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FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS NOTAS DE CLASE - 2007 (Versión preliminar sujeta a correcciones) El Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales 1 El objetivo de estas notas es ubicar al Sector Público dentro de las actividades económicas que se realizan en un país. En particular, se pretende conocer cómo participa dicho sector en el caso de Uruguay. Para ello, se utilizará como insumo el Sistema de Cuentas Nacionales. 1. Las Cuentas Nacionales En términos simplificados, la actividad económica tiene como objetivo producir bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de los individuos. La contabilidad nacional permite conocer cómo los sectores institucionales, es decir, hogares, empresas, la Administración Pública y el Resto del Mundo, contribuyen en la producción, la distribución del ingreso, el consumo, la acumulación y la riqueza. El registro contable de las principales variables económicas constituye el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN). Cada país elabora un SCN en base a una serie de metodologías comunes, que en general son propuestas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Por lo tanto, el SCN constituye un estándar internacional para la recolección de los datos de la contabilidad nacional y es útil para lograr comparaciones internacionales. El Banco Central del Uruguay (BCU) es la institución encargada de elaborar las Cuentas Nacionales para nuestro país. En la actualidad, se encuentra vigente un programa de implementación de la revisión 1993 del SCN (SCN-93); no obstante, las publicaciones actuales del BCU se basan en una revisión anterior del SCN. A continuación pasaremos a describir los distintos conceptos incluidos en las Cuentas Nacionales para que podamos entender cómo participa el Sector Público en la economía. Para comenzar, diremos que el resultado de la actividad económica es el producto, es decir, la producción libre de duplicaciones. Éste puede ser visto desde tres puntos de vista: según el destino, según el origen y según el ingreso. 1.1. El producto según su destino La producción tiene básicamente dos destinos: el consumo y la inversión. En una economía con intervención del Estado, el consumo se divide en consumo privado, es decir, la parte de la producción que es consumida por los hogares, y consumo del gobierno. Este incluye todos los gastos en bienes y servicios consumidos por el gobierno y las remuneraciones que paga para realizar su actividad. 1 Este material fue elaborado por Andrea Doneschi. El contenido del mismo ha sido preparado específicamente para este curso. 1 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales (1) C = CH + CG donde C: consumo total CH: consumo de los hogares CG: consumo del gobierno En este momento, cabe realizar algunas aclaraciones respecto a la actividad del gobierno en la economía. El gobierno puede producir tanto bienes privados como bienes públicos (más adelante en el curso se ampliará el concepto de bienes públicos). Tradicionalmente, al gobierno le compete la provisión de bienes públicos, los cuales presentan algunas particularidades: no se comercializan en el mercado, no tienen precio y su producción se financia mayoritariamente con impuestos. Más específicamente, existen dos características que los distinguen, a saber, son bienes no excluibles y no rivales. En primer lugar, no puede excluirse a nadie de su consumo; este tipo de bienes o servicios es provisto a toda la comunidad y no es posible determinar qué parte consume cada uno, y no puede lograrse que algún individuo no consuma dicho bien. Asimismo, estos bienes son no rivales, lo que significa que el consumo del bien por parte de un individuo no limita el consumo por parte de otros individuos. Algunos ejemplos de bienes públicos son la defensa nacional, el alumbrado público y la justicia. En cuanto a los bienes privados, en nuestro país existen empresas públicas como, por ejemplo, ANCAP o UTE, que producen bienes y servicios privados, es decir, bienes rivales y excluibles, que por tanto se comercializan en el mercado y tienen un precio. Para la contabilidad nacional estas instituciones no se consideran como parte del Gobierno y, por tanto, su consumo se considera consumo privado. La inversión, por su parte, se clasifica en Formación de Capital Fijo y en Variación de Existencias. La Formación de Capital Fijo está formada por bienes que sirven para producir otros bienes y que no se agotan en una sola utilización, como, por ejemplo, maquinaria y equipos. Los bienes que componen la Formación de Capital Fijo van experimentando cierto desgaste con el correr del tiempo, es decir, se deprecian. Si se considera el valor de los bienes sin tomar en cuenta la depreciación, hablamos de Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF); si a este valor le restamos la Depreciación (D), obtenemos la Formación Neta de Capital Fijo (FNCF). Aquellos bienes que son producidos en el período pero que no son ni consumidos ni invertidos, constituyen la variación de existencias (VE). Este concepto incluye todo tipo de bienes, es decir, bienes de consumo, maquinarias, insumos, etc. Podemos definir, entonces, nuestra segunda ecuación: (2) IB = FBCF + VE donde IB: inversión bruta FBCF: formación bruta de capital fijo VE: variación de existencias 2 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales Queda por considerar al Resto del Mundo. En una economía abierta, el consumo interno se satisface tanto con bienes producidos en el país como por bienes producidos en el exterior, es decir, se importan bienes y servicios, y, por otro lado, parte del producción realizada en el país es utilizada para satisfacer las necesidades de otros países, es decir, se exporta. La diferencia entre exportaciones (X) e importaciones (M) se denomina saldo de la balanza comercial (SBC): (3) SBC = X – M donde SBC: saldo de la balanza comercial X: exportaciones M: importaciones Por último, definiremos dos conceptos más. Hay parte de la producción que se genera al interior del país (tanto por ciudadanos nacionales como extranjeros) y se denomina Producto Interno. Por otra parte, la producción realizada por residentes nacionales, tanto dentro como fuera del país, se llama Producto Nacional y se distingue del Producto Interno por los ingresos netos del exterior. (4) PIB = CH + CG + FBCF + VE + X – M (5) PIB = C + IB + SBC (6) PIN = PIB – D (7) PNB = C + IB + SBC + RX (8) PNN = PBN – D donde PIB: producto interno bruto CH: consumo de los hogares CG: consumo del gobierno FBCF: formación bruta de capital fijo VE: variación de existencias X: exportaciones M: importaciones C: consumo IB: inversión bruta SBC: saldo de la balanza comercial PIN: producto interno neto D: depreciación PNB: producto nacional bruto RX: renta neta de factores del exterior PNN: producto nacional neto Profundizaremos un poco más sobre qué son los ingresos netos del exterior. Los agentes que residen en el país realizan transacciones con agentes extranjeros. Se considera que un agente es residente de un país cuando allí tiene su centro económico de interés. Las transacciones son de dos tipos: transacciones de bienes y servicios (exportaciones e importaciones) y transacciones de servicios productivos de factores. Las transacciones de servicios productivos de factores con el resto del mundo surgen cuando hay recursos productivos (una máquina, por ejemplo) propios radicados en el 3 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales exterior o recursos productivos de origen extranjero radicados al interior de la economía objeto de descripción. El propietario del correspondiente recurso productivo recibe una renta por el servicio que presta el factor. La renta neta de factores del exterior surge de la resta de la renta recibida del exterior por los factores productivos nacionales y la renta pagada a los factores productivos extranjeros. Un RX positivo implica que el país recibe ingresos monetarios del exterior y un RX negativo implica egresos monetarios al exterior. 1.2. El producto según el origen En este punto, debemos definir nuevos conceptos. El valor de la producción se mide a través del Valor Bruto de Producción (VBP); cada unidad productiva, le va agregando valor a un producto, el cual se mide a través del VBP. Sin embargo, para que una empresa, por ejemplo, produzca un bien, necesita de insumos; a esto se le denomina Consumo Intermedio (CI). Por tanto, el verdadero valor que agregó la empresa al producto surge de restar al valor bruto de producción dicho consumo intermedio; a este concepto se le llama Valor Agregado Bruto (VAB). (9) VAB = VBP – CI donde VAB: valor agregado bruto VBP: valor bruto de producción CI: consumo intermedio En una economía, existen diversos sectores de actividad que contribuyen al valor agregado total. Definiremos al valor agregado bruto de cada sector de actividad como VABi, donde el subíndice denota a las distintas unidades económicas. El valor agregado bruto de toda la economía surge de la suma del valor agregado bruto de cada unidad económica: (10) VAB = ∑ VABi A nivel de toda la economía se cumple que el Valor Agregado Bruto es igual al Producto Interno Bruto. (10) VAB = PIB En este punto, para comprender un poco más los conceptos que hemos definido, pondremos un ejemplo práctico. Consideremos la compra de un litro de leche. El productor lechero vende su producto a una empresa láctea para que realice las transformaciones correspondientes, incluyendo el envasado. Esta empresa vende la leche envasada al mayorista quien luego se la vende al almacén, donde compramos la leche para el consumo final. Para calcular el valor del producto se considera el precio de la leche en el almacén. En el registro del PIB, se consideran las ventas al usuario último, es decir, quien compra el producto sin intención de revenderlo o transformarlo. 4 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales CUADRO 1. Valor Agregado Bruto y Producto Interno Bruto precio de venta costo del producto intermedio valor agregado (precio-costo) productor lechero a empresa láctea $ 5,0 $ 0,0 $ 5,0 empresa a mayorista $ 8,5 $ 5,0 $ 3,5 $ 11,0 $ 8,5 $ 2,5 $ 12,0 $ 11,0 $ 1,0 mayorista a almacén almacén al consumidor suma del valor agregado $ 12,0 Como vemos en el ejemplo, se contabilizará al Producto Interno Bruto como el precio de venta final, es decir, $12. El Valor Agregado Bruto de cada sector de actividad se define por la diferencia entre el valor de lo que produce y el valor de los productos intermedios que utiliza (última columna). La suma de todos estos valores da como resultado el Valor Agregado Bruto para toda la economía, que resulta idéntico al Producto Interno Bruto. 1.3. El producto según el ingreso En la producción, participan distintos factores: trabajo, capital (físico y financiero) y recursos naturales. Sus propietarios reciben remuneraciones por el servicio que prestan dichos factores a la producción. La retribución de los asalariados está constituida por el pago de Remuneraciones de los Asalariados (RA). Cuando se trabaja en una economía con actividad del Gobierno, este concepto debe ser entendido como el costo total de la mano de obra, que es mayor al salario percibido por los trabajadores. Esto significa que también se deben tomar en cuenta las contribuciones sociales a pagar por los asalariados más las que deben pagar los empleadores al Sistema de Seguridad Social. En este caso, ya no hablaremos de producto, sino de ingreso. La suma de las distintas rentas se denomina Ingreso Interno Bruto (YIB). Para toda la economía se cumple la siguiente igualdad (11) PIB = VAB = YIB Para finalizar, de la misma forma que vimos más arriba, si al ingreso interno bruto le restamos la renta neta de factores del exterior, obtenemos el Ingreso Nacional Bruto 5 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales (YNB). A su vez, si al YNB le restamos transferencias corrientes netas recibidas del resto del mundo, obtenemos el Ingreso Nacional Bruto Disponible (YNBD), que representa una medida del ingreso con que cuenta el país para gastar o ahorrar: (11) YIB – R X = YNB (12) YNBD = YNB – TRCX donde YIB: ingreso interno bruto RX: renta neta de factores del exterior YNB: ingreso nacional bruto YNBD: ingreso nacional bruto disponible TRCX: transferencias corrientes netas recibidas del resto del mundo Una transferencia es una transacción sin contrapartida, es decir, es una transacción por la que no se recibe nada a cambio. Las transferencias pueden ser corrientes o de capital. Una transferencia es de capital cuando entraña el traspaso de propiedad de un activo fijo o la condonación de un pasivo por parte de un acreedor sin que se reciba a cambio una contrapartida. Las transferencias corrientes comprenden todas las que no son de capital. Las transferencias afectan al nivel de renta disponible: reducen las posibilidades de consumo del donante y elevan las posibilidades de consumo de quien recibe la transferencia. Un ejemplo de transferencia son las donaciones de alimentos. Si la transferencia se produce entre agentes residentes del mismo país, no se contabiliza ya que implica un ingreso para uno y un egreso para otro y, a nivel de toda la economía, esto no constituye ni un ingreso ni un egreso. Sin embargo, cuando la transferencia se produce entre agentes residentes en distintos países, esto será contabilizado en las Cuentas Nacionales. El ingreso nacional bruto disponible se deriva del ingreso nacional bruto más las transferencias corrientes recibidas del exterior menos las transferencias corrientes realizadas al resto del mundo. A continuación, presentamos un cuadro donde aparecen algunos de los conceptos definidos en estas notas para el caso uruguayo. Los datos provienen de las Cuentas Nacionales del año 2006 que realiza el Banco Central del Uruguay (BCU). 6 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales CUADRO 2. Datos 2006 de Cuentas Nacionales (en miles de pesos corrientes) 1. Gasto de consumo final privado 2. Inversión bruta 3. Gasto de consumo final del Gobierno 4. Exportaciones 5. Importaciones 339.568.165 76.111.602 51.232.503 138.760.800 -140.871.186 6. Producto Interno Bruto (suma de 1 a 5) 464.801.884 7. Renta neta de factores recibida del resto del mundo -12.200.691 8. Ingreso nacional bruto (6 + 7) 452.601.193 9. Transferencias corrientes netas recibidas del resto del mundo 10. Ingreso nacional bruto disponible (8 + 9) 3.419.963 456.021.156 Fuente: Banco Central del Uruguay En el cuadro, los distintos componentes se presentan a precios corrientes. La valuación del producto y sus distintos componentes se puede realizar a precios corrientes o a precios constantes. En el caso del cuadro, el producto está valuado a precios del año 2006, es decir, el mismo año en que se generó el producto. A precios constantes significa valuar el producto según los precios de un año que se toma como base; esto es útil para poder evaluar el crecimiento real del producto a lo largo del tiempo, ya que esta valoración no incluye las variaciones de los precios. Otro elemento a tener en cuenta en la valuación del producto y sus distintos elementos se refiere a los impuestos. El producto se puede valuar a precios de mercado o según el costo de los factores. En el primer caso, se valúa el producto incluyendo los impuestos indirectos netos de subsidios, es decir, incluyen, por ejemplo, el IVA. Si no consideramos dichos impuestos, se dice que el producto se valúa a costo de los factores. En las cuentas nacionales que actualmente publica el BCU el producto está valuado a precios de mercado; mientras que a partir de la implementación del SCN-93 podrá distinguirse la producción con y sin impuestos indirectos. 2. Las cuentas del Gobierno Central En esta sección, profundizaremos un poco más sobre los ingresos y gastos del Gobierno Central. Los ingresos del Gobierno provienen básicamente del cobro de impuestos. En las Cuentas Nacionales se distinguen dos categorías principales de impuestos: impuestos sobre la producción y los productos, e impuestos corrientes sobre el ingreso o la riqueza. Los Impuestos sobre la producción y los productos son pagados por las unidades productivas a la Administración Pública y gravan los productos o los factores de producción. Dentro de estos impuestos se distinguen dos tipos de impuestos: 7 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales a. Impuestos sobre la producción. Son impuestos sobre los bienes de capital o sobre la mano de obra utilizados por la empresa, las licencias comerciales o profesionales, entre otros. Podemos citar como ejemplo de este tipo de impuesto la patente de rodados que paga la empresa sobre los vehículos que utiliza b. Impuestos sobre los productos. Este tipo de impuestos son proporcionales a los montos producidos o a las ventas, como por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los impuestos a las exportaciones, impuestos específicos (como el IMESI), etc. Los Impuestos corrientes sobre los ingresos o la riqueza gravan los ingresos de los hogares y las sociedades. Ejemplos de este tipo de impuestos son el actual Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE). En cuanto a los gastos del Gobierno, podemos decir que, al realizar su producción, el Gobierno incurre en el mismo tipo de gastos que cualquier otro sector. Por lo tanto, desde el punto de vista de su generación, este agente utiliza insumos, paga salarios y realiza un consumo de capital fijo. Desde el punto de vista del destino de su producción, al igual que vimos anteriormente, el producto del Gobierno se utiliza para el consumo o para la inversión. Dada la característica especial de los bienes que produce el Gobierno, es decir, debido a que no se puede determinar quién se beneficia de su uso, se hace el supuesto de que es el propio Gobierno quien consume su producción. Y es esto lo que hemos denominado como consumo del Gobierno (CG). Respecto a la inversión, algunos ejemplos son la construcción de carreteras, la compra de bienes durables como computadoras, la construcción de edificios, etc. El siguiente cuadro fue elaborado a partir del Balance 2006 del Gobierno Central, y tiene una descripción bastante detallada de los ingresos y gastos del Gobierno Central. 8 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales CUADRO 3. CUENTAS DEL GOBIERNO CENTRAL. Datos de Rendición de Cuentas y Balance 2006 (en miles de pesos corrientes) Ingresos Ingresos Tributarios Impuestos Directos Impuestos sobre la Renta y Utilidades Impuestos sobre la propiedad Otros impuestos directos Impuestos Indirectos Impuestos sobre bienes y servicios Impuestos sobre el comercio exterior Otros impuestos indirectos Tasas Contribuciones a la seguridad social Ingresos No tributarios Por venta de bienes y servicios Rentas de la propiedad Concesiones Multas, sanciones y regaros Otros ingresos no tributarios Otros Ingresos Transferencias Contribuciones Figurativas Otros ingresos varios 111.321.124 100.292.098 29.514.245 20.447.527 7.950.813 1.115.905 68.830.829 65.804.585 2.523.512 502.732 1.947.023 0 7.461.830 3.776.171 291.185 276.803 994.787 2.122.885 3.567.196 3.317.959 202.361 46.876 Gastos de Funcionamiento y de Inversiones Gastos de Funcionamiento Costo del Personal Retribuciones Personales Cargas Legales Prestaciones Sociales Otros Gastos Materiales y Servicios no Personales Suministros Subsidios y otras Transferencias Seguridad Social y Asistencia Financiera Intereses y Comisiones Gastos de Inversiones 117.225.196 109.565.423 29.530.913 23.818.617 4.780.526 931.769 80.034.510 9.828.794 2.589.789 20.557.496 26.433.502 20.624.929 7.659.773 9 Economía y Finanzas Públicas – Notas de clase: el Sector Público uruguayo en las Cuentas Nacionales 3. Referencias bibliográficas Banco Central del Uruguay. Cuentas Nacionales. Cátedra de Economía Descriptiva I (2004) “Introducción al Sistema de Cuentas Nacionales. Revisión 1993”. Ed. CECEA Contaduría General de la Nación. Rendición de Cuentas y Balance 2006. Departamento de Economía (1999) “Economía para no economistas”. DECON, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Picardo, S. y Daude, C. “Algunos aspectos metodológicos para los usuarios de las Cuentas Nacionales en Uruguay”. DECON, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 10
