regimen jurídico y financiación de las competencias transf

RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS
TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS INSULARES POR LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS: GARANTÍAS DE LA
AUTONOMÍA LOCAL
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Doctor en Derecho Financiero y Tributario por la Universidad de Bolonia. Profesor de Derecho
Administrativo del CUNEF (Centro Adscrito a la Universidad Complutense de Madrid).
Abogado
SUMARIO
I.
Introducción
II.
El
principio
de
autonomía
local
como
principio
de
optimización. Algunas consideraciones
III.
La importancia de la Isla en la organización administrativa del
archipiélago canario
IV.
La descentralización de competencias a las Islas. El régimen
jurídico de las competencias transferidas a los Cabildos
Insulares por la Comunidad Autónoma
V.
La participación de las Islas en los Procedimiento legislativos
sobre competencias transferidas
VI.
Régimen financiero de las competencias transferidas. El
principio de suficiencia financiera
1.- Régimen financiero de las competencias transferidas
2.- El principio constitucional de suficiencia financiera de las
entidades locales en tiempos de crisis económica y su
relación con las competencias transferidas
71
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Resumen del contenido:
En el presente artículo el autor configura el principio de autonomía local, como
un mandato de optimización, esto es, una orden de satisfacción máxima de un
determinado valor jurídico que debe ser concretado por los Estatutos de Autonomía
y las Leyes ordinarias. En este contexto y a partir de la importancia de la Isla en la
organización administrativa de Canarias aboga por la necesidad de que en el
próximo Estatuto de autonomía las competencias transferidas aparezcan en un
listado pero con la naturaleza de competencias propias. Igualmente se alaba la
actualización del principio democrático y del principio de autonomía local a través
de la participación de la Comisión General de Cabildos en la tramitación de aquellas
Leyes que afecten a intereses insulares y destaca la inconstitucionalidad de aquellas
Leyes que omitan el referido trámite. Finalmente concluye en la necesidad de una
mejora en la financiación de las competencias transferidas pues la regulación actual
podría conculcar el principio de suficiencia financiera.
La Constitución Española de
1978
organiza
el
Estado
territorialmente
distribuyendo
el
poder entre distintos entes dotados de
autonomía.
territorial del poder, como el que ha
fijado la Constitución española, definir
de forma precisa las atribuciones
competenciales que realiza el bloque
de constitucionalidad y las relaciones
que
se
producen
entre
las
Administraciones Públicas.
En concreto, el artículo 137 de la
CE indica que: “el estado se organiza
territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonomía
para la gestión de sus respectivos
intereses”.
Precisamente es un mandato
constitucional regulado en el artículo
103 de la CE el que la Administración
Pública sirva con objetividad los
intereses generales y actúe de
acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía,
descentralización,
desconcentración y coordinación.
Del mismo modo, el artículo
141.4 de la CE indica que: “En los
archipiélagos,
las
islas
tendrán
además su administración propia en
forma de Cabildos o Consejos”.
Solo un adecuado estudio del
régimen de distribución competencial
y de su financiación va a permitir una
asignación eficaz de los recursos
públicos para la gestión de las
mismas.
I. INTRODUCCIÓN
De dichos artículos se desprende
que la Administración Pública regulada
en la Constitución está constituida por
un
conjunto
de
organizaciones
estructuradas en distintos niveles. El
texto constitucional —con su posterior
desarrollo estatutario y legislativo—
ha procedido a un reparto territorial
del poder que implica que en la
definición y aplicación de políticas
sobre un mismo sector de la realidad
puedan
confluir
distintas
Administraciones Públicas.
Resulta pues necesario en un
sistema complejo de distribución
72
II. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
LOCAL
COMO
PRINCIPIO
DE
OPTIMIZACIÓN.
ALGUNAS
CONSIDERACIONES
En virtud del sistema de
distribución competencial operado por
la Constitución Española y los
Estatutos de Autonomía, la totalidad
de las materias de gestión pública
quedan encomendadas, en calidad de
titulares originarios, al Estado y las
Comunidades Autónomas, los cuales
podrán, posteriormente, transferir o
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
delegar la ejecución de determinadas
materias a los entes locales1.
En principio, por tanto, la
Constitución Española no atribuye
competencias
concretas
a
las
entidades locales si bien reconoce su
autonomía local para la gestión de sus
intereses. Ahora bien, la atribución
originaria de la totalidad de las
competencias al Estado y a las
Comunidad Autónomas, en definitiva
su titularidad, en modo alguno
legitima o permite el agotamiento de
su ejercicio en todos los niveles
funcionales (legislativo y ejecutivo) ya
que es la propia Constitución la que
obliga a que las funciones ejecutivas
sobre determinadas materias que
afecten
prevalentemente
a
los
intereses locales se atribuyan a las
entidades locales para no vulnerar la
garantía institucional de la autonomía
y el principio constitucional de
descentralización. En definitiva,
y
como
vamos
a
comprobar,
la
autonomía local de la Constitución se
configura como poder constitucional
de progresiva elevación estatutaria y
legal.
La Constitución contiene una
regulación muy lacónica de las
entidades locales. Apenas si proclama
su autonomía local y enuncia el
principio de suficiencia financiera
local. En efecto, en el caso de los
Entes Locales la asignación de
competencia a los mismos —que en
ningún caso puede consistir en la
atribución de la potestad legislativa
pues está únicamente está atribuida
al Estado y a las Comunidades
Autónomas— se realiza, sin perjuicio
de la posibilidad de que los Estatutos
de Autonomía determinen su ámbito
competencial, a través de las leyes
sectoriales, estatales o autonómicas,
que regulen la materia en cuestión2.
Los
artículos
137
y
142
garantizan
directamente
unos
mínimos
de
autonomía
de
las
entidades
locales
y
remiten
implícitamente a los Estatutos de
Autonomía y leyes sectoriales la
elevación de esos mínimos.
En derecho español se puede
identificar en los artículos 137 a 142
un mandato de optimización de la
una
autonomía
municipal3,
configuración
progresivamente
ampliadora donde cada norma puede
2
Tal y como expresa SOSA WAGNER,
FRANCISCO en “Los principios del nuevo régimen
local” en la obra colectiva, Tratado de Derecho
Municipal,
dirigidaAdministrativo
por Muñoz Machado,
Santiago,
1
Para SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO en Principios
de Derecho
General, Tomo
I,
Civitas,
Madrid,superiores
1988, p. ostentan
109, “Por
lo todas
que alasla
Iustel, Madrid, 2009, p. 546, “Supuesta la propiedad que los entes
territoriales
sobre
se refiere,
Constitución
no ha
materias, la única forma posible de asignación de competenciasAdministración
a los municipioslocal
radicaba,
clarolaestá,
en un sistema
establecido
ni
el
núcleo
de
sus
competencias
propias,
de participación, establecido por el art. 2.1. LBRL, según el cual las competencias municipales sobre las distintas
ni un ysistema
acabado
de articulación
las
materias serán las que atribuyan al Ayuntamiento las leyes estatales
regionales
reguladoras
de aquellas. con
Dicho
Administraciones
superiores,
limitándose
a
declarar
llanamente:
el Estado y las Comunidades Autónomas, titulares primarios de la totalidad de las funciones públicas,
1
Para
SANTAMARÍA
PASTOR,
JUAN
ALFONSO
que, en el
competencial,
dispondrán
de la
han
de ceder
parte de ellas
a los entes
locales,
en forma de las potestades
queorden
sean necesarias
para atender
al círculo
en
Principios
de
Derecho
Administrativo
General,
autonomía
necesaria
para
la
gestión
de
sus
de sus intereses”.
respectivos
intereses.
Así
pues,
queda
diferido
2Tomo I, Iustel, Madrid, 2009, p. 546, “Supuesta la
Tal y como expresa SOSA WAGNER, FRANCISCO en “Los principios del nuevo régimen local” en la obraal
propiedad
que los
entes territoriales
superiores
estatal
y el 1988,
autonómico—
colectiva, Tratado
de Derecho
Municipal, dirigida
por Muñoz legislador
Machado, ordinario
Santiago, —el
Civitas,
Madrid,
p. 109,
ostentan
sobre
todas
las
materias,
la
única
forma
tanto
el
aspecto
estructural
como
el
competencial
“Por lo que a la Administración local se refiere, la Constitución no ha establecido ni el núcleo de sus competenciasde
posible nideun sistema
asignación
de de
competencias
a las
losAdministraciones
los entessuperiores,
locales. limitándose
En lo estructural,
el que,
legislador
propias,
acabado
articulación con
a declarar
en el
municipios
radicaba,
claro
está,
en
un
sistema
de
estatal
fijará
las
bases,
y
el
autonómico,
el
detalle,
orden competencial, dispondrán de la autonomía necesaria para la gestión de sus respectivos intereses. Así
pues, y
participación,
el art. —el
2.1. LBRL,
en lo competencial
uno de
dichos legisladores
queda
diferido establecido
al legisladorporordinario
estatal y el autonómico—
tanto elcada
aspecto
estructural
como el
según
el
cual
las
competencias
municipales
sobre
las
deberá
determinar,
al
momento
de ejercer
sus
competencial de los entes locales. En lo estructural, el legislador estatal fijará las bases, y el autonómico,
el detalle,
distintas
materias
serán
las
que
atribuyan
al
funciones
legislativas
sobre
las
materias
que
tengan
y en lo competencial cada uno de dichos legisladores deberá determinar, al momento de ejercer sus funciones
Ayuntamiento
leyes estatales
y atribuidas,
regionalescuales sonatribuidas,
cuales
son existentes
los intereses
locales
existentes
legislativas
sobrelas
las materias
que tengan
los intereses
locales
en las
mismas
para
reguladoras
de
aquellas.
Dicho
llanamente:
el
Estado
en
las
mismas
para
confiar
su
correspondiente
gestión
confiar su correspondiente gestión a los entes locales en régimen de autonomía”.
a los entes locales en régimen de autonomía”.
3y las Comunidades Autónomas, titulares primarios de
Seguimos en este apartado la tesis defendida por el profesor
3 FRANCISCO VELASCO CABALLERO en su
la
totalidad
de
las
funciones
públicas,
han
de
ceder
Seguimos
monografía Derecho Local. Sistema de Fuentes, Marcial Pons, Madrid,
2009.en este apartado la tesis defendida por el
parte de ellas a los entes locales, en forma de las
profesor FRANCISCO VELASCO CABALLERO en
potestades que sean necesarias para atender al círculo
su monografía Derecho Local. Sistema de Fuentes,
de sus intereses”.
Marcial Pons, Madrid, 2009.
73
IGNACIO CALATAYUD PRATS
siempre elevar el nivel de autonomía
local alcanzado hasta el momento.
La Constitución, en definitiva,
solo aseguraría los mínimos de
autonomía local, el nivel definitivo
vendría de los Estatutos de Autonomía
y de las Leyes.
La autonomía local se configura
pues no solo como un límite al
legislador sino también como un
mandato positivo dirigido a todos los
poderes públicos y entre ellos al
legislador de modo tal que la
autonomía local se presenta como un
objetivo que la Constitución marca.
Ese mandato se refiere sobre todo a
la asignación de competencias a los
entes locales. En efecto, el artículo
137 garantiza a los entes locales el
derecho a participar en los asuntos de
interés local y que para tal fin es
necesario que el Legislador atribuya
competencias suficientes. El principio
de autonomía local, como tipo
específico de norma diferente a la
regla, contiene precisamente un
mandato de optimización, esto es,
una orden de satisfacción máxima de
un determinado valor jurídico. Hablar
pues de autonomía local como
principio es tanto como identificar en
la Constitución una opción a favor del
máximo posible de autonomía local
para los Municipios e Islas, el máximo
que permita la concurrencia de la
garantía constitucional con otros
bienes constitucionales.
En este contexto los nuevos
Estatutos de Autonomía van a jugar
un importante papel en el mandato de
optimización de la autonomía local. Se
observa que los nuevos Estatutos
contienen
diversas
garantías
de
autonomía
local:
garantía
de
competencias propias sobre amplias
materias de interés local, concreción y
enumeración de dichas competencias
en los propios Estatutos4, garantía de
4
En concreto el artículo 70 del Estatuto de
Autonomía de las Islas Baleares, de conformidad
con la redacción dada en la Ley Orgánica 1/2007,
de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de
Autonomía de las Illes Balears, indica que:
“Son competencias propias de los Consejos
Insulares, además de las que les vengan atribuidas
por la legislación estatal, las siguientes materias: 1.
Urbanismo y habitabilidad. 2. Régimen local. 3.
Información turística. Ordenación y promoción
turística. 4. Servicios sociales y asistencia social.
Desarrollo comunitario e integración. Política de
4
protección
y conformidad
atención a con
personas
dependientes.
En concreto el artículo 70 del Estatuto de Autonomía de las Islas
Baleares, de
la redacción
dada en la
Complementos
de Illes
laBalears,
seguridad
social no
Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de
Autonomía de las
indica que:
contributiva.
Voluntariado
social. porPolíticas
de
“Son competencias propias de los Consejos Insulares, además
de las que les
vengan atribuidas
la legislación
atención a las personas y a los colectivos en
estatal, las siguientes materias: 1. Urbanismo y habitabilidad. 2. Régimen local. 3. Información turística. Ordenación y
situación de pobreza o necesidad social. 5.
promoción turística. 4. Servicios sociales y asistencia social.
Desarrollotécnica
comunitario
e integración.
Política de
Inspección
de vehículos.
6. Patrimonio
protección y atención a personas dependientes. Complementosmonumental,
de la seguridadcultural,
social no contributiva.
histórico, Voluntariado
artístico,
social. Políticas de atención a las personas y a los colectivos enarquitectónico,
situación de pobreza
o necesidad
social. 5. Inspección
arqueológico
y paisajístico
en su
territorial,
legal de
libros. 7. y
técnica de vehículos. 6. Patrimonio monumental, cultural,ámbito
histórico,
artístico,y depósito
arquitectónico,
arqueológico
Actividades
clasificadas.
Parques
paisajístico en su ámbito territorial, y depósito legal de libros.
7. Actividades
clasificadas.
Parquesacuáticos.
acuáticos.
Infracciones
y
sanciones.
8.
Tutela,
acogimientodeylas
Infracciones y sanciones. 8. Tutela, acogimiento y adopción de menores. 9. Deporte y ocio. Fomento y promoción
adopción de menores. 9. Deporte y ocio. Fomento y
actividades deportivas y de ocio. 10. Transportes terrestres. 11. Espectáculos públicos y actividades recreativas. 12.
promoción de las actividades deportivas y de ocio.
Agricultura, ganadería y pesca. Calidad, trazabilidad y condiciones
de los productos
agrícolas
y ganaderos
y de los
10. Transportes
terrestres.
11. Espectáculos
públicos
productos alimenticios que de ellos se derivan. 13. Ordenación
del territorio,
incluyendo
el litoral. 14.ganadería
Artesanía.
y actividades
recreativas.
12. Agricultura,
Fomento de la competitividad, la capacitación y el desarrolloy de
las empresas
artesanas. Promoción
de productos
pesca.
Calidad, trazabilidad
y condiciones
de los
productos agrícolas
y ganaderosy y decaminos.
los productos
artesanales. Creación de canales de
comercialización.
15.
Carreteras
16.
alimenticios que de ellos se derivan. 13. Ordenación
del territorio, incluyendo el litoral. 14. Artesanía.
Fomento de la competitividad, la capacitación y el
desarrollo de las empresas artesanas. Promoción de
74
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
mayor
autonomía
para
los
grandes
mayor autonomía para los grandes
productos artesanales. Creación de canales de
municipios; garantía de financiación
municipios; garantía
de yfinanciación
comercialización.
15. Carreteras
caminos. 16. de
de origen supralocal incondicionada y
Juventud.
y aplicación de
políticas, planes y y
origenDiseño
supralocal
incondicionada
garantía
de
conexión
entre
programas
juventud. 17. Caza.
garantíadestinados
de a la conexión
entre
competencias
o
servicios
y
medios
Regulación, vigilancia y aprovechamiento de los
competencias
y medios
financieros5.
recursos
cinegéticos. o18. servicios
Cultura. Actividades
5
artísticas
y culturales.
Fomento y difusión de la
financieros
.
creación y la producción teatral, musical,
cinematográfica y audiovisual, literaria, de danza y
de artes combinadas. Promoción y animación sociocultural. 19. Museos y archivos y bibliotecas de
Finalmente, como cláusula de cierre de las
titularidadDiseño
autonómica,
en sudeámbito
territorial.
competencias,
Estatuto
de
Juventud.
y aplicación
políticas,
planes y programas
destinados el
a laartículo
juventud.6917.del
Caza.
Regulación,
Conservatorios
de música, servicios
de bellascinegéticos.
artes,
estableceartísticas
que: “Las
competencias
no y
vigilancia
y aprovechamiento
de los recursos
18. Autonomía
Cultura. Actividades
y culturales.
Fomento
hemerotecas
instituciones
similares,teatral,
de ámbito
atribuidas y expresamente
como de
propias
difusión
de la ecreación
y la producción
musical, cinematográfica
audiovisual, literaria,
danza yade los
artes
insular. 20. Políticas
Conciliación
de la19. MuseosConsejos
Insulares
en este
Estatuto deautonómica,
Autonomíaen
combinadas.
Promocióndey género.
animación
socio-cultural.
y archivos
y bibliotecas
de titularidad
vida
familiar
y laboral.Conservatorios
Mujer.
al Gobiernoede
las Illes Balears,
sinde
su
ámbito
territorial.
de música, servicios de corresponden
bellas artes, hemerotecas
instituciones
similares,
A la entrada
en Políticas
vigor del
presenteConciliación
Estatuto dede la vida familiar
que eny laboral.
ningún Mujer.
caso sean susceptibles de
ámbito
insular. 20.
de género.
se vigor
transferirán
competencias
transferencia
que por
su propia
naturaleza
AAutonomía
la entrada en
del presentelas
Estatuto
de Autonomía se transferirán
lasaquellas
competencias
atribuidas
como
propias a
atribuidas
propias
a los Decreto
ConsejosdeInsulares,
un carácter
suprainsular,
que incidan sobre
los
Consejoscomo
Insulares,
mediante
traspaso acordado tengan
en Comisión
Mixta de
Transferencias”.
mediante
traspaso71acordado
encompetencias
Comisión
la ordenación
y la alplanificación
Del
mismoDecreto
modo eldeartículo
regula las
delegadas
o transferidas,
indicar que: de la actividad
Mixta
de
Transferencias”.
en el en
ámbito
autonómico
“Los Consejos Insulares, además de las competencias que les económica
son propias,general
podrán asumir
su ámbito
territorialo la
Del mismo
modo
el artículo
regula materias:
las
aquellas
competencias cuyo
ejercicio
exija la y
función
ejecutiva
y la gestión
en las 71
siguientes
1. Montes
y aprovechamientos
forestales,
vías pecuarias
competencias
delegadas
o transferidas,
al indicarcanales y obligación
de velargeneral
por el de
equilibrio
o la cohesión
pastos.
2. Recursos
y aprovechamientos
hidráulicos,
regadíos, régimen
aguas. Aguas
minerales,
que:
territorial
entre
diferentes
islas”.
termales
y subterráneas. 3. Obras públicas.4. Estadísticas de interés
insular.
5. las
Vigilancia
y protección
de sus edificios
5
Consejos Insulares,
además de7.las
competencias
El nuevo Estatuto
de 10.
Autonomía
de yCataluña,
e“Los
instalaciones.
6. Ferias insulares.
Sanidad.
8. Enseñanza. 9. Cooperativas
y cámaras.
Planificación
desarrollo
que les sonenpropias,
podrán
en de
su las
ámbito
aprobado
por bases
la LeyyOrgánica
6/2006, de general
19 de julio,
económicos
el territorio
de asumir
cada una
Islas, de acuerdo
con las
con la ordenación
de la
territorial del
la función
y la gestión
en las 11. Contratos
de reforma
del Estatutoadministrativas
de Autonomía respecto
de Cataluña,
economía
Estado yejecutiva
de la Comunidad
Autónoma.
y concesiones
de las
siguientescuya
materias:
y aprovechamientos
establece en su artículo 219 el principio de
materias
gestión 1.
les Montes
corresponda
en su territorio.
forestales,
víascualesquiera
pecuarias yotras
pastos.
suficienciacorrespondan
de recursos de
las intereses
entidadesrespectivos,
locales. Ende
Y,
en general,
que,2.enRecursos
el propioy ámbito territorial,
a los
aprovechamientos
hidráulicos,o delegaciones
canales y regadíos,
acuerdo
con las transferencias
que se establezcanconcreto
para talregula
fin. que:
régimen
de aguas.establecerá
Aguas minerales,
termales de transferencia
“1. La Generalitat
establecer un
fondo
de
Una
Ley general
del Parlamento
el procedimiento
o delegacióndebe
de competencias
a los
Consejos
y subterráneas. 3. Obras públicas.4. Estadísticas de
cooperación local destinado a los gobiernos locales.
Insulares”.
interés
insular.
5. Vigilancia
y protección
de sus propia de
El las
fondo,
de carácterpropias,
incondicionado,
debe
a
Es
importante
destacar
como la potestad
reglamentaria,
competencias
es atribuida
pordotarse
el artículo
edificios
e instalaciones.
6. aFerias
insulares.
7.
partir dede todos
los reglamentaria
ingresos tributarios
de la
72
del Estatuto
de Autonomía
los Consejos
Insulares,
en detrimento
la potestad
de la Comunidad
Sanidad. 8. Enseñanza.
y cámaras.
Generalitat
debe regularse
medioa de
Ley
Autónoma.
En concreto9.seCooperativas
indica que: “1.
En las competencias
que sony atribuidas
comopor
propias
losuna
Consejos
10. Planificación
y desarrollo
en 2.elLa coordinación
del Parlamento.
Insulares,
éstos ejercen
la potestadeconómicos
reglamentaria.
de la actividad de los Consejos Insulares en todo
territorio
de cada
unaadeloslasintereses
Islas, dedeacuerdo
con
Adicionalmente,
la Generalitat
lo
que pueda
afectar
la Comunidad
Autónoma
corresponderá
al Gobierno.puede
3. No establecer
obstante lo
las
bases
y
con
la
ordenación
general
de
la
economía
programas de lacolaboración
financiera
específica
establecido en el párrafo anterior, cuando se trata de la coordinación
actividad que
ejercen los
Consejos
del Estado
y competencias
de la Comunidad
Autónoma.
paradeberá
materias
concretas.
Insulares
en las
que tienen
atribuidas11.
como propias,
contar
con la necesaria participación de los
Contratos y concesiones administrativas respecto de
2. Los ingresos de los gobiernos locales consistentes
mismos”.
las materiascomo
cuyacláusula
gestióndeles
corresponda
en su
en participaciones
tributos y establece
en subvenciones
Finalmente,
cierre
de las competencias,
el artículo
69 del Estatuto en
de Autonomía
que: “Las
territorio.
incondicionadas
estatales
son percibidos
medio
competencias
no atribuidas expresamente como propias a los
Consejos Insulares
en este
Estatuto depor
Autonomía
Y, en general,alcualesquiera
que,Balears,
en el propio
de caso
la Generalitat,
que los de
debe
distribuir de
acuerdoque
corresponden
Gobierno de otras
las Illes
sin que en ningún
sean susceptibles
transferencia
aquellas
ámbito
territorial,
correspondan
los intereses
lo dispuesto
la Ley de yhaciendas
locales de
de la
por
su propia
naturaleza
tengan un acarácter
suprainsular, quecon
incidan
sobre laenordenación
la planificación
respectivos,
de acuerdo
conenlas
transferencias
o o aquellas
Cataluña,
cuya aprobación
requerirá
mayoría dede
actividad
económica
general
el ámbito
autonómico
competencias
cuyo ejercicio
exijauna
la obligación
delegaciones
que se establezcan
para
tal fin. entre las diferentes
tresislas”.
quintos, y respetando los criterios establecidos
velar
por el equilibrio
o la cohesión
territorial
5Una
LeyEstatuto
del deParlamento
el
porLey
la Orgánica
legislación
del Estado
en julio,
la materia.
En eldel
El nuevo
Autonomía deestablecerá
Cataluña, aprobado
por la
6/2006,
de 19 de
de reforma
procedimiento
de transferencia
delegación
de las desubvenciones
estos
Estatuto
de Autonomía
de Cataluña,oestablece
en sude
artículo 219caso
el principio
suficiencia deincondicionadas,
recursos de las entidades
competencias
a los Consejos
Insulares”.
criterios deberán permitir que el Parlamento pueda
locales.
En concreto
regula que:
Es Laimportante
destacar
comoun la
en la distribución
de los recursos
fin dede
“1.
Generalitat debe
establecer
fondopotestad
de cooperación incidir
local destinado
a los gobiernos
locales.con
El elfondo,
reglamentaria,
propia de las
competencias
propias,
es los ingresos
atender
a la singularidad
del sistema
institucional
carácter
incondicionado,
debe
dotarse a partir
de todos
tributarios
de la Generalitat
y debe
regularsedepor
atribuida
por el
artículo
72 del Estatuto de Autonomía
Cataluña a que se refiere el artículo 5 de este
medio
de una
Ley
del Parlamento.
a los Consejos Insulares,
en detrimento
la potestad
Adicionalmente,
la Generalitat
puede de
establecer
programas Estatuto.
de colaboración financiera específica para materias
reglamentaria de la Comunidad Autónoma. En
3. Se garantizan a los gobiernos locales los recursos
concretas.
concreto
se indica
que:
“1. En las
competencias
queen participaciones
suficientesenpara
hacer
a la prestación
de los
2.
Los ingresos
de los
gobiernos
locales
consistentes
tributos
y enfrente
subvenciones
incondicionadas
son atribuidas
como por
propias
a lalosGeneralitat,
Consejos que los debe
servicios
cuyade
titularidad
o gestión
se les traspase
estatales
son percibidos
medio de
distribuir
acuerdo con
lo dispuesto
en la Leyode
Insulares, éstos
ejercen
la potestad
reglamentaria.
2.
delegue.
Toda
nueva
atribución
de competencias
haciendas
locales
de Cataluña,
cuya
aprobación requerirá
una
mayoría
de tres
quintos,
y respetando
los criterios
La coordinación
la actividad
de los
debedeirlas
acompañada
de la
asignación de los
recursos
establecidos
por la de
legislación
del Estado
en Consejos
la materia. En el caso
subvenciones
incondicionadas,
estos
criterios
Insularespermitir
en todo lo
afectar pueda
a los intereses
suplementarios
necesarios
deberán
queque
el pueda
Parlamento
incidir en la distribución
de los recursos
con elpara
fin definanciarlas
atender a la
de la Comunidad
Autónoma
corresponderá
correctamente,
de este
modo
que se tenga en cuenta la
singularidad
del sistema
institucional
de Cataluña a al
que se refiere
el artículo 5 de
Estatuto.
Gobierno.
3. No aobstante
lo establecido
en el
párrafosuficientesfinanciación
del coste
y efectivo
servicios
3.
Se garantizan
los gobiernos
locales los
recursos
para hacer frente
a latotal
prestación
de de
los los
servicios
cuya
anterior, cuando
se trata
la coordinación
la nueva atribución
traspasados.
cumplimiento
principio de
es la
titularidad
o gestión
se lesde
traspase
o delegue.deToda
de El
competencias
debedeir este
acompañada
actividad que
ejercen
los suplementarios
Consejos Insulares
en las para financiarlas
una condición
necesariadepara
en vigor
la
asignación
de los
recursos
necesarios
correctamente,
modoque
queentre
se tenga
en cuenta
competencias
atribuidas
comodepropias,
transferencia
delegación dedela este
competencia.
la
financiaciónque
del tienen
coste total
y efectivo
los servicios traspasados.
Elocumplimiento
principio Aestal
una
deberá contar
con lapara
necesaria
participación
detransferencia
los
efecto,
puedende establecerse
diversas
formaspueden
de
condición
necesaria
que entre
en vigor la
o delegación
la competencia.
A tal efecto,
mismos”. diversas formas de financiación, incluida la participación
financiación,
incluidade la
participación
en los
establecerse
en los recursos
la hacienda
de la Generalitat
o, si procede, del Estado.
75
IGNACIO CALATAYUD PRATS
En el ámbito europeo las
Constituciones de los Länder suelen
incluir
algunas
garantías
complementarias de autonomía local
respecto del nivel mínimo de garantía
que autorizan los artículos 28.II y 28
III de la Constitución federal. Algunos
de
esos
complementos
son
la
audiencia
a
los
entes
locales
territoriales, previa elaboración de las
Leyes,
materias
competenciales
concretas y garantías financieras
específicas, entre otras.
Pues bien uno de los Estatuto
pioneros en elevar y optimizar el
principio la autonomía local ha sido,
precisamente,
el
Estatuto
de
Autonomía de Canarias, elevación de
la autonomía local que ha tenido un
reflejo concreto en el régimen
jurídico
y
financiero
de
las
competencias transferidas, mediante
la creación de la Comisión General de
Cabildos y mediante la obligación de
garantizar la suficiencia financiera de
las competencias transferidas.
No obstante, la importancia de la
Isla en la organización administrativa
de
la
Isla,
el
principio
de
descentralización y eficacia y el
principio de autonomía local obligan a
que en nuevo Estatuto de Autonomía
de Canarias se optimice y refuerce la
autonomía de las Islas.
III. LA IMPORTANCIA DE LA ISLA
EN
LA
ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
DEL
ARCHIPIÉLAGO CANARIO
Si hay un dato jurídicamente
relevante
en
la
organización
administrativa de canarias es, sin
lugar a dudas, el hecho insular.
La condición archipielágica y
desagregada de Canarias, es decir, su
configuración como un conjunto de
Islas es la variable principal que
configura el régimen administrativo de
la organización territorial de la
Administración en Canarias.
Es más todas y cada una de las
peculiaridades
constitucionales
referidas a Canarias tienen su
fundamento en el hecho insular y en
la lejanía del territorio metropolitano.
En efecto, la característica más
acusada y caracterizadora del régimen
político y organizativo de Canarias
estriba en la existencia de la Isla
como entidad local, expresión del
hecho insular. La isla es un ente
territorial natural cuya existencia
jurídico administrativa deriva de su
propia realidad geográfica, humana,
sociológica,
económica
y,
por
supuesto,
organizativa
y
administrativa. En el caso de la isla
predomina
un
hecho
geográfico
preponderante y que condiciona toda
la
organización
del
archipiélago
canario.
Sin duda alguna la realidad del
hecho insular ha tenido y tiene una
influencia
decisiva
en
toda
la
organización político-administrativa de
Canarias.
En este contexto la fuerza del
hecho insular obligó a que el bloque
de constitucionalidad y, en concreto,
el Estatuto de Autonomía de Canarias
conjugara la necesidad de respetar las
aspiraciones y los intereses de cada
una de las Islas con los intereses de la
recursos de la hacienda de la Generalitat o, si
procede, del Estado.
5. La distribución de recursos procedentes de
subvenciones incondicionadas o de participaciones
genéricas en impuestos debe llevarse a cabo teniendo
en cuenta la capacidad fiscal y las necesidades de
gasto de los gobiernos locales y garantizando en todo
caso su suficiencia.
5. La distribución de los recursos entre los gobiernos
locales no puede comportar en ningún caso una
4.
La distribución
de recursos
procedentes
de subvenciones
incondicionadas o de participaciones
minoración
de los recursos
obtenidos
por cada uno
5.
distribución
los recursos
entre en
loselgobiernos
deLa
éstos,
según losdecriterios
utilizados
ejerciciolocales no puede comportar en ningún caso una minoración de
los
recursos
cada de
unolos
de preceptos
éstos, según
anterior
a laobtenidos
entrada por
en vigor
dellos criterios utilizados en el ejercicio anterior a la entrada en
vigor
de los
preceptos del presente Estatuto.”
presente
Estatuto.”
76
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
Comunidad Autónoma o intereses
suprainsulares.
En
definitiva
el
Estatuto de Autonomía y sus Leyes de
desarrollo han tratado de hacer
complementarios
los
intereses
insulares, que tienen su fundamento
en una realidad física como es la Isla,
y
los
intereses
suprainsulares,
representados por la Comunidad
Autónoma de Canarias6.
La creación de la Comunidad
Autónoma de Canarias y de toda su
organización política se asienta sobre
un
acuerdo
político,
plasmado
jurídicamente en el Estatuto de La
La
creación
de
la
Comunidad
Autónoma de Canarias y de toda su
organización política se asienta sobre
Cabildos Insulares en su posición histórica de
Corporaciones Locales, sino. que, sin perder tal
carácter, eleva a éstos últimos a !a categoría de
6
Un reflejo de lo expuesto, esto es, de la importancia
Instituciones de la Comunidad Autónoma, dotándolos
6del hecho insular y la necesidad de integrar los
de
configurándolos
como
Un reflejo de lo expuesto, esto es, de la importancia del hecho iniciativa
insular y lalegislativa,
necesidad de
integrar los intereses
intereses yinsulares
los de la Comunidad
representantes
ordinarios
del Gobierno
de8/1986,
Canarias
insulares
los de layComunidad
AutónomasAutónomas
se ponen de manifiesto
en la Exposición
de Motivos
de la Ley
de
se de
ponen
de manifiesto
en la Jurídico
Exposición
de Administraciones
Motivos
y obligados
ejecutores
deque:sus
18
noviembre,
de Régimen
de las
Públicas
de Canarias
al indicar
“La acuerdos,
formación eny
de la Ley de
8/1986,
de 18 de noviembre,
de Régimen
permitiendo
Regional actúe
Canarias
una conciencia
diferenciadora
se nutre históricamente,
tantoquede elsu Gobierno
peculiar estructura
políticosusJurídico de las
Públicas
de
ejecutivas ha
a sido
través
las
administrativa,
comoAdministraciones
de un especial régimen
económico
fiscal competencias
cuya defensa y salvaguarda
tambiéndemotivo
Canarias al indicar
que: “La
formación
en Canarias
Administraciones
Insulares,
fundamental
en el devenir
de las
instituciones
públicas de las islas.
En verdad, la historia
recientemediante
del pueblo diversas
canario
de teñida
una de
conciencia
diferenciadora
se nutresolucionestécnicas
de traslación.
el elencodely
está
su manifiesto
esfuerzo por alcanzar
conciliadoras
que hagan Determinar
posible la superación
históricamente,
tanto
de
su
peculiar
estructura
régimen
jurídico
de
estas
técnicas
es
objeto
de sí,
la
primer condicionante que impregna la vida de cada canario: el ser habitante de una de las islas, desiguales
entre
- todas
administrativa,
comoque,
desi un
especial continúa presente:
presente Ley,
dando de pleito
este modo
cumplimiento
al
ypolítico
afectadas
de una realidad
disminuida,
el denominado
insular.
Esta realidad
régimen económico
defensa muestras
y
mandatoque
contenido
artículos desde
21,3 yla22,3
sociológica
ha jalonado fiscal
este siglocuya
de evidentes
legislativas
reflejanensulos
existencia:
Ley del
de
salvaguarda
ha sido
tambiéndemotivo
fundamental
estatutoLey
de de
Autonomía.
Cabildos
de 1912
al Estatuto
Autonomía
de 1982,endesde el Decreto
división provincial de 1927 a la Ley de
el devenir
de las instituciones
La Ley pretende construir un ordenamiento
Régimen
Económico
y Fiscal de públicas
1972. de las islas.
En
verdad,
la
historia
reciente
del
pueblo
canario
coherente
que reflejeoportuno,
los principios
políticos
Un específico camino de superación que se demostró insuficiente pero históricamente
fue la creación
de
estáCabildos
teñida de
su manifiesto
porpolítico-administrativa
alcanzar
expuestos
a partir
de afirmaciones
generales
que
los
Insulares
en 1912 esfuerzo
como forma
de gobierno
en cada
isla. Es bien seguro
que esta
soluciones
conciliadoras
hagan
posible
la absolutamente
sientan la
definición
de cada
Administración
Pública
fórmula
era en
buena medidaque
bastante
en un
panorama
distinto
del actual,
esto
es, en el marco
de un
superación
del primer
condicionante
que impregna
la a la isla,
Canaria,
las técnicas
de de
atribución
de
Estado
centralista
definidor
de los intereses
superiores
a residirregulan
en su control
la facultad
manejar los
vida de cadaque
canario:
ser habitante
de unae de
las el principio
competencias
propias
a cada
de ellas y prevean
instrumentos
hacen el
posible
la solidaridad
incluso
de igualdad
entre todos
losuna
ciudadanos.
islas, singularidades
desiguales entrehistóricas,
sí, y afectadas
todas
de unay de las dificultades
las relaciones
recíprocas,
generando,
en definitiva,
Estas
amen de
la lejanía
sociales,
culturales
y económicas
que se
realidad configuran
que, si disminuida,
el el legislador
una actuación
coordinada.
padecen,
la realidadcontinúa
sobre la presente:
que ya actuó
estatutarioadministrativa
y sobre la que,eficaz
ahoray ha
de actuar Se
el
denominado
pleito insular.
Esta realidad
sociológica
desarrollan
instrumentos
gestión paray dar
aplicar
legislador
autonómico.
Se intentó
y ahora
de nuevo se consagra
en este los
texto,
superar lasdedificultades
un
ha jalonado
siglo de evidentes
muestras
aquél que resulte
más adecuado,
fijando
el grado
de
paso
decisivo eneste
la construcción
de Canarias
como región, articulando
jurídicamente
un objetivo
clave:
integrar
legislativas
reflejan
su existencia:
intervención del Gobierno de Canarias en la
en
el interés que
regional,
el interés
insular. desde la Ley
de Cabildos
dede1912
al Estatuto
de Autonomía
de criterios
necesidad
de cumplir
conlimita
la exigencia
del nuevos
interés
Así,
el Estatuto
Autonomía
de Canarias,
recogiendo
constitucionales,
no se
a crear unos
1982, desde
el Decreto
Ley de división
provincial
de
de la región
a satisfacer
cada
caso
poderes
regionales,
Parlamento
y Gobierno,
manteniendo
a losgeneral
Ayuntamientos
y Cabildos
Insulares en
en su
posición
1927
a
la
Ley
de
Régimen
Económico
y
Fiscal
de
concreto,
de
tal
forma
que,
en
presencia
de
aquel
histórica de Corporaciones Locales, sino. que, sin perder tal carácter, eleva a éstos últimos a !a categoría de
1972.
interés
que afecte
a la idea misma
de región, la
Instituciones
de la Comunidad Autónoma, dotándolos de iniciativa
legislativa,
configurándolos
como representantes
Un
específico
camino
de
superación
que
se
demostró
Comunidad
Autónoma
de
Canarias
actuar
a través
ordinarios del Gobierno de Canarias y obligados ejecutores de sus acuerdos, y permitiendo que el Gobierno
insuficiente
pero
históricamenteejecutivas
oportuno,
fue la
de su propiaInsulares,
Administración
Central
o técnicas
Territorial.
Regional
actúe
sus competencias
a través
de las Administraciones
mediante
diversas
de
creación deDeterminar
los Cabildos
Insulares
en 1912
comode estas técnicas
Cuando es
el objeto
interésdea lacuya
satisfacción
tienda
una
traslación.
el elenco
y régimen
jurídico
presente
Ley, dando
de este
formacumplimiento
político-administrativa
gobierno
en artículos
cada
administrativa
estatutaria, resulte de la
modo
al mandato de
contenido
en los
21,3 ycompetencia
22,3 del estatuto
de Autonomía.
isla.Ley
Es pretende
bien seguro
que esta
era encoherente
buena
mera suma
de intereses
insulares,
la ley laa atribuye
La
construir
un fórmula
ordenamiento
que refleje
los principios
políticos
expuestos
partir dea
medida
bastante
en
un
panorama
absolutamente
los
Cabildos,
de
forma
que
la
función
transferida
se
afirmaciones generales que sientan la definición de cada Administración Pública Canaria, regulan las técnicas de
distinto delde
actual,
esto es, enpropias
el marcoa de
un Estado
el núcleo
de competencias
propias de los
atribución
competencias
cada
una de ellas y integra
preveanenlas
relaciones
recíprocas, generando,
en
centralistauna
definidor
de los
intereses superiores
a la
comolosEntidades
locales.
De estepara
modo
se da
definitiva,
actuación
administrativa
eficaz y coordinada.
Semismos,
desarrollan
instrumentos
de gestión
aplicar
isla,
a
residir
en
su
control
la
facultad
de
manejar
los
contenido
propio
a
la
técnica
de
la
transferencia,
aquél que resulte más adecuado, fijando el grado de intervención del Gobierno de Canarias en la necesidad de
instrumentos
hacen del
posible
solidaridad
e
contrapuesta
porcaso
el Estatuto
de Autonomía
a la
mera
cumplir
con laque
exigencia
interéslageneral
de la región
a satisfacer
en cada
concreto,
de tal forma
que,
en
incluso
el
principio
de
igualdad
entre
todos
los
delegación,
no
mencionada,
empero,
por
la
Ley
presencia de aquel interés que afecte a la idea misma de región, la Comunidad Autónoma de Canarias actuar
a
ciudadanos.
Básica deel Régimen
los instrumentos
de
través
de su propia Administración Central o Territorial. Cuando
interés aLocal
cuyaentre
satisfacción
tienda una
gestión
competencias
regionales
poratribuye
las Entidades
Estas singularidades
históricas,
amen deresulte
la lejanía
y mera suma
competencia
administrativa
estatutaria,
de la
de de
intereses
insulares,
la ley la
a los
locales.de competencias propias de los mismos, como
de las dificultades
culturales
y económicas
Cabildos,
de forma sociales,
que la función
transferida
se integra en el núcleo
Se refuerza
la capacidad
de actuación
de las
que se padecen,
la realidad
sobre lapropio
que a la técnica
Entidades
locales.configuran
De este modo
se da contenido
de la transferencia,
contrapuesta
por el Estatuto
Entidades
locales
en
aquellas
competencias
ya
actuó
el
legislador
estatutario
y
sobre
la
que,
de Autonomía a la mera delegación, no mencionada, empero, por la Ley Básica de Régimen Local entrecuya
los
gestiónlocales.
administrativa territorial debe prestarse con
ahora ha dedeactuar
autonómico.
instrumentos
gestióneldelegislador
competencias
regionalesSe
por las Entidades
referencia
a las poblaciones
de una
isla o un
intentó
y ahora
de nuevodeseactuación
consagradeenlaseste
texto, locales en
Se
refuerza
la capacidad
Entidades
aquellas competencias
cuya gestión
administrativa
entoncesSedehuye
la construcción
superar lasdebe
dificultades
paso decisivo
la
territorial
prestarsey dar
con un
referencia
a las en
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demunicipio.
una isla oSeunhuye
municipio.
entonces de de
la
una
Administración
periférica
construcción de
de una
Canarias
como región,
articulando
construcción
Administración
periférica
regional burocratizada,
permitiendo, la Ley
su ejercicio regional
por los
burocratizada,
permitiendo,
Ley su
por
jurídicamente
un los
objetivo
clave: integrar
en el la institución
Cabildos
Insulares
Ayuntamientos
canarios mediante
de la delegación,
o en la
el caso
queejercicio
sea exigible
canarios
interés
regional,
interésa insular.
un
mayor
control el
central,
través de la asignación de servicios los
a losCabildos
CabildosInsulares
Insulares los
paraAyuntamientos
su gestión ordinaria”.
Así, el Estatuto de Autonomía de Canarias,
mediante la institución de la delegación, o en el caso
recogiendo criterios constitucionales, no se limita a
que sea exigible un mayor control central, a través de
crear unos nuevos poderes regionales, Parlamento y
la asignación de servicios a los Cabildos Insulares
Gobierno, manteniendo a los Ayuntamientos y
para su gestión ordinaria”.
77
IGNACIO CALATAYUD PRATS
un
acuerdo
político,
plasmado
jurídicamente en el Estatuto de
Autonomía y en las Leyes que lo
desarrollan, en el que la Isla ocupa un
papel de primer orden no solo en la
esfera administrativa sino también en
la esfera legislativa.
En este sentido, la importancia
de la Isla y de los intereses insulares
ha tenido su proyección no solo en la
función ejecutiva, mediante una
importante traspaso de competencias
propias de la Comunidad Autónoma a
los Cabildos, sino que el hecho insular
tiene una importancia de primer orden
en el procedimiento legislativo, tanto
es su fase prelegislativa como en la
tramitación parlamentaria, y, en
concreto,
en
las
competencias
transferidas.
IV. LA DESCENTRALIZACIÓN DE
COMPETENCIAS A LAS ISLAS. EL
RÉGIMEN
JURÍDICO
DE
LAS
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A
LOS CABILDOS INSULARES POR
LA COMUNIDAD AUTÓNOMA
Tal y como hemos visto la
Constitución Española no recoge un
listado de materias competencia de
las Islas, únicamente establece y
reconoce la autonomía local de las
mismas, al indicar en el artículo 141.4
que: “En los archipiélagos, las islas
tendrán además su administración
propia en forma de Cabildos o
Consejos”.
Por lo que respecta al Estatuto
de Autonomía de Canarias, si bien
tampoco establece un listado de
materias competencia del Cabildo que
concrete y aumente su autonomía
local, sin embargo sí que establece,
en
su artículo 23, que Canarias
articula su organización territorial en
siete Islas, que las Islas gozan de
autonomía plena para el ejercicio de
los
intereses
propios y
para el
ejercicio de las competencias que se
les atribuyan en el marco que
establece la Constitución y su
legislación específica y que a las Islas
les corresponde el ejercicio de las
funciones que les son reconocidas
como propias y las que se les
transfieran
o
deleguen
por
la
Comunidad Autónoma.
La LBRL aunque de forma muy
parca y limitada sí establece —por
remisión
a
las
competencias
atribuidas a las provincias7— un
listado con las competencias propias
de los Cabildos Insulares.
En concreto dichas competencias
son: la coordinación de los servicios
municipales entre sí para la garantía
de la prestación integral y adecuada
de los mismos; la asistencia y la
cooperación jurídica, económica y
técnica
a
los
Municipios,
especialmente los de menor capacidad
económica y de gestión; la prestación
de servicios públicos de carácter
supramunicipal; la cooperación en el
fomento del desarrollo económico y
social y en la planificación en el
territorio insular, de acuerdo con las
competencias
de
las
demás
Administraciones Públicas en este
ámbito; en general, el fomento y la
administración
de
los
intereses
peculiares de la Isla.
Ante la parquedad e insuficiencia
de la LBRL, y dada la importancia de
la Isla, fueron las Leyes autonómicas
las que concretaron y ampliaron las
7
El artículo 41.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local,
establece que: “1. Los Cabildos Insulares Canarios,
como órganos de gobierno, administración y
representación de cada isla, se rigen por las normas
7
en Régimen
la disposición
El artículo 41.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora decontenidas
las Bases del
Local,adicional
establecedecimocuarta
que: “1. Los
de
esta
Ley
y
supletoriamente
por isla,
las se
normas
Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada
rigen que
por
regulan
organización
y funcionamiento
de que
las
las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta
de estalaLey
y supletoriamente
por las normas
Diputaciones
provinciales,
asumiendo
las
regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin
competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto
perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.”
en el Estatuto de Autonomía de Canarias.”
78
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
competencias
de
los
Cabildos
mediante un profundo proceso de
transferencias.
En concreto, fue la Ley 8/1986,
de
18
de
noviembre
de
Administraciones
Públicas
de
Canarias, la encargada de proceder al
traslado competencial a los Cabildos
Insulares.
Tal y como rezaba su Exposición
de Motivos: “Así, el Estatuto de
Autonomía de Canarias, recogiendo
criterios constitucionales, no se limita
a
crear
unos
nuevos
poderes
regionales, Parlamento y Gobierno,
manteniendo a los Ayuntamientos y
Cabildos Insulares en su posición
histórica de Corporaciones Locales,
sino. que, sin perder tal carácter,
eleva a éstos últimos a !a categoría de
Instituciones
de
la
Comunidad
Autónoma, dotándolos de iniciativa
legislativa,
configurándolos
como
representantes
ordinarios
del
Gobierno de Canarias y obligados
ejecutores de sus acuerdos, y
permitiendo que el Gobierno Regional
actúe sus competencias ejecutivas a
través
de
las
Administraciones
Insulares, mediante diversas técnicas
de traslación. Determinar el elenco y
régimen jurídico de estas técnicas es
objeto de la presente Ley, dando de
este modo cumplimiento al mandato
contenido en los artículos 21,3 y 22,3
del estatuto de Autonomía”.
En concreto, el artículo 47 de la
Ley 8/1986, de 18 de noviembre de
Administraciones
Públicas
de
Canarias, establecía las concretas
materias que se transferían a los
Cabildos e indicaba que:
“1. Los Cabildos Insulares
asumirán
como
propias
las
funciones que, de conformidad
con el artículo 9 de esta Ley, les
transfieran
las
Leyes
de
la
Comunidad Autónoma de Canarias
en
el
ejercicio
de
las
competencias legislativas. 2. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el
número
anterior
queda
transferida
a
los
Cabildos
Insulares,
como
competencias
propias
de
los
mismos,
la
actividad
pública,
en
las
siguientes materias: a) Programas
insulares de asistencia, asesoramiento
técnico
y
capacitación
de
los
agricultores.
b)
Campañas
fitosanitarias. c) Granjas experimentales.
d) Caza. e) Actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas. f)
Fomento
de
la
artesanía.
g)
Subrogación en la actividad de planes
generales urbanísticos municipales y
en el otorgamiento de licencias de
obras. b) Conservación y policía de
carreteras, salvo en las que por Ley
Autonómica
sean
declaradas
de
interés regional. i) Conservación y
policía de obras hidráulicas. j)
Administración insular de las aguas
terrestres en los términos de la
legislación autonómica. k) Policía
administrativa
de
viviendas
y
conservación del parque público de
viviendas. l) Transportes interurbanos
por carreteras y transportes por
cable. m) Fomento de turismo insular.
n) Policía de la actividad turística
insular,
salvo
la
potestad
sancionadora
y
el
servicio
de
inspección. ñ) Fomento de la cultura y
deportes.
o)
Conservación
del
Patrimonio
Histórico
Artístico
Insular.
p)
Demarcaciones
territoriales, alteración de términos y
denominación oficial de los municipios
de la isla de acuerdo con los principios
que informan los artículos 13 y 14 de
la Ley reguladora de Bases del
Régimen Local, previo dictamen del
Consejo Consultivo de Canarias. q)
Ferias y mercados insulares. r) Policía
de espectáculos. 3. Sin perjuicio de la
potestad de los Cabildos para la
organización de los servicios y su
prestación
bajo
la
propia
responsabilidad, a la Comunidad
Autónoma corresponderá siempre la
ordenación básica externa, legislativa
y reglamentaria, de las materias a
que se refieran las competencias”.
Una
vez
enunciadas
las
competencias que se transferían, la
Ley establecía los controles que la
Comunidad Autónoma se reservaba
sobre las mismas en el artículo 48 de
79
IGNACIO CALATAYUD PRATS
la Ley y
siguientes:
que
consistían
en
los
“1. Las facultades y servicios
transferidos, han de mantener
como mínimo el nivel de eficacia
que
tenían
antes
de
la
transferencia. 2. En caso de
incumplimiento de los requisitos
relativos al régimen de las
transferencias
establecidos
en
esta Ley, el Gobierno de Canarias
advertirá formalmente de ello al
Cabildo
Insular,
y
si
éste
mantiene su actitud, el Gobierno
podrá suspender a partir de los
tres meses las facultades y
servicios, dando cuenta de ello al
Parlamento de Canarias, quien
resolver la procedencia de la
decisión del Gobierno levantando
o confirmando la suspensión e
incluso acordando la revocación
del
ejercicio
de
la
facultad
transferida. 3. Las transferencias de
competencias se entienden atribuidas
a todos los Cabildos Insulares con
carácter general. 4. El Gobierno de
Canarias,
en
los
Decretos
de
transferencias de funciones a los
Cabildos Insulares, podrá incluir
aquellas funciones que, en coherencia
con el principio de la mayor
proximidad de la Administración a los
ciudadanos, pueda ser delegado por
los Cabildos Insulares a los municipios
de la isla. Estas delegaciones estarán
sometidas a las normas establecidas
en el artículo 27 de la Ley reguladora
de las Bases del Régimen Local. 5. De
los actos dictados en el ejercicio de
sus competencias responderán los
Cabildos Insulares. 6. No podrá
procederse
a
ninguna
transferencia de competencias a
los Cabildos Insulares sin la
previa
determinación
de
las
modalidades de control sobre su
ejercicio
que
se
reserva
la
Comunidad
Autónoma.
Los
Decretos
de
transferencia
determinarán con toda precisión
las técnicas jurídicas de control a
asumir
por
el
Gobierno
de
Canarias sobre el ejercicio por los
Cabildos de las competencias
atribuidas”.
80
En definitiva, en virtud del
proceso descentralizador iniciado en
Canarias
por
dicha
Ley,
una
competencia que era en principio
propia la Comunidad Autónoma se
traslada a los Cabildos Insulares para
que sean estos los que las ejecuten,
ostentado la Comunidad Autónoma,
en todo caso, la función legislativa y
reglamentaria sobre la materia. Del
mismo modo, dado el interés de la
Comunidad
Autónoma
en
la
competencia transferida y dado que
en principio es titular originaria,
además de conservar la función
legislativa,
ostenta
sobre
la
competencia transferida, y frente al
ente local, una serie de controles más
intensos que los controles que puede
ejercitar sobre las competencias
propias de la entidad local, controles e
intereses que permiten diferenciar
unas y otras.
El hecho jurídicamente curioso, y
manifiestamente erróneo, consistía en
que la Ley consideraba que las
competencias transferidas tenían la
naturaleza jurídica de competencias
propias para, seguidamente, someter
dichas competencias a importantes
controles por parte de la Comunidad
Autónoma.
En efecto, era errónea la
calificación que realizaba la Ley
canaria
conceptuando
a
las
competencias
transferidas
como
propias,
y
ello
porque
las
competencias propias se caracterizan,
fundamentalmente, porque se ejercen
bajo la propia responsabilidad, porque
implican la potestad de ordenanza o
reglamentaria, por estar sometidas
únicamente a un control de legalidad
y, finalmente, porque las mismas no
son susceptibles de revocación por el
Ente superior al forma parte de su
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
autonomía
garantizada8.
constitucionalmente
Con el fin de corregir algunos
aspectos de la Ley 8/1986, de 18 de
noviembre
de
Administraciones
Públicas de Canarias y, asimismo,
contar con mayor consenso político,
se dicta la Ley 14/1990, de 26 de
julio, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas de Canarias
que deroga a la anterior.
En este sentido, y por lo que
respecta
a
las
competencias
transferidas, si bien disminuyen los
controles de la Comunidad Autónoma
los mismos siguen existiendo.
En efecto, el artículo 50 somete
a las competencias transferidas, y a
diferencia de lo que ocurre con las
competencias propias, a una serie de
controles. En concreto el Gobierno de
Canarias ejerce la alta inspección de
los Cabildos Insulares en el ejercicio
por sus servicios de las competencias
transferidas, pudiendo solicitar de
aquellos la información que estime
oportuna y proponer, en su caso, al
Parlamento de Canarias la adopción
de las medidas que se consideren
necesarias. Del mismo modo, los
Cabildos Insulares, antes del día 30
de junio de cada año, deberán remitir
al Parlamento de Canarias una
memoria justificativa del costo del
8
Cfr., BAÑO LEÓN, JOSÉ MARÍA, en “La
ordenación de las normas reguladoras del régimen
local” en la obra colectiva, Tratado de Derecho
Municipal, dirigida por Muñoz Machado, Santiago,
Civitas, Madrid, 1988, p.359 y SANTAMARÍA
PASTOR, JUAN ALFONSO en Principios de
Derecho Administrativo General, Tomo I, Iustel,
Madrid, 2009, p.548.
Tanto las competencias transferidas como delegadas,
consienten en todo caso y siempre que así lo decida el
titular originario de la competencia un mayor control
y ello porque en dichas materias concurren con
mayor intensidad intereses supralocales, actuando el
ente local más que como ente autónomo como
elemento de la organización territorial del Estado y
de la Comunidad Autónoma.
Tal y como indica el artículo 5 de la Ley 12/1983, de
8
LEÓN,
MARÍA,
en “La ordenación
de las normas reguladoras del régimen local” en la obra
14Cfr.,
de BAÑO
octubre,
del JOSÉ
Proceso
Autonómico:
“Sin
colectiva,
Tratado
de Derecho Municipal,
dirigida de
por Muñoz Machado, Santiago, Civitas, Madrid, 1988, p.359 y
perjuicio de
las competencias
que la legislación
SANTAMARÍA
ALFONSO
Principios de Derecho Administrativo General, Tomo I, Iustel,
régimen local, PASTOR,
tanto del JUAN
Estado
como deen las
Madrid,
2009, p.548.
Comunidades
Autónomas, atribuya a las
Tanto
las competencias
transferidas
Diputaciones
Provinciales,
las como
Leyesdelegadas,
de las consienten en todo caso y siempre que así lo decida el titular
originario
de la competencia
mayor control
y ello porque en dichas materias concurren con mayor intensidad
Comunidades
Autónomas un
podrán
transferirles
intereses
supralocales,
el ente olocal
más que como ente autónomo como elemento de la organización
competencias
propias aactuando
la Comunidad
delegarles
territorial
del Estado
la Comunidad
su ejercicio,
siemprey de
bajo
la direcciónAutónoma.
y control de
Tal
y como
indica el artículo
5 de la Ley
12/1983,
de 14 de octubre, del Proceso Autonómico: “Sin perjuicio de las
éstas.
Las Diputaciones
Provinciales
podrán
asumir
competencias
que la legislación
de régimen
local,
la gestión ordinaria
de los servicios
propios
de tanto
la del Estado como de las Comunidades Autónomas, atribuya
aAdministración
las Diputaciones
Provinciales,
Leyes dedelaslaComunidades Autónomas podrán transferirles competencias
autónoma
en el lasterritorio
propias
a laenComunidad
delegarles
su ejercicio,
siempre bajo la dirección y control de éstas. Las Diputaciones
provincia,
los términoso que
los Estatutos
y dichas
Provinciales
podránLas
asumir
la gestióno delegaciones
ordinaria de los servicios propios de la Administración autónoma en el
Leyes establezcan.
transferencias
territorio
de la siempre
provincia,para
en los
se efectuarán
la términos
totalidad que
de los
las Estatutos y dichas Leyes establezcan. Las transferencias o
delegaciones
efectuarán siempre
para la totalidad
Diputaciones se Provinciales
comprendidas
en el de las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito
territorial
de la respectiva
(…) En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de
ámbito territorial
de laComunidad
respectivaAutónoma
Comunidad
las
informaciones
o inobservanciadedelaslos requerimientos formulados la Comunidad Autónoma, de
Autónoma
(…) Ensolicitadas
caso de incumplimiento
acuerdo
con lo
dispuesto endesu las
legislación,
podrá suspender o dejar sin efecto la transferencia o delegación o
directrices,
denegación
informaciones
ejecutar
la competencia.
En este
supuesto, las órdenes de la Comunidad Autónoma serán vinculantes para
solicitadas
o inobservancia
de último
los requerimientos
todos
los agentes
que gestionen
el serviciode
de acuerdo
que se trate”.
formulados
la Comunidad
Autónoma,
con lo dispuesto en su legislación, podrá suspender
o dejar sin efecto la transferencia o delegación o
ejecutar la competencia. En este último supuesto,
las órdenes de la Comunidad Autónoma serán
vinculantes para todos los agentes que gestionen el
servicio de que se trate”.
81
IGNACIO CALATAYUD PRATS
funcionamiento y del rendimiento y
eficacia de los servicios transferidos,
así como la liquidación de sus
presupuestos.
En
caso
de
incumplimiento,
se
entiende
implícitamente, que las competencias
podrán
ser
revocadas
por
el
Parlamento.
El error de la Ley 14/1990, y al
igual que realizara su predecesora, es
calificar a las competencias trasferidas
como competencias propias de los
Cabildos9.
En efecto, la existencia de
ciertos controles en las transferencias
realizadas por la Ley de Cabildos que
van más allá del mero control de
legalidad y de la coordinación hace
que difícilmente pueda calificarse a las
mismas como competencias propias,
máxime
cuando
sobre
las
competencias propias no existen ese
tipo de controles10.
Dicha
equiparación
entre
competencias propias y transferidas
ha sido criticada duramente por el
Consejo Consultivo de Canarias en su
Dictamen 1/1989 al afirmar que:
“En
cualquier
caso,
por
definición, las funciones “transferidas”
son distintas de las que, con las
características ya indicadas, denomina
nuestro Ordenamiento “propias” y,
9
como
obligada
y
necesaria
consecuencia, el régimen jurídico de
unas y otras funciones ha de ser
distinto. Sin embargo el Anteproyecto
–cfr. art. 10- confunde claramente la
concreta técnica de la “transferencia”
con la “atribución legal” prevenida en
el primer inciso del apartado 1 del art.
36,
LRBRL,
estimándose,
erróneamente, según entendemos,
que el efecto de ambas es idéntico. Al
respecto, conviene señalar que la
transferencia no afecta a la
titularidad de la competencia, que
estatutariamente corresponde a la
CAC y permanece en ésta, sino su
ejercicio, que puede efectuarse
autónomamente
por
el
ente
receptor sin perjuicio de ciertas
limitaciones
específicas
que
prevea el ente que transfiere. Es
de reseñar, además, que no
parece adecuado preceptuar que
las competencias transferidas se
integrarán entre las propias de la
autonomía local de los Cabildos
porque es estatuaria y legalmente
cuestionable tal afirmación en sí
misma considerada, al suponer
una indebida transmutación de
titularidad
por
no
ser
la
transferencia
la
vía
correcta
jurídicamente
para
efectuarla
(…)en el Ordenamiento autonómico
canario, se da el nombre de
“transferencia”
a
una
específica
técnica de reatribución funcional que
En efecto, el artículo 12.1 de la Ley indica que: “La
Comunidad Autónoma de Canarias, al regular los
diversos sectores de la acción pública, que sean de su
competencia legislativa, transferirá a los Cabildos
Insulares la titularidad y el ejercicio de las funciones
administrativas
autonómicas
que
respondan
preponderantemente a un interés insular. Las
competencias transferidas se integrarán entre las
propias de la Autonomía local de los Cabildos
9Insulares”. Del mismo modo el artículo 42 de la Ley
En efecto, el artículo 12.1 de la Ley indica que: “La Comunidad Autónoma de Canarias, al regular los diversos
establecedeque
las competencias
los
sectores
la acción
pública, quetransferidas
sean de sua competencia
legislativa, transferirá a los Cabildos Insulares la
Cabildos por
del deParlamento
de administrativas
Canarias
titularidad
y el leyes
ejercicio
las funciones
autonómicas que respondan preponderantemente a un
tendráninsular.
idéntico
carácter que transferidas
las competencias
interés
Las competencias
se integrarán entre las propias de la Autonomía local de los Cabildos
propias.
Insulares”.
Del
mismo
modo
el
artículo
42
de
la Ley establece que las competencias transferidas a los Cabildos por
10
Endel
el Parlamento
mismo sentido
se manifiesta
SARMIENTO
leyes
de Canarias
tendrán
idéntico carácter que las competencias propias.
10
ACOSTA,
MANUEL
de los ACOSTA, MANUEL en Régimen Jurídico de los Cabildos
En el mismo
sentidoense Régimen
manifiestaJurídico
SARMIENTO
Cabildos Instituto
Insulares,
CanarioPública,
de Tenerife, 2005, p. 159, para quien “los controles que la propia
Insulares,
Canario Instituto
de Administración
Administración
Tenerife,
para
LC
establece en Pública,
los artículos
50 b)2005,
y c) p.no159,
se corresponden
con los controles que se aplican a las competencias
quien “los
controles
quelocales”.
la propia LC establece en los
propias
de las
entidades
artículos 50 b) y c) no se corresponden con los
controles que se aplican a las competencias propias
de las entidades locales”.
82
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
posee ciertas características que la
singularizan y diferencian de las
demás con las que comparte género,
aspecto en el que la legislación
autonómica tiene un amplio margen
de libertad configuradora, debiendo
no
obstante
significarse
–sin
predeterminar cuál haya de ser o cuál
sea
la
voluntad
del
legislador
autonómico- que la transferencia de
funciones no puede afectar, como
se
ha
señalado,
la
irrenunciabilidad de la misma, ni
puede suponer la abdicación
absoluta de la “responsabilidad”
que
le
compete
al
ente
transfirente en relación con la
función afectada, lo que explica y
justifica
que
aquél
pueda
controlar el efectivo ejercicio de
ésta, pudiéndose incluso, si fuera
el caso, proceder a su revocación”.
En efecto, en nuestra opinión la
existencia de controles por parte de la
Comunidad Autónoma
sobre
las
competencias
transferidas
y
la
posibilidad de que las mismas, por
cualquier razón, puedan ser revocadas
da lugar a que, a pesar de la
importancia de las Islas y de los
intereses
insulares,
no
nos
encontremos ante un verdadero
proceso de descentralización que
optimice la autonomía de las Islas.
En efecto, vimos como el
principio de autonomía local, contiene
precisamente
un
mandato
de
optimización, esto es, una orden de
satisfacción
máxima
de
un
determinado valor jurídico.
La
autonomía
rectamente
entendida
consiste
en
que
determinados Entes públicos tienen
unas funciones que cumplir, porque
así lo ha establecido la Constitución y
el bloque de constitucionalidad11, sin
necesidad de que un ente superior le
traslade o confíe el ejercicio de
determinadas funciones que le eran
propias.
Desde este punto de vista
jurídico, y aun cuando es un concepto
notablemente cuestionado, solo existe
verdadera descentralización cuando
un determinado ente ostenta la
totalidad de la competencia —materia
y funciones— de forma plenamente
autónoma de tal modo que la misma
está garantizada por un orden
constitucional indisponible para el
resto de organizaciones territoriales
que operan en el Estado12.
11
Tal y como afirma GALLEGO ANABITARTE,
ALFREDO en Conceptos y principios fundamentales
del Derecho de Organización, Marcial Pons, Madrid,
2000, p. 80, “descentralización y autonomía son dos
caras de la misma moneda. El empleo de uno u otro
término depende de la perspectiva que se adopte (de
arriba abajo o de abajo arriba, respectivamente), si
bien hay matices jurídico-constitucionales que no se
pueden desconocer: la descentralización hace
referencia a un proceso que se impulsa
(voluntariamente, en virtud de opciones políticas)
11
desde
el centro,
mientras que
la autonomía
un
Tal y como afirma GALLEGO ANABITARTE, ALFREDO en
Conceptos
y principios
fundamentales
delsupone
Derecho
contenido oy autonomía
ámbito de son
poder
de Organización, Marcial Pons, Madrid, 2000, p. 80, “descentralización
dos constitucionalmente
caras de la misma
garantizado,
que se(de
puede
no reducir
moneda. El empleo de uno u otro término depende de la perspectiva
que se adopte
arribaampliar
abajo opero
de abajo
arriba,
mas
allá
de
determinados
límites
que
lo
vaciarían
de
respectivamente), si bien hay matices jurídico-constitucionales que no se pueden desconocer: la descentralización
contenido.
segunda perspectiva
es la eladoptada
hace referencia a un proceso que se impulsa (voluntariamente,
en virtudEsta
de opciones
políticas) desde
centro,
por laconstitucionalmente
Constitución de 1978,
lo que noque
impide
que,
mientras que la autonomía supone un contenido o ámbito de poder
garantizado,
se puede
por vía dededescentralización
(transferencia
voluntaria
ampliar pero no reducir mas allá de determinados límites que lo vaciarían
contenido. Esta segunda
perspectiva
es la
competencias
desde el (transferencia
centro), se amplíe
la esfera
adoptada por la Constitución de 1978, lo que no impide que, pordevía
de descentralización
voluntaria
de
de
autonomía
de
las
Entidades
territoriales
competencias desde el centro), se amplíe la esfera de autonomía de las Entidades territoriales inferiores”.
12
inferiores”.
Para el profesor PAREJO ALFONSO, LUCIANO en Derecho12
Administrativo, Ariel Derecho, Madrid, 2003, p.
Para el profesor PAREJO ALFONSO, LUCIANO
389, “la descentralización puede hablarse en dos sentidos: a) Por de pronto como resultado de la
en Derecho Administrativo, Ariel Derecho, Madrid,
2003, p. 389, “la descentralización puede hablarse en
dos sentidos: a) Por de pronto como resultado de la
83
IGNACIO CALATAYUD PRATS
En definitiva se entiende que
existe descentralización cuando un
determinado ente goza de capacidad
para ejercitar una competencia —
materia y potestades— sin depender
del control o tutela por parte de otro
sujeto superior13.
Por
tanto,
no
deberíamos
confundir
descentralización
con
transferencia
o
delegación
de
competencias pues el criterio de
descentralización se basa únicamente
en el grado de independencia, es
decir, en el grado de tutela que se
establece entre los dos centros de
competencia para decidir. De hecho
apuntada distribución o división territoriales
primarias de poder y, por tanto, como situación de
coexistencia de esferas competenciales separadas, es
decir, de autonomías dentro de una misma estructura
de poder público, paradigmáticamente un Estado;
autonomías equivalentes a instancias dotadas de
competencias propias, ejercitables bajo la también
propia responsabilidad y, por tanto, sin sujeción a
directrices, instrucciones o controles gubernativos
algunos por parte de otra instancia estatal, b) pero, sin
perjuicio de lo anterior, igualmente como fenómeno
de transmisión secundaria de títulos competenciales o
siquiera de ejercicio de competencias en términos de
descarga o traslación de éstas desde una instancias
autónomas a otras, fenómeno que opera así con
independencia y presuponiendo el anterior. Esta
segunda acepción remite simplemente a las técnicas
de alteración del orden competencial existente en
cada momento (…) Solo cuando existe siquiera una
distribución primaria de competencias con
constitución de diversas esferas competenciales
apuntada
distribución
territoriales
autónomas
entre sí oydivisión
asegurada
por unprimarias
orden de poder y, por tanto, como situación de coexistencia de
esferas
competenciales
separadas,
es decir,
autonomías dentro de una misma estructura de poder público,
constitucional
indisponible
por todos
los de
poderes
paradigmáticamente
un
Estado;
autonomías
equivalentes
constituidos cabe hablar propiamente de Estado a instancias dotadas de competencias propias, ejercitables
bajo
la también propia
y,nosotros,
por tanto, sin sujeción a directrices, instrucciones o controles
descentralizado”
y, responsabilidad
añadimos,
gubernativos
algunos por parte de otra instancia estatal, b) pero, sin perjuicio de lo anterior, igualmente como
descentralización.
13
fenómeno
transmisiónVÁZQUEZ,
secundaria de RAMÓN,
títulos competenciales
o siquiera de ejercicio de competencias en términos
SegúndePARADA
en
de
descarga
o traslación Tomo
de éstas
unaPons,
instancias autónomas a otras, fenómeno que opera así con
Derecho
Administrativo,
II, desde
Marcial
independencia
presuponiendo
el anterior. Estapuede
segunda acepción remite simplemente a las técnicas de alteración
Madrid, 2007,y p.
48, “la descentralización
del
orden competencial
existente
en cada
(…) Solo cuando existe siquiera una distribución primaria de
describirse
en los países
latinos
de momento
influencia
competencias
constitución
diversashistórico
esferas de
competenciales autónomas entre sí y asegurada por un orden
administrativacon
francesa
como undeproceso
constitucional
indisponible
por todos ylosque
poderes
constituidos cabe hablar propiamente de Estado descentralizado”
signo contrario
a la centralización
se inicia,
y,
añadimos, nosotros,
prácticamente,
cuandodescentralización.
el proceso centralizador se ha
13
egún PARADA
VÁZQUEZ, en
RAMÓN,
en Derecho
cumplido.
Organizativamente
la autonomía
que laAdministrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 2007, p. 48,
“la
descentralización
puedesedescribirse
en los
paísesloslatinos de influencia administrativa francesa como un proceso
descentralización
supone
dan, cuando
menos,
histórico
signo contrario
centralización
se inicia, prácticamente, cuando el proceso centralizador se ha
siguientesde elementos:
a) aella ente
territorialy que
tiene
cumplido.
en la deautonomía
que la descentralización supone se dan, cuando menos, los
reconocidoOrganizativamente
y garantizado un ámbito
competencias
siguientes
a) el ente
territorialsino
tienetambién
reconocido y garantizado un ámbito de competencias propias, y no
propias, yelementos:
no solo frente
al Estado,
solo
frente
al Estado,
sino tambiénsuperiores
frente a otros
entes
frente
a otros
entes territoriales
o que
se territoriales superiores o que se superponen en su territorio
(…);
b) El ente
superponen
en territorialmente
su territorio descentralizado
(…); b) El goza
ente de personalidad jurídica independiente del Estado y de las
otras
colectividades
territoriales goza
más de
amplias
en las que está englobado y está protegido por el principio de
territorialmente
descentralizado
personalidad
autonomía
política; c) los
jurídica independiente
deltitulares
Estado de
y sus
de órganos
las otrasde gobierno son distintos e independientes, en cuanto son
elegidos
por losterritoriales
miembros de
la respectiva
colectividades
más
amplias encomunidad,
las que de los órganos de gobierno de las colectividades locales
superiores
o másy está
amplias;
d) el por
Estado
o las colectividades
locales superiores no controlan directamente la
está englobado
protegido
el principio
de
actividad
los Entes
rasgo de
propio de la relación de jerarquía, trasladándose el peso de la
autonomíadepolítica;
c) territoriales
los titulares menores,
de sus órganos
vigilancia
la ineficaz
de la impugnación
judicial de los actos de los Entes inferiores”.
gobierno ason
distintostécnica
e independientes,
en cuanto
son elegidos por los miembros de la respectiva
comunidad, de los órganos de gobierno de las
colectividades locales superiores o más amplias; d) el
Estado o las colectividades locales superiores no
controlan directamente la actividad de los Entes
territoriales menores, rasgo propio de la relación de
jerarquía, trasladándose el peso de la vigilancia a la
ineficaz técnica de la impugnación judicial de los
actos de los Entes inferiores”.
84
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
cabe traslado de competencias de una
persona jurídica a otra, ya sea por
transferencia o delegación, sin que se
produzca descentralización y ello
porque el receptor de la competencia
esté sometido a la tutela (jurídica y
material) del ente que traslada la
misma14.
Desde nuestro punto de vista,
solo en aquellos supuestos en los que
el Estatuto de Autonomía concrete las
competencias propias de los entes
locales
—desapoderando,
en
consecuencia,
al
Parlamento
autonómico de la posibilidad de
asignar o no una determinada materia
o de calificar o no la competencia
como propia o delegada y eliminando
los controles del Gobierno de la
Comunidad Autónoma— se produce
una verdadera descentralización15 en
favor de los entes locales.
La concreción en el Estatuto de
Autonomía de las competencias de los
entes locales conllevaría a configurar
a
dichas
competencias
como
auténticas y verdaderas competencias
propias pues el Legislador no solo
estaría obligado a atribuírselas en
virtud el mandato estatutario sino
que, además, en ningún caso estaría
facultado para su revocación o
limitación.
En este contexto la reforma del
Estatutos de Autonomía de Canarias
debería, en aras de optimizar la
autonomía
local
de
las
Islas,
establecer un elenco de materias, no
ya transferidas, sino propias en
aquellas materias de interés insular,
al igual que se ha procedido en los
Estatutos de Autonomía de nueva
generación.
V. LA PARTICIPACIÓN DE LAS
ISLAS EN LOS PROCEDIMIENTOS
LEGISLATIVOS
SOBRE
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS
Tal y como vimos, la importancia
de la Isla y de los intereses insulares
ha tenido su proyección no solo en la
función
ejecutiva,
mediante
un
importante traslado de competencias
propias de la Comunidad Autónoma a
los Cabildos, sino también en la
importancia que el hecho insular tiene
en el procedimiento legislativo, tanto
es su fase prelegislativa como en la
tramitación parlamentaria.
En este contexto el Estatuto de
Autonomía
de
Canarias
y
el
Reglamento
del
Parlamento
de
Canarias fueron normas pioneras en
España al introducir en el bloque de
constitucionalidad la optimización de
autonomía local de las Islas mediante
la participación de las mismas en la
tramitación
aquellas
Leyes
que
afectaran a sus intereses.
En efecto, el Estatuto regula la
participación de los Cabildos en la
tramitación
del
procedimiento
legislativo mediante la creación de la
denominada Comisión General de
Cabildos. En concreto el Estatuto
indica en su artículo 12.3 que:
“Los
Cabildos
Insulares
participarán en el Parlamento a través
de la Comisión General de Cabildos
Insulares. El Reglamento de la
Cámara fijará su composición y
funciones que, en todo caso, serán
consultivas e informativas”.
La
Comisión
General
de
Cabildos, y la necesaria intervención
de la misma en la tramitación de
aquellas Leyes que afecten a los
14
Cfr., GALLEGO ANABITARTE, ALFREDO en
Conceptos y principios fundamentales del Derecho
de Organización, Marcial Pons, Madrid, 2000, p. 70.
15
Para VELASCO CABALLERO, FRANCISCO en
Derecho Local. Sistema de Fuentes, Marcial Pons,
14
Cfr., GALLEGO
ALFREDO
Madrid,
2009, p 120 ANABITARTE,
y 121, “Evidentemente
que elen Conceptos y principios fundamentales del Derecho de
Organización,
Marcial Pons, Madrid,
2000,
p. 70.
margen de descentralización
local por
vía estatutaria
15
VELASCOmás
CABALLERO,
es Para
aún amplísimo;
allá incluso deFRANCISCO
que proyecta en
el Derecho Local. Sistema de Fuentes, Marcial Pons, Madrid,
2009,
120de
y 121,
que el margen
de descentralización local por vía estatutaria es aún amplísimo;
pacto plocal
1996.“Evidentemente
Y es evidente, también,
que esa
más
allá incluso depuede
que proyecta
local deun1996. Y es evidente, también, que esa descentralización puede
descentralización
realizarlael(opacto
autorizarla)
realizarla
(o Autonomía”.
autorizarla) un Estatuto de Autonomía”.
Estatuto de
85
IGNACIO CALATAYUD PRATS
intereses insulares en los términos
regulados en el Reglamento del
Parlamento de Canarias, nace con el
fin de superar las tensiones derivadas
del centralismo del poder autonómico
frente al insular16 y de fomentar la
autonomía insular y el principio
democrático.
Se ha dicho que la participación
local
en
los
procedimientos
legislativos mediante la creación de
Comisiones Parlamentarias integradas
por representantes de los entes
locales da lugar a una revalorización
del principio democrático. En este
orden de ideas, y siguiendo al
profesor MEDINA ALCOZ17, podemos
afirmar que la colaboración política de
los entes locales con las asambleas
representativas potencia el referido
principio por cuanto que la sede
parlamentaria
ofrece
mayores
garantías de que la negociación
legislativa
discurra
por
cauces
transparentes
que
puedan
configurarse como expresión real y
genuina
de
una
participación
democrática.
La
publicidad
parlamentaria puede permitir, en
particular, conocer cómo se ha
desarrollado la participación de los
entes locales. Además esta sede
propicia un debate, no solo con la
mayoría gobernante, sino también con
la oposición. Proporciona a su vez un
contacto vivo entre la asamblea y las
entidades afectadas que difícilmente
puede
ser
sustituido
por
la
información que los Parlamentos
pueden obtener por la vía burocrática.
De hecho esta mayor transparencia
favorece la capacidad de decisión
autónoma del Parlamento frente al
Gobierno.
La
participación
parlamentaria favorece también la
autonomía local al configurarse como
16
una suerte de control preventivo de la
actividad legislativa que permitiera la
identificación de disposiciones que
lesionan la capacidad de autogobierno
de los entes locales antes de su
aprobación
con
la
consecuente
reducción de la conflictividad. Puede
afirmarse, consecuentemente, que los
poderes central y regional que
colaboran con el gobierno local a
través
de
sus
Asambleas
representativas
consiguen
una
participación cualitativa y cuantitativa
mejor desde la perspectiva de los
principios democrático y autonómico.
Pues bien, con en el fin de
buscar formulas de integración del
interés insular con el interés general
del archipiélago, y de fomentar la
autonomía
insular,
durante
la
tramitación de la reforma del Estatuto
de Autonomía de Canarias de 1996,
se planteó la posibilidad de integrar a
los Cabildos en la tramitación de las
Leyes que pudieran afectarles
a
través de la creación de una Comisión
que fuera reflejo de la Comisión
General
de
las
Comunidades
Autónomas en la Cámara Alta de las
Cortes Generales.
Precisamente
la
Comisión
General de Cabildos se introdujo
mediante la enmienda número 79 del
Grupo
Popular
y
del
Grupo
Parlamentario
Coalición
Canaria
justificada
en
la
necesidad
de
introducir
en
el
Estatuto
la
participación institucional de los
Cabildos
en
el
Parlamento
de
Canarias, de forma similar a las
Comunidades Autónomas
en
el
Senado18.
Finalmente dicha enmienda fue
aprobada y el texto final del artículo
12 apartado 3 estableció que: “Los
Cabildos Insulares participarán en el
Vid., RUANO LEÓN, JOSÉ MIGUEL en “La
Comisión General de Cabildos Insulares”, en la obra
colectiva El régimen especial político-administrativo
de Canarias, coordinado por Rodriguez Rodriguez,
16
Vid.,
RUANO
LEÓN, Rojas,
JOSÉ MIGUEL
en “La
Comisión General de Cabildos Insulares”, en la obra colectiva El
Juan
José
y por García
José Adrián,
Marcial
régimen
especial
político-administrativo de Canarias, coordinado por Rodriguez Rodriguez, Juan José y por García
Pons, 1999,
p., 117.
17
Rojas,
Adrián,ALCOZ,
Marcial Pons,
117.
Cfr.,José
MEDINA
LUIS 1999,
en Lap.,
participación
17
ALCOZ,
en La participación
deCfr.,
los MEDINA
entes locales
en laLUIS
elaboración
de normasde los entes locales en la elaboración de normas autonómicas y
18
estatales,
INAP,
pp. Madrid,
101 y 102.
autonómicas
y Madrid,
estatales,2009,
INAP,
2009, pp.
BOCG. Congreso de los Diputados, serie A, núm.
18
BOCG.
página 39. página 39.
101
y 102.Congreso de los Diputados, serie A, núm. 2-5, de 20/09/1996
2-5, de 20/09/1996
86
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
Parlamento a través de la Comisión
General de Cabildos Insulares. El
Reglamento de la Cámara fijará su
composición y funciones que, en todo
caso,
serán
consultivas
e
informativas”.
La
Comisión
General
de
Cabidos, órgano a través del cual
éstos participan en el Parlamento de
Canarias, se encuentra compuesta por
diputados de la Cámara, al igual que
el resto de las Comisiones, pero en la
que participan con voz los Presidentes
de los Cabildos Insulares a cuyo fin
serán convocados en la misma forma
que los diputados miembros de la
Comisión para su asistencia19.
La creación de la Comisión
General
de
Cabildos,
y
su
participación imperativa en aquellas
materias que afecten a sus intereses
mediante su preceptiva audiencia o la
emisión de informes, supone la
introducción por parte del Estatuto de
Autonomía
de
Canarias
de
un
reforzamiento de la autonomía insular
con la clara intención de evitar
conflictos institucionales20.
Pues bien de conformidad con el
Reglamento
del
Parlamento
de
Canarias de 2009 la Comisión de
Cabildos tiene funciones de carácter
consultivo e informativo.
Es importante destacar que las
funciones consultivas e informativas
de la Comisión General de Cabildos
mimetizaron las funciones que el
Parlamento de Canarias ostenta frente
a los proyectos de Ley tramitados en
las Cortes Generales que modifican o
afectan
al
Régimen
Fiscal
de
Canarias21.
De
este
modo
en
ocasiones será preceptivo solicitar
informe a la Comisión General de
Cabildos y, en otras, será preceptivo
oír a la Comisión General de Cabildos.
Pues bien al igual que la
preceptiva
participación
del
Parlamento
de
Canarias
en
la
tramitación de los procedimientos
legislativos de aquellas Leyes que
modifiquen o afecten al REF, la
Comisión
General
de
Cabildos
intervendrá de forma preceptiva en
aquellas Leyes que afecten a los
intereses insulares.
En concreto, la Comisión General
de Cabildos Insulares deberá, con
carácter obligatorio, informar durante
la tramitación del procedimiento
legislativo sobre aquellas proyectos o
proposiciones de Ley que versen
sobre: a) Organización territorial de
Canarias;
b)
Atribución
de
competencias a los Cabildos; c) Fondo
de
Solidaridad
Interinsular;
d)
Modificación de los criterios de reparto
de los ingresos derivados del Régimen
19
Para RUANO LEÓN, JOSÉ MIGUEL en “La
Comisión General de Cabildos Insulares”, en la obra
colectiva El régimen especial político-administrativo
19
dePara
Canarias,
coordinado
por Rodriguez
RUANO
LEÓN, JOSÉ
MIGUEL Rodriguez,
en “La Comisión General de Cabildos Insulares”, en la obra colectiva El
Juan
José
y
por
García
Rojas,
José
Adrián,
Marcial coordinado por Rodriguez Rodriguez, Juan José y por García
régimen especial político-administrativo
de Canarias,
Pons, José
1999,
p., 121,
participación
de los
Rojas,
Adrián,
Marcialla Pons,
1999, p., 121,
la participación de los Presidentes de los Cabildos en la Comisión
Presidentes
de
los
Cabildos
en
la
Comisión
“otorga
a que, aunque no afecta al sentido del acuerdo que finalmente se
“otorga a los Presidentes de los Cabildos una capacidad
los Presidentes
de losrelieve
Cabildos
una capacidad
que, influencia especialmente en las funciones de instrucción de la
adopte,
tiene especial
político
y puede tener
aunque no
sentido
del juicio,
acuerdo
que
Comisión
anteafecta
el Plenoal(…)
A nuestro
queda
claro que se21trata de una comisión parlamentaria cuyos acuerdos se
conformidad
lo dispuesto
en mismos
los apartados
3
finalmente
se
adopte,
tiene
especial
relieve
político
y Cabildos De
adoptan por los diputados-miembros pero donde los
coadyuvan
a la con
formación
de los
y tienen
y 4 que
del se
artículo
46 adelunEstatuto
de Autonomía
de
puede tenerpara
influencia
especialmente
en lasa funciones
capacidad
expresar
su disntimiento
través de un sistema
asemeja
voto particular
en términos
de instrucción de la Comisión ante el Pleno (…) A
Canarias “3. El régimen económico-fiscal de
políticos.”
20
Canarias
sólo de
podrá
ser modificado
de acuerdo
nuestro
juicio, queda
claro que FRANCISCO
se trata de una
Vid., VELASCO
CABALLERO,
en Derecho Local.
Sistema
Fuentes,
Marcial Pons,
Madrid, con
2009,
comisión
parlamentaria
cuyos
acuerdos
se
adoptan
lo
establecido
en
la
disposición
adicional
tercera de
pp. 149 a 151.
21
la Constitución,
previo
informe del
Parlamento
por
diputados-miembros
pero donde
Cabildos3 y 4 del artículo
Delos
conformidad
con lo dispuesto
en loslos
apartados
46 del Estatuto
de Autonomía
de Canarias
“3. El
coadyuvan
a la formacióndedeCanarias
los mismos
tienenser modificado
Canario
que, para
serestablecido
favorable,en deberá
ser
régimen
económico-fiscal
sólo ypodrá
de acuerdo
con lo
la disposición
capacidad
para
expresar
su
disntimiento
a
través
de
aprobado
por
las
dos
terceras
partes
de
sus
adicional tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser
un sistemaporque
asemeja
un voto
en
miembros.4.
El Parlamento
Canario
ser oídode
aprobado
lassedos
tercerasa partes
de particular
sus miembros.4.
El Parlamento
Canario
deberá ser
oído endeberá
los proyectos
términos
políticos.”
en
los
proyectos
de
legislación
financiera
y
tributaria
legislación
financiera y tributaria que afecten al régimen económico-fiscal de Canarias”.
20
que afecten al régimen económico-fiscal de
Vid., VELASCO CABALLERO, FRANCISCO en
Canarias”.
Derecho Local. Sistema de Fuentes, Marcial Pons,
Madrid, 2009, pp. 149 a 151.
87
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Económico y Fiscal de Canarias e) La
sustitución de un Cabildo por el
Gobierno
de
Canarias
por
incumplimiento
de
las
normas
reguladoras
de
competencias
delegadas y f) Medidas de suspensión
o
revocación
de
competencias
delegadas a los Cabildos.
Del
mismo
modo,
y
de
conformidad con el artículo 59 del
Reglamento
del
Parlamento
de
Canarias, la Comisión General de
Cabildos será informada y debatirá,
entre otros asuntos, sobre: Los
proyectos y proposiciones de Ley
sometidos a la audiencia de los
Cabildos conforme a lo dispuesto en
el artículo 45.2 de la Ley de Régimen
Jurídico de las
Administraciones
Públicas de Canarias. A estos efectos,
la Mesa del Parlamento remitirá a la
Comisión la iniciativa correspondiente
para su debate, antes de la apertura
del plazo para la presentación de
enmiendas a la totalidad.
Precisamente, el artículo 45.2
obliga a dar audiencia a los Cabildos
cuando el proyecto de Ley se refiera a
competencia objeto de transferencia o
delegación.
En definitiva y por lo que
respecta
a
las
competencias
transferidas la participación de las
Islas a través de los Cabildos se
hace imprescindible tanto en la
fase
prelegislativa,
siendo
obligatoria la audiencia a los
Cabildos, como en la tramitación
parlamentaria del proyecto o
proposición de Ley que afecte a
competencias transferidas siendo
necesaria, en estos casos, la
convocatoria de la Comisión de
Cabildo para el debate de dicha
Ley.
Pues bien, la pregunta que
cabe
plantearse
es
¿qué
consecuencia jurídica tiene la no
convocatoria
de
la
Comisión
General de Cabildos en aquellos
procedimientos legislativos que
regulen cuestiones relativas a
competencias transferidas?
La respuesta a tal pregunta es
obvia, la falta de audiencia a la
Comisión General de Cabildos supone
una clara vulneración del bloque de
constitucionalidad que da lugar a la
inconstitucionalidad de la Ley, pues
viola no solo el artículo 12.3 del
Estatuto de Autonomía de Canarias
que regula la Comisión General de
Cabildos sino que también viola el
procedimiento legislativo regulado en
el Reglamento del Parlamento de
Canarias de 2009 y la autonomía local
e insular regulada en los artículos 137
y 141.4 de la CE.
En
este
sentido
debemos
recordar
que
los
Reglamentos
parlamentarios forman parte del
bloque de constitucionalidad y que su
vulneración supone una violación de
normas integrantes del bloque de
constitucionalidad, tal y como ha
declarado de forma reiterada el
Tribunal Constitucional, entre otras en
las SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ
1º, Y 103/2008, de 11 de septiembre,
FJ 5º22.
22
En dichas Sentencias se indica que: “[a]unque el
art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los
reglamentos parlamentarios entre aquellas normas
cuya
infracción
puede
acarrear
la
inconstitucionalidad de la ley, sin embargo, tanto por
la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento
frente a la acción del legislador como, sobre todo,
22
En dichas Sentencias se indica que: “[a]unque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los reglamentos
por el carácter instrumental que esas reglas tienen
parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede
acarrear
la de
inconstitucionalidad
de la
sin
respecto
de uno
los valores superiores
de ley,
nuestro
embargo, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento
frente
a
la
acción
del
legislador
como,
ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1
CE), larespecto
inobservancia
regulande
el
sobre todo, por el carácter instrumental que esas reglas tienen
de unodedeloslospreceptos
valores que
superiores
procedimiento
legislativo
podría queviciar
nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 CE),
la inobservancia
de los preceptos
regulan de
el
inconstitucionalidad
ley cuando esaaltere
inobservancia
procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad
la ley cuando esalainobservancia
de modo
altere de modo sustancial el proceso de formación de
sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras”
voluntad en el seno de las Cámaras”
88
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
De hecho para el Tribunal
Constitucional la inconstitucionalidad
de la Ley por vulneración de un
trámite procedimental se produce si el
vicio o inobservancia denunciada
afecta esencialmente al proceso de
formación de la voluntad de los
parlamentarios, de modo tal que
aquellos vicios o defectos que
provoquen un déficit democrático en
el proceso de elaboración de una
norma dan lugar a su declaración de
inconstitucionalidad.
En concreto la falta de audiencia
previa a organizaciones territoriales
en la tramitación legislativa de la Ley
ha sido considerada como vicio de
inconstitucionalidad, tal y como ha
manifestado
el
Tribunal
Constitucional,
precisamente,
en
aquellos supuestos en los que las
Cortes Generales han omitido la
audiencia o el informe del Parlamento
de
Canarias
en
procedimientos
legislativos
que
afectaban
o
modificaban el REF23.
23
El Fundamento Jurídico 6 de la Sentencia núm.
35/1984 de 13 marzo tiene por objeto el análisis de la
nulidad de una Ley estatal por falta de audiencia al
Parlamento de Canarias. En concreto dicha Sentencia
indica que:
“es necesario examinar el alcance de la omisión del
trámite de informe o audiencia en esas normas
exigido, y con esta finalidad parece ante todo
adecuado precisar que a tal respecto puede ser útil la
aplicación de la doctrina existente, emitida a
propósito del procedimiento administrativo, bien que
con las necesarias matizaciones, ya que no cabe
transportar la «mutatis mutandis» a este campo
constitucional. En este sentido ninguna duda se
ofrece acerca de que nos hallamos ante informe o
audiencia no facultativo sino preceptivo, pues así
resulta de lo imperativo de las expresiones utilizadas
los tiene
repetidamente
invocados
textos
23
El Fundamento Jurídico 6 de la Sentencia núm. 35/1984 deen
13 marzo
por objeto el análisis
de la nulidad
de
constitucionales,
y es Sentencia
éste un extremo
una Ley estatal por falta de audiencia al Parlamento de Canarias.
En concreto dicha
indica que
que:ni siquiera
se informe
cuestiona
por la Abogacía
Estado
al oponerse
“es necesario examinar el alcance de la omisión del trámite de
o audiencia
en esasdel
normas
exigido,
y con
al recurso. En cuanto al alcance o efectos de la
esta finalidad parece ante todo adecuado precisar que a talomisión
respectodel
puede
ser
útil
la
aplicación
de
la
doctrina
trámite que según el recurrente conlleva
existente, emitida a propósito del procedimiento administrativo,
bien que con las necesarias
matizaciones,
ya que
la inconstitucionalidad
de la disposición
impugnada,
no cabe transportar la «mutatis mutandis» a este campo constitucional.
En estenada
sentido
duda se ofrece
tampoco se arguye
por ninguna
la parte contraria,
pese
lo cual sino
es preceptivo,
indispensable
incluir
algunas
acerca de que nos hallamos ante informe o audiencia no afacultativo
pues así
resulta
de lo
precisiones,
como
puede
ser el recordar
la
imperativo de las expresiones utilizadas en los repetidamente
invocados
textos
constitucionales,
y esque
éstesi un
omisión
de
informes
o
audiencias
preceptivas,
en
extremo que ni siquiera se cuestiona por la Abogacía del Estado al oponerse al recurso. En cuanto al alcance el
o
procedimiento
administrativo,
determina
efectos de la omisión del trámite que según el recurrente conlleva la inconstitucionalidad de la disposición
normalmente incidir en un vicio esencial, causante de
impugnada, tampoco se arguye nada por la parte contraria,
pese a lo cual
indispensable
incluir
algunas
la anulabilidad
delesacto
o disposición
final,
en el
precisiones, como puede ser el recordar que si la omisión
o audiencias
en la
el
ordendedeinformes
la materia
objeto depreceptivas,
este recurso,
procedimiento administrativo, determina normalmente incidirimperativa
en un vicio exigencia
esencial, causante
de la anulabilidad
del trámite
establecida del
en
textos
índole la
constitucional,
así comodel
el rango
acto o disposición final, en el orden de la materia objeto de
estede
recurso,
imperativa exigencia
trámitey
carácter
del
órgano
llamado
a
evacuarlo,
no
establecida en textos de índole constitucional, así como el rango y carácter del órgano llamado a evacuarlo,yy no
menos
el
alcance
y
trascendencia
de
la
materia
menos el alcance y trascendencia de la materia objeto de la disposición, conducen inexcusablemente a entender
objeto
de
la
disposición,
conducen
que la repetida omisión es una violación que entraña la inconstitucionalidad que en este recurso se denuncia y
inexcusablemente a entender que la repetida
que debe por ello así declararse en esta sentencia, de acuerdo
con las es
previsiones
de los artículos
omisión
una violación
que 161.1.a)
entrañade la
la
CE y 27 y siguientes de la LOTC ( RCL 1979\2383) con el alcance
y
en
los
términos
establecidos
en
artículos
inconstitucionalidad que en este los
recurso
se
39 y concordantes de la misma.7. Omitido por entero el trámite
de informe
audiencia
es ocioso
adentrarse
la
denuncia
y queo debe
por ello
así declararse
enen
esta
sentencia,
de Autónomo
acuerdo con
las previsiones
de más
los
diversificación que contienen los números 3 y 4 del artículo 45
del Estatuto
de Canarias,
y todavía
artículosde161.1.a)
la CE y, 27
y siguientes
de la
en si es o no vinculante el informe a que alude el primero
aquellosdenúmeros
porque
lo
LOTC ( RCL 1979\2383) con el alcance y en los
términos establecidos en los artículos 39 y
concordantes de la misma.7. Omitido por entero el
trámite de informe o audiencia es ocioso adentrarse
en la diversificación que contienen los números 3 y 4
del artículo 45 del Estatuto Autónomo de Canarias, y
todavía más en si es o no vinculante el informe a que
89
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Es por tanto jurisprudencia
constitucional
quelo
alude el primero de consolidada
aquellos números,laporque
contrario, sin
a necesidad alguna para
declara
la atender
inconstitucionalidad
de
solucionar Ley
el actual
no seríaun
otra
cosa que
aquella
querecurso,
incumple
trámite
razonar
o discurrir especulativamente
del
procedimiento
legislativo y, sobre
en
supuestos futuros e inciertos, misión extraña a las
concreto,
un
trámite
esencial
previsto
que este Tribunal tiene encomendadas”.
en
el doctrina
bloquehade
constitucionalidad,
Dicha
sido
reiterada posteriormente,talen
ynumerosas
como es,
el preceptivo
o
Sentencias
del Tribunal informe
Constitucional
entre las que destaca
137/2003 de 3
audiencia
de la Sentencia
una núm.
organización
julio del Tribunal
Constitucional (Pleno), FJ 9 y 10,
territorial
diversa.
carácter
previo
a la presentación
Es por
tanto
jurisprudencia
de
enmiendas
y
ello con ellafinque
de
constitucional consolidada
que
los
parlamentarios
puedan
declara la inconstitucionalidad de
conocerLey
la que
posición
de las
a
aquella
incumple
un Islas
trámite
la
hora
de
valorar
el
proyecto.
del procedimiento legislativo y, en
concreto, un trámite esencial previsto
En elefecto,
por la cual tal
la
en
bloque la
de razón
constitucionalidad,
General
de Cabildos
debe
yComisión
como es,
el preceptivo
informe
o
audiencia
una y organización
expresar sudeopinión
debatir el
territorial
proyecto diversa.
de Ley antes de la
según la cual:
“la modificación operada por dicha norma afectaba
Resulta
importante
destacar,
Resulta importante destacar,
al régimen
económico
y fiscal y, por ende,
precisaba
igualmente,
como
la
Comisión
del informe o audiencia previos previstos
en la
igualmente, como la Comisión
General
de Cabildos
disposición adicional
tercera CE debe
y en elser
art.
General de Cabildos debe ser
46 EACan ( RCLy1982,
2170 y debatir
LCAN 1982, 836)
.
informada
debe
con
informada y debe debatir con
Esta conclusión resulta fortalecida por el hecho de
carácter previo a la presentación
que tanto en la creación del impuesto por la Ley
de enmiendas y ello con el fin de
38/1992, de 28 de diciembre ( RCL 1992, 2787 y
que los parlamentarios puedan
RCL
1993,
150)
,
de
impuestos
especiales,
como
en
contrario, sin atender a necesidad alguna para solucionar el actual recurso, no sería otra cosa que razonar o
las
modificaciones
posteriores
que
ha
sufrido
en
su
conocer
la posición
Islas
a
discurrir especulativamente sobre supuestos futuros e inciertos,
misión extraña
a las quede
estelas
Tribunal
tiene
aplicación
a
Canarias
(por
el
Real
Decreto-ley
la
hora
de
valorar
el
proyecto.
encomendadas”.
4/1994,doctrina
de 8 ha
de sido
abrilreiterada
[ RCLposteriormente,
1994, 1052] ,endenumerosas Sentencias del Tribunal Constitucional entre las que
Dicha
medidas
transitorias
y
urgentes
de
destaca la Sentencia núm. 137/2003 de carácter
3 julio delfiscal
Tribunal Constitucional En
(Pleno),
FJ 9 y 10,
la cual:
efecto,
la según
razón
por la cual
para
la renovación
delpor
parque
de vehículos
“la
modificación
operada
dicha norma
afectabade
al régimen la
económico
y fiscalGeneral
y, por ende,
precisaba
del informe
Comisión
de
Cabildos
debe
o porprevistos
la Ley en21/2001,
de 27adicional
de
oautomóviles,
audiencia previos
la disposición
tercera CE y en el art. 46 EACan ( RCL 1982, 2170 y
expresar
su
opinión
y
debatir
el
diciembre
RCL . 2001, 3245 y RCL 2002, 1318] ,
LCAN
1982,[836)
por
la
que
se
regulan
las
medidas
fiscales
y
proyecto
de
Ley
antes
de
la
Esta conclusión resulta fortalecida por el hecho de que tanto en la creación del impuesto por la Ley 38/1992, de 28
administrativas
del nuevo
sistema
de financiación
de
diciembre ( RCL
1992, 2787
y RCL
1993, 150) ,dede impuestos especiales, como en las modificaciones posteriores
las ha
Comunidades
régimen (por
común
y
que
sufrido en suAutónomas
aplicación de
a Canarias
el Real
Decreto-ley 4/1994, de 8 de abril [ RCL 1994, 1052] , de
ciudades
con
Estatuto
de
Autonomía,
que
dio
nueva
Canarias
declarar
quedeelautomóviles,
art. 34 del oReal
medidas transitorias y urgentes de carácter fiscal para la renovación
del procede
parque de
vehículos
por
redacción
al art.de
7027
de de
la Ley
38/1992),
el Gobierno
Decreto-ley
12/1995,
28 sederegulan
diciembre
( RCL
la
Ley 21/2001,
diciembre
[ RCL
2001, 3245 y RCL
2002, 1318]
, por ladeque
las medidas
ha dadoy estricto
cumplimiento
a losistema
previsto
la
3525 y RCLAutónomas
1996, 165)
, sobre común
medidasy
fiscales
administrativas
del nuevo
de en
financiación
de1995,
las Comunidades
de régimen
disposición
adicional
tercera
CE
y
en
el
art.
46.3
urgentes
en
materia
presupuestaria,
tributaria
ciudades con Estatuto de Autonomía, que dio nueva redacción al art. 70 de la Ley 38/1992), el Gobierno ha dadoy
EACan.cumplimiento a lo previsto en la disposición adicional tercera
financiera,
en lo que a su aplicación
estricto
CE y exclusivamente
en el art. 46.3 EACan.
En definitiva,
definitiva, es
es claro
claro que
queelelGobierno
Gobiernode
delalaNación
Nacióndebió reclamar
a Canarias
se refiere,canario
es contrario
a la odisposición
En
del Parlamento
el informe
audiencia
debió reclamar
del Parlamento
o de Canarias.
adicional
de lacomo
Constitución
al art.
previstos
en la Constitución
y el canario
Estatutoeldeinforme
Autonomía
Y, entercera
un supuesto
éste, debió yobtenerse,
audiencia
en la
la Constitución
el Estatuto
46 EACan
( RCL
2170de
y LCAN
1982, 836) y,
tal
y comoprevistos
dijimos en
STC 35/1984,y de
13 de marzo ( RTC
1984, 35)
(en1982,
recurso
inconstitucionalidad
de Autonomía
Canarias. Y,deenCanarias
un supuesto
como
por tanto,
es inconstitucional
y nulo.
interpuesto
por de
el Parlamento
contra
el Real Decreto-ley
1/1983,
de 9 de febrero
[ RCL 1983, 280] ,
éste,eldebió
como dijimos
la STCde las gasolinas
Ahora de
bien,
dado que
anulado
dabay
por
que seobtenerse,
derogabatal
la yexacción
sobre en
el precio
automoción
en el
las precepto
Islas Canarias,
Ceuta
35/1984,
de
13
de
marzo
(
RTC
1984,
35)
(en
nueva
redacción
al
art.
70
de
la
Ley
38/1992,
de
28
Melilla), «antes de la convalidación del Real Decreto-ley de que se trata» (F. 4). Informe o audiencia que, aunque,
recurso
de inconstitucionalidad
el
diciembre
( RCL
1992,
2787 y RCL
1993, –dicha
150) ,
como
señalamos
en la tantas vecesinterpuesto
citada STCpor
16/2003
( RTCde2003,
16) , no
tienen
naturaleza
vinculante
Parlamento«no
de resulta
Canarias
contra
el RealdeDecreto-ley
de ante
impuestos
especiales, previendo
una reducción
de
naturaleza
ni “de
la imagen
la institución que tuvo
sí el constituyente”
( STC 215/2000,
de 18 de
1/1983,
de
9
de
febrero
[
RCL
1983,
280]
,
por
el
los
tipos
de
gravamen
en
el
impuesto
especial
sobre
septiembre [ RTC 2000, 215] , F. 6), ni de la expresa dicción de los preceptos de la Constitución y del bloque de la
que se derogaba la (F.
exacción
precio de
las
medios
de transporte,
esta redacción
constitucionalidad»
9)– sí sobre
tienenelcarácter
preceptivo,
de determinados
manera que su
omisión,
tal y comoy concluimos
en
gasolinas
de
automoción
en
las
Islas
Canarias,
Ceuta
ha
estado
vigente
hasta
que
ha
sido
sustituida
por la
la STC 35/1984 ( RTC 1984, 35) , constituye una violación que entraña la inconstitucionalidad de la norma
y Melilla), «antes de la convalidación del Real
que le ha dado la Ley 21/2001, de 27 de diciembre (
impugnada.
Decreto-ley
de queensela trata»
(F. 4).deInforme
o (F. 7),RCL
2001,
y RCL
2002,de1318)
, por
la que se
En
fin, como dijimos
STC 35/1984,
13 de marzo
omitido
por3245
entero
el trámite
informe
o audiencia
audiencia
que, aunque,
señalamos enque
la tantas
regulan las3 ymedidas
fiscales
y administrativas
del
es
ocioso adentrarse
en como
la diversificación
contienen los apartados
4 del art.
46 EACan.
10 Habiéndose
veces citada
STC 16/2003
2003, a16)
, no
nuevo sistema
de financiación
de las que
Comunidades
omitido
el preceptivo
trámite (deRTC
audiencia
la Comunidad
Autónoma
de Canarias
procede declarar
el art. 34
tienen
vinculante
régimen
comúnmedidas
y ciudades
del
Realnaturaleza
Decreto-ley
12/1995, –dicha
de 28 denaturaleza
diciembre«no
( RCL 1995,Autónomas
3525 y RCL de
1996,
165) , sobre
urgentescon
en
resulta ni
“de la imagen
de la institución
que exclusivamente
tuvo
Estatuto
Autonomía,
preciso semodular
el
materia
presupuestaria,
tributaria
y financiera,
en lo quedea su
aplicación es
a Canarias
refiere, es
ante
sí
el
constituyente”
(
STC
215/2000,
de
18
de
alcance
de
esa
declaración
de
inconstitucionalidad
contrario a la disposición adicional tercera de la Constitución y al art. 46 EACan ( RCL 1982, 2170 y LCAN 1982,
septiembre
[ RTC
2000, 215] , F.y nulo.
6), ni de la
para atender adecuadamente a otros valores con
836)
y, por tanto,
es inconstitucional
expresa
dicción
de
los
preceptos
de
la
Constitución
y redacción
trascendencia
Ahora bien, dado que el precepto anulado daba nueva
al art. 70 de constitucional,
la Ley 38/1992,como
de 28los
de derechos
diciembrede(
del
bloque
de
la
constitucionalidad»
(F.
9)–
sí
tienen
los
terceros
que
adquirieron
sus
vehículos
RCL 1992, 2787 y RCL 1993, 150) , de impuestos especiales, previendo una reducción de los tipos de gravamen
en
carácter
preceptivo,
de manera
que su omisión,
tal transporte,
y
soportando
una ha
tributación
menor
a que
la ha
quesido
se
el
impuesto
especial sobre
determinados
medios de
y esta redacción
estado vigente
hasta
como
concluimos
en
la
STC
35/1984
(
RTC
1984,
produciría
de
haberse
aplicado
los
tipos
de
sustituida por la que le ha dado la Ley 21/2001, de 27 de diciembre ( RCL 2001, 3245 y RCL 2002, 1318) , por la
35) se
, constituye
violación
quey administrativas
entraña la
gravamen
anteriores
a la reforma
por el
que
regulan lasuna
medidas
fiscales
del nuevo
sistema
de financiación
de lasoperada
Comunidades
inconstitucionalidad
de
la
norma
impugnada.
anulado.
Por este
motivo,
conformedea esa
las
Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de precepto
Autonomía,
es preciso
modular
el alcance
En
fin,
como
dijimos
en
la
STC
35/1984,
de
13
de
exigencias
del
principio
constitucional
de
seguridad
declaración de inconstitucionalidad para atender adecuadamente a otros valores con trascendencia constitucional,
marzolos(F.derechos
7), omitido
enteroqueeladquirieron
trámite de sus vehículos
jurídica
(art. 9.3 una
CE tributación
[ RCL 1978,menor
2836]a),ladebemos
como
de lospor
terceros
soportando
que se
informe
o
audiencia
es
ocioso
adentrarse
en
la
afirmar
que
las
situaciones
jurídico-tributarias
produciría de haberse aplicado los tipos de gravamen anteriores a la reforma operada por el precepto anulado. Por
diversificación
que contienen
los apartados
3 y 4 delconstitucional
producidas
a su amparo
son
ser
este
motivo, conforme
a las exigencias
del principio
de seguridad
jurídica no
(art.
9.3susceptibles
CE [ RCL de
1978,
art.
46
EACan.
10
Habiéndose
omitido
el
preceptivo
revisadas
consecuencia
de de ser
la
2836] ), debemos afirmar que las situaciones jurídico-tributarias
producidas acomo
su amparo
no son susceptibles
trámite decomo
audiencia
a la Comunidad
Autónoma de que ahora
inconstitucionalidad
que ahora declaramos”.
revisadas
consecuencia
de la inconstitucionalidad
declaramos”.
90
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
presentación de enmiendas —tal y
como expresa el artículo 59 del
Reglamento
del
Parlamento
de
Canarias cuando indica que la Mesa
del Parlamento remitirá a la Comisión
de
Cabildos
la
iniciativa
correspondiente para su debate, antes
de la apertura del plazo para la
presentación de enmiendas a la
totalidad— se debe a que de este
modo los parlamentarios podrán tener
en consideración la opinión expresa
por los Cabildos Insulares a la hora de
enmendar o aprobar como Ley el
proyecto.
El debate en la Comisión
General
de
Cabildos
resulta
esencial pues la norma debe ser el
punto
final
de
un
proceso
detenido de reflexión y análisis
donde se haya valorado su
oportunidad, las opiniones de los
conocedores de la materia que se
trata de regular y, por imponerlo
el bloque de constitucionalidad,
de sus principales destinatarios, y
durante el que se hayan ido
puliendo las imperfecciones del
texto inicial, a fin de lograr la
claridad, la precisión, el rigor, la
exactitud la coherencia y la
armonía
predicables
de
toda
norma jurídica24.
La obligatoriedad de que el
debate en la Comisión General de
Cabildos se produzca antes de que se
abra el plazo de presentación de
enmiendas tiene como objetivo que
todas o parte de las argumentaciones
contenidas en el parecer de la
Comisión y vertidas por los Cabildos
pudiesen ser todavía incorporadas, vía
enmiendas,
al
debate
parlamentario2526.
24
Vid., GARRIDO MAYOL, VICENTE en Las
garantías del procedimiento prelegislativo: la
elaboración y aprobación de los proyectos de Ley,
Tirant, Valencia, 2010, p. 48.
25
A la hora de valorar en qué momento de la
tramitación legislativa habrá de requerir al
Parlamento de Canarias para ser oído o emitir su
informe en los proyectos de Ley que afecten o
modifiquen el REF tramitados en las Cortes
Generales, NAVARRO MÉNDEZ, JOSÉ IGNACIO,
en “Régimen económico y fiscal canario, Parlamento
24
y Tribunal
Constitucional”
en Asamblea:y
Vid., GARRIDO MAYOL, VICENTE en Las garantías de
delCanarias
procedimiento
prelegislativo:
la elaboración
revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, Nº.
aprobación de los proyectos de Ley, Tirant, Valencia, 2010, p. 48.
25
18, 2008,
considera
que: “Lodeideal
sería para
que
A la hora de valorar en qué momento de la tramitación legislativa
habráp.de248,
requerir
al Parlamento
Canarias
se
remitiera
el
texto
del
proyecto
de
ley
una
vez
que
ser oído o emitir su informe en los proyectos de Ley que afecten o modifiquen el REF tramitados en las Cortes
éste haya
sido calificado
por canario,
la Mesa del
Congresodey
Generales, NAVARRO MÉNDEZ, JOSÉ IGNACIO, en “Régimen
económico
y fiscal
Parlamento
publicado en el boletín oficial correspondiente, y
Canarias y Tribunal Constitucional” en Asamblea: revista parlamentaria
Asamblea
18,plazo
2008, de
p.
antes de de
quela se
acuerdedelaMadrid,
aperturaNº.del
248, considera que: “Lo ideal sería que se remitiera el texto del enmiendas
proyecto de(aley
una
vez
que
éste
haya
sido
calificado
la totalidad y al articulado); y si se trata
por la Mesa del Congreso y publicado en el boletín oficial correspondiente,
y antesde
deley,
queuna
se acuerde
apertura
del
de una proposición
vez que la
ésta
haya sido
tomada
en consideración
igualmente,
antes
de sido
que
plazo de enmiendas (a la totalidad y al articulado); y si se trata de
una proposición
de ley,e,una
vez que ésta
haya
abra de
el plazo
de enmiendas.
Ellológico,
parecepor
lógico,
por
tomada en consideración e, igualmente, antes de que se abra elseplazo
enmiendas.
Ello parece
cuanto,
cuanto,quepor
una causado
parte, se
estarían
remitiendo no
al
por una parte, se estarían remitiendo al Parlamento de Canarias textos
ya han
«estado
parlamentario»,
Parlamento de Canarias textos que ya han causado
existiendo el peligro de que lo remitido a aquél no coincida plenamente con el texto que finalmente vaya a ser objeto
«estado parlamentario», no existiendo el peligro de
de tramitación en Cortes Generales. Y, por otra parte, se estaríaque
posibilitando
de que todas
o parte con
de las
lo remitidolaa hipótesis
aquél no coincida
plenamente
el
argumentaciones contenidas en el parecer del Parlamento detexto
Canarias
pudiesen
ser
todavía
incorporadas,
vía
que finalmente vaya a ser objeto de tramitación
enmiendas, al debate parlamentario en Cortes. Esta interpretación
descartaría
la idoneidad
de otra
enviarparte,
a la Asamblea
en Cortes
Generales.
Y, por
se estaría
posibilitando
la hipótesis
de queéste
todas
o parte de
legislativa canaria anteproyectos de ley por parte del Gobierno
de la Nación
—supuesto
frecuente
en las
la
argumentaciones
contenidasy alencienelporparecer
práctica— por cuanto no existen garantías de que lo en ellos contenido
coincida finalmente,
cien, condel
el
Parlamento de Canarias pudiesen ser todavía
texto que, en forma de proyecto de ley, sea remitido a las Cortes”.
incorporadas, vía enmiendas, al debate parlamentario
en Cortes. Esta interpretación descartaría la idoneidad
de enviar a la Asamblea legislativa canaria
anteproyectos de ley por parte del Gobierno de la
Nación —supuesto éste frecuente en la práctica— por
cuanto no existen garantías de que lo en ellos
91
IGNACIO CALATAYUD PRATS
En definitiva la omisión en el
procedimiento
legislativo
de
un
trámite fundamental como es la
convocatoria
y
audiencia
a
la
Comisión de General de Cabildos —
que, tal y como expresa el artículo 56
del Reglamento del Parlamento de
Canarias de 2009, es el órgano a
través del cual éstos participan en el
Parlamento de Canarias en aquellos
asuntos que afectan a los intereses
insulares— supone una vulneración
del bloque de constitucionalidad que
da lugar a la inconstitucionalidad de la
Ley
que
omita
dicho
trámite.
Precisamente,
el
procedimiento
legislativo es expresión de los valores
y
principios
garantizados en
el
Estatuto de Autonomía, en nuestro
caso, expresión y garantía del hecho
insular, de la autonomía insular y del
principio democrático.
En efecto, el procedimiento
legislativo no es sólo una mera
ordenación concatenada de actos,
sino que tiene una íntima vinculación
con los principios y valores del bloque
de constitucionalidad y, por lo que
respecta con la Comisión General de
Cabildos,
a
través
del
cauce
procedimental se hace efectivo el
principio de equilibrio de intereses
insulares y regionales en las Islas
Canarias27 y la autonomía insular.
La creación de la Comisión
General de Cabildos y su participación
en la tramitación de aquellas Leyes
que afecten a los intereses insulares
tiene como objetivo proporcionar al
Parlamento una reflexión previa a la
toma de la decisión y que asegure que
van a ser oídos todos los puntos de
vista presentes y relevantes. La
convocatoria de la Comisión de
Cabildos
antes
del
trámite
de
enmiendas
es
un
trámite
procedimental, un mecanismo formal,
que tiene como finalidad garantizar la
participación de la Islas en la voluntad
legislativa con el fin de ponderar sus
intereses. La no convocatoria de la
Comisión de Cabildos en una materia
en la que deba participar dará lugar a
la
inconstitucionalidad
de
dicha
norma.
El aspecto formal de la actuación
de cualquier sujeto público, y en
concreto
del
Parlamento
al
procedimiento
legislativo,
es
un
presupuesto derivado de la necesaria
vinculación del actuar de dicho poder
las
exigencias
del
bloque
de
constitucionalidad y, en concreto del
Estatuto de Autonomía de Canarias,
marco de convivencia del archipiélago
canario.
contenido coincida finalmente, y al cien por cien, con
el texto que, en forma de proyecto de ley, sea
remitido a las Cortes”.
26
En este sentido se pronuncia el Tribunal
Constitucional al afirmar en la Sentencia núm.
16/2003 de 30 enero del Tribunal Constitucional
(Pleno), aunque referida a la audiencia o informe del
Parlamento de Canarias en los proyectos de Ley de
las Cortes Generales que afecten al REF, que: “ya en
el ámbito de las Cortes Generales, serán éstas las
que valoren, en su caso, la relevancia política a
atribuir a la inexistencia de un informe favorable, el
propio Gobierno canario destaca que el informe es
26
«un
básicamente
órgano
Enacto
este político,
sentido sederivado
pronuncia
el Tribunaldel
Constitucional
al afirmar en la Sentencia núm. 16/2003 de 30 enero del
del que emana,
y no puramente
Tribunal
Constitucional
(Pleno),técnico».
aunque referida a la audiencia o informe del Parlamento de Canarias en los proyectos
Y Ley
así entendida
la Generales
naturalezaque
delafecten
informe,
resulta
de
de las Cortes
al REF,
que: “ya en el ámbito de las Cortes Generales, serán éstas las que
claro queensusuemisión
de producirse
sobre
el texto a la inexistencia de un informe favorable, el propio Gobierno
valoren,
caso, laharelevancia
política
a atribuir
propio de
la iniciativa
legislativa,
es acto
decir,
antes de
canario
destaca
que el informe
es «un
político,
derivado básicamente del órgano del que emana, y no puramente
la tramitación en las Cortes Generales, justamente
técnico».
que en ésta
tomarse
en consideración
el que su emisión ha de producirse sobre el texto propio de la
Ypara
así entendida
la pueda
naturaleza
del informe,
resulta claro
parecer del
Parlamento
canario,
como
iniciativa
legislativa,
es decir,
antes
de efectivamente
la tramitación en las Cortes Generales, justamente para que en ésta pueda
27
ha ocurrido
en este supuesto,
pues algún
aspecto delcanario, como
Vid.,
SANZ PÉREZ,
ANGEL
en “La forma
tomarse
en consideración
el parecer
del Parlamento
efectivamente
ha ocurrido
enLUIS
este supuesto,
pues
contenido
de del
la Ley
38/1992
no 38/1992
aparecíaque
en no
el aparecía en ellos
Parlamentos
Autonómicos:
procedimiento
algún
aspecto
contenido
de que
la Ley
proyecto
–así, su disposición
adicional
tercera–
legislativo y técnica legislativa”, Repertorio Aranzadi
proyecto
–así, su
disposición
adicional
es canario”.
es
precisamente
fruto
de las propuestas
deltercera–
Parlamento
27
del Tribunal
Constitucional,
Nº 3, 2001legislativo
págs. 1799precisamente
de las
propuestas
Vid., SANZfruto
PÉREZ,
ANGEL
LUISdelenParlamento
“La forma en los Parlamentos
Autonómicos:
procedimiento
y
1848. Nº 3, 2001 págs. 1799-1848.
canario”.
técnica
legislativa”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional,
92
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
Es importante destacar como el
Estatuto de Autonomía de Canarias y
el Reglamento del Parlamento de
Canarias que, como adelantamos, son
normas pioneras en España al
introducir
en
el
bloque
de
constitucionalidad la optimización de
autonomía local de las Islas mediante
la participación de las mismas en la
tramitación
aquellas
Leyes
que
afectaran a sus intereses, ha dado
lugar a que otras Comunidades
Autónomas, como la de las Islas
Baleares, hayan introducido en su
Estatuto
de
Autonomía
normas
similares para reforzar y optimizar la
autonomía de las Islas28.
VI. RÉGIMEN FINANCIERO DE LAS
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS.
EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
FINANCIERA
1. Régimen financiero de
competencias transferidas
las
Tal y como hemos visto las
competencias
transferencias
son
materias cuya titularidad originaria y
cuya función ejecutiva venía siendo
realizada
por
la
Comunidad
Autónoma, la cual, en virtud de lo
dispuesto en una Ley, traslada la
misma a los Cabildos para que sean
estos los que las ejecuten pero bajo el
control del titular de la misma, en
nuestro
caso
la
Comunidad
Autónoma, la cual, en caso de una
ejecución deficiente, puede revocar la
transferencia.
Precisamente,
dado
que
la
función
ejecutiva
sobre
una
determinada materia se traslada a
una organización diferenciada de la
originaria resulta obvio la necesidad y
la obligación por parte de la titular de
la competencia de dotar al ente al que
traslada la competencia de los medios
necesarios para desarrollar la misma
eficazmente
garantizando
su
suficiencia financiera.
Es por este motivo que el
artículo
23.4
del
Estatuto
de
Autonomía de Canarias establece que:
“A las Islas les corresponde el
ejercicio de las funciones que les son
reconocidas como propias; las que se
les transfieran o deleguen por la
Comunidad
Autónoma,
y
la
colaboración en el desarrollo y la
ejecución de los acuerdos adoptados
por el Gobierno Canario, en los
términos que establezcan las leyes de
su Parlamento. Las transferencias y
delegaciones llevarán incorporadas los
medios económicos, materiales y
personales que correspondan”.
En el mismo sentido el artículo
48.2 segundo párrafo de la Ley
14/1990, de 26 de julio, de reforma
de la Ley 8/1986, de 18 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones
Públicas
de
Canarias,
establece
que
la
transferencia a los Cabildos Insulares
por las leyes de la Comunidad
Autónoma
de
competencias
administrativas,
hasta
entonces
desarrolladas directamente por la
Administración de la Comunidad
Autónoma, requerirá la asignación de
los recursos y medios materiales y
personales
precisos
para
el
sostenimiento de los correspondientes
servicios
bajo
el
principio
de
suficiencia financiera.
Precisamente, dado que función
ejecutiva de las materias transferidas
era ejercida con carácter previo a su
traslado por la Administración de la
Comunidad Autónoma de Canarias, es
28
El artículo 53 del Estatuto de Autonomía de las
Islas Baleares, de conformidad con la redacción dada
en la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de
28
El artículo
del Estatuto
de Autonomía
de las
Islas Baleares, de conformidad con la redacción dada en la Ley
reforma
del 53
Estatuto
de Autonomía
de las
Illes
Orgánica
1/2007,
28 de
de reforma
del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, crea en el seno del
Balears, crea
en eldeseno
delfebrero,
Parlamento
la Comisión
Parlamento
de Consejos
Insulares, de composición paritaria Parlamento Consejos Insulares.
General dela Comisión
Consejos General
Insulares,
de composición
paritaria Parlamento Consejos Insulares.
93
IGNACIO CALATAYUD PRATS
necesario,
una
vez
producido
legislativamente
el
traslado,
especificar las concretas materias
transferidas y los medios necesarios
para el ejercicio de las mismas.
En efecto, una vez establecida
por Ley la transferencia de una
determinada
competencia
a
los
Cabildos, el procedimiento a seguir,
de conformidad con lo dispuesto en
las Disposiciones Transitorias Tercera
y Cuarta de la Ley 14/1990, de 26 de
julio, de Régimen Jurídico de las
Administraciones
Públicas
de
Canarias, para su efectiva asunción
por estos, es el siguiente:
1. Una vez producida la entrada
en vigor de cualquier ley que
transfiera competencias a los Cabildos
Insulares, se constituirá una Comisión
que, formada por los siete Presidente
de los Cabildos Insulares y siete
representantes
del
Gobierno
de
Canarias, uno de los cuales será el
Vicepresidente del Gobierno, quien la
presidirá, determinará las funciones
que
comporte
la
competencia
transferida,
las
que
sigan
correspondiendo a la Administración
Pública de la Comunidad, aquellas que
deban compartir esta Administración y
los Cabildos Insulares y el método
para el cálculo y determinación de los
servicios,
medios
personales
y
materiales y recursos que deban ser
traspasados a los cabildos insulares
para el ejercicio de esas funciones
transferidas. Los acuerdos en esta
Comisión se adoptarán por mayoría
absoluta.
2. Adoptados los acuerdos a que
se refiere el apartado anterior, el
Gobierno de Canarias, a propuesta de
su vicepresidente, aprobará el decreto
de transferencias en el que se
describan las funciones transferidas,
compartidas y reservadas, y la
metodología precisa para llevar a cabo
los traspasos de servicios, medios y
recursos.
3. El Gobierno de Canarias, en el
plazo máximo de un año desde la
publicación de ese decreto, previa
94
audiencia de cada Cabildo Insular,
aprobará los anexos de traspasos en
que, para cada corporación, se
precisen
los
servicios,
medios
personales y materiales y los recursos
traspasados.
4. Publicado cada anexo por el
correspondiente Cabildo Insular y por
la Administración Pública de la
Comunidad se suscribirá la oportuna
acta de recepción y entrega de
servicios,
expedientes,
bienes,
personal y recursos traspasados.
Desde la fecha de este acta, el
Cabildo ejercera efectivamente la
competencia transferida.
Cada
uno
de
los
anexos
contendrá
las
siguientes
determinaciones:
a)
Servicios
transferidos; b) Relación de bienes
muebles e inmuebles traspasados
para el ejercicio de las funciones
asumidas; c) Relación de dotaciones
presupuestarias
de
personal
traspasado, con precisión de las
plazas vacantes y de las provistas con
funcionarios de carrera e interinos, o
contratos laborales; d) Relación de los
expedientes en curso que son
traspasados al Cabildo Insular; e)
Cuantificación de la carga neta
asumida por el Cabildo Insular con
referencia a los costes directos e
indirectos
de
las
funciones
traspasadas; f) Determinación de los
créditos del presupuesto de la
Comunidad
Autónoma
del
correspondiente ejercicio que quedan
traspasados, así como de los importes
ya contraídos y de los disponibles por
el Cabildo Insular durante el ejercicio
presupuestario en curso.
Del mismo modo, dado que las
competencias
transferidas
son
titularidad originaria de la Comunidad
Autónoma
esta
debe
aportar
anualmente a los Cabildos los
recursos necesarios para que la
competencia pueda ser ejercida.
Con el fin de dar cumplimiento al
principio de suficiencia financiera la
Disposición Transitoria Quinta de la
Ley 14/1990, de 26 de julio, regulaba
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
los criterios a tener en cuenta para su
actualización.
De
acuerdo
con
dicha
Disposición Transitoria Quinta, una
vez fijados los costes necesarios para
ejecutar la competencia transferencia
en el anexo, con el fin de actualizar
dichos costes anualmente en los
ejercicios económicos siguientes a
aquel en que haya tenido lugar la
efectividad de la transferencia, los
presupuestos
generales
de
la
Comunidad Autónoma debían incluir
las
dotaciones
suficientes
para
financiar a los Cabildos de la carga
asumida con cada transferencia, con
arreglo a los siguientes criterios:
a. Los créditos de personal se
incrementarán en cada ejercicio en la
misma proporción en que lo hagan las
retribuciones y masa salarial de los
funcionarios y personal al servicio de
la Comunidad Autónoma.
b.
Los
créditos
de
funcionamiento se incrementarán en
cada ejercicio en la misma proporción
que lo hagan los del capítulo II
(gastos de funcionamiento) de los
Presupuestos
Generales
de
la
Comunidad
Autónoma
para
ese
ejercicio, con carácter homogéneo;
entendiendo como tal la agregación
del capítulo II reservada a la
Comunidad
Autónoma
y
el
correspondiente a las transferencias a
los Cabildos Insulares, relacionándose
dicha suma con el coste del año
anterior, en los mismos términos.
c. Los créditos para gastos de
inversión
en
reposición
se
incrementarán usando los mismos
criterios señalados para los créditos
de funcionamiento.
Debemos
indicar
que
el
criterio elegido transitoriamente
para actualizar las competencias
transferidas
resulta
absolutamente adecuado a la
naturaleza de la competencia
transferida.
En
efecto,
los
recursos destinados para sufragar
los
costes
de
personal,
de
funcionamiento y de inversión de
las
competencias
transferidas
deberán incrementarse en igual
proporción al incremento que los
capítulos de personal, de gastos
de funcionamiento y de inversión
se produzcan en los presupuestos
de
la
Comunidad
Autónoma.
Precisamente, si las competencias
transferidas son competencias
cuya
titularidad
originaria
pertenece
a
la
Comunidad
Autónoma resulta evidente que su
actualización tiene que tener
como parámetro de comparación
el aumento o la disminución de las
partidas
presupuestarias
destinadas a sufragar el personal,
los gastos de funcionamiento y las
inversiones de la Comunidad
Autónoma.
La Disposición Transitoria Quinta
responde a una máxima ineludible, en
concreto, aquella que establece que el
aumento o disminución de los
recursos de la Comunidad Autónoma
para sufragar sus competencias (sean
propias, transferidas o delegadas,
pues todas ellas son titularidad de la
Comunidad Autónoma y todas ellas se
sufragan
con
recursos
de
la
Comunidad
Autónoma)
deben
repartirse de forma proporcional entre
los diversos servicios y competencias,
independientemente
del
ente
territorial que los presta. Lo que no
sería constitucionalmente lícito, por
ejemplo, es que la disminución de los
recursos de la Comunidad Autónoma
—recursos con los que se sufragan
todas las competencias (propias,
transferidas y delegadas)— afectara
exclusivamente,
o
de
forma
desproporcionada, a las competencias
transferidas y gestionadas por los
entes territoriales delegados.
No
obstante,
tal
y
como
expresaba la Disposición Transitoria
Quinta analizada, la eficacia de la
misma estaba condicionada a la
aprobación de una nueva norma, en
95
IGNACIO CALATAYUD PRATS
concreto
la
Ley
de
Territoriales Canarias29.
Haciendas
El sistema de actualización
de las competencias transferidas
regulado
en
la
Disposición
Transitoria Quinta de la Ley
14/1990, de 26 de julio, de
Régimen
Jurídico
de
las
Administraciones Públicas estuvo
en vigor hasta la entrada en vigor
de la Ley 9/2003, de 3 de abril, de
Medidas Tributarias.
La Ley 9/2003, varía el criterio o
parámetro a tener en cuenta para la
actualización de las competencias
transferidas pues a diferencia de su
antecesora que tenía en cuenta para
la actualización de los recursos
destinados
a
las
competencias
transferidas la variación con que lo
hagan los Presupuestos Generales de
la Comunidad Autónoma para ese
ejercicio, la nueva redacción toma en
cuenta el incremento o decremento de
las competencias transferidas en
proporción
a
la
financiación
procedente del Estado para la
Comunidad Autónoma de Canarias a
través del Fondo de Suficiencia30.
29
En concreto, el artículo 9 de la
Ley 9/2003, de 3 de abril, de Medidas
Tributarias, establecía que:
“La
actualización
de
los
créditos presupuestarios destinados a
financiar
las
competencias
transferidas que se hayan asumido
por los cabildos insulares será, en el
caso de los gastos corrientes, en igual
proporción
que
la
financiación
procedente del Estado para la
Comunidad Autónoma de Canarias a
través del Fondo de Suficiencia. Los
gastos de capital evolucionarán como
lo hagan los créditos de la misma
naturaleza en los Presupuestos de la
Comunidad Autónoma de Canarias”.
Es decir, para el cálculo de la
actualización de las competencias
transferidas el legislador canario se
remitía a la norma estatal que
regulaba la actualización del fondo de
suficiencia, regulación efectuada en el
artículo 15 de la Ley 21/2001, de 27
de diciembre, por la que se regulan
las medidas fiscales y administrativas
del nuevo sistema de financiación de
las Comunidades Autónomas de
régimen común y Ciudades con
Estatuto de Autonomía31.
En concreto la norma indicaba que: “Hasta tanto se
produce la acomodación definitiva de las haciendas
29
territoriales
a que
se refiere
el artículo
de esta
En concreto
la norma
indicaba
que: 48
“Hasta
tanto se produce
la acomodación
de las
capacidad
fiscal. 3. El definitiva
valor inicial
del haciendas
Fondo de
Ley, las competencias
transferidas
se ejercerán
territoriales
a que se refiere
el artículo
48 de estapor
Ley, las competencias
se ejercerán
por los yCabildos
suficienciatransferidas
de cada Comunidad
Autónoma
Ciudad
los Cabildos
régimen de
Autonomía
Insulares
en elInsulares
régimen en
de elAutonomía
financiera
que rige con
carácter
general
la cuestión propio
de sus competencias
con
Estatuto
de Autonomía
se fijará en
financiera
quefin:
rige1.con
general
la cuestión
propias.
A tal
En carácter
los ejercicios
económicos
siguientes aComisión
aquel en que
hayadetenido
lugar la efectividad
la
Mixta
transferencias.
En los de
años
de sus competencias
propias. Agenerales
tal fin: de
1. En
los
transferencia,
los presupuestos
la Comunidad
Autónoma
las dotaciones
suficientes
para
sucesivos, incluirán
el Fondo
de suficiencia
de cada
ejerciciosaeconómicos
a aquel
en que
financiar
los Cabildossiguientes
de la carga
asumida
con haya
cada transferencia,
basadasAutónoma
en los costes
históricoscon
actualizados
Comunidad
y Ciudad
Estatuto de
tenido
lugar la efectividad
de la de
transferencia,
los del Estado
las
transferencias
de competencias
la Administración
a esta propio
Comunidad
Autónoma, con
arreglo aa los
Autonomía
se determinará
atendiendo
su
presupuestos
generales
siguientes
criterios:
(…)”.de la Comunidad Autónoma
valor inicial y a la evolución de la recaudación
30
incluirán
las 13
dotaciones
financiar8/1980,
a
El artículo
apartadossuficientes
2 y 3 de la para
Ley Orgánica
de 22
de septiembre,
Financiación
estatal,
excluidade la
susceptiblede las
de Comunidades
cesión, por
los Cabildos
de redacción
la cargadada
asumida
con Orgánica
cada
Autónomas,
según
por la Ley
7/2001,
de 27impuestos
de diciembre,
modificación
de la Ley
aquellos
que sede
determinen
por ley”.
31
transferencia,
los costes
históricos de las Comunidades
Orgánica
8/1980,basadas
de 22 de en
septiembre,
de Financiación
(LOFCA),
regulaba
el fondo
El cálculoAutónomas
de la variación
anual
del Fondo
de
actualizados
las transferencias
competencias
de
suficiencia de
estableciendo
que: “2. de
El Fondo
de suficiencia cubrirá
la diferencia
entreen
laselnecesidades
de
suficiencia
se realizaba
artículo 15dedegasto
la Ley
de laComunidad
Administración
del Estado
a esta
cada
Autónoma
y Ciudad
con Comunidad
Estatuto de Autonomía
propio de
y su
fiscal.
valor
inicial del
21/2001,
27capacidad
de diciembre,
por3.laElque
se regulan
las
Autónoma,
con arreglo
los Comunidad
siguientes criterios:
Fondo
de suficiencia
de acada
Autónoma y Ciudad
con Estatuto
Autonomía propio
se fijará
en
medidas
fiscales ydeadministrativas
del nuevo
sistema
(…)”.
Comisión
Mixta
de
transferencias.
En
los
años
sucesivos,
el
Fondo
de
suficiencia
de
cada
Comunidad
Autónoma
de
financiación
de
las
Comunidades
Autónomas
dey
30
El artículo
13 apartados
2 y 3 de la
Ley Orgánica
Ciudad
con Estatuto
de Autonomía
propio
se determinará atendiendo
su valor
y a la
la
régimen acomún
y inicial
Ciudades
conevolución
Estatutode de
8/1980, de 22
de septiembre,
Financiación
de las por aquellos
recaudación
estatal,
excluida ladesusceptible
de cesión,
impuestos
que se determinen
ley”.de 2009). En
Autonomía.
(Vigente
hasta el 1 depor
enero
31
Comunidades
por
El cálculo deAutónomas,
la variación según
anual redacción
del Fondo dada
de suficiencia
se realizaba
el artículo
de la Ley
concretoen
dicho
artículo15
indicaba
que:21/2001, de 27 de
la Ley Orgánica
7/2001,
de 27 las
de medidas
diciembre,
de y administrativas
diciembre,
por la que
se regulan
fiscales
del nuevo sistema de financiación de las
“1.
modificación Autónomas
de la Ley Orgánica
8/1980,
22 de con Estatuto
Comunidades
de régimen
comúnde
y Ciudades
Autonomía. (Vigente
hastay elCiudades
1 de enerocon
de
a. Las de
Comunidades
Autónomas
septiembre,
de Financiación
las Comunidades
2009).
En concreto
dicho artículodeindicaba
que:
Estatuto de Autonomía recibirán cada año una
Autónomas (LOFCA), regulaba el fondo de
“1.
entrega a cuenta del Fondo de Suficiencia que les
suficiencia
estableciendo
que:y Ciudades
“2. El Fondo
de de Autonomía
a.
Las Comunidades
Autónomas
con Estatuto
recibirán
cada
año una entrega
a cuentadedel
corresponda,
que se
determinará
por aplicación
la
suficiencia
cubriráquelales corresponda,
diferencia que
entrese determinará
las
Fondo
de Suficiencia
por
aplicación
de la siguiente fórmula:
siguiente
fórmula:
necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma
FSi(x)= FSi(1999) * [ITEn(x) / FS
ITEn(1999)]
* 0,98* [ITEn(x) / ITEn(1999)] * 0,98
i(x)= FSi(1999)
y Ciudad con Estatuto de Autonomía
propio y su
b. Siendo FS i(x)= el importe anual de la entrega a cuenta para la Comunidad Autónoma o Ciudad con
96
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
El cálculo de la actualización es
relativamente
sencillo
pues
su
incremento o decremento dependía de
la
variación
ITE nacional,
b. Siendo
FSi(x)= del
el importe
anual de la esto
entregaes,
a
cuenta
la Comunidad
o Ciudad aconla
de
la para
variación
que Autónoma
con respecto
Estatuto de Autonomía
el año x,excluida
de su tramo dela
recaudación
de i, en
1999,
Fondo de Suficiencia; FSi(1999) el importe para la
susceptible
de
cesión
a
las
Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de
Comunidades
Autónomas,
se
realice
de
Autonomía i, en el año base, de su tramo de Fondo de
los
siguientes
Suficiencia;
ITEn(x) impuestos
e ITEn(1999),del
los Estado:
importes
IRPF,
IVA
y los
disponibles
de los
ITEn Impuestos
en el año x y en Especiales
el año base,
respectivamente.
de
Fabricación sobre la Cerveza, sobre
c. AVino
estos efectos,
se dotarán
en la Sección 32 sobre
de los
el
y Bebidas
Fermentadas,
Presupuestos Generales del Estado los créditos
Productos Intermedios, sobre Alcohol y
correspondientes a los importes calculados, que se
Bebidas
Derivadas,
sobre
harán efectivos por dozavas
partes.
Hidrocarburos
sobrede Suficiencia
Labores seadel
d. Cuando el importe y
del Fondo
a
favor del Estado, se aplicará la siguiente fórmula:
Tabaco.
FSi(x) = FSi(1999)* [ITEri(x) / ITEri(1999)] * 0,98
Dicha
estuvo
vigente
e. Siendo
FSi(x)=redacción
el importe para
la Comunidad
desde
17el año
abril
hasta
el de
31
Autónoma el
i, en
x, de 2003
su tramo
de Fondo
diciembre
2008.
Posteriormente
Suficiencia; FSi(1999)
el importe
para la Comunidad
el 1 enero
2009, en
virtud
adesde
variación
del ITEdenacional,
esto
es,
de
la
Ley
6/2008,
de
23
de la variación que con respecto a de
la
diciembre, de
tributarias
recaudación
de medidas
1999, excluida
la
incentivadorasde de cesión
la
actividad
susceptible
a
las
económica laAutónomas,
redacción vigente
fue
Comunidades
se realice
la
siguiente:
de los siguientes impuestos del
Estado: IRPF, IVA y los Impuestos
“La actualización
de los sobre
créditos
Especiales
de Fabricación
la
presupuestarios
destinados
a
Cerveza, sobre el Vino y Bebidas
financiar
competencias
transferidas
Fermentadas,
sobre
Productos
que se hayan
los
Intermedios,
sobre asumido
Alcohol y por
Bebidas
Cabildos
Insulares
se
realizará
Derivadas, sobre Hidrocarburos en
y
igual Labores
proporción
que la financiación
sobre
del Tabaco.
procedente del Estado para la
Comunidad
Autónoma estuvo
de Canarias
en
Dicha redacción
vigente
concepto
de Fondo
Suficiencia,
de
desde
el 17
abril de
2003
hasta el 31
acuerdo 2008.
con Posteriormente
las
respectivas
diciembre
desde
variaciones
de 2009,
las entregas
a cuenta
el
1 enero de
en virtud
de la
del ejercicio
y
Ley
6/2008, corriente
de 23 decomunicadas
diciembre, de
de
las tributarias
liquidaciones
definitivas
medidas
incentivadoras
de
practicadas
por la Administración
la
actividad económica
la redacción
Generalfue
del la
Estado”.
vigente
siguiente:
Autónoma i, en el año base, de su tramo de Fondo de
Suficiencia; ITEri(x) e ITEri(1999), los importes
“La actualización de los créditos
disponibles de los ITEr de la Comunidad Autónoma i
en el año (x) y en el año base, respectivamente. No
presupuestarios destinados a financiar
obstante lo anterior, cuando ITEri(x) / ITEri(1999)
competencias transferidas que se
sea superior a ITEn(x) / ITEn(1999), ésta última
hayan asumido por los Cabildos
expresión sustituirá a aquélla en la fórmula anterior.
Insulares se realizará en igual
f. A estos efectos, el resultado de la fórmula anterior
proporción
que
la
financiación
se reflejará como derecho en el capítulo IV del
procedente del Estado para la
Presupuesto de Ingresos del Estado.
2. La liquidación definitiva se determinará por la
Comunidad Autónoma de Canarias en
diferencia entre las entregas a cuenta percibidas y el
conceptoFSi(1999)
de Fondo
de Suficiencia,
de
Estatuto
de Autonomía
en el año resultante
x, de su tramo
el importe
para la Comunidad
valor definitivo
del i, Fondo,
de delaFondo de Suficiencia;
acuerdo
con
lasSuficiencia;
respectivas
Autónoma
o
Ciudad
con
Estatuto
de
Autonomía
i,
en
el
año
base,
de
su
tramo
de
Fondo
de
ITEn(x)
e
aplicación del ITEn o ITEri, con cargo al crédito que
variaciones
de
las
entregas
a
cuenta
ITEn(1999),
los
importes
disponibles
de
los
ITEn
en
el
año
x
y
en
el
año
base,
respectivamente.
se habilite a tal fin en la Sección 32 del estado de
c.A
estosdeefectos,
se dotarán en
la Sección
de los o,
Presupuestos
Generales
del Estado
los créditos
correspondientes
del
ejercicio
corriente
comunicadas
y
Gastos
los Presupuestos
Generales
del32Estado
aenloselimportes
que apartado
se harán efectivos
porsedozavas partes.
de
las
liquidaciones
definitivas
caso de calculados,
la letra b) del
1 anterior,
d.Cuando
importe
del Fondo
favor del Estado, se aplicará la siguiente fórmula:
reflejará elcomo
derecho
en de
el Suficiencia
capítulo sea
IV adel
practicadas
por
la
Administración
Presupuesto de Ingresos del Estado.
FSi(x) = FSi(1999)* [ITEri(x) /General
ITEri(1999)]
del* 0,98
Estado”.
3.
A
estos
efectos,
el
ITE
nacional
(ITEn)
está
e.Siendo FSi(x)= el importe para la Comunidad Autónoma i, en el año x, de su tramo de Fondo de Suficiencia;
constituido
por la recaudación estatal, excluida la
FS
i(1999) el importe para la Comunidad Autónoma i, en el año base, de su tramo de Fondo de Suficiencia; ITEri(x) e
susceptible
de importes
cesión disponibles
a las de
Comunidades
ITEri(1999), los
los ITEr de la Comunidad Autónoma i en el año (x) y en el año base,
Autónomas,
por
IRPF,
IVA
y
los
Impuestos
respectivamente. No obstante lo anterior, cuando
ITEri(x) / ITEri(1999) sea superior a ITEn(x) / ITEn(1999), ésta
Especiales
de Fabricación
la Cerveza,
sobreanterior.
el
última
expresión
sustituirá asobre
aquélla
en la fórmula
Vino
y
Bebidas
Fermentadas,
sobre
Productos
f.A estos efectos, el resultado de la fórmula anterior se reflejará como derecho en el capítulo IV del Presupuesto de
Intermedios,
sobre Alcohol y Bebidas Derivadas,
Ingresos
del Estado.
sobre
Hidrocarburos
y sobre se
Labores
del Tabaco.
2. La liquidación definitiva
determinará
por la diferencia entre las entregas a cuenta percibidas y el valor
Por otradelparte,
ITE regional
(ITEr) del
está
definitivo
Fondo,elresultante
de la aplicación
ITEn o ITEri, con cargo al crédito que se habilite a tal fin en la
constituido
por
la
recaudación
en
el
territorio
de
Sección 32 del estado de Gastos de los PresupuestoslaGenerales del Estado o, en el caso de la letra b) del apartado 1
Comunidad
Autónoma,
sinderecho
ejercicioendeelcompetencias
anterior,
se reflejará
como
capítulo IV del Presupuesto de Ingresos del Estado.
normativas,
por elIRPF,
IVA y (ITEn)
los Impuestos
3.
A estos efectos,
ITE nacional
está constituido por la recaudación estatal, excluida la susceptible de
Especiales
FabricaciónAutónomas,
sobre la Cerveza,
sobreIVA
el y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza,
cesión
a lasde
Comunidades
por IRPF,
Vino ely Vino
Bebidas
Fermentadas,
sobresobre
Productos
sobre
y Bebidas
Fermentadas,
Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre
Intermedios, sobre
Alcohol
Bebidas
Hidrocarburos
y sobre
Laboresy del
Tabaco.Derivadas,
sobre
Hidrocarburos
y
sobre
Labores
Por otra parte, el ITE regional (ITEr) del
estáTabaco,
constituido por la recaudación en el territorio de la Comunidad
cedidos y susceptibles
Autónoma,
sin ejerciciodedecesión”
competencias normativas, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre
EnCerveza,
concretosobre
para el
el Vino
año 2009
el incremento
del ITE
la
y Bebidas
Fermentadas,
sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas,
con respecto
al ejercicio
1999
es dedel
1,0664.
Y ello
sobre
Hidrocarburos
y sobre
Labores
Tabaco,
cedidos y susceptibles de cesión”
porque
la para
recaudación
los tributos
quecon respecto al ejercicio 1999 es de 1,0664. Y ello porque la
En
concreto
el año 2009de
el incremento
del ITE
determinan
su
cálculo
en
el
año
1999
fue
de
recaudación de los tributos que determinan su cálculo
en el año 1999 fue de 52.964.404,09 y, en el año 2009 fue
52.964.404,09
de
56.481.434,69.y, en el año 2009 fue de
56.481.434,69.
97
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Pues bien, el problema que
se produce a la hora de acudir al
Fondo de Suficiencia como criterio
de actualización es que desde el
año 2003 al año 2009 ha variado
negativamente.
En efecto, el importe del Fondo
de Suficiencia del año 2003 fue de
69.706.161,84 €, por el contrario, el
Fondo de Suficiencia del año 2009 fue
de 56.481.434,69 €.
Es decir, los recursos destinados
por la Comunidad Autónoma ha
sufragar las competencias transferidas
han decrecido desde el año 2003 al
año 2009 en un 19%.
Es
definitiva,
los
créditos
destinados en el 2009 por la
Comunidad Autónoma para sufragar
el coste de las competencias que se
transfirieron en el año 2003 y las que
se encontraban actualizadas en dicho
año, justo antes de la entrada en
vigor de la Ley, ni tan siquiera cubren
los costes de las competencia
transferidas.
Este hecho podría chocar con el
principio de suficiencia financiera.
Posteriormente,
como
consecuencia de la supresión del
Fondo de Suficiencia —a la entrada en
vigor de Ley 22/2009, de 18 de
diciembre, por la que se regula el
sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen
común y Ciudades con Estatuto de
Autonomía
y
se
modifican
determinadas normas tributarias— la
Ley 11/2010, de 30 diciembre, de
Presupuestos
Generales
de
la
Comunidad Autónoma de Canarias
para 2011, en su Disposición Adicional
Vigesimotercera, estableció un nuevo
criterio de actualización de las
competencias
transferidas
a
los
cabildos insulares para el ejercicio
2011.
En concreto indicaba que:
98
“Durante 2011 la actualización de los
créditos presupuestarios destinados a
financiar competencias transferidas
que se hayan asumido por los cabildos
insulares se realizará en igual
proporción que la prevista en el
sistema de la financiación autonómica
procedente del Estado para la
Comunidad Autónoma de Canarias
una vez descontada la compensación
al Estado por la supresión del
Impuesto General sobre el Tráfico de
Empresas, de acuerdo con las
respectivas
variaciones
de
las
entregas a cuenta del ejercicio
corriente comunicadas y de las
liquidaciones definitivas practicadas
por la Administración General del
Estado.
A dicho efecto se tomará en
consideración
el
porcentaje
de
variación de las entregas a cuenta a
realizar por el Estado a la Comunidad
Autónoma de Canarias en 2011 por
los conceptos de Fondo de Garantía
de Servicios Públicos Fundamentales,
Fondo de Suficiencia Global, Impuesto
de la Renta de las Personas Físicas e
Impuestos Especiales, y con respecto
de las entregas a cuenta realizadas en
el ejercicio 2010 por los conceptos de
Fondo de Suficiencia Bruto, Impuesto
de la Renta de las Personas Físicas e
Impuestos Especiales, Compensación
por el Impuesto sobre el Patrimonio,
Dotación complementaria para la
financiación de la asistencia sanitaria,
dotación de la compensación de la
Insularidad,
financiación
de
los
servicios traspasados por el Instituto
Social de la Marina, anticipos del
Fondo de Competitividad y de los
Recursos Adicionales que se integran
en el nuevo sistema de financiación
de las Comunidades Autónomas.
Los créditos consignados en la
sección 20 del presupuesto del
ejercicio
2011
referidos
a
la
actualización de las competencias
transferidas a los cabildos insulares
han sido actualizados conforme a lo
señalado anteriormente, a excepción
del coste efectivo correspondiente a
plazas de menores que permanece
congelado”.
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
Igualmente, la Ley 12/2011, de
29 de diciembre, de Presupuestos
Generales de la Comunidad Autónoma
de Canarias para 2012 vuelve a
modificar los criterios de actualización
de los créditos destinados a financiar
las competencias transferidas a los
cabildos insulares en su Disposición
Adicional Decimoséptima. En concreto
establece que:
“La actualización de los créditos
presupuestarios destinados a financiar
competencias transferidas que se
hayan asumido por los cabildos
insulares se realizará en igual
proporción
que
la
financiación
procedente del
Estado para la
Comunidad Autónoma de Canarias en
concepto de Fondo de Suficiencia
Global, de acuerdo con las respectivas
variaciones de las entregas a cuenta
del ejercicio corriente comunicadas y
de
las
liquidaciones
definitivas
practicadas por la Administración
General del Estado.
La actualización prevista en el
párrafo anterior no resulta de
aplicación
al
coste
efectivo
correspondiente a plazas de menores,
el cual no se actualiza”.
En definitiva, la Disposición
Adicional Decimoséptima de la Ley
12/2011
varia
el
criterio
de
actualización anterior y toma como
criterio para llevar a cabo la
actualización de las competencias
transferidas el Fondo de Suficiencia
Global32 regulado en la Ley 22/2009,
32
El artículo 10 de la Ley 22/2009, de 18 de
diciembre, por la que se regula el sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común y Ciudades con Estatuto de
Autonomía y se modifican determinadas normas
tributarias que es el encargado de regular el Fondo
de Suficiencia Global establece que:
“1. El Fondo de Suficiencia Global de cada
Comunidad Autónoma en el año base es la
diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades
globales de financiación de la Comunidad Autónoma
en el año base y la suma de su capacidad tributaria,
más la transferencia positiva o negativa del Fondo de
Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, en el
mismo año.
32
consecuencia
de lo señalado
en el artículo
El artículo 10 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por2.laComo
que se
regula el sistema
de financiación
de las
5, lacon
determinación
delAutonomía
Fondo de Suficiencia
Global
Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades
Estatuto de
y se modifican
de cada
Comunidad
Autónoma
en elestablece
año base
determinadas normas tributarias que es el encargado de regular
el Fondo
de Suficiencia
Global
que:se
realizará eninicialmente
provisional
“1. El Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma
el año base de
es laforma
diferencia,
positivasin
o
de una
primeraenregularización
cuando
se
negativa, entre las necesidades globales de financiación de laperjuicio
Comunidad
Autónoma
el año base y la
suma de
conozcan
variables
y los recursos
necesarios
para
su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa
del las
Fondo
de Garantía
de Servicios
Públicos
determinar el cumplimiento del objetivo señalado en
Fundamentales, en el mismo año.
el mencionado
2. Como consecuencia de lo señalado en el artículo 5, la determinación
delartículo.
Fondo de Suficiencia Global de cada
Para
el cumplimiento
señaladodeenuna
el primera
párrafo
Comunidad Autónoma en el año base se realizará inicialmente
de forma
provisionaldesinloperjuicio
anterior,
se
parte
de
las
necesidades
globales
de
regularización cuando se conozcan las variables y los recursos necesarios para determinar el cumplimiento del
financiación de cada Comunidad Autónoma en el año
objetivo señalado en el mencionado artículo.
representadas
por el cumplimiento
del objetivo
Para el cumplimiento de lo señalado en el párrafo anterior, 2009,
se parte
de las necesidades
globales de financiación
señalado
en
el
artículo
5.
Se
comparan
de cada Comunidad Autónoma en el año 2009, representadas por el cumplimiento del objetivo señaladodichas
en el
necesidades globales de financiación con la suma de
artículo 5. Se comparan dichas necesidades globales de financiación con la suma de la capacidad tributaria y de
la capacidad tributaria y de la transferencia positiva
la transferencia positiva o negativa del Fondo de Garantía deoServicios
Fundamentales
que corresponden
negativaPúblicos
del Fondo
de Garantía
de Servicios
a cada Comunidad Autónoma en sus valores del año 2009,
con arreglo
a lo establecido
en este título.
Por
Públicos
Fundamentales
que corresponden
a cada
ComunidadAutónoma
Autónoma
sus valores
del importe
año 2009,
diferencia se obtiene el Fondo de Suficiencia Global de la Comunidad
enen
el año
2009, cuyo
se
con arreglo
a lo establecido
este2009
título.
Por
convierte a valores del año base, mediante la aplicación
de la variación
entre elenITE
y el
diferencia se obtiene el Fondo de Suficiencia Global
de la Comunidad Autónoma en el año 2009, cuyo
importe se convierte a valores del año base, mediante
la aplicación de la variación entre el ITE 2009 y el
99
IGNACIO CALATAYUD PRATS
de 18 de diciembre, por la que se
regula el sistema de financiación de
las Comunidades Autónomas de
régimen común y Ciudades con
Estatuto
de
Autonomía
y
que
sustituye al Fondo de Suficiencia.
Es importante precisar que el
criterio de actualización del Fondo
de Suficiencia y del Fondo de
Suficiencia Global —y, por tanto
de
las
competencias
transferidas—
se
remiten
o
dependen del mismo criterio y, en
concreto de la variación del ITE
nacional.
Es
decir,
que
el
incremento o decremento de las
competencias
transferidas
va
a
depender de la variación que con
respecto a la recaudación del año
base, excluida la susceptible de cesión
a las Comunidades Autónomas, se
realice de los siguientes impuestos del
Estado: IRPF, IVA y los Impuestos
Especiales de Fabricación sobre la
Cerveza, sobre el Vino y Bebidas
Fermentadas,
sobre
Productos
Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas
Derivadas, sobre Hidrocarburos y
sobre Labores del Tabaco.
El problema que se produce, tal
y como hemos visto, es que el ITE
nacional como consecuencia de la
crisis
económica
ha
variado
negativamente de modo tal que los
créditos destinados por la Comunidad
Autónoma a sufragar el coste de las
competencias que se transfirieron no
cubren los costes de la competencia
transferida en el año base 200333.
33
Así, por ejemplo, con fecha 30 de marzo de 2003
se firma el acta de entrega y recepción al Cabildo
Insular de Fuerteventura, de traspaso de servicios,
medios personales y recursos para el ejercicio de las
competencias transferidas en materia de servicios
ITE 2007, determinados con arreglo a lo establecido en el artículo
20.
sociales,
especializados a personas mayores y
3. En el momento de la incorporación de los recursos adicionales
descritos
en el artículo
a las necesidades
minusválidos,
realizada
por el de6 Decreto
192/2002,
globales de financiación y como consecuencia de la inclusión dedeestos
recursos
en
la
aportación
del
EstadoDecreto
al Fondo
20 diciembre. En los anexos de dicho
se
de
Garantía
en
el
año
base,
se
procederá
a
determinar
el
Fondo
de
Suficiencia
Global
de
cada
Comunidad
ITE 2007, determinados con arreglo a lo establecido
fija un coste efectivo de los medios personales, de
Autónoma
para20.
el año 2010, regularizándose definitivamente el funcionamiento
correspondiente yalde
añoinversión
base. de 723.629,72 €. Sin
en el artículo
Para
el
cumplimiento
de
lo
señalado
en
el
párrafo
anterior
se
parte
de
las
necesidades
globales
de financiación
de
3. En el momento de la incorporación de los recursos
embargo, en la liquidación
definitiva
de 2009 los
cada
Comunidad
Autónoma
vez incrementadas
con
los recursos
adicionales
adicionales
descritos
en correspondientes
el artículo 6 aal año
las 2010, una
créditos
destinados por la
Comunidad
Autónoma
para
establecidos
el artículode6. Se
comparan dichas
necesidades globales
con alalasuma
de lade
capacidad
necesidades englobales
financiación
y como
sufragar de
la financiación
misma asciende
cantidad
570.568
tributaria
y de de
la la
transferencia
o negativa
consecuencia
inclusión depositiva
estos recursos
en del
la Fondo de€.Garantía de Servicios Públicos Fundamentales que
corresponden
cada Comunidad
Autónoma
2010,
calculada
esta 1última
a partir
de se
la
aportación dela Estado
al Fondo de
Garantíaenensus
el valores del
Del año
mismo
modo,
con fecha
de abril
de 2003
aportación
definitiva
del
Estado
al
Fondo
de
Garantía
en
el
año
base,
descrita
en
el
último
párrafo
de
la
letra
a)
del
año base, se procederá a determinar el Fondo de
firma el acta de entrega y recepción al Cabildo de
artículo
9. Por
diferencia
se obtiene
el Fondo
de Suficiencia Global
de la Comunidad
Autónoma
en el añopersonales
2010, cuyoy
Suficiencia
Global
de cada
Comunidad
Autónoma
Fuerteventura
de los medios
materiales,
importe
se
convierte
a
valores
del
año
base,
mediante
la
aplicación
de
la
variación
entre
el
ITE
2010
y
el
ITE 2007,
para el año 2010, regularizándose definitivamente el
recursos en materia de servicios forestales,
vías
determinados
conalarreglo
a lo establecido en el artículo 20”. pecuarias y pastos, protección del medio ambiente y
correspondiente
año base.
Para
33
el cumplimiento de lo señalado en el párrafo
gestión y conservación de espacios naturales
Así, porseejemplo,
conlas
fecha
30 de marzo
de 2003
el acta de entrega
recepción
al Cabildo
Insular
de
anterior
parte de
necesidades
globales
de se firma protegidos
realizaday por
el Decreto
178/2002,
de 20
Fuerteventura,
servicios, medios
personales diciembre.
y recursos En
paraconcreto,
el ejercicio
de anexos
las competencias
en los
de dicho
financiación de
de traspaso
cada de
Comunidad
Autónoma
transferidas
en materia
servicios
sociales,
especializados a personas
y minusválidos,
realizada
por el dey
correspondientes
al añode2010,
una vez
incrementadas
Decreto mayores
la cuantificación
de los medios
materiales
Decreto
de 20 diciembre.
En los en
anexos
Decreto se
fija un coste
efectivo
medios
con los 192/2002,
recursos adicionales
establecidos
el de dicho
personales
transferidos
asciende
a de
las los
siguientes
personales,
de
funcionamiento
y
de
inversión
de
723.629,72
€.
Sin
embargo,
en
la
liquidación
definitiva
de
2009
artículo 6. Se comparan dichas necesidades globales
cantidades: Gastos de personal: 1.276.692,99 los
€;
créditos
destinados con
por lalaComunidad
para sufragar laGastos
misma corrientes:
asciende a la62.907
cantidad
570.568
€; de
Gastos
de €.inversión:
de financiación
suma deAutónoma
la capacidad
Del
mismo ymodo,
fecha 1 de abril
de 2003
se firma el acta de
entrega€.y Pues
recepción
de Fuerteventura
de
tributaria
de lacon
transferencia
positiva
o negativa
294.331
bien,allaCabildo
liquidación
definitiva del
los
medios
materiales,
personales
y
recursos
en
materia
de
servicios
forestales,
vías
pecuarias
y
pastos,
protección
del
ejercicio 2009 en materia de de servicios forestales,
del Fondo de Garantía de Servicios Públicos
medio
ambiente que
y gestión
y conservación
de espacios naturalesvías
protegidos
realizada
por el Decreto
178/2002,
de 20
Fundamentales
corresponden
a cada Comunidad
pecuarias
y pastos,
protección
del medio
diciembre.
En
concreto,
en
los
anexos
de
dicho
Decreto
la
cuantificación
de
los
medios
materiales
y
personales
Autónoma en sus valores del año 2010, calculada
ambiente y gestión y conservación de espacios
transferidos
de personal:
€; Gastos
€;
naturales1.276.692,99
protegidos
ha corrientes:
ascendido,62.907
como
esta última asciende
a partir adelas
la siguientes
aportacióncantidades:
definitiva Gastos
del
servicios
Gastos
inversión:
294.331 en
€. el
Pues
liquidación definitiva
del ejercicio
en materia
de de
consecuencia
de la 2009
aplicación
de los
criterios
de
Estado de
al Fondo
de Garantía
añobien,
base,ladescrita
forestales,
vías
pecuarias
pastos,
protección
delPor
medio ambiente
y gestióndey conservación
de de
espacios
en el último
párrafo
de layletra
a) del
artículo 9.
actualización
la Ley 9/2003,
3 de naturales
abril, de
protegidos
ascendido,
como consecuencia
la aplicación deMedidas
los criterios
de actualización
la Ley 9/2003,
3
diferencia ha
se obtiene
el Fondo
de SuficienciadeGlobal
Tributarias
y de de
Financiación
de delas
de
abril,
de
Medidas
Tributarias
y
de
Financiación
de
las
Haciendas
Territoriales
Canarias,
a
las
siguientes
cantidades:
de la Comunidad Autónoma en el año 2010, cuyo
Haciendas Territoriales Canarias, a las siguientes
Gastos
Gastos
53.455; Gastoscantidades:
de inversión:
0.
importedesepersonal:
convierte1.051.806;
a valores del
añocorrientes:
base, mediante
Gastos
de personal: 1.051.806; Gastos
En
definitiva
y
como
se
puede
comprobar,
si
bien
el
coste
de
la
competencia
en materia
en inversión:
materia de0.de servicios
la aplicación de la variación entre el ITE 2010 y el
corrientes: 53.455;
Gastos de
forestales,
vías
pecuarias
y
pastos,
En definitiva y como se puede comprobar, si bien el
ITE 2007, determinados con arreglo a lo establecido
coste de la competencia en materia en materia de de
en el artículo 20”.
servicios forestales, vías pecuarias y pastos,
100
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
Este hecho, sin embargo, y
como vimos podría chocar con el
principio de suficiencia financiera.
Es preciso, por tanto analizar,
hasta que punto y en qué supuestos
la crisis económica puede dar lugar a
una minoración de los costes de las
competencias transferidas.
2. El principio constitucional de
suficiencia
financiera
de
las
entidades locales en tiempos de
crisis económica y su relación con
las competencias transferidas
De
conformidad
con
lo
establecido en el artículo 142 de la CE
las Haciendas
locales deberán
disponer de los medios suficientes
para el desempeño de las funciones
que
la
Ley
atribuye
a
las
Corporaciones
respectivas
y
se
nutrirán
fundamentalmente
de
tributos propios y de participación en
los del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
Del mismo modo, el artículo
23.4 del Estatuto de Autonomía de
Canarias establece, con respecto a la
suficiencia
financiera
de
las
competencias
transferidas
a
los
Cabildos Insulares que: “A las Islas
les corresponde el ejercicio de las
funciones que les son reconocidas
como propias; las que se les
transfieran
o
deleguen
por
la
Comunidad
Autónoma,
y
la
colaboración en el desarrollo y la
ejecución de los acuerdos adoptados
por el Gobierno Canario, en los
términos que establezcan las leyes de
su Parlamento. Las transferencias y
delegaciones llevarán incorporadas los
medios económicos, materiales y
personales que correspondan”.
Finalmente,
concretando
lo
dispuesto en el Estatuto de Autonomía
el artículo 48.2 segundo párrafo de la
Ley 14/1990, de 26 de julio, de
reforma de la Ley 8/1986, de 18 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas de Canarias
establece que: “La transferencia a los
Cabildos Insulares por las leyes de la
Comunidad
Autónoma
de
competencias administrativas, hasta
entonces desarrolladas directamente
por la Administración de la Comunidad
Autónoma, requerirá la asignación de
los recursos y medios materiales y
personales
precisos
para
el
sostenimiento de los correspondientes
servicios
bajo
el
principio
de
suficiencia financiera”.
De dichos artículos se desprende
que la Comunidad Autónoma de
Canarias está obligada a destinar
recursos suficientes para el ejercicio
de las competencias que traslada a los
Cabildos Insulares.
El principio de autonomía que
preside la organización territorial del
Estado (arts. 2 y 137) ofrece una
vertiente económica importantísima,
ya que, aun cuando tenga un carácter
instrumental, la amplitud de los
medios determina la posibilidad real
de alcanzar los fines. El principio de
suficiencia de ingresos constituye el
presupuesto
indispensable
para
posibilitar la consecución efectiva de
la
autonomía
constitucionalmente
garantizada. La autonomía de los
entes
locales
va,
entonces,
estrechamente ligada a su suficiencia
financiera, por cuanto exige la plena
disposición de medios financieros para
poder ejercer, sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensión, las
funciones que legalmente les han sido
encomendadas
es
decir,
para
posibilitar y garantizar, en definitiva,
protección del medio ambiente y gestión y
conservación de espacios naturales protegidos
asciende a la cantidad de 1.633.930,9 € sin tener en
cuenta desde el 2003 el incremento del IPC, sin
protección
deltransferencia
medio ambiente
y gestión
y conservación
de espacios naturales protegidos asciende a la cantidad de
embargo, la
realizada
por el
Gobierno
1.633.930,9
tener en
desde el en
2003
el incremento
del IPC, sin embargo, la transferencia realizada por el
de Canarias€alsin
Cabildo
decuenta
Fuerteventura
2009
es
Gobierno
de Canarias
solo de 1.105.261
€. al Cabildo de Fuerteventura en 2009 es solo de 1.105.261 €.
Y
transferidas
a todas
Y como
comoestos,
estos,todas
todaslaslascompetencias
competencias
transferidas
a las Islas en todas las materias.
todas las Islas en todas las materias.
101
IGNACIO CALATAYUD PRATS
el ejercicio de la autonomía local
constitucionalmente reconocido en los
arts. 137 y 140.
En nuestro caso —esto es, en el
ejercicio por parte de los Cabildos de
competencias que originariamente
pertenecen
a
la
Comunidad
Autónoma— parece obvio que la
Comunidad debe dotar a los Cabildos
de los recursos necesarios para que
estos
puedan
ejercer
unas
competencias
que,
en
principio,
pertenecen
a
la
Comunidad
Autónoma.
No es jurídicamente viable que
las competencias transferidas no
estén costeadas íntegramente por la
Comunidad Autónoma y ello porque
en caso de falta o insuficiencia de
recursos transferidos, los Cabildos
Insulares se van a ver obligados, para
poder prestar dichos servicios, a
recurrir a recursos propios —que, en
principio,
tienen
como
finalidad
sufragar o financiar competencias
propias— lo cual produciría un
atentado al principio de suficiencia
financiera.
En este sentido podría aducirse
que si bien la Constitución configura
como principio la suficiencia de
recursos (en
el
art.
142), sin
embargo, tiene un primer límite «en
el marco de las disponibilidades
presupuestarias (STC 96/1990, de 24
de mayo, F. 7 y STC 104/2000, de 13
de abril, FJ 4º) de modo tal que en
época de crisis dada la reducción de
ingresos de la Comunidad Autónoma
debe producirse una reducción de
ingresos
en
las
competencias
transferidas.
Ahora bien, cabría preguntarse
si, en supuestos de crisis, es
conforme
con
el
principio
de
suficiencia financiera, de racionalidad,
de
proporcionalidad
y
de
no
arbitrariedad el hecho de que la
Comunidad Autónoma de Canarias,
dicte actos o leyes en los que a la
hora de distribuir los recursos
destinados
a
sufragar
sus
competencias (ya sean propias de la
comunidad
o
transferidas
o
delegadas) reduzca únicamente o de
manera
no
proporcional
los
destinados a los Cabildos para
sufragar
las
competencias
transferidas.
Tal y como indica MEDINA
GUERRERO en períodos de crisis o
estancamiento
económico
o,
sencillamente, en el supuesto de que
haya
que
cumplir
determinados
compromisos
de
disciplina
presupuestaria, podría entenderse
contrario al principio de suficiencia
que
se
acordasen
recortes
desproporcionados de los ingresos de
las Corporaciones Locales, en tanto
que los recursos del nivel de gobierno
responsable de su suficiencia no
padeciesen merma alguna o apenas
se viesen afectados34.
Cabe indicar que, ante la
ausencia de jurisprudencia en España
que resuelva este conflicto, se hace
preciso
destacar
y
reseñar
la
Jurisprudencia alemana, más madura
y reflexiva, la cual, por otro lado,
analiza el ordenamiento jurídico
territorial alemán con el que el
ordenamiento jurídico español guarda
identidad. Es más no erramos
demasiado si afirmamos que la
jurisprudencia
de
los
Tribunales
Constitucional alemanes es decisiva y
punta de lanza en la resolución de los
conflictos territoriales.
Así,
debemos
destacar
la
Sentencia de 25 de noviembre de
1997 del Tribunal de Estado de Baja
Sajonia, y que tenía por objeto el
análisis del artículo 58 de la
Constitución del Estado que reconoce
la suficiencia financiera de los Entes
34
Cfr. MEDINA GUERRERO, MANUEL en El
principio de suficiencia financiera local: su
protección constitucional, Sevilla, 2003. Puede
34
Cfr. MEDINA GUERRERO, MANUEL en El principio de suficiencia financiera local: su protección
consultarse
en
constitucional, Sevilla, 2003. Puede consultarse en http://seminari.fmc.cat/ARXIUS/autors02-03/marc2.pdf
http://seminari.fmc.cat/ARXIUS/autors0203/marc2.pdf
102
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
locales del Estado de Baja Sajonia en
relación con el Land35.
En concreto la Sentencia —que
enjuiciaba una Ley del Land que, a la
hora
de
repartir
los
recursos
disponibles, no había atendido al
hecho de que los gastos locales se
habían
incrementado
extraordinariamente en los últimos
años, y que la recaudación de los
impuestos
municipales
había
descendido ligeramente, mientras que
por el contrario habían aumentado los
recursos tributarios del Land— no
pudo sino concluir que la Ley del Land
que
regulaba
el
reparto
era
inconstitucional y ello porque repartía
los
recursos
de
forma
desproporcionada y asimétrica. En
concreto el Tribunal destacó que:
“La Constitución pone aquí de
manifiesto
el
igual
valor
(Gleichwertigkeit) que tienen las
tareas del Land y las locales, puesto
que, como correlato del cumplimiento
de las pretensiones financieras de las
Corporaciones
Locales,
quiere
asegurar la protección efectiva de
otros bienes equiparables por parte
del Land. »El artículo 58 contiene una
regla de colisión para resolver la
tensión normativa existente entre los
“medios
necesarios”
para
el
desempeño de las tareas, de una
parte, y la “capacidad financiera” del
Land, de otro lado. De aquí deriva el
deber de proceder a un reparto justo
y equilibrado de las cargas existentes.
Ante el presupuesto de que existe una
fundamental equiparación entre las
tareas del Land y las de los Entes
Locales, se requiere una simetría del
reparto para proporcionar a ambos,
de
una
forma
igualitariamente
ajustada a sus tareas, los medios que
estén disponibles en cada momento”
De este modo podemos afirmar
que, en aquellos supuestos en los que
se produce una clara desproporción
en el reparto realizado entre la
Comunidad Autónoma y los Cabildos,
de modo tal que la disminución
presupuestaria de la Comunidad
Autónoma afecte en mayor proporción
a los Cabildos, se estará atentando
contra la suficiencia financiera de las
entidades locales.
Por lo tanto a la hora de
determinar si la minoración, como
consecuencia de la crisis, de recursos
de la Comunidad Autónoma a los
Cabildos Insulares para sufragar las
competencias
transferidas,
atenta
contra el principio de suficiencia
financiera se debe analizar cual es la
evolución de los costes efectivos de
personal y de funcionamiento de la
Comunidad Autónoma y ello para
constatar si en relación con los
créditos destinados a financiar dichas
competencias
se
produce
una
minoración proporcional36.
36
El problema, en nuestro caso, es que si analizamos
Artículo 58. “El estado está obligado a poner a
desde el año 2003 —año en el que se aplica por
disposición de los municipios y comarcas todos los
primera vez la Ley 9/2003 de Haciendas Territoriales
35
Artículo
58.el“El
estado está obligado
a poner
a disposición
de los municipios y comarcas todos los medios para el
medios
para
cumplimiento
de sus fines
a través
de
Canarias— como han evolucionado los recursos
cumplimiento
de impuestos
sus fines apropios
través de
creaciónlas
de impuestos propios y mediante las transferencias financieras
la creación de
y la
mediante
destinados a financiar las competencias transferidas
supramunicipales
dentro desupramunicipales
la capacidad financiera
transferencias financieras
dentro del
de Estado por la Comunidad Autónoma y como lo han hecho
la capacidad financiera del Estado
los presupuestos
la Comunidad
financiarund
las
Artikel 58. “Finanzwirstschaft der Gemeinden udn Landkreise.
Das Land istdeverpflichtet,
den para
Gemeinden
competencias
que la Comunidad
lleva a cabound
porim
sí
Landkreisen
zur Erfüllung ihrer
erforderlichen
Mittel
durch Erschlebung
eigener Steuerquellen
Artikel 58. dir
“Finanzwirstschaft
derAufgaben
Gemeinden
udn
misma,
vemos
como
se
ha
producido
una
clara
Rahmen
seiner
finanziellen
Leistungsfähigkeit
durch
übergemindlichen
Finanzausgleich
zur
Verfügung
zu
stellen”.
Landkreise. Das Land ist verpflichtet, den
desproporción entre unas y otras, desproporción que
Gemeinden und Landkreisen dir zur Erfüllung ihrer
36
El problema, en nuestro caso, es que si analizamos desde el año
el que se aplica
por primera
la
no 2003
solo —año
resultaenirrazonable
y arbitraria
sinovez
que,
Aufgaben erforderlichen Mittel durch Erschlebung
Ley 9/2003 de Haciendas Territoriales Canarias— como han evolucionado
los
recursos
destinados
a
financiar
las
además, atenta contra la suficiencia financiera y
eigener Steuerquellen und im Rahmen seiner
competencias transferidas por la Comunidad Autónoma y comoautonomía
lo han hecho
losdepresupuestos
local
los Cabildos.de la Comunidad para
finanziellen
Leistungsfähigkeit
durch
financiar las competencias que la Comunidad lleva a cabo porEnsí efecto,
misma, elvemos
se hacriterio
producido
una clara
ITE como
nacional,
utilizado
para
übergemindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu
desproporción entre unas y otras, desproporción que no solo resulta
irrazonable
y arbitraria
sino de
que,
además, atenta
determinar
la
variación
de
fondo
suficiencia,
varió
stellen”.
contra la suficiencia financiera y autonomía local de los Cabildos.
en una cifra de 0,81 desde el año 2003 al año 2009.
En efecto, el ITE nacional, criterio utilizado para determinar la variación
varió
cifra de
Es decir de
diofondo
lugardeasuficiencia,
un descenso
en en
la una
entrega
de
0,81 desde el año 2003 al año 2009. Es decir dio lugar a un fondos
descenso
entrega de Autónoma
fondos de al
la Comunidad
de enla laComunidad
Cabildo de
Autónoma al Cabildo de aproximadamente el 20%.
aproximadamente el 20%.
35
103
IGNACIO CALATAYUD PRATS
Sin duda alguna, para evitar
conflictos institucionales y en aras de
los principios constitucionales de
eficacia y de suficiencia financiera el
nuevo Estatuto de Autonomía y las
Leyes que regulan la financiación de
las Haciendas Canarias deberán fijar
con precisión —optimizando de este
modo la autonomía local de las Islas y
al igual que, por ejemplo, realiza el
artículo 219 del nuevo Estatuto de
Autonomía de Cataluña con los entes
locales— que
se garantizan a los
gobiernos insulares los recursos
suficientes para hacer frente a la
prestación de los servicios cuya
titularidad o gestión se les traspase o
delegue. Que toda nueva atribución
de competencias debe ir acompañada
de la asignación de los recursos
suplementarios
necesarios
para
financiarlas correctamente, de modo
que se tenga en cuenta la financiación
del coste total y efectivo de los
servicios
traspasados.
Que
el
cumplimiento de este principio es una
condición necesaria para la vigencia
de la transferencia o delegación de la
competencia y, finalmente, que la
distribución de los recursos entre los
gobiernos locales no puede comportar
en ningún caso una minoración de los
recursos obtenidos por cada uno de
éstos en un ejercicio determinado
estableciendo de este modo una
cláusula suelo.
Como dijimos la importancia de
la
Isla
en
la
organización
administrativa de la Isla, el principio
de descentralización y eficacia y el
principio de autonomía local obligan
Por el contrario, la variación de las retribuciones y
masa salarial de los funcionarios y personal al
servicio de la Comunidad Autónoma y de los créditos
de funcionamiento de los Presupuestos Generales de
la Comunidad Autónoma han sufrido un claro
aumento.
De este modo, en el ejercicio 2003 los gastos de
personal de la Comunidad Autónoma fueron de
1.131.824.164 € y los gastos de funcionamiento de
176.411.288 €, por el contrario en el ejercicio 2009
fueron de 1.487.936.547 € y 344.514.215 €
Porrespectivamente.
el contrario, la variación de las retribuciones y masa salarial de los funcionarios y personal al servicio de la
En efectoAutónoma
la variación
de los
los créditos
gastos dedepersonal
en la de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma
Comunidad
y de
funcionamiento
Comunidad
Autónoma
aumentó
en
un
1,36
es
decir,
han sufrido un claro aumento.
% enmás,
mientras
los gastos
de de la Comunidad Autónoma fueron de 1.131.824.164 € y los
De un
este 36
modo,
el ejercicio
2003que
los gastos
de personal
funcionamiento
aumentaron
en 1,95 es decir,
un 95%
gastos
de funcionamiento
de 176.411.288
€, por
el contrario en el ejercicio 2009 fueron de 1.487.936.547 € y
superiores.€ respectivamente.
344.514.215
evolución
de losde
gastos
de personal
y de los
En La
efecto
la variación
los gastos
de personal
engastos
la Comunidad Autónoma aumentó en un 1,36 es decir, un 36 % más,
de
funcionamiento
procede
del
análisis
del
Tomo en
3 1,95 es decir, un 95% superiores.
mientras que los gastos de funcionamiento aumentaron
los Presupuestos
Generales
de la
Comunidad
La de
evolución
de los gastos
de personal
y de
los gastos de funcionamiento procede del análisis del Tomo 3 de los
Autónoma Generales
de Canarias
en concreto
Presupuestos
de —Resumen—
la Comunidad yAutónoma
de Canarias —Resumen— y en concreto del resumen referido a
del resumen
referido a gastos
capítulo
gastos
capítulo
y
seccióny sección
y y queque
pueden
consultarse
en
la
página
pueden
consultarse
en
la
página
http://www2.gobiernodecanarias.org/hacienda/dgplani/presupuestos/index_2004.jsp
http://www2.gobiernodecanarias.org/hacienda/dgplan
i/presupuestos/index_2004.jsp
Año
Gastos personal
Gastos funcionamiento
Año
2.003
2004
2005
2.006
2007
2008
2009.
2010
2011
2012
104
2.003
Gastos
2004 personal
2005
1.089.994.673
2.006
1.131.824.164
2007
1.197.681.506
2008
1.249.190.092
2009.
1.427.155.563
2010
1.427.155.563
2011
1.487.936.547
2012
1.430.765.062
1.333.001.532
1.329.734.264
1.089.994.673
Gastos
1.131.824.164
funcionamiento
1.197.681.506
176.411.288
1.249.190.092
225.046.111
1.427.155.563
268.257.049
1.427.155.563
299.529.612
1.487.936.547
372.734.529
1.430.765.062
372.734.529
1.333.001.532
344.514.215
1.329.734.264
347.557.563
281.294.722
296.472.510
176.411.288
225.046.111
268.257.049
299.529.612
372.734.529
372.734.529
344.514.215
347.557.563
281.294.722
296.472.510
RÉGIMEN JURÍDICO Y FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS A LOS CABILDOS…
a que en el nuevo Estatuto de
Autonomía y en las Leyes que regulan
la financiación de los Cabildos se
optimice y refuerce la autonomía de
las
Islas
mediante
una
mejor
financiación que no suponga una
vulneración del principio de suficiencia
financiera.
105