Derecho de asilo y Persecución por Motivos de Género CONTEXTO

Derecho de asilo y
Persecución por Motivos de Género
CONTEXTO INTERNACIONAL
1
Elaboración CEAR-Euskadi:
Andrea Gómez
Itziar Caballero, coordinación
Traducción: Bakun – Itzulpen eta Argitalpen Zerbitzuak, S.L.
Disenua: Alfredo Requejo Diseño
Impresión: Centro Reprográfico Goya
Elabora:
Financia:
2
ÍNDICE DE CONTENIDOS
0. NO ENTRA: Campaña por el reconocimiento del derecho de asilo de las mujeres
perseguidas por motivos de género
1. Unión Europea
2. Tratados Internacionales ratificados por España
3. Instrumentos Internacionales
4. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
5. Directrices Internacionales
6. Casos
7. Bibliografía
3
0.
NO ENTRA: Campaña por el reconocimiento del derecho de
asilo de las mujeres perseguidas por motivos de género
En CEAR-Euskadi hemos desarrollado una campaña de presión política con el objetivo
de:
ƒ
ƒ
ƒ
Promover la introducción de la perspectiva de género en el derecho de
asilo y sus procedimientos
Dar a conocer qué es la persecución por motivos de género
Lograr el reconocimiento efectivo de esta persecución por parte del
Gobierno español
El 2005 marcó un momento único ante la inminente reforma de la Ley de Asilo y el
reconocimiento en junio de ese año del estatuto a una mujer que había sufrido
violencia de género en su país de origen.
Como estrategia de presión se ha formado un grupo de lobby, en el que participaron
instituciones públicas y organizaciones, desarrollando dos vías de acción: actividades
internas para dar a conocer este tipo de persecución y el derecho de asilo en su
entidad y a los grupos objetivo con los que trabajan, y actividades externas, en
coordinación con los demás miembros del grupo, para presionar al Gobierno español.
A inicios de 2007 el contexto varió positivamente. El 15 de marzo se aprobó en el
Congreso de los Diputados la ‘Ley Orgánica para la igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres’. Sumada a la importancia global de esta Ley en la lucha por la
eliminación de todas las formas de discriminación que sufren las mujeres, destacamos
que esta Ley MODIFICA la LEY DE ASILO a través de su Disposición Adicional Vigésimo
novena:
“Disposición adicional vigésima novena. Se añade una nueva disposición adicional
tercera a la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la
condición de refugiado, en los siguientes términos: Disposición adicional tercera. Lo
dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 será de aplicación a las mujeres extranjeras
que huyan de sus países de origen debido a un temor fundado a sufrir persecución por
motivos de género.”1
Para más información:
Itziar Caballero González
Coordinadora de la campaña
Tel. 94 424 88 44
ceareuskadi@sinrefugio.org
www.sinrefugio.org
1
Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo de 2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
4
1.
Unión Europea
En el Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, los Estados miembros de la
Unión Europea se comprometieron a instaurar un régimen de asilo europeo común
fundado sobre la aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los
Refugiados de 28 de julio de 1951 y su Protocolo de Nueva Cork de 31 de enero de
1967. En desarrollo de lo anterior el Consejo de la Unión expidió las Directivas: Directiva
2003/9/CE, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la
acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros; Directiva 2004/83/CE, de
29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos
para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas
como refugiados y personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al
contenido de la protección concedida; y Directiva 2005/85/CE, de 1 de diciembre de
2005, sobre las normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados
miembros para conceder o retirar la condición de refugiado.
El Consejo en la Directiva 2004/83/CE, y en una propuesta anterior a la misma incluyó
la violencia sexual como acto de persecución.
En la propuesta de Directiva de 2001, “por la que se establecen normas mínimas sobre
los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de terceros países y
personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección
internacional”, artículo 7, el Consejo establecía que los Estados, al valorar las solicitudes
de protección internacional, debían tener en cuenta las condiciones individuales del
solicitante y entre ellas el sexo. Además, sostenía que si el tipo de persecución se dirigía
específicamente a las mujeres se debería tener en cuenta que la persecución podría
efectuarse a través de la violencia sexual u otros medios específicos por razón del sexo.
La Directiva 2004/83 CE de 29 de abril de 2004, “por la que se establecen normas
mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de
terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de
protección internacional2” incluyó lo establecido en la propuesta anteriormente
mencionada en su artículo 4 apartado 3.c. En el artículo 9, donde se tratan los “Actos
de persecución”, destaca el apartado 2 al recoger entre las formas de persecución
algunas que afectan de forma especial a las mujeres (por ejemplo, violencia sexual;
medidas legislativas, administrativas, policiales o judiciales que son discriminatorias o
que se apliquen de forma discriminatoria). También en el artículo 10, donde se tratan
los “Motivos de persecución”, se recoge de forma explícita que “en función de las
circunstancias imperantes en el país, podría incluirse en el concepto de grupo social
determinado un grupo basado en una característica común por orientación sexual” y
“Podrían tenerse en cuenta aspectos relacionados con el sexo de la persona”.
La Directiva del Consejo es jurídicamente vinculante para los Estados miembros de la
Unión Europea, éstos deben incluir en sus legislaciones las disposiciones contenidas en
la Directiva a más a tardar el 10 de octubre de 2006.
Si bien la Directiva en sus disposiciones no establece taxativamente la obligación de
los Estados de tomar en cuenta la persecución o el temor de persecución que puede
sufrir una mujer por el hecho de ser mujer al conceder el estatuto de persona
refugiada, el hecho de hacer referencia a las condiciones individuales, entre ellas el
sexo, y al incluir la violencia sexual como una forma de persecución, permite hacer
una interpretación extensiva de la legislación, en la cual, los Estados, y en el caso que
2
Artículos 4, 9 y 10.
5
nos atañe España, brinden una protección internacional a las mujeres que son
perseguidas por el hecho de ser mujeres otorgándoles el estatuto de persona
refugiada por persecución de género.
Junto al Consejo, el Parlamento, dentro de las instituciones de la Unión Europea, ha
demostrado una gran preocupación acerca de la situación de las mujeres solicitantes
de asilo.
El Parlamento ha expedido una serie de resoluciones donde solicita a los Estados
proteger a las mujeres solicitantes de asilo y considerar la persecución de género al
momento de conceder el estatuto de persona refugiada.
A continuación, en orden cronológico, se mencionan las resoluciones más relevantes:
En 1984, el Parlamento Europeo solicitó a los Estados el considerar a las mujeres que
transgredían las costumbres religiosas o sociales como un "grupo social concreto" en lo
referente a la determinación del estatuto de persona refugiada.
En noviembre de 1996 el Parlamento realiza un llamamiento a los Estados miembros de
la Unión para que adopten las Directrices sobre mujeres solicitantes de asilo de
conformidad con lo estipulado en el Comité Ejecutivo del ACNUR.
En 1998 la Asamblea Parlamentaria del Consejo Europeo urgió a los Estados miembros
a adoptar criterios y directrices acerca de las mujeres solicitantes de asilo
(Recomendación 1374 párrafo 6 j).
En noviembre de 2003, el Parlamento Europeo en la Resolución sobre la violación de
los derechos de las mujeres y las Relaciones Internacionales de la Unión Europea,
solicitó a los Estados miembros que al considerar solicitudes de asilo o al conceder el
estatuto de persona refugiada tomen en cuenta la persecución o el temor de
persecución que puede sufrir una mujer por el hecho de ser mujer.
El Parlamento, en la resolución de la comunicación de la Comisión de Inmigración,
Integración y Empleo adoptada el 15 de enero de 2004, solicitó a los Estados miembros
el tomar en cuenta el temor o la persecución que sufre la mujer por el hecho de ser
mujer al considerar las solicitudes de asilo o al reconocer el estatuto de persona
refugiada. Aunque las Resoluciones del Parlamento no son legalmente vinculantes
constituyen opiniones del órgano legislativo de la Unión y por lo tanto son moralmente
vinculantes.
Las Resoluciones del Parlamento y la Directiva del Consejo constituyen una base de
protección Europea que España no puede obviar.
6
2.
Tratados Internacionales ratificados por España
La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo
de 1967 son sólo unos de los muchos instrumentos internacionales que establecen una
serie de estándares mínimos de protección de las violaciones de los derechos
humanos. Los tratados e instrumentos internacionales que se mencionan a
continuación brindan una interpretación de la Convención de 1951, en la cual se
brinda una protección adecuada a los solicitantes de asilo, y en el caso que nos
ocupa de las mujeres solicitantes de asilo.
La persecución a la que las mujeres se ven sometidas sólo por el hecho de ser mujeres
y el daño ocasionado constituyen una violación seria de los derechos humanos de las
mujeres. Los tratados e instrumentos internacionales establecen los actos
discriminatorios que son considerados como persecución.
Los tratados internacionales3 ratificados por España, obligan al país a dar un fiel
cumplimiento de lo dispuesto en ellos. Los tratados e instrumentos internacionales
mencionados a continuación consagran y protegen los derechos humanos de la
mujer.
Declaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas 1948
La Declaración Universal reafirma el principio de la no discriminación y proclama que
todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, sin distinción
alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.
Los artículos 2, 7, 14, 16 al reconocer la igualdad de los seres humanos, contemplan el
derecho de toda persona sin distinción alguna de recibir protección en contra de
cualquier discriminación, el derecho de solicitar asilo en caso de persecución4, la
libertad de formar una familia y el disfrute en equidad de los derechos en la familia.
Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales5, 4 de noviembre de 1950
El artículo 3 del Convenio, prohíbe el sometimiento de cualquier ser humano a torturas,
penas o tratos inhumanos o degradantes.
La interpretación extensiva de este artículo ha permitido utilizar el Convenio Europeo
con el objetivo de proteger a los individuos de no ser devueltos a sus países de origen
donde podrían ser víctimas de torturas (violaciones y abusos de derechos humanos).
Dicho Convenio tiene varios protocolos. El artículo 1 del Protocolo No. 12 incluyó en los
motivos de la definición de discriminación el sexo, la raza, el color, el lenguaje, la
religión política, el origen social o nacional, entre otros…
3
Los tratados pueden presentarse en la forma de Convenciones, Pactos y Acuerdos.
La Declaración no hace distinción en la persecución.
5
España realizó el deposito de la ratificación el 4 de octubre de 1979, publicado en el boletín oficial del estado el 10 de
octubre de 1979.
4
7
Convención de Ginebra de 19516 sobre el Estatuto de los Refugiados
La Convención de Ginebra tiene sus orígenes en las experiencias de la segunda guerra
mundial por tanto es un fiel reflejo de las preocupaciones de la época: siendo
fundamental la protección de las personas perseguidas por el Estado por sus opiniones
políticas o su identidad personal. Existía entonces una interpretación tradicional en la
cual el único solicitante de asilo era el hombre torturado o encarcelado por su
participación política. Esta visión tradicional no reconocía las experiencias políticas de
la mujer y en consecuencia limitaba el acceso de la mujer a la concesión de asilo por
motivos políticos.
La Convención de Ginebra de 1951 de Naciones Unidas y su protocolo de 1967
conforman las bases del derecho internacional del refugiado.
La Convención de Ginebra de 1951 define a la persona refugiada como: “toda
persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas,
se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores,
no quiera regresar a él”.
Para determinar si una persona es refugiada el individuo debe demostrar un temor
fundado de persecución y además debe demostrar que este temor está basado en
los motivos contenidos en la Convención.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 19667
Por medio del Pacto los Estados se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la
igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos. Sus disposiciones
consagran la igualdad de las personas ante la ley, la prohibición de la discriminación,
la protección igual y efectiva ante cualquier discriminación y la prohibición de las
torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes.
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, 19668
Por medio de este pacto, los Estados Partes se comprometen a asegurar a los hombres
y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y
culturales. “Los Estados Partes en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos
tienen la obligación de garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de
todos los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos”.
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, (CEDAW) 19799
Su principal objetivo es reforzar las disposiciones contenidas en los instrumentos
internacionales cuyo cometido sea el combatir y/o eliminar la discriminación contra la
mujer. En su artículo 1 define la discriminación contra la mujer como “toda distinción,
exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer,
6
7
8
9
España
España
España
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realizó
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depósito
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ratificación
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el
14 de agosto de 1978.
27 de abril de 1977.
27 de abril de 1977.
5 de enero de 1984.
8
independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la
mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política,
económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.
Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer 200010,
El Protocolo, establece el derecho de la mujer de pedir reparación por la violación de
sus derechos humanos, incluida la violencia basada en el género. Así mismo, insta a los
Estados a tomar todas las medidas necesarias para eliminar todas las formas de
discriminación contra la mujer, entre la cuales se encuentran las reformas legislativas,
la modificación de los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres
que estén basados en la inferioridad de la mujer, entre otros.
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
198411
Define la tortura como todo acto por el cual se infrinja intencionadamente a una
persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de….
Castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de
intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en
cualquier tipo de discriminación.
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 200012
El Estatuto contiene disposiciones específicas relativas a los delitos basados en el
género. Estipula que la violación, la esclavitud sexual, la prostitución forzada, los
embarazos forzados, la esterilización forzosa y otras formas de violencia sexual
constituyen crímenes de guerra cuando se cometen en el contexto de un conflicto
armado y en determinadas circunstancias constituyen crímenes de lesa humanidad.
En julio de 1998 se produjo un acontecimiento histórico en Roma con la aprobación
del Estatuto del Tribunal Penal Internacional que juzgará un amplio espectro de actos
relacionados con el género: violación, esclavitud sexual, prostitución forzosa,
embarazo forzado, esterilización obligatoria… En su artículo 7 define el crimen de lesa
Humanidad, incluyendo la persecución de género dentro de la definición13.
10
España realizó el depósito de la ratificación el 6 de octubre de 2001.
España realizó el depósito de la ratificación el 21 de octubre de 1987.
12
España realizó el depósito de la ratificación el 24 de octubre de 2000.
13
En febrero de 2001, el Tribunal Internacional para la Antigua Yugoslavia dictó sus primeras condenas contra unos
oficiales servo bosnios por violación, considerándola como un crimen contra la humanidad.
11
9
3.
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
Estos instrumentos, aunque no crean obligaciones legales para los Estados, proclaman
estándares internacionales y, por tanto, imponen obligaciones morales que son
adquiridas al momento de aprobar los instrumentos.
Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer (Proclamada por la Asamblea General en su resolución 2263 (XXII), de 7 de
noviembre de 1967)
En la declaración, se solicita a los Estados el tomar todas las medidas apropiadas con
el fin de “abolir las leyes, costumbres, reglamentos y prácticas existentes que
constituyan una discriminación en contra de la mujer”.
Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la violencia contra la
Mujer (Proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución
48/104 de 20 de diciembre de 1993)
Reconoce que la mujer tiene derecho, en condiciones de igualdad, al goce y la
protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural, civil y de cualquier otra índole.
La Declaración afirma que “la violencia contra la mujer constituye una violación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales e impide total o parcialmente a la
mujer gozar de dichos derechos y libertades”. Así mismo, reconoce que “la violencia
contra la mujer es uno de los mecanismos sociales fundamentales por los que se fuerza
a la mujer a una situación de subordinación respecto del hombre”.
Define la violencia contra la mujer como “todo acto basado en la pertenencia al sexo
femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual
o psicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la
privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la
vida privada”. La violencia contra la mujer de conformidad con la Declaración
abarca la “violencia física, sexual y psicológica”14 que se produzca en la familia,
dentro de la comunidad o perpetrada o tolerada por el Estado.
La Declaración no es jurídicamente vinculante, sin embargo, los Estados están
moralmente obligados a respetarla. Así, es fundamental que los Estados, de
conformidad con el artículo 4 de la misma, condenen la violencia contra la mujer y no
invoquen “ninguna costumbre, tradición o consideración religiosa para eludir su
obligación de procurar eliminarla”.
Declaración y el Programa de Acción de Viena, aprobados por la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
En la Declaración y Programa de Acción de Viena se afirmó por primera vez que, “los
derechos humanos de la mujer y de la niña son parte inalienable, integrante e
indivisible de los derechos humanos universales…”. La Conferencia Mundial de
Derechos Humanos reafirma que toda persona, sin distinción alguna, tiene derecho,
14
Malos tratos, abuso sexual de las niñas, violencia relacionada con la dote, la violación por el marido, la mutilación
genital femenina y otras prácticas tradicionales nocivas para la mujer, actos de violencia perpetrados por otros
miembros de la familia, la violencia relacionada con la explotación, trata de mujeres y la prostitución forzada.
10
en caso de persecución, a buscar asilo y a disfrutar de él en otros países, así como a
regresar a su propio país.
Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, aprobados por la Cuarta Conferencia
Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer, septiembre de 1995.
La Declaración reafirma que los derechos de las mujeres son derechos humanos e
incluye la responsabilidad del Estado en los actos de violencia contra al mujer y
condena la mutilación genital femenina. En la Declaración de Beijing y en la
Plataforma de Acción de Beijing los Estados acordaron reconocer como refugiadas a
las mujeres que tengan el temor fundado de ser perseguidas. Dicha persecución
incluye la persecución basada en el género.
En la Plataforma de Acción los Estados reafirman sus compromisos contenidos en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Declaración sobre la
Eliminación de la Violencia contra la Mujer y la Declaración obre el Derecho al
Desarrollo. Así mismo, los Estados reafirman su compromiso de asegurar la plena
implementación de los derechos humanos de la mujer y de las niñas como una parte
inalienable integral e indivisible de los derechos humanos y libertades fundamentales.
Establece la urgencia de “prohibir y hacer desaparecer todo aspecto perjudicial de
ciertas prácticas tradicionales, habituales o modernas, que violan los derechos de las
mujeres. Los Gobiernos deben adoptar medidas urgentes para combatir y eliminar
todas las formas de violencia contra las mujeres en la vida privada y pública, ya sean
perpetradas o toleradas por el Estado o por personas privadas”.
11
4.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR)
La misión principal del ACNUR es “garantizar los derechos y el bienestar de los
refugiados. Hace lo posible para asegurarse de que cada uno de ellos pueda ejercer
el derecho a solicitar asilo, encontrar un refugio seguro en otro país y regresar
voluntariamente a su país de origen”15. “Dispensa protección y asistencia a los
refugiados y a otras personas bajo su mandato de manera imparcial, en función de sus
necesidades y sin distinción de raza, sexo, religión, opinión política o pertenencia a un
determinado grupo social. El ACNUR presta una atención especial a las necesidades
de los niños e intenta promover la igualdad de derechos de la mujer”16.
Desde 1985, el ACNUR ha realizado esfuerzos para promover la idea según la cual las
mujeres y los niños gozan en igualdad de oportunidades de la protección concedida
en la Convención de 1951. A continuación, en orden cronológico, se enunciarán
brevemente las conclusiones más relevantes del Comité Ejecutivo17 (ExCom) del
ACNUR, donde se establece la protección internacional de las mujeres solicitantes de
asilo víctimas de persecución de género.
En 1985 el ExCom, en sus conclusiones sobre Mujeres Refugiadas y Protección
Internacional, reconoció que los Estados en el ejercicio de su soberanía “son libres de
adoptar la interpretación en donde las mujeres solicitantes de asilo que son víctimas
de tratos inhumanos degradantes por el sólo hecho de transgredir los valores sociales y
morales de la sociedad en que viven, pueden ser consideradas como un determinado
grupo social dentro de lo establecido en la Convención de 1951”18.
En 1990, en la sesión número 41, el ExCom estableció que la discriminación severa
experimentada por mujeres prohibida por la Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) puede constituir la base para
conceder el estatuto de persona refugiada.
En 1991 el ACNUR promulgó la “Guía para la Protección de las Mujeres Refugiadas”. En
ella, el ExCom, sostiene que las mujeres que temen ser perseguidas o sufrir
discriminación debido a su sexo deben ser consideradas como miembro de un grupo
social a los efectos de determinar el estatuto de persona refugiada. Así mismo, en la
guía se promueve la aceptación del concepto de “que la violencia sexual contra la
mujer es una forma de persecución”, y el reconocimiento de que “puede existir una
base para conceder el estatuto de persona refugiada cuando un gobierno no pueda
o no quiera proteger a las mujeres que son objeto de malos tratos por transgredir
normas sociales”.
En 1993 en su Conclusión No. 73, el ExCom solicita a los Estados y al ACNUR, el
garantizar el acceso en igualdad de condiciones de las mujeres y los hombres a los
procedimientos de determinación de condición de refugiado. “El apoyo al
reconocimiento como refugiado de personas cuya solicitud para obtener la condición
de refugiado se basa en un temor fundado de persecución mediante la violencia
sexual y por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado
grupo social u opinión política”. Establece que la persecución por medio de la
violencia sexual constituye una violación manifiesta de los derechos humanos y
15
www.acnur.org
www.acnur.org
17
El ExCom aprueba los programas del ACNUR, sus directrices de protección y otras políticas.
18
ACNUR “Conclusión Ejecutiva No.39 Mujeres Refugiadas y Protección Internacional.
16
12
cuando se comete en el contexto de un conflicto armado, una grave violación del
Derecho Internacional Humanitario.
Así mismo, recomienda a los Estados la elaboración de directrices apropiadas sobre las
mujeres solicitantes de asilo, reconociendo que las mujeres sufren una persecución que
difiere a la persecución sufrida por los hombres.
En 1995, el ExCom, en sus conclusiones No. 77 “Conclusión General sobre Protección
Internacional”, solicita al Alto Comisionado el brindar apoyo y promoción a las
medidas adoptadas por los Estados tendientes a preparar y aplicar criterios y
directrices sobre respuestas a la persecución dirigida particularmente contra las
mujeres. Las directrices, fundadas en la igualdad de derechos de hombres y mujeres,
deben reconocer como refugiados a las mujeres solicitantes de asilo cuya solicitud se
base en el temor fundado de persecución por las razones enumeradas en la
Convención de 1951 y su Protocolo, “incluida la persecución mediante violencia
sexual u otra persecución relacionada con su sexo”.
En 1997, el ExCom, en sus conclusiones No. 82 “la salvaguardia de la historia del asilo”,
reafirma que la institución del asilo que dimana directamente del derecho a solicitar y
a obtener asilo frente a la persecución, consagrado en el artículo 14 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, es uno de los mecanismos más fundamentales
para la protección internacional de las personas refugiadas.
El ExCom, en 1998, estableció que la persecución motivada por los motivos de la
Convención de 1951 en la mayoría de los casos constituye una violación de los
derechos humanos, entre los cuales cabe citar el derecho a la vida, la libertad y la
seguridad de la persona.
Así las cosas, de conformidad con el Comité Ejecutivo de ACNUR, los individuos que
ven negado el ejercicio de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales como consecuencia de los motivos enunciados en la Convención de 1951 y
esta negación de sus derechos les genera un daño grave en donde la vida diaria se
convierte intolerable pueden solicitar el estatuto de persona refugiada. Condena la
persecución por medio de violencia sexual, aduciendo que constituye una violación
grave de los derechos humanos, y cuando se comete en un conflicto armado, una
grave violación al derecho internacional humanitario. Así mismo, reconoce como
refugiados a personas que tienen un temor fundado de persecución mediante la
violencia sexual y por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opinión política.
En 1999, el ExCom, en sus conclusiones No. 87 “Conclusión General sobre Protección
Internacional” alienta a los Estados y al ACNUR a promover una mayor aceptación de
la idea de que la persecución puede guardar relación con el género, o practicarse
mediante violencia sexual”. Así mismo, solicita la elaboración, promoción y aplicación
por parte del ACNUR y “otras partes interesadas” de directrices, códigos de conducta
y programas de formación sobre las cuestiones de refugio relacionado con el género
“a fin de apoyar la asimilación de la perspectiva de género”.
Las conclusiones del EXCom han sido adoptadas por consenso por más de cuarenta
Estados y representan la opinión de la comunidad internacional. Aunque no son
jurídicamente vinculantes, los consensos obtenidos en el ExCom, expresados en forma
de conclusiones, son pertinentes para la interpretación del régimen de protección
internacional. Las conclusiones son las expresiones de opiniones ampliamente
13
compartidas en la comunidad internacional sobre los asuntos de protección
internacional.19
España es miembro del Comité Ejecutivo del ACNUR, por tanto, las conclusiones
obtenidas por consenso dentro del mismo lo vinculan moral y políticamente. La
comunidad internacional está despertando y está reconociendo que la persecución
de género puede se considerada como uno de los motivos para la concesión del
estatuto de persona refugiada.
España ha ratificado los tratados internacionales de derechos humanos que brindan
una especial protección de la mujer. En pro de garantizar un disfrute total de los
derechos humanos de la mujer ha reconocido, mediante la reforma de la Ley de
Igualdad, que las mujeres que son perseguidas por género tienen el derecho de
solicitar asilo en su territorio.
19
Políticas Migratorias Globales y Regionales, Desarrollos Recientes para Reforzar la Cooperación Internacional sobre la
Migración
14
5.
Directrices Internacionales
El ACNUR, como garante internacional de los derechos de las personas refugiadas ha
expedido una serie de guías/Directrices, en las cuales se promueve una protección a
las mujeres solicitantes de asilo y refugiadas. En dichas guías/Directrices se reconoce el
derecho de las mujeres de solicitar asilo por persecución de género.
A continuación se presentan algunas de las directrices más significativas en la materia
que nos ocupa y que ponen de manifiesto la necesidad de realizar una interpretación
sensible al género de la citada Convención:
ƒ
ƒ
ƒ
Guía para la Protección de Mujeres Refugiadas, 1991: En esta guía, el ACNUR
promueve la aceptación del concepto de “que la violencia sexual contra la
mujer es una forma de persecución”, y el reconocimiento de que “puede existir
una base para conceder el estatuto de persona refugiada cuando un
gobierno no pueda o no quiera proteger a las mujeres que son objeto de malos
tratos por transgredir normas sociales”. Así mismo, dispone que las mujeres que
tienen un temor fundado de ser perseguidas o de sufrir una severa
discriminación basada en el género deben ser consideradas como miembro
de un determinado grupo social para los efectos de conceder el estatuto de
persona refugiada.
Directrices sobre Protección Internacional: “La persecución por motivos de
género en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención de 1951 sobre el
Estatuto de los Refugiados, y/o su Protocolo de 1967”, 2002: Mediante estas
directrices, el ACNUR, propone que las solicitudes por motivos de género sean
reconocidas como tales, así como prácticas procedimentales que garanticen
una adecuada atención a las mujeres solicitantes de asilo en los
procedimientos para determinar la condición de refugiado. En dicha Guía, el
ACNUR, establece que las solicitudes por motivos de Género abarcan los actos
de violencia sexual, la violencia doméstica y familiar, la planificación familiar
forzada, la mutilación genital femenina, el castigo por transgredir los valores y
costumbres morales y la discriminación por identidad sexual.
Directrices sobre Protección internacional “Pertenencia a un Determinado
Grupo Social”, 2002: Estas Directrices proporcionan una guía legal interpretativa
para tramitar las solicitudes de asilo basadas en la persecución por motivos de
pertenencia a un determinado grupo social. En dichas Directrices, el ACNUR
reconoce a las mujeres como miembros de un grupo social.
Estas Directrices constituyen un avance de gran importancia ya que posibilitan el
acceso de las mujeres que sufren persecución de género al derecho de asilo, derecho
que está reconocido en el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y en varios tratados internacionales y que constantemente se les ha negado.
El Comité Ejecutivo del ACNUR en varias ocasiones ha solicitado a los Estados el
elaborar Directrices donde se reconozca que la persecución de género como uno de
los motivos para conceder el estatuto de persona refugiada. Los Estados se han
comprometido a garantizar los derechos humanos, España no es la excepción. La
elaboración de una Guía Interpretativa/Directriz jurídicamente vinculante por España
contribuiría a salvaguardar los derechos humanos de miles de mujeres que son
perseguidas sólo por el hecho de haber nacido mujeres.
España como se mencionó anteriormente, no debe alejarse de la tendencia
internacional, en la que, cada vez más, se reconoce el derecho de las mujeres a
15
solicitar asilo cuando son o pueden ser objeto de persecución de género. Así, junto al
ACNUR, varios países han elaborado directrices por medio de las cuales se brinda una
protección internacional a las mujeres solicitantes de asilo. A continuación se
mencionan los esfuerzos más relevantes:
ƒ
Canadá: País pionero. Fue el primer país en promulgar la Guía "Solicitudes de
Mujeres Refugiadas con temor a Persecuciones por motivo de Género"20. Estas
directrices fueron actualizadas en 1996 y en la actualidad constituyen una guía
internacional que otros países han adoptado en sus legislaciones internas.
Esta Guía propone una interpretación de la Convención de 1951 que incluye la
protección a las personas perseguidas por motivos de género y por su orientación
sexual, integrándolas en el motivo de grupo social determinado.
Un gran avance de esta Guía es el reconocimiento de que los Estados, en el
ejercicio de su soberanía, tienen la libertad de adoptar la interpretación en la cual
consideren como un grupo social determinado a las mujeres solicitantes de asilo,
víctimas de tratos inhumanos o crueles, como consecuencia de la “trasgresión de
valores sociales, morales o culturales en sus países de origen.
Junto a la Guía de Canadá existen otras guías, las cuales se enuncian a continuación:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Estados Unidos: El Servicio de Inmigración y Naturalización, Oficina de Asuntos
Internacionales en 1995, expidió las Directrices de Género “Consideraciones para
los funcionarios encargados de revisar las solicitudes de asilo de mujeres”.
Australia: El Departamento Australiano de Inmigración y Asuntos Multiculturales
(Australian Department for Immigration and Multicultural Affairs) expidió en 1996,
las directrices sobre aspectos de género para los encargados de la toma de
decisiones.
Irlanda: el Irish Council for Civil Liberties Women`s Commitee recomendó en el 2000
Las Directrices de Género sobre Mujeres solicitantes de Asilo.
Reino Unido: Expidió las Directrices de Género para la Determinación de
Solicitudes de Asilo en 1998 (Gender Guidelines for the Determination of Asylum
Claims), las cuales están basadas en las directrices de Género de Estados Unidos y
Canadá. Estas directrices dieron origen a las Directrices de Asilo con Perspectiva
de Género de 2000.
Suecia: en marzo de 2001, la Junta de Migración de Suecia expidió las Directrices
para la Investigación y Evaluación de las Necesidades de Protección de las
Mujeres “Directrices de Género”. Estas directrices actúan como una guía
interpretativa de la Convención de 1951.
Holanda: El ‘Aliens Affairs Advisory Committee’ en el 2002 realizó recomendaciones
acerca del tratamiento de las mujeres con respecto a las solicitudes de asilo
basadas en el género. Las recomendaciones incluyen una sistemática y
exhaustiva representación de los aspectos de género en las leyes de inmigración.
España debería recoger las experiencias internacionales y elaborar una guía que
proporcione una interpretación sensible al género de la Convención de Ginebra y en
la cual se posibilite el disfrute del derecho de asilo de las mujeres que son perseguidas
por motivos de género y por su orientación sexual.
20
La Junta de Inmigración y Refugio de Canadá público la Guía en 1993.
16
6.
CASOS
A pesar de estos avances encontramos escasa jurisprudencia en la cual se han
concedido el estatuto de persona refugiada basada en una persecución por motivos
de género.
A continuación se mencionan algunos de ellos:
ƒ
ƒ
ƒ
Francia:
ƒ La ‘French Comission for Appeals of Refugees’ fue la primera autoridad judicial
en reconocer en 1991, la mutilación genital femenina como una forma de
persecución bajo la Convención de 1951. Aunque no se concedió el estatuto
de persona refugiada a la mujer solicitante, esta decisión sentó un precedente
internacional.
Alemania:
ƒ La Oficina Federal Alemana para el reconocimiento de refugiados, concedió el
asilo a una mujer de Irán que basó su temor de persecución en la pertenencia
a un determinado grupo social “mujeres iraníes”. La Oficina estableció que, el
poder ideológico de los hombres sobre las mujeres resulta en una represión
sobre las mujeres iraníes vulnerando como consecuencia sus derechos
fundamentales
Canadá:
ƒ En el Caso Shahabaldin, Modjgan v M.E.I (IAB V85-6161), Macleod, Mawani,
Singh, de marzo 2 de 1987, la ‘Junta de Apelaciones de Inmigración de
Canadá’ (Immigration Appeal Board) concedió el estatuto de persona
refugiada, con base en el motivo de opinión política, debido a que la
solicitante se oponía a las leyes iraníes que obligan a la mujer el llevar una
vestimenta especial.
ƒ En el caso Incirciyan, Zeyiye v. M.E.I. (IAB M-871541X, M87-1248), P. Davey,
Cardinal, Angé, del 10 de agosto de 1987, se le concedió el estatuto de
persona refugiada a una mujer y su hija provenientes de Armenia que habían
estado viviendo en Turquía con base en la pertenencia a un determinado
grupo social conformado por mujeres solteras que viven en un país musulmán
sin la protección masculina.
ƒ En la decisión Ward, la Corte describió la primera de 3 posibles categorías de
un grupo social, como grupos definidos por una característica innata. La Corte
estableció que esta categoría incluiría individuos que temen ser perseguidos
por motivos de género y orientación sexual.
ƒ En el caso CRDD T93-12198/12199/12/12187, Ramírez, Mc Caffrey de Mayo 10
de 1994, la División de Refugio concluyó que el derecho de la solicitante a su
seguridad personal sería violado si fuera forzada a la mutilación genital
femenina. Se adujo que la MGF violaba el artículo 3 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Niños.
ƒ En el caso Infathi –Rad, Farideh v. S.S.C. (F.C.T.D., no. IMM-2438-93), McGillis, de
abril 13 de 1994, la Corte estableció que el código de vestir islámico sólo es
aplicado a las mujeres en Irán. Éste obliga a las mujeres a vestir de conformidad
con las creencias religiosas del gobierno y prescribe sanciones para cualquier
violación de la ley. Por tal motivo la Corte concluyó que constituía persecución.
ƒ La Corte Federal Canadiense en Annaan v. Canadá (1995) 3 F.C. 25 (T.D)
estableció que Ghana no demostró ninguna intención de proteger a sus
ciudadanas de la mutilación genital femenina.
17
ƒ
Estados Unidos:
ƒ En el caso Matter of Acosta, 19 I & N. DEC. 211, 233 1985, el US Board of
Inmigartion Appeals BIA, profirió una decisión interpretando el concepto de
pertenencia un grupo social de la Convención de 1951, incluyendo la
persecución de género.
ƒ En 1993, BIA concedió el asilo a una mujer haitiana que había sido violada por
una banda perteneciente a la milicia haitiana como consecuencia de sus
opiniones políticas y religión, reconociendo la violación como persecución
(Matter of D-V-, 21 I&N Dec. 357 (BIA 1996).
ƒ En 1996, el BIA concedió el asilo a una mujer de 18 años que seria sujeta a
mutilación genital femenina si retornaba a Togo. Matter of Kasinga, 21 I& N.
Dec. 357 (BIA 1996). En este caso la BIA consideró a la MGF como persecución
y además consideró que la práctica se estaba produciendo por la pertenencia
de esta mujer en el grupo social “mujeres jóvenes de la comunidad indígena
Tchamba-Kunsuntu que no practicaban la MGF y por tanto se oponían a la
misma”. Este caso se ha convertido en una base internacional para el
reconocimiento de la mutilación genital femenina como motivo para la
solicitud de asilo.
ƒ
Australia:
ƒ Las autoridades han reconocido que la violación y otras formas de violencia
sexual pueden constituir persecución, siempre y cuando el abuso pueda ser
atribuido al Estado (por acción o por omisión). El IFAS (cuerpo de apelación)
otorgó el estatuto de persona refugiada a una mujer de Camerún por el temor
de ser sometida a mutilación genital femenina por considerar que no contaba
con la protección del Estado.
ƒ
Alemania:
ƒ La violación y otras formas de violencia sexual constituyen un daño grave y
persecución cuando el Estado no puede o no quiere brindar protección a la
víctima. En el 2002, se concedió el estatuto de persona refugiada a varias
mujeres Kurdas provenientes de Turquía que habían sido violadas.
ƒ
Dinamarca:
ƒ Se ha concedido el estatuto de persona refugiada a mujeres que sufren un
riesgo de ser perseguidas por leyes discriminatorias de su país de origen. Así se
concedió el estatuto de persona refugiada a una mujer iraní que había sido
infiel y había dejado el país sin el permiso de su marido.
Algunos Estados están reconociendo la persecución por motivos de género como uno
de los motivos para conceder el estatuto de persona refugiada. España debe dirigir
todos sus esfuerzos para proteger a las mujeres que diariamente víctimas de esta
persecución y llegan a su territorio tras huir de sus países por este motivo. Es hora de
que España actúe.
18
7.
Bibliografía
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Women and International Protection. Executiv Committee Conclusions No. 64
(XLI) – 1990
ƒ ACNUR (1991): Guía para la Protección de Mujeres Refugiadas
ƒ ACNUR (1993): Nota sobre ciertos aspectos de la violencia sexual contra las mujeres
refugiadas. Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado.
ƒ ACNUR (1993): Refugee Protection and Sexual Violence. Executiv Committee
Conclusions No. 73 (XLIV) – 1993.
ƒ ACNUR (2002): Directrices sobre protección internacional: La persecución por motivos
de género en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención de 1951 sobre el
Estatuto de los Refugiados y/o su Protocolo de 1967.
ƒ ACNUR (2004): Comparative analysis of gender-related persecuction in nacional
asylum legislation and practise in Europe.
ƒ ACNUR (2004): Directrices sobre protección internacional: “Pertenencia a
determinado grupo social” en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención
de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y/o su Protocolo de 1967.
ƒ ACNUR (2004): Matter of Rodi Alvarado Peña (A73 753 922). Advisory Opinion on
International Norms: Gender-related persecution and relevance to
‘Membership of a Particular Social Group’ and ‘Political Opinion’.
ƒ Committee on Inmigration and Nationality Law of Association of the Bar of the City of
New York, The (2003): Gender-related asylum claims and the social group
calculus: Recognizing women as a ‘Particular Social Group’ per se.
ƒ Consejo Europeo (1999): Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de
Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la
Unión Europea.
ƒ Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, 1984
ƒ Convención sobre el estatuto de los refugiados. Naciones Unidas, Ginebra, 28 julio de
1951.
ƒ Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, (CEDAW) 1979
ƒ Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales21, 4 de noviembre de 1950
ƒ Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer
ƒ Proclamada por la Asamblea General en su resolución 2263 (XXII), de 7 de
noviembre de 1967
ƒ Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer
ƒ Resolución de la Asamblea General 48/104 del 20 de diciembre de 1993
21
España realizó el deposito de la ratificación el 4 de octubre de 1979, publicado en el boletín oficial del estado el 10 de
octubre de 1979.
19
ƒ Declaración Universal de los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la
Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948
ƒ Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, aprobados por la Cuarta
Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer, septiembre de 1995
ƒ Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobados por la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993
ƒ Directiva 2005/85/CE del Consejo de 1 de diciembre de 2005 sobre normas mínimas
para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para
conceder o retirar la condición de refugiado. Diario Oficial de la Unión Europea
L326/13, 13 de diciembre de 2005.
ƒ Directiva 2004/83/CE del Consejo de 29 de abril de 2004 por la que se establecen
normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de
nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que
necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección
concedida. Diario Oficial de la Unión Europea L304/12, 30 de agosto de 2004.
ƒ Directiva 2003/9/CE del Consejo de 27 de enero de 2003 por la que se aprueban
normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados
miembros. Diario Oficial de la Unión Europea L31/18, 6 de febrero de 2003.
ƒ Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 2000
ƒ Horgan, Olivia (2004): Establishing a nexus in domestic violence asylum claims: The
relevance of power and control in Matter of R-A.
ƒ Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966
ƒ Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, 1966
ƒ Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer 2000
ƒ Protocolo sobre el estatuto de los refugiados. Naciones Unidas, Nueva York, 4 de
octubre de 1967.
20