslogan del Gobierno Regional -“San Martín, región verde”, permitiendo evidenciar a nivel de estructura orgánica las prioridades de la política pública regional en materia ambiental. Ello, porque la mejora de la institucionalidad facilitaría alcanzar los fines de la política pública regional en materia de recursos naturales, medio ambiente y territorio14; de ahí que la ARA no sólo es la gestora sino que tiene la rectoría de la política regional en las materias mencionadas. 13 Ordenanza Regional Nº 035-2007-GRSM/CR de 2 de octubre de 2007 Estos fines son: i) lograr una gestión de los recursos naturales de la Amazonía con enfoque territorial y ecosistémico; ii) promover la inversión competitiva, inclusiva y sostenible en la Amazonía, y iii); mejorar la gestión de los recursos naturales. Véase: Presentación Gerencia de la Autoridad Regional Ambiental de San Martín. Febrero 2012, diapositivas 3 y 6. 14 9 Prioridades de política pública regional de San Martín hacia los recursos naturales y el ambiente Fuente y elaboración: Gobierno Regional de San Martín – Equipo Técnico de la Estrategia Regional Ambiental (ERA) Finalmente, la experiencia de la ARA San Martín viene siendo ilustrativa para la creación e implementación de las autoridades ambientales de los demás gobiernos regionales que conforman el CIAM; siendo este último el encargado de impulsarlas, con el respaldo político de sus respectivos presidentes y consejos regionales, y el apoyo de la cooperación internacional (USAID, PFSI, GIZ, etc.). 2.2 Finalidad Como se ha mencionado, la creación de la ARA en el año 2010 coincide con el proceso de reestructuración integral iniciado por el Gobierno Regional de San Martín15, pero también tuvo como uno de sus factores determinantes la necesidad de prepararse para asumir las funciones a ser transferidas por el gobierno nacional de forma acelerada; en particular, las funciones forestales. Así, a través de la Ordenanza Regional que aprobó el ROF del Gobierno Regional16 se creó la ARA17, plasmándose institucionalmente la voluntad política de las autoridades Véase: Ordenanza Regional Nº 035-2007-GRSM/CR de 2 de octubre de 2007. Artículo 63° y 64° del ROF del Gobierno Regional de San Martín. Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR, de 10 de diciembre de 2010. 17 Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011. 15 16 10 regionales18. Este fue el instrumento que permitió que este órgano comenzara paulatinamente, a operar. En esa medida, la creación de la ARA también se orientó a fortalecer la institucionalidad regional, para hacer frente a la decisión del Gobierno Nacional de acelerar el proceso de transferencia de funciones a los gobiernos regionales19. En particular, las funciones en materia forestal previstas en el artículo 51°, incisos e) y q) de la LOGR20, relativas a otorgamiento de derechos y administración y control forestal. Es decir, en el contexto de este proceso de transferencia, se constató la inexistencia de un órgano regional de carácter transversal para asumir responsabilidades en materia de recursos naturales, ambiente, uso y ocupación del territorio. FUNCIONES ASUMIDAS POR LA ARA* Funciones de la Gerencia de Recursos naturales y gestión del medio ambiente Funciones de la ARA Funciones de la Dirección de Recurso Naturales (Ex INRENA) Funciones de la Sub-Gerencia de Administración Territorial *Elaboración: Programa ProDescentralización Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011. En el 2006 el Gobierno Nacional anunció el denominado “Shock de la Descentralización” que tuvo entre sus principales medidas acelerar la transferencia de funciones y activos hacia los gobiernos regionales y locales, debiendo concluirse con dicha transferencia en diciembre de 2010. Véase: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. La descentralización en el Perú. Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus dimensiones generales. Lima, 2010, p.p. 25 – 26. 20 LOGR. Artículo 51° Funciones en materia agraria (…) e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción (…) q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestar nacional. 18 19 11 En esa línea, en consonancia con el enfoque integrador, territorial y ecosistémico, las funciones forestales que estaban siendo transferidas por el Gobierno Nacional21 al Gobierno Regional; se sumaron a las funciones que el ARA asumió de la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente (en donde estaba incluida la ex INRENA) y la Subgerencia de Administración territorial22. Es decir, la ARA reúne las funciones de estas unidades orgánicas del gobierno regional. De esa forma, se centralizó en un solo órgano del gobierno regional (transversalidad) las funciones referidas a la gestión de los recursos naturales y del ambiente, así como, el uso y ocupación del territorio; es decir, se asignó a un sólo órgano el cumplimiento de las funciones e) y q) del artículo 51° de la LOGR y de las funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial previstas en el artículo 53° de la LOGR. Este cambio refleja una visión más omnicomprensiva o la vinculación intrínseca de estas materias. Adicionalmente, el fortalecimiento institucional del gobierno regional a través de la creación de la ARA no sólo se ha orientado a optimizar el cumplimiento de sus funciones en materia de ambiente, recursos naturales, áreas naturales protegidas y ordenamiento territorial, sino también a tener la capacidad de responder de manera más eficaz a la problemática forestal y ambiental identificada en el departamento. En efecto, frente a la problemática de tala ilegal y desforestación de los bosques la creación del ARA fue la respuesta del gobierno Regional de San Martín para gestionar la ocupación y uso sostenible del territorio, del patrimonio natural y de la biodiversidad del departamento. De ahí que la principal orientación de sus acciones sea la gestión sostenible de los recursos forestales, de la biodiversidad y de los recursos hídricos que aportan el bosque; así como, la ocupación ordenada del territorio con límites territoriales saneados y centros poblados categorizados, y derechos prediales estatales y privados definidos23. 2.3 Factores que determinaron la creación e implementación de la ARA La asunción del enfoque territorial y ecosistémico para promover el desarrollo sostenible de la población con un impacto razonable sobre los ecosistemas y garantizando el desarrollo sostenible, ciertamente, es el punto de partida para el inicio de las reflexiones en torno a la institucionalidad ambiental y la creación de la ARA24. No obstante, adicionalmente es precioso mencionar otras que, desde el contexto del departamento de San Martín, motivan la creación de la ARA. Estas fueron: a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política de las autoridades para resolverla y realizar una gestión integral del territorio. b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el cumplimiento de nuevas funciones. c. Planificación territorial previamente establecida y aprobada: ZEE. 21 La ARA asumió las funciones forestales de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción; así como, las de otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, y de ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestar nacional. Este no hubiese sido posible en el Esquema sectorial previsto en la LOGR, en el que estas funciones debía ser asumidas por la Dirección Regional de Agricultura del Gobierno Regional de San Martín. 22 Véase: Ordenanza Regional N° Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR de 10 de diciembre de 2010 y Ordenanza N° 0132011-GRSM/CR de 5 de abril de 2011. 23 Marco Institucional. Reglamento de Organización y Funciones -ROF de la ARA, aprobado por la Ordenanza Regional N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011 24 Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final…op.cit., p.12. 12 Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el cumplimiento de nuevas funciones Previa identificación de la problemática del territorio y voluntad política de las autoridades para resolverla. Planificación territorial previamente establecida y aprobada en departamento: aprobación de la ZEE Creación e implementación de la ARA Gráfico elaborado por el Programa ProDescentralización 13 a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política para resolverla De los diagnósticos derivados de la ZEE25, la información bibliográfica disponible y la línea de base de deforestación de la Región al año 201026, fue posible entender el proceso de deforestación que padece el departamento y determinar no sólo el número de hectáreas desforestadas sino también sus causas27. En efecto, el proceso de deforestación comenzó en la década de los 40 con el boom del caucho con un impacto pequeño sobre los bosques, pero ese impacto fue significativo desde inicios de la década de 1960, con la apertura de la carretera marginal de la selva que abre las puertas a la más grande ola migratoria recibido por el departamento hasta la fecha; así, se estima que la deforestación para entonces llegó a las 50,000 hectárea por año durante la siguiente década y media (1960 - 1975). Posteriormente, aunque en menor escala, la desforestación fue incentivada por la reforma agraria que convirtió en propietarios a los posesionarios de las tierras y les brindó incentivos a través del Banco Agrario que, con el objetivo de promover el desarrollo dinamizando la economía, financiaba el trabajo de los nuevos propietarios de las tierras. Lamentablemente, el tan ansiado desarrollo nunca llegó como se esperaba y por el contrario el fracaso de este modelo facilitó el arribo del narcotráfico y el accionar de los grupos terroristas en la zona, con graves consecuencias sociales, económicas y ambientales para el departamento. De ahí que en el año 2000, San Martín se había convertido en la región más deforestada del país con aproximadamente 1’200,000 hectáreas deforestadas y al año 2010 se sumaron 236,000 hectáreas más, con una tasa de deforestación promedio anual de 23,600 hectáreas por año28. La desforestación, en esa medida, se erigió como un serio problema que debía ser enfrentado por las autoridades regionales. La necesidad de enfrentar la problemática de la desforestación, en esa medida, demandó al Gobierno Regional de San Martín la toma de decisiones rápidas acerca de: qué hacer, qué prioridades adoptar y hacia dónde orientar sus acciones; dado que afectaba directamente los recursos naturales más abundantes del territorio como son el bosque, la biodiversidad y recursos. Ello, en correspondencia con las prioridades de la política pública de San Martín como “Región verde”. En ese contexto, la propuesta de creación e implementación de un órgano de carácter transversal, que asumiera responsabilidades de gestión, fiscalización y de rectoría regional en materia de recursos naturales, ambiente, uso y ocupación del territorio fue considerada por la autoridad política regional como la decisión más adecuada. De esa manera, la creación e implementación de la ARA responde también a la voluntad política de las autoridades regionales de revertir la problemática de deforestación y deterioro ambiental del departamento; por ello, las funciones de la ARA y su posición organizacional obedecen a una lógica transversal y de articulación con los demás órganos del gobierno regional, para dar solución a una problemática que tiene causas multisectoriales. Aprobación de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE del departamento de San Martín, Ordenanza N° 0122006-GRSM/CR de 20 de julio de 2006. 26 Además de los esfuerzo del propio gobierno regional, para el mapeo de la desforestación en el departamento ha sido clave el aporte de la a Mesa REDD – San Martín, que elaboró la Línea Base Regional de Deforestación. GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San Martín..op.cit., pp. 27 – 28. 27 Para los datos de desforestación histórica, anterior al 2000, se tomó información referencial, pero los datos sobre la desforestación acontecida en el periodo 2000 – 2010 fueron obtenidos en base a imágenes satelitales. Información proporcionada por la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín en el mes de setiembre de 2013. 28 Este promedio anual se ubica por debajo de la tasa de deforestación alcanzada entre 1960 y 1975, cuando se alcanzó las 50,000 hectáreas por año. Mesa REDD San Martín. 25 14 b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el cumplimiento de nuevas funciones El diseño organizacional de los gobiernos regionales previsto en la LOGR obedece esencialmente a un enfoque sectorial y este diseño limita la gestión integrada del territorio, de ahí la importancia de tener una autoridad regional que concentre las funciones en materia de recursos naturales, ambiente y ordenamiento territorial a partir de un enfoque de gestión territorial y ecosistémico. Sobre todo para cumplir con eficacia las funciones e) y q) del artículo 51º de la LOGR que recibiría el Gobierno Regional de San Martín29. En esa medida, la creación e implementación de la ARA responde también a la necesidad de fortalecer la institucionalidad regional para ejercer las menciondas funciones y que, a la vez, conduzca e implemente una política pública ambiental y territoral que se base en la ZEE de San Martín aprobada en el 2006. De esa forma, la incorporación de la ARA a la nueva estructura del Gobierno Regional de San Martín fue la opción adoptada por las autoridades regionales por considerarla la más funcional a la visión integral de la política pública regional en materia de ambiente, recursos naturales y ordenamiento territorial. Dinámica de la ARA en el cumplimiento de sus funciones ECONOMIA Y FINANZAS COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO EDUCACIÓN SALUD ENERGIA Y MINAS PRODUCCIÓN TRANSPORTE Y COMUNICACIÓN AMBIENTE (Dirección General Ordenamiento Territorial) AGRICULTURA (Dirección General Forestal y Fauna Silvestres) AUTORIDAD REGIONAL AMBIENTAL AUTORIDAD REGIONAL AMBIENTAL Elaboración y fuente: Gobierno Regional de San Martín - ARA En el 2006 el Gobierno Nacional anunció el denominado “Shock de la Descentralización” que tuvo entre sus principales medidas acelerar la transferencia de funciones y activos hacia los gobiernos regionales y locales, debiendo concluirse con dicha transferencia en diciembre de 2010. Véase: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. La descentralización en el Perú. Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus dimensiones generales. Lima, 2010, p.p. 25 – 26. 29 15 c. Planificación territorial departamento: ZEE previamente establecida y aprobada en La Zonificación Ecológica y Económica - ZEE para San Martín fue aprobada en el año 200630 y fue el primer gobierno regional que contó con la aprobación del Consejo Regional de San Martín como por el MINAM31. De ahí que se constituye en el instrumento de planificación que orienta sus intervenciones en el territorio a partir de las limitaciones y potencialidades que éste presenta. El proceso de elaboración de esta herramienta fue participativo y estuvo involucrada la Comisión Ambiental Regional (CAR). En esa línea, la ZEE de San Martín ha puesto de manifiesto que las potencialidades del territorio departamental son las siguientes: - 15% productiva (agricultura y ganaderías); - 20% zonas para recuperación, y - 65% zonas de conservación de recursos y servicios ambientales. Sobre la base de esta información el Gobierno Regional fijó sus prioridades de política pública considerando el territorio y sus recursos como un sistema que requiere ser gestionado integralmente. Esta opción sobre la gestión integral propició también la decisión de crear e implementar el ARA, como órgano gestor y rector de la política pública regional cuyo principal elemento es la ZEE. La aprobación previa de la ZEE ha sido un elemento clave para al funcionamiento de la ARA, dado que se trata de un instrumento de planificación que le da un marco general de actuación. Este instrumento ha sido complementado con la Política Territorial de San Martín aprobada después de la implementación y puesta en funcionamiento de la ARA. En efecto, con posterioridad a la creación de la ARA, esta visión integral del territorio ha sido formalizada a través de la aprobación de la Política Territorial Regional de San Martín, que fue aprobada mediante ordenanza regional con el apoyo del Consejo Regional32. Esta norma señala que la Política Territorial Regional de San Martín debe desarrollarse “sobre los ejes Económico, Social, Ambiental y Político Administrativo integrados entre sí, donde todos tienen las misma jerarquía, sobre la columna vertebral que es el territorio y de acuerdo a la Zonificación Ecológica Económica”, siendo sus aspectos más destacables son los siguientes: Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR de 20 de julio de 2006. A abril de 2013, el MIMAN ha indicado que son ocho los gobiernos regionales que cuentan con sus respectivas ZEE aprobadas a través de ordenanzas regionales y por el propio ministerio. Véase: http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2419:ministerio-del-ambiente-recibeordenanza-regional-que-aprueba-inicio-del-ordenamiento-territorial-en-ayacucho&catid=1:noticias&Itemid=21 32 Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR de 19 de setiembre de 2012. 30 31 16 POLÍTICA I: El Territorio y sus potencialidades. Impulsar el ordenamiento espacial, jurídico y político institucional en base a las potencialidades y limitaciones del territorio de acuerdo a la ZEE bajo las siguientes consideraciones: Zona Productiva Agropecuaria y Acuícola: • Incentivar la inversión pública y privada para la producción agropecuaria y acuícola con criterio de conciencia espacial y desarrollo sostenible. Zona Urbana, Industrial y de Expansión • Promover el desarrollo y crecimiento eco- urbano, con identidad Amazónica, articulación espacial, seguridad física y sostenibilidad, en sinergia con los diferentes niveles de gobierno. Zona de Conservación y Aprovechamiento de Recursos Naturales • Promover la recuperación, conservación, puesta en valor y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y el patrimonio natural, generando condiciones que garanticen el equilibrio entre la satisfacción de las necesidades de la población y el mantenimiento de los recursos naturales, ecosistemas, servicios y procesos ecológicos. Zonas de Tratamiento Especial • Promover la protección, recuperación y el desarrollo integral de los pueblos indígenas u originarios, reafirmando su cosmovisión y revalorándolos como patrimonio cultural. • Promover la recuperación y puesta en valor de zonas arqueológicas, para impulsar la investigación, el turismo y nuestra identidad amazónica. 17 POLITICA II: Gobernanza de la Gestión Territorial para el Desarrollo Humano Sostenible. Impulsar la articulación e integración de las Políticas Sectoriales, reforzándose mutuamente y generando sinergias para el Desarrollo Humano Sostenible, bajo las siguientes consideraciones: • Eje Social: • Asegurar la prestación y cobertura planificada de servicios sociales acorde con la Zonificación Ecológica Económica. • Brindar servicios de Salud con calidad y con la cobertura necesaria para combatir la desnutrición infantil, preservar la salud y mejorar la calidad de vida de la población. • Convertir la Educación en un medio para el desarrollo sostenible, formando personas competitivas, integrando ciencia y tecnología con su identidad amazónica, valores humanos fundamentales, con enfoque de género, en un ambiente inclusivo y de paz social. • Dotar de infraestructura vial necesaria para la adecuada integración territorial, garantizando la transitabilidad de las vías, articulando a los nodos de desarrollo sostenible a nivel local, de cuenca amazónica y resto del país. • Eje Económico: • Promover la inversión privada competitiva, con énfasis en economías verdes y bajas en carbono, que generen condiciones para insertarnos en los mercados mundiales emergentes, tomando en cuenta las condiciones de fragilidad propias del territorio y generando valor compartido. • Proveer la base energética necesaria de manera segura, eficiente, sustentable y equitativa para el desarrollo integral de la sociedad. • Eje Ambiental, Recursos Naturales y Ordenamiento Territorial: • Garantizar la conservación y protección del ambiente articulando esfuerzos con los diferentes niveles de gobierno. • Promover la recuperación, conservación, investigación y uso racional de los recursos naturales, garantizando los procesos ecológicos y la prestación de los servicios ambientales. • Implementar el Ordenamiento territorial para orientar el uso y ocupación del territorio, que permita controlar el flujo migratorio, la deforestación, prevenir conflictos socio-ambientales y orientar la prestación de servicios sociales e infraestructura acorde con la Zonificación Ecológica Económica. • Eje Político-Institucional: • Modernizar la gestión institucional para mejorar la prestación de servicios con eficiencia, eficacia y transparencia, que responda al proceso de descentralización e integración regional, que brinde las condiciones para el desarrollo humano sostenible. • Incrementar la capacidad de gestión en el marco de la cooperación internacional para diseñar estrategias y mecanismos de intervención en el territorio. 18 A la Gerencia Regional de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional de San Martín, en coordinación con la ARA, le corresponde difundir, implementar y monitorear el cumplimiento esa nueva e importante política regional. 2.4 Etapas institucionales del proceso de creación e implementación de la ARA De la reconstrucción del proceso de creación e implementación de la ARA San Martín destacan las siguientes etapas. LÍNEA DE TIEMPO Creación de la ARA en el ROF del GR San Martín. Ordenanza N° 037-2010GRSM/CR, 10-12-2010 Aprobación de la ZEE de San Martín. Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR, 20 -7-2006 2006 2007 Ordenanza N°0352007-GRSM/CR,2010 23-10-2007 Política Territorial de San Martín. Ordenanza N°015-2012-GRSM/CR, 19-9-2012 2011 2012 ROF de la ARA San Martín. Inicio del Proceso de GRSM/CR, 20 -7-2006 Ordenanza N° 013-2011Modernización de la gestión GRSM/CR, 05-04-2011. del GR San Martín Ordenanza N°035-2007-GRSM/CR, 23-10-2007* *(Paralelamente se verificó el apoyo del CIAM y el PDME para la identificación del modelo de autoridad regional integrada de RRNN y gestión ambiental) 19 2.5 Diseño normativo: naturaleza, funciones y estructura de la ARA San Martín El diseño normativo de la ARA se encuentra previsto en el ROF del Gobierno Regional y, sobre todo, en el ROF de la propia ARA aprobado en el año 2011. De acuerdo a dichos instrumentos, la naturaleza, estructura y funciones de la ARA son las siguientes: Es un órgano desconcentrado dependiente jerárquicamente de la Gerencia General de San Martín, con autonomía técnica y administrativa. Forma parte del pliego presupuestal del Gobierno Regional de San Martín, no constituye una unidad ejecutora independiente en los términos previstos en el artículo 58º de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público, Ley Nº 2841133. Es el órgano responsable de atender las funciones específicas sectoriales en materia de recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y ordenamiento territorial, previstas en los artículos 51°, incisos e) y q), y 53° de la LOGR. En ese marco, el ROF de la ARA le asigna 26 funciones concretas. Además de la Gerencia, la ARA cuenta con áreas u órganos de apoyo, asesoría, planificación, difusión y de sistematización de información ambiental. Asimismo, está conformada por tres direcciones ejecutivas que son responsables de las funciones sectoriales específicas en atención a su especialidad: o Dirección Ejecutiva de Gestión Ambiental Estratégica o Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales o Dirección Ejecutiva de Planeamiento y Administración Territorial. Es el órgano rector de la política pública regional sobre recursos naturales, áreas protegidas, ambiente y ordenamiento del territorio. Tiene carácter multisectorial y para cumplimiento de sus funciones debe articularse con los otros dos niveles de gobierno (Gobierno Nacional y Gobiernos Locales); así como, concertar con la sociedad civil, sea a través de la Comisión Ambiental Regional – CAR o en otros espacios. Es responsable de la creación y gestión del sistema regional de gestión ambiental y territorial que permita la gestión integrada de los recursos naturales, el medio ambiente y uso sostenible del territorio. Su actuación tiene como principal referente la ZEE y la Política Regional Territorial, en el marco de la visión del Gobierno Regional de San Martín como “Región Verde”. En su condición de rector de políticas regionales, otros órganos del gobierno regional les consultan y reportan las acciones y proyectos que vayan a tener impacto en el territorio o el ambiente. Artículo 58.- Unidades Ejecutoras. Los Titulares de Pliego, durante la fase de formulación presupuestal de cada año fiscal, proponen a la Dirección Nacional del Presupuesto Público, para su autorización, las Unidades Ejecutoras que consideren necesarias para el logro de los Objetivos Institucionales. Para tal efecto las nuevas Unidades Ejecutoras no podrán contar con un presupuesto por toda fuente de financiamiento inferior a cuatro millones de Nuevos Soles (S/. 4 000 000,00). 33 20 Organigrama de la Autoridad Ambiental Regional de San Martín ROF 2011 21 III. Lecciones y retos para el fortalecimiento y creación de las ARA La implementación de la ARA en el Gobierno Regional de San Martín no es un proceso concluido; puesto que respondió a la necesidad de tomar decisiones inmediatas frente a una problemática grave. En esa medida, en su inicio no tuvo un esquema de planificación por etapas y tiempos, pero la planificación, actualmente, es un elemento que lo consideran indispensable. En esa línea, para asegurar el efectivo cumplimiento de funciones de un órgano como la ARA, se requiere asegurar la existencia de determinadas condiciones, como son: a. Formulación del documento de estrategia de implementación de las Políticas Territoriales e indicadores. b. Existencia de instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones. c. Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional d. Articulación intergubernamental e. Participación y concertación f. Suficiencia de recursos humanos y financieros En esa línea, los aprendizajes del ARA San Martín en cada uno de estos aspectos, deberán formar parte de la metodología que se emplea en la creación e implementación de iniciativas similares por parte de otros gobiernos regionales. 3.1 Formulación del documento de política e indicadores a priorizar en diseño de la ARA En el caso de la ARA San Martín, la Política Territorial Regional de San Martín se formuló con posterioridad a su creación, dado que la decisión política buscaba enfrentar una problemática concreta del departamento. Así, la creación de la ARA reflejó la adopción de una política pública gradual; dado que se inició con la finalidad de hacer frente a un problema para el que no se contaba con una única respuesta y ruta concreta a seguir. Sin embargo, la adopción del enfoque de gestión territorial y ecosistémico, y la aprobación de la ZEE por parte del Gobierno Regional fueron piezas claves que facilitaron las acciones de la ARA en el departamento. Hacia adelante, será la Política Territorial de San Martín deberá alinear los planes de corto, mediano y largo plazo, con sus correspondientes indicadores; así como, los documentos de gestión. 3.2 Instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones Hasta el momento la ARA San Martín viene funcionando sólo con TUPA y ROF, aunque este último debe ser perfeccionado porque se han advertido -en la práctica- inconsistencias con las normas nacionales. Los demás instrumentos, como el MOF, el CAP, PAP y el MAPRO se encontrarían en construcción. Asimismo, lo deseable hubiese sido que la ARA se creara en el marco de un esquema de planificación que comprendiera tanto en etapas (diseño, aprobación, implementación, monitoreo y sostenibilidad) como los tiempos (corto, mediano y largo plazo); sin embargo, como se ha 22 mencionado, la urgencia de afrontar la problemática ambiental tuvo prioridad sobre la propuesta planificada y por etapas. Se conoce que los otros gobiernos regionales que forman parte del CIAM vienen trabajando con planificación y tratando de seguir etapas; no obstante, en el caso de la ARA San Martín, su valoración deberá ser hecha tomando en cuenta su creación como respuesta rápida a una problemática concreta y en función a los resultados que va alcanzando. Adicionalmente, en el caso de San Martín es preciso resaltar que actualmente cuenta con documentos de gestión y de políticas que se ha aprobado, incluso algunas de ellas antes de la creación de la ARA, y que son claves para su funcionamiento, como son: el PDC, la ZEE, el Plan Forestal Regional. Todas ellas han abonado a favor del funcionamiento de la ARA. 3.3 Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional La creación de la ARA da cuenta de una visión que destaca la vinculación intrínseca entre las funciones en materia de ambiente, uso de recursos naturales y ocupación del territorio; las misma que es esencial para la gestión territorial y econsistémica que garantice el desarrollo sostenible. De ahí que se le hayan asignado las funciones específicas vinculadas a las mencionadas materias. Más allá de este avance, todavía es un tema pendiente construir una cultura y dinámica al interior del gobierno regional para que sus demás órganos sectoriales vinculen el cumplimiento de sus tareas con la función de rectoría de la ARA. La implementación de la Política Territorial Regional de San Martín constituye una oportunidad para la adopción de normas internas e instrumentos de gestión que faciliten la articulación entre las distintas unidades del GORESAM. Será una forma de garantizar su transversalización e institucionalización dentro del GORESAM, asentando una cultura organizacional que garantice la continuidad del proceso al margen del cambio de autoridades. Precisamente, actualmente, para la implementación de dicha Política y del conjunto de directrices que establece para el desempeño de actividades o servicios en el territorio, el ARA viene trabajando sus líneas de intervención estratégica con las unidades orgánicas sectoriales del GORESAM, con la finalidad de unificar criterios de intervención y consensuar indicadores para monitorear los resultados de dicha Política. Los resultados de esta tarea del ARA aportarán, sin duda, elementos para enriquecer la Política Nacional del Ambiente. 3.4 Articulación intergubernamental La ARA, tal como ha sido diseñada y de acuerdo a las funciones que ha recibido, no se trata de una oficina más del gobierno regional. En efecto, dada su condición de órgano rector y gestor de la política pública regional en materia de recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y ordenamiento territorial; el cumplimiento de sus funciones y la gestión de las políticas regionales en esas materias exigen. En esa medida, en la práctica, constituye una manifestación de modernización del Estado para el mejor cumplimiento de sus funciones, de ahí que deba ser reconocida por el Gobierno Nacional para generar articulación con los distintos ministerios del Poder Ejecutivo Nacional. Asimismo, como entidad rectora de la política regional, también debe articularse con los gobiernos locales, dadas las competencias que comparten. a. Articulación con el Gobierno Nacional 23 La articulación de la ARA con el Gobierno Nacional, sobre todo con el MINAM resulta imprescindible; así, por ejemplo, en la gestión ambiental, la ARA en representación del gobierno regional forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y está sujeto a las políticas y las normas nacionales. Asimismo, la ARA está llamada a actuar en función a los planes que tiene el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA para fiscalización y certificación ambiental. De igual modo, en aplicación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, será necesaria la articulación con la Dirección General de Flora y Fauna Silvestre mediante el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna –SINAFOR, para el cumplimiento de sus funciones forestales. Sin embargo, a partir de la creación de la ARA se ha podido advertir que no existe total claridad en las funciones que debe cumplir cada nivel de gobierno en las materias que comparte con el Gobierno Nacional. Este es un aspecto cuya solución no depende de la ARA ni del propio Gobierno Regional de San Martín, pero sí es preciso tenerlo en cuenta como un límite a la gestión de las ARA y a la articulación con el Gobierno Nacional. No obstante, es importante mencionar que si bien inicialmente la articulación con el MINAM fue escasa, a medida que la ARA ha ido consolidando su trabajo, algunas áreas del MINAM han encontrado en la ARA un aliado estratégico para implementar de manera articulada sus iniciativas; así, cabe mencionar: al Programa de Conservación de Bosques para la mitigación y adaptación del cambio climático; a la Dirección de Cambio Climático con el Programa REDD; a la Dirección de Ordenamiento Territorial; al SERNANP con el Proyecto PRONANP. Todos estos órganos, actualmente, vienen trabajando de forma articulada con la ARA San Martín y estarían teniendo mayores resultados en su trabajo de nivel nacional. No obstante los avances de articulación con el MINAM, todavía está pendiente el reconocimiento de la ARA por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros y, sobre todo, su consideración como manifestación de modernización de la gestión del Estado a partir de las necesidades del territorio. Esta valoración del ARA resulta imprescindible para optimizar la articulación con los otros Sectores del Gobierno Nacional y también para la obtención de mayores recursos financieros. b. Articulación con los Gobiernos Locales Entre las responsabilidades de la ARA se encuentra articular sus acciones con los gobiernos locales y brindar asistencia técnica a éstos para el cumplimiento de las funciones en las materias que comparten; pues, la gestión de los bosques requiere de la articulación entre el gobierno regional y los gobiernos locales. De ahí que sea importante que la ARA cuente con Unidades de Gestión Territorial – UGT con un ámbito de acción determinado en función al área geográfica de las cuencas que existen en el departamento y que estas unidades puedan realizar acciones de coordinación con los gobiernos locales. De esa forma, la ARA podrá articularse directamente con gobiernos locales y otros programas o proyectos del gobierno regional, como por ejemplo el ProCeja. Las UGT, en esa medida, constituyen un elemento sustantivo de la gestión territorial que “permitan la integración de la gestión en el terreno, se constituyan en primera instancia administrativa y se encuentren lo más cerca posible de los recursos administrados y de la gente”34. 34 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo…op.cit., p. 21. 24 Actualmente, la ARA cuenta con cinco sedes descentralizadas que cumplen funciones forestales debido a que son las antiguas Administraciones Técnicas Forestal y Fauna - ATFF de la Ex INRENA; aunque tres de estas sedes (Tocache, Juanjui y Tarapoto) cumplen también funciones de ordenamiento territorial y de preservación ambiental. No obstante, el mayor reto del proceso de implementación de la ARA es el cambio de estas cinco sedes descentralizadas por UGT, dotándolas con el personal y el equipamiento suficiente para cumplir las funciones que le corresponde, así como también para acompañar a los Gobiernos Locales en la misma tarea. 3.5 Recursos humanos y financieros La ARA forma parte del Pliego del Gobierno Regional; en esa medida, su funcionamiento depende de la cantidad de recursos que se le transfiera al gobierno regional año a año. Para superar esta situación y dotar de mayor independencia a la ARA, las autoridades regionales aspiran a convertirla en un Organismos Técnico Especializado - OTE del gobierno regional, al que se le asigne su propio pliego presupuestal35. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional y normativo, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE sólo ha previsto ese tipo de entidades como dependientes de los ministerios del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que la LOGR no ha previsto que los gobiernos regionales puedan crear ese tipo de entidades públicas. En ese escenario, existe un obstáculo legal que exigiría un esfuerzo importante de argumentación por parte del gobierno regional para justificar la creación de una OTE. De otro lado, la posibilidad que la ARA pueda convertirse en una unidad ejecutora y que su presupuesto sea autónomo de la Gerencia General del Gobierno Regional siempre es una alternativa. Sin embargo, para convertirla en unidad ejecutora, previamente, el gobierno regional tendrá que negociar con el MEF la ampliación de su presupuesto en no menos a diez millones 00/100 de nuevos soles, para poder asignarlos a la ARA y cumplir con el requisito previsto en el artículo 58° de la Ley N° 28411, Ley de Sistema Nacional de Presupuesto Público. En todo caso, la necesidad de negociación con el MEF para la ampliación de su presupuesto siempre será un requisito para el funcionamiento efectivo, sea que la ARA se convierta en unidad ejecutora o que continúe formando parte de la gerencia general. Para la Secretaría Técnica del CIAM, una estrategia sería proponer la incorporación de las ARA en los programas presupuestales a ser creados por el MEF, en estrecha coordinación con el Ministerio de Agricultura y el MINAM. Se indica que esta estrategia aseguraría “un debido alineamiento de la inversión y el gasto público en la Amazonía con la elaboración, en el marco del Presupuesto Nacional de la República, de un Programa Presupuestal Estratégico (…) que, aplicando el enfoque de presupuestos por resultados y la programación multianual de inversiones, permita fijar prioridades y asignar recursos públicos en forma consistente y coincidente entre las regiones amazónicas como aquella originada en las entidades nacionales”36. Actualmente, la ARA San Martín tiene un número importante de recursos humanos, llegando a sumar 86 servidores públicos. Ellos provienen de las antiguas unidades orgánicas que eran responsables de las funciones que actualmente desempeña la ARA; así como, de algunas plazas que ha logrado ampliar el Gobierno Regional y la incorporación de funcionarios del MINAM como Sobre el debate en torno a hacer de la ARA un Organismo Técnica Especializado, véase: Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final…op.cit. 36 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo…op.cit., p. 19. 35 25 enlace para los grupos o mesas donde se aborden los temas REDD37, la implementación del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático PNCBPMCC y el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas – PRONANP del Servicio Nacional de Áreas Protegidas - SERNAP y el MINAGRI. Sin embargo, los recursos ordinarios del gobierno regional no alcanzan a cubrir el número de profesionales que actualmente prestan servicios en la ARA, por lo que el apoyo de la cooperación internacional como CI, The Nature Conservancy – TNC y GIZ en este aspecto resulta importante para el funcionamiento de esta instancia. En ese contexto, resulta importante que el Gobierno Nacional reconozca que la creación e implementación de la ARA, considerando su naturaleza jurídica de órgano dependiente de la gerencia general del gobierno regional, es una experiencia de modernización de la gestión del Estado para cumplir mejor funciones que en el territorio amazónico tienen una vinculación intrínseca (gestión del ambiente, gestión de los recursos naturales y ordenamiento territorial). Vale decir, se trata una reforma institucional que refleja una visión omnicomprensiva de la Amazonía para facilitar la gestión integral del territorio y sus necesidades, cuya sostenibilidad debe ser garantizada financieramente. En esa medida, su reconocimiento por parte del Gobierno Nacional facilitará que el GORESAM pueden negociar con el MEF la ampliación de su presupuesto para cumplir con las funciones que le ha asignado la LOGR y que están en manos de la ARA. Se tratan de espacios de participación y concertación constituidos por diferentes organizaciones públicas y privadas interesadas en temas de Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación - REDD en el Perú. Su actuación están basada en la libre participación, la transparencia, la buena fe y el compromiso de sus integrantes; tiene un rol de incidencia, un rol consultivo y un rol informativo sobre el proceso REDD. Véase: http://www.gruporeddperu.net/ 37 26 IV. Consideraciones finales El proceso de creación e implementación del ARA San Martín deja lecciones positivas, pero también evidencia que no se encuentran exceptas de riesgos por lo que existen desafíos que exigen adoptar estrategias para garantizarla. Sobre los aspectos positivos cabe destacar: El cambio institucional de creación e implementación de ARAS; refleja una visión que da cuenta de la vinculación intrínseca entre las funciones en materia de ambiente, uso de recursos naturales y ocupación del territorio. En esa medida, rompe dicotómica entre los Sectores Ambiente y Agricultura, y contribuye a que los gobiernos regionales transiten de la gestión sectorial a la gestión territorial; asimismo, facilita la gestión integral del ambiente y el territorio, así como la adopción de iniciativas o estrategias innovadoras, adecuándose a las características de la Amazonía. Refleja la adopción de una política pública gradual; dado que se inicia con la finalidad de hacer frente a un problema para el que no se tiene, en conjunto, una respuesta y una ruta concreta a seguir. Se trata de una proceso con avances y retrocesos, pero que debe permitir la retroalimentación; este desarrollo demanda mucho esfuerzo de los funcionarios/as que, a la par de estar involucrados en la implementación de la política pública, deben seguir cumpliendo con sus labores cotidianas de gestión y prestación de servicios. No hubiese sido posible sin la voluntad política sostenida de las autoridades regionales ni sin una visión estratégica; su funcionamiento plasma una decisión política que se concreta en un política pública de reforma institucional que busca permanecer en el tiempo para alcanzar la gestión integral del territorio aprovechando sus potencialidades, pero garantizando a la vez la gestión sostenible de los recursos naturales, el ambiente, el territorio y las áreas protegidas. Se oriento a resolver problemáticas directamente vinculadas al territorio, amazónico como son la desforestación y deterioro ambiental; así como, a la necesidad de contar con una estructura institucional que propicie la gestión integral del territorio frente a la pronta asunción de nuevas funciones sectoriales en materia de recursos naturales, recursos forestales y áreas naturales protegidas Asimismo, se ha podido identificar algunos riesgos sobre los que es importante diseñar estrategias de mitigación a fin de garantizar su sostenibilidad. Los aspectos de especial atención son: Reconocimiento de las ARA como experiencias de modernización de la gestión del Estado a partir de las necesidades del territorio, con la finalidad de optimizar la articulación intergubernamental y facilitar el acceso a mayores recursos financieros del Estado. Recursos humanos y financieros suficientes para que las ARAS puedan cumplir con sus funciones en el marco de la autonomía técnica y administrativa que se les ha atribuido. Articulación entre las distintas unidades orgánicas del propio Gobierno Regional de San Martín en torno a la política territorial regional. Hasta el momento la experiencia de la ARA muestra un nuevo órgano respaldado por la voluntad política de las autoridades 27 regionales y por ende con poder de decisión respecto a acciones y proyectos de otras áreas del gobierno regional que inciden en el ambiente, el uso de los recursos naturales y el orden del territorio. Sin embargo, todavía dicha experiencia no muestra un gobierno regional - y por ende todas sus unidades orgánicas- que funcione como una unidad en torno a las prioridades de la política pública en materia territorial y ambiental. De ahí que sea importante la adopción de directivas o normas internas sobre los procesos de consulta y autorización en materia territorial y ambiente que correspondan a la ARA; de esa forma, se puede ir construyendo una cultura organizacional con las otras gerencias, direcciones y demás unidades orgánicas del gobierno regional Inexistencia de claridad respecto de las funciones que corresponde cumplir a cada nivel de gobierno en materia de ambiente – sobre todo certificación ambiental-, recursos naturales, áreas protegidas y ordenamiento territorial. De igual modo, existen vacíos normativos sobre cómo pueden intervenir los gobiernos regionales en los procesos cuya aprobación corresponde al Gobierno Nacional. Este es un obstáculo que se deriva de las normas nacionales, pero que afecta directamente a la ARA y a los gobiernos regionales en general. Construir la articulación de las distintas unidades orgánicas de los gobiernos regionales en torno a los fines de la política regional: construcción de un “cuerpo” con instancias que actúan como una unidad en torno a las prioridades de la política pública. Adopción de directivas o normas internas sobre los procesos de consulta y autorización en materia territorial y ambiente que correspondan a las ARA, de manera que se vaya consolidando en los gobiernos regionales una suerte de “cultura organizacional ambiental”. Articulación de la gestión ambiental y territorial con los gobiernos locales; sobre todo en aquellas tareas que pueden ser más fácilmente cumplidas por ellos dada la cercanía al territorio. De ahí que sea necesaria la creación y puesta en funcionamiento de las Unidades de Gestión Territorial que dependen de las ARAS. La articulación es un aspecto que también es preciso construir con el Gobierno Nacional, aunque en este punto la responsabilidad no sólo recae en la ARA y el Gobierno Regional de San Martín, sino fundamentalmente en el nivel nacional. 28 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Ausejo, Fabio. Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final. Lima, diciembre 2011. Consejo Interregional Amazónico – CIAM. o Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo, Tarapoto, 2011. o Propuesta de Diseño de un Servicio Regional de Gestión de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente con un Piloto de Aplicación en la Región San Martín”, solicitado por la Secretaría de Descentralización de la PCM, Lima, 2007. GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San Martín, 2012 (Versión preliminar). Declaración de Grey Towers, de 27 de octubre de 2011 Gobierno Regional de Arequipa o Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de Arequipa. Ordenanza Regional 010-2007 de 14 de mayo de 2007. Gobierno Regional de San Martín o Zonificación Ecológica Económica - ZEE del departamento de San Martín, Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR. o Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de San Martín, aprobado por la Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR. o Reglamento de Organización y Funciones – ROF de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR. o TUPA de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 031-2011-GRSM/CR. o Política Territorial de San Martín, Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR. Normas Nacionales o Constitución Política del Perú. o Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 – LOGR. o Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 – LOPE. o Ley N° 28411, Ley de Sistema Nacional de Presupuesto Público o Ley General del Ambiente, Ley N° 28611. Política Nacional del Ambiente, aprobada por el Decreto Supremo Nº 012-2009MINAM de 23 de mayo de 2009. o Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763. o Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM. o Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, Decreto Supremo Nº 0042013-PCM 29 30