NUMERO: 67 FECHA: Enero-Febrero 1995 INDICE ANALITICO: TLC y Economía

NUMERO: 67
FECHA: Enero-Febrero 1995
TITULO DE LA REVISTA: A un año del TLC
INDICE ANALITICO: TLC y Economía
AUTOR: Alejandro Alvarez Béjar [*]
TITULO: México y Canadá: ¿De Nafta al Libre Comercio Hemisférico?
ABSTRACT:
El modelo más importante y de mayor potencial extensivo al resto del hemisferio es
ahora el NAFTA, proyecto en el cual el acceso no sólo quedó formalmente abierto, sino
que incluso podría incorporar a cualquier país o grupo de países, inclusive de fuera del
continente. Pero al mismo tiempo y dadas las tremendas asimetrías de poder entre las
economías que lo integran, tomando también en cuenta que no están prohibidos los
acuerdos bilaterales entre países miembros y no-miembros del NAFTA, el bilateralismo
será durante bastante tiempo una línea casi segura de evolución comercial para Canadá y
México, pues es evidente que sólo así podrían contrabalancear, mediante acciones
políticas, el peso desproporcionado de la economía de Estados Unidos dentro del
NAFTA.
TEXTO:
Introducción
Desde principios de la década de los ochenta hasta nuestros días, en la economía
internacional y específicamente en el Continente Americano se ha desplegado una
compleja interacción de tendencias económicas y políticas, de las cuales tenemos que
extraer varias conclusiones para descubrir, en primer término, su direccionalidad básica.
En segundo lugar, tenemos que definir los criterios para valorar los tiempos en que las
tendencias dominantes pueden consolidar o retrasar la implantación de un comercio más
libre en el hemisferio, lo que en cualquier caso supondría, obviamente, una disminución
de las barreras actualmente existentes a la libre movilidad de bienes, capitales y personas
a nivel intrahemisférico.
Desde la década de los ochenta, se hizo patente con mucha fuerza en la economía
internacional un recrudecimiento de la competencia, especialmente entre las economías
más grandes: Estados Unidos, Alemania Federal y Japón, realidad que está en la base de
una fuerte inclinación a la formación de grandes bloques regionales de comercio, bajo la
bandera del impulso al "libre comercio". La autodefensa de las economías más débiles,
también se ha convertido en factor de impulso a la regionalización.
Conviene entonces que acotemos con precisión algunos conceptos. Las regiones
económicas en formación son, estrictamente hablando, agrupamientos de Estados
nacionales que explícitamente entran en un proceso de coordinación de sus políticas
comerciales, fiscales y de inversión para reducir las barreras a sus intercambios y
maximizar los beneficios de sus ventajas comparativas relativas mediante una mayor
especialización y un adecuado aprovechamiento de las economías de escala, que permiten
optimizar su dotación de recursos, mano de obra, capital y tecnología.
Pero lo más importante es que una parte considerable de los flujos de comercio a nivel
mundial ocurren realmente como flujos inter-industriales e intrafirma, lo que se explica
por el enorme tamaño y el peso que han alcanzado las empresas trasnacionales,
fortalecido en la década de los ochenta a través del fenómeno de las "fusionesadquisiciones" y las "alianzas estratégicas", al punto de que debemos definir a la
estructura actual de la economía mundial como fuertemente oligopólica. En el sector
automotriz, para citar uno solo de los ejemplos, los cinco primeros productores
concentraban en 1991 el 46.3% de la producción automotriz mundial y se trata de
corporaciones de origen norteamericano (primer lugar General Motors, segundo Ford),
japonés (tercero Toyota, quinto Nissan) y alemán (cuarto lugar Volkswagen).
El incentivo a la regionalización busca entonces asegurar a las grandes corporaciones dos
cosas: la ampliación de los mercados existentes y el libre comercio intrafirma. Sin
embargo, aun cuando el movimiento de formación de bloques de comercio esencialmente
ha descansado en la reducción de las barreras tarifarias, también en la década de los
ochenta ha resultado claro que existe una nueva forma de proteccionismo que son las
barreras no arancelarias y que la libertad en el movimiento de bienes ha quedado
condicionada al cumplimiento de las llamadas "reglas de origen", que son una forma
tanto o más restrictiva que las barreras tarifarias, porque obligan a las grandes
corporaciones a integrar regionalmente su producción.
Aunque teóricamente en las áreas de libre comercio, en los mercados comunes y en las
uniones económicas se debe garantizar el libre flujo de bienes, de capitales y de personas,
lo cierto es que también en la década de los ochenta concluyó la era de las migraciones
libres y que el movimiento de personas es tal vez uno de los mayores obstáculos que no
sólo subsisten sino que han aumentado entre países, especialmente del Norte respecto al
Sur. Así, por razones políticas, la migración internacional, regionalizada o no, se ha
convertido en uno de los grandes temas a debate en las sociedades avanzadas.
Acuerdos bilaterales e integración comercial
Respecto a la integración económica, en el Continente Americano se han entrecruzado en
los últimos catorce años, en forma dinámica, seis proyectos políticos, de entre los cuales
destaca notablemente el hecho de que los más importantes han descansado originalmente
o bien han evolucionado hacia una base "bilateral": el Tratado de Libre Comercio
Canadá-Estados Unidos (CUSFTA en inglés), que entró en vigor en 1989 y que en 1990,
al delinear con mucho los términos de la negociación bilateral México-Estados Unidos,
se convirtió en eje del contenido para la formación del Area de Libre Comercio de
América del Norte (NAFTA, 1993).
Está también entre esos proyectos el de la Asociación Latinoamericana de Integración,
ALADI (creada en 1980), que no sólo formalmente sustituyó a la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), la cual había fracasado en la integración
impulsando un mecanismo multilateral, por lo que ALADI desde el inicio enfatizó los
acuerdos parciales y bilaterales de libre comercio. De entre ellos, el más exitoso es ahora
el Mercosur (originalmente pactado entre Brasil y Argentina, y luego ampliado a
Uruguay y Paraguay) que fue formalizado en 1990.
Tenemos además la reformulación del Pacto Andino, del que se redefinieron sus
modalidades y mecanismos entre 1983 y 1987. Hay que mencionar, por último, el
proyecto del llamado Grupo de los Tres, G-3, integrado por México, Venezuela y
Colombia (que se comenzó a gestar desde 1990 y que en 1994 aún no concluye) y el del
Mercado Común Centroamericano que está reformulándose y probablemente evolucione
bajo las pautas del acuerdo México-Costa Rica.
Es cierto que los dos grandes proyectos comprehensivos son, en América del Norte, el
NAFTA, y en América del Sur, el Mercosur, uno trilateral y el otro cuadrilátero, pero ello
no debe minimizar la notable proliferación continental de acuerdos bilaterales. Por
ejemplo, Estados Unidos firmó en 1990 Entendimientos-marco bilaterales con Bolivia,
Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras y México; y en 1991 se planteó el
acercamiento de Estados Unidos con el Mercosur al crear conjuntamente un consejo
asesor de comercio e inversión. Estados Unidos, además, tiene acuerdos preferenciales
con los países de la Cuenca del Caribe y con los del Pacto Andino, y madura un acuerdo
de libre comercio con Chile.
Por supuesto, hay que destacar como significativo el hecho de que las relaciones
económicas de Estados Unidos con algunos de esos países no estaban ni están igualmente
desarrolladas, pues son por ejemplo mucho más fuertes los lazos con México y Honduras
que con Bolivia y Chile.
Por razones de mínima autodefensa y para facilitar operaciones de las grandes empresas,
especialmente del sector automotriz, México mismo no ha escapado a esa tendencia de
despliegue de acuerdos bilaterales con importante contenido sectorial: a finales de 1990
firmó con Brasil un acuerdo bilateral de comercio que definió metas cuantitativas. Al año
siguiente firmó un acuerdo de libre comercio con Chile, que es nuestro segundo socio
comercial en el sector automotriz. Apenas acaba de firmar un tratado de libre comercio
bilateral con Costa Rica, está a punto de concluir las negociaciones trilaterales con
Venezuela y Colombia y ya se habla de la eventual concreción de un acuerdo de libre
comercio hasta con Cuba.
Tal vez podría decirse que mediante la extraña vía del bilateralismo sectorializado está
realmente en curso un proceso multilateral de "armonización" de aspectos cruciales para
que fluyan más libremente el comercio y la inversión, aunque en cualquier caso hay que
reconocer que todavía existen importantes diferencias en los regímenes de regulación de
Estados Unidos y América Latina como conjunto, pero además, es necesario insistir en
que algunos de los acuerdos por ahora tienen y durante varios años más tendrán un
potencial más defensivo que de apertura y ventajas asociadas a un pequeño grupo de
actividades económicas.
Si los principales acuerdos los queremos asociar con un determinado "modelo", es de
inmediato evidente que el modelo más poderoso y que ha tenido la mayor influencia es el
de Canadá-Estados Unidos: no sólo porque la relación económica de EUA con Canadá es
la más fuerte y se ha mantenido estable a lo largo de muchos años, sino además, porque
incluyó por primera vez los siguientes aspectos: comercio agrícola y de servicios, reglas
de propiedad intelectual, compras gubernamentales, además de una significativa
desregulación de los flujos de inversión extranjera, apertura comercial previa y
consecutiva. Como dijimos, sobre esa base fue que se desarrolló el NAFTA, que al
incluir a México, añadió a las tendencias anteriores un amplio programa efectivo de
privatizaciones, ofreciendo al resto de América Latina un modelo de economía de
mercado fuertemente abierta y con él, la perspectiva de un bloque regional de alcance
continental.
La fuerza del modelo de integración Canadá-Estados Unidos en concreto ya ha sido
evidente en el diseño del Mercosur, el cual prevee la libre movilidad de bienes, servicios
y factores de producción, una armonización de las legislaciones de los países miembros,
coordinación de políticas macroeconómicas, establecimiento de una tarifa aduanera y una
política comercial única con reducción progresiva de las tarifas aduaneras y fijación de
una tarifa común a los bienes de países de fuera de la región.
Por eso decimos que el modelo más importante y de mayor potencial extensivo al resto
del hemisferio es ahora el NAFTA, proyecto en el cual el acceso no sólo quedó
formalmente abierto, sino que incluso podría incorporar a cualquier país o grupo de
países, inclusive de fuera del continente. Pero al mismo tiempo y dadas las tremendas
asimetrías de poder entre las economías que lo integran, tomando también en cuenta que
no están prohibidos los acuerdos bilaterales entre países miembros y no-miembros del
NAFTA, el bilateralismo será durante bastante tiempo una línea casi segura de evolución
comercial para Canadá y México, pues es evidente que sólo así podrían contrabalancear,
mediante acciones políticas, el peso desproporcionado de la economía de Estados Unidos
dentro del NAFTA.
Esto deja además como posibilidad un importante y creciente acercamiento bilateral entre
Canadá y México que afortunadamente ya se empieza a mostrar positivamente en asuntos
como el bloqueo estadounidense contra Cuba, frente al cual Canadá y México han
reaccionado en contra, obviamente en defensa del mercado potencial que representa la
hoy asfixiada economía cubana y que Estados Unidos ha pretendido reservarse como coto
exclusivo aplicando el expediente de la Ley Torricelli, que se montó bajo la óptica de la
continuidad hemisférica de la "guerra fría", pero que no alcanza a esconder los intereses
comerciales que apuestan al beneficio eventual de una determinada transición política en
Cuba. Por supuesto, no está exento de tensiones futuras la relación Canadá-México pues
ya se ha anunciado que México pedirá la revisión de prácticas comerciales desleales en
las importaciones de trigo canadiense.
Considerando todo lo anterior, es demasiado temprano para preveer desde hoy y en forma
confiable el tipo de trama institucional y de resultados finales que arrojará la casi segura
evolución del NAFTA como proyecto abierto de regionalismo hemisférico, ya que
muchas de las instituciones del NAFTA mismo están por crearse, y la dinámica política
de Canadá, México y del propio Estados Unidos presiona no sólo a la continuidad del
bilateralismo sino a la revisión de áreas que ya habían sido pactadas.
NAFTA y el regionalismo hemisférico
Sobre el asunto del modelo de comercio capaz de extenderse a nivel hemisférico, hay que
hablar explícitamente del proyecto lanzado por George Bush casi simultáneamente al
inicio de las negociaciones entre Estados Unidos y México en 1990: la llamada Iniciativa
para las Américas, que fue un esquema que ligaba explícitamente el comercio con la
inversión, pero que al ser realmente un ofrecimiento ridículo, rápidamente fue
desbordado por la dinámica del NAFTA y la realidad económica de América Latina,
transformada al calor de la "década perdida" en exportadora neta de capitales.
Para que se tenga una idea de a qué nos referimos con "ridículo", hay que decir que la
Iniciativa para las Américas ofrecía "condonar" la deuda externa de América Latina en 7
mil millones de dólares, crear un monto de inversión por 300 millones de dólares, y por si
fuera poco, todo condicionado a la desregulación de las economías y la liberalización de
las inversiones extranjeras. La devaluación acumulada por el peso mexicano en el primer
trimestre de este año alcanza 9% y dado el nivel total de endeudamiento externo público
y privado que hoy tenemos, esa devaluación ha representado un aumento en el
endeudamiento total por 10 mil millones de dólares. Y eso es sólo el caso de México.
La Iniciativa para las Américas descansaba en tres propuestas: promover la inversión,
ayudar a los países latinoamericanos a través de la disminución de su deuda externa y
eliminar barreras arancelarias. Buscaba operar a través de una condicionalidad
extremadamente fuerte que incluía convenios con el Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial y la banca comercial. Incluía, además, programas administrados a través
del BID y promesas de Estados Unidos sobre mayor cooperación dentro de las
negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT y acuerdos bilaterales de libre comercio
con aquellos países que liberalizaran su proteccionismo.
La propuesta nunca pudo ser tomada completamente en serio porque, como vimos, los
ofrecimientos de asistencia externa y de inversión eran ridículos dadas las necesidades y
los problemas de una economía como la de América Latina, agobiada por el peso del
estancamiento productivo que siguió a la crisis financiera de 1982.
Hoy, cuando el espectro de la crisis financiera vuelve a rondar por el mundo pero ya es
amenaza concreta para América Latina, dado el nivel real de endeudamiento y las
presiones que significan el alza reciente de las tasas de interés en Estados Unidos,
podemos decir que la dimensión de cualquier proyecto hemisférico de asistencia externa
y de alivio financiero, por el monto de la deuda acumulada en la región, debería alcanzar
niveles difíciles de imaginar sin un sacudimiento profundo del edificio de las finanzas
internacionales, especialmente del sistema financiero norteamericano. Sin atacar ese
problema, los obstáculos más formidables a la expansión del comercio seguirán siendo
esencialmente obstáculos financieros. Así pues, lo que quedaría del espíritu de la
Iniciativa para las Américas sería la peor parte: que la ayuda será mínima; la exigencia de
liberalización de las reglas de comercio e inversión, fuerte; la condicionalidad, muy
grande y la administración a través de los organismos multilaterales, casi segura.
Desde principios de los ochenta hasta hoy en día, los flujos comerciales y los patrones
dominantes en los flujos de inversión indican cambios importantes y significativos en las
posiciones relativas de todos los países mencionados: el comercio y la inversión global
han tendido a concentrarse entre los países desarrollados; la posición global de Estados
Unidos en la economía mundial cambió drásticamente, al igual que la de Canadá,
especialmente respecto a Europa.
Ha habido igualmente un cambio global de América Latina con el resto del mundo
debido al juego de tres condicionantes: uno, el declive de los flujos de inversión
extranjera directa y el peso descomunal de las formas de endeudamiento; dos, su
especialización relativa como exportadora de productos primarios, con un patrón de
especialización en productos agrícolas y energéticos, textiles, algo de hierro y acero
donde se supone tiene sus mejores ventajas comparativas. Y tres, su relativa deficiencia
competitiva en mecánica, autos, productos eléctricos y electrónicos. Por eso el
mejoramiento de la competitividad en el sector automotriz ha estado en el centro de los
dos proyectos de integración más ambiciosos, el de NAFTA y Mercosur.
Es por eso también que la política comercial de Estados Unidos aceleró algunos cambios
importantes: por ejemplo, Canadá y América Latina en 1967 aportaban a Estados Unidos
el 43.4% del total de sus importaciones (pero de esa cifra, Latinoamérica sólo aportaba el
17.5%). En 1989, el porcentaje conjunto había caído a 30.6% del total, pero el de
Latinoamérica era seis puntos menor, ya que su participación en el total de las
importaciones de Estados Unidos cayó a sólo 11.5%. En cambio, hubo un aumento de la
importancia de los flujos de capital que salieron de América Latina. De otro lado, la
relación económica y el peso político de Canadá en América Latina ha aumentado, lo que
se refleja en su papel en las negociaciones de paz en Centroamérica (1986), en sus
relaciones económicas con los países caribeños de la Comunidad Británica (Caricom) y
en su incorporación a la OEA (1989).
La evolución del comercio intra-ALADI también sufrió un declive y ha tendido a
concentrarse en sólo dos países, Brasil y Argentina, dando sustancia al Mercosur. Por
todo ello, para Latinoamérica, el interés en un acercamiento comercial hemisférico
significaría, en primerísimo lugar, recuperar el acceso al mercado estadounidense perdido
a lo largo de la década de los ochenta.
Se ha venido gestando un gran cambio sistémico en el comercio mundial a partir del
inicio y con la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, cuya
amplitud y diversidad no tienen precedentes, al incluir la liberalización progresiva de los
textiles, la reducción de 38% en los aranceles de la industria y de 37% de los aranceles en
la agricultura, un acuerdo general para intercambio de servicios, liberalización de la
inversión y las reglas de propiedad intelectual.
Pero el nuevo régimen comercial multilateral que se condensó en el acta final mediante la
sustitución del GATT por la Organización Mundial de Comercio (OMC) no ha quedado
exento de varios problemas severos, de los cuales los dos más graves son: uno, que
poderosos miembros del Congreso Norteamericano cuestionan la concepción general del
capítulo de subsidios y, otro, el peligro de que se concrete una guerra comercial por la
aplicación de medidas comerciales unilaterales, ya que recientemente Estados Unidos
amenazó con aplicar a Japón la famosa cláusula Super 301 de su Omnibus Trade and
Competitivity Act (OTCA). Como se sabe, la acumulación del déficit comercial de
Estados Unidos alcanzó en 1993,115 mil 800 millones de dólares, lo cual significa que la
persistencia del superávit comercial de Japón este año representó para Estados Unidos un
déficit de 60 mil millones de dólares en ese mismo año, aunque en eso el centro de la
disputa que podría desencadenar una guerra comercial abierta es la supuesta violación de
Japón de un convenio bilateral sobre telefonía celular.
De igual forma, hay un marcado descontento de las economías en desarrollo por las
evidentemente desiguales capacidades de presión con que cuentan los países miembros
del GATT, por eso al concluir la Ronda Uruguay cuestionaron la falta de concesiones que
se les hicieron en materia de acceso a los mercados desarrollados y cuestionaron también
algunos criterios de normas laborales que se ligaron al comercio, al igual que la
persistencia de prácticas comerciales unilaterales.
Tenemos con todo esto un importante cuerpo de conclusiones: la extensión hemisférica
del libre comercio tiende a seguir el modelo de integración delineado primero entre
Estados Unidos y Canadá, y luego plasmado en el NAFTA. Hoy está caminando de
manera práctica a través del bilateralismo, pero los países económicamente más fuertes
de América Latina están a la vanguardia de la integración, aunque hoy por hoy con
proyectos subregionalmente diferenciados. En América Latina el discurso del "libre
comercio" ha adquirido relevancia política porque tiene de trasfondo la realidad de La
disminución relativa de la participación dentro del mercado de Estados Unidos. El
problema del endeudamiento externo, agravado coyunturalmente por el alza de las tasas
de interés, se colocó como el obstáculo más formidable a la sola ampliación del comercio
hemisférico, ya no digamos del libre comercio. Los cambios multilaterales en la
estructura del comercio mundial indican una fuerte tendencia al unilateralismo en las
disputas comerciales, una concentración creciente de los principales flujos entre los
mercados desarrollados y peligros concretos de conflictos con potencial para escalar
rápidamente a una guerra comercial, especial aunque no exclusivamente, en la Cuenca
del Pacífico.
En este complejo panorama, la tradición canadiense y mexicana de participación intensa
y creativa en los foros multilaterales, podría ser la piedra de toque de un proceso distinto
al que está en curso, y convertirse en una luz anunciando la salida del túnel.
CITAS:
[*] Profesor de la Facultad de Economía, UNAM.