BUROCRACIA PLEBEYA: la vida íntima del Ministerio de Desarrollo

UNSAM EDITA
Burocracia Plebeya
La vida íntima del Ministerio de Desarrollo Social
Luisina Perelmiter
Borrador, por favor no circular
10/03/2015
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Una micropolítica del Estado
Seguir a la “gente de nación”
Hoja de ruta
CAPÍTULO 1. PERONISMOS Y ASISTENCIA
El peronismo clásico y el evitismo
El peronismo liberal y la gerencia social
La asistencia en la década kirchnerista: algunas coordenadas
La burocracia plebeya en trama histórica
CAPÍTULO 2. HACIA UNA BUROCRACIA PRÓXIMA
Estado, asistencia y cuestiones de escala
El Ministerio como burocracia personalizada
El Ministerio como burocracia territorializada
La política espacial de la burocracia plebeya
CAPÍTULO 3. MICROPOLÍTICA BUROCRÁTICA
Formar y desmantelar grupos
Burócratas
Académicos
Militantes
Lógicas de la fragmentación ministerial
CAPÍTULO 4. JERARQUÍAS PLEBEYAS
Inserciones precarias
Designaciones improbables y juego político
Reconocimientos informales
El cultivo de los contrastes de estatus
Dramaturgia plebeya en la vida ministerial
CAPÍTULO 5. SABER ASISTIR
El ascenso del trabajo social
Saberes en disputa: sentimentalismo y academicismo
La capacidad afectiva en el perfil profesional
El “estar allí” en la práctica profesional
El trabajo social como saber plebeyo
CAPÍTULO 6. MILITAR EL ESTADO
Movimientos sociales, autonomía y transversalidad
El ingreso como reconocimiento: “subir” a los movimientos
Los atributos diferenciales del militante-funcionario
El ingreso como misión: “bajar” el Estado
Fronteras inestables y eficaces: el efecto Estado I
CAPÍTULO 7. BAJAR A TERRITORIO
Entre acá y allá: el lugar del personal estatal central
Figuras de la llegada: el Estado en movimiento
La personificación de “nación”
La contextualidad de la jerarquía estatal: el efecto Estado II
CAPÍTULO 8. NOMINAR BAJO SOSPECHA
Asistencia, política y sospecha pública
Clasificación, justificación y justicia
Crónica de una entrega “limpia”
Nominación y translocalidad: el efecto Estado III
CONCLUSIONES
Introducción
Pacholá era uno de los pocos parajes agraciados de Villa Montecito. Ubicado en
la confluencia de dos ríos, tenía un paisaje vegetal y húmedo, que contrastaba con la
aridez, el polvo y la desolación del monte chaqueño que lo rodeaba. Esa mañana, el
señor Manfredi y tres agentes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación salieron
hacia Pacholá para realizar la “entrega” del día. Manfredi era un ex funcionario
provincial que conocía personalmente a los pobladores de Pacholá desde hacía años,
cuando en su juventud había organizado allí talleres de alfabetización.
Cuando llegaron a destino, ya estaba alistado un camión del Ejército con las
cajas de alimentos para repartir. A diferencia de “entregas” anteriores, los pobladores
no los esperaban. Las personas iban llegando de a poco. No había fila y nadie se
ocupaba de organizarla. Llamaban a las personas por orden alfabético según el padrón
confeccionado por el Ministerio y éstas se iban acercando. Les daban un papel que
consignaba la cantidad de cajas que les correspondía recibir, los militares se las
entregaban y luego se retiraban del lugar. Después de un rato de repetir este
procedimiento, las personas dejaron de llegar. Manfredi advirtió preocupado que una
parte importante de las familias empadronadas no habían venido a la “entrega”, y
comenzó a fijarse en los apellidos de las familias, tratando de recordar dónde vivían. Si
lograba ubicarlas -les decía al resto- podrían acercarles directamente los alimentos.
Luego de revisar los apellidos, Manfredi y dos de los agentes se dispusieron a
emprender la búsqueda. A bordo de una camioneta, después de algunas vueltas por el
monte, llegaron a la orilla del río. Enfrente se veían dos casas de adobe. “No me podía
fallar la memoria” –murmuró Manfredi con satisfacción-. Se bajaron de la camioneta y
acercándose a la orilla Manfredi comenzó a agitar los brazos y gritar: “¡Don Esteban!
¡Don Esteban!”. Al minuto, salió un hombre mayor de la casa, agitando también los
brazos. “¡Los encontramos!” – exclamó triunfal Fernando, otro de los agentes de la
comitiva.
Entonces Don Esteban se dispuso a cruzar el río en una canoa de
madera. Lentamente se iba acercando. Ya en la orilla, descendió con dificultad de la
canoa y saludó afectuosamente a Manfredi. “¿Qué pasó que no vino a la entrega?” -le
preguntó éste-. Don Esteban le respondió que sabía que iban a estar “los de nación” en
Pacholá, pero una gripe le había impedido acercarse. Traía consigo varios DNIs 1 .
Fernando advirtió que los documentos pertenecían a casi todas las familias ausentes en
la “entrega”. Pero enseguida se dio cuenta de que no había cajas suficientes en la
camioneta. Manfredi se ofreció para volver a buscarlas mientras el resto se ocupaba de
aprontar el trámite. Entretanto, uno de los nietos de don Esteban se acercaba por el río
en canoa. El nieto también resultó pertenecer a una de las familias faltantes. Fernando
encontró su nombre en el padrón y observó que su número de documento no estaba
consignado, por lo que aprovechó para preguntarle: “¿Tenés tu número de DNI, así lo
anotamos?”. El nieto no tenía su documento en ese momento, pero respondió que sí,
que tenía el número anotado en su celular. Sacó su celular, buscó el número y se lo
dictó a Fernando, que lo consignó en el padrón. Al rato volvió Manfredi y el resto de
los agentes, trayendo todas las cajas sobrantes de la “entrega”. Luego de las firmas de
rutina en el padrón, y de ayudarles a cargar las cajas en las canoas, los agentes se
despidieron de Don Esteban y su nieto, y se fueron. En el viaje de vuelta a las cabañas
donde se alojaban, reinaba un clima generalizado de satisfacción y buen humor. Se
habían metido en el monte, habían encontrado a Don Esteban, le habían hecho llegar
las cajas: misión cumplida. Esta vez, nadie se había preocupado por hacer cumplir la
regla que tantos conflictos había creado en días anteriores, según la cual “nadie retira
sin DNI o con DNIs de familias diferentes de la propia”.
***
La escena relatada corresponde a un “operativo” de asistencia alimentaria que el
Estado nacional realizaba desde 2007 todos los meses en una localidad del noroeste
argentino. ¿Por qué tanto empeño en buscar a Don Esteban y tanta satisfacción al
encontrarlo? Al fin y al cabo, en relación a los objetivos del operativo, un beneficiario
más o menos no era relevante. ¿Por qué le entregaron a Don Esteban cajas “de más”,
cajas que correspondían a otros? Aunque tenía los documentos de las familias
beneficiarias, nada garantizaba que esos alimentos fueran a llegar efectivamente a
destino. Era justamente por esa incertidumbre que, en otras ocasiones, los agentes
habían cuidado que se cumplieran todos los requisitos previstos por el operativo. ¿Por
qué esta vez se las habían entregado al nieto de don Esteban, aunque éste no tuviera su
documento consigo? ¿Por qué le hicieron favores a don Esteban sin que éste siquiera los
pidiera? Más raro aún: ¿por qué eran agentes estatales centrales los que se ocupaban de
1
DNI: Documento Nacional de Identidad.
distribuir los alimentos? ¿Era racional semejante traslado, a lo largo de 1200 kilómetros,
desde la Avenida 9 de Julio en Buenos Aires hasta Pacholá, para rastrear paraje por
paraje a cada uno de los pobladores necesitados?
Es habitual escuchar que el Estado funciona mal y que en sus entrañas se
esconden los secretos más inconfesables. Sospechas de cooptación, desvío de recursos e
irracionalidad son lugares comunes del discurso público sobre la burocracia estatal, en
particular cuando se trata de organizaciones que proveen servicios sociales. Sin
embargo, poco sabemos sobre lo que en verdad sucede en sus tramas internas. Más aún,
el horizonte normativo sobre el cual se funda ese juicio elude la pregunta sociológica
sobre su funcionamiento: ¿por qué habríamos de esperar de nuestras burocracias
estatales autonomía, impersonalidad, previsibilidad? ¿Sobre la base de qué historia y de
qué entramado de condiciones y relaciones habríamos de fundar dicha expectativa?
Excepto que hagamos del Estado un principio trascendente, independiente de todo
espacio y tiempo, las explicaciones sobre su funcionamiento no deberían consistir en la
constatación de una falla. Como diría Michael Herzfeld (1992), dicha constatación solo
serviría para proteger aquel principio trascendente de nuestra decepción y desencanto,
no para echar luz sobre lo que se hace en el Estado y en su nombre.
Este libro trata sobre el funcionamiento del Estado y las prácticas de su
funcionariado en un área donde las sospechas de “mal desempeño” son particularmente
enfáticas: la asistencia social. En efecto, la burocracia que nos ocupará en adelante, el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN)2, suele considerarse como una de
las agencias más “defectuosas” del aparato público. Su historia sinuosa y atada a la
coyuntura, su falta de personal de carrera, o estructuras organizativas asentadas, pero
sobre todo, la sospecha permanente respecto de sus “rendimientos” políticos, hacen de
ella una burocracia situada en las antípodas de lo que comúnmente se entiende como
burocracia “moderna”. Esto la hace especialmente atractiva en términos teóricos.
Considerado un caso “extremo” de debilidad institucional, este Ministerio es un punto
privilegiado desde el cual interrogarnos en torno a ciertas lógicas organizacionales del
Estado que, conjeturamos, son más generales y normales de lo que suele creerse.
Pero no sólo los presuntos atributos del MDSN serían “extremos”. Nuestro
análisis comienza en una coyuntura histórica que también podríamos calificar como
2
En adelante, utilizaremos indistintamente la sigla MDSN o la palabra “Ministerio”.
extrema o extraordinaria: los años que siguieron a la crisis del 2001. En efecto, la
Argentina presentaba hacia 2002 un panorama social dramático. Más de la mitad de la
población, cerca de 19 millones de personas, se encontraban bajo la línea de pobreza.
Imágenes del hambre y la desazón coexistían con las del trueque, la toma de empresas y
otros rebusques impensados hasta entonces. A todo ello se sumaba una intensa
ocupación política de las calles. Asambleas, manifestaciones públicas y piquetes eran un
dato cotidiano de la vida de muchas ciudades del país. En tal contexto, la asistencia
social devino para millones un recurso indispensable de supervivencia. Luego, el
panorama social cambiaría con la recuperación económica. Sin embargo, la asistencia
siguió teniendo relevancia, e incluso se constituyó en un aspecto estable de la política
social, proceso que fue acompañado por la consolidación institucional del MDSN.
Conducido casi ininterrumpidamente por Alicia Kirchner, hermana del presidente electo
en 2003, el organismo dispuso de una amplia holgura de recursos, expandiendo su
infraestructura organizacional y masificando el alcance de sus iniciativas. Sin duda, el
Ministerio de Desarrollo Social ocupó un lugar importante en el esquema de gobierno
de Néstor Kirchner y Cristina Fernández.
Pero lo que diremos aquí no se limita a señalar esta relevancia. Más
específicamente, mostraremos que el MDSN encarnó un cuestionamiento a cierta forma
“consagrada” del trabajo estatal, aquella que supone y reproduce la distancia respecto
de la sociedad. Crear oficinas locales; viajar de manera continua por el país; responder a
la infinidad de cartas solicitando ayuda; reclutar masivamente trabajadores sociales y
militantes de base; valorar el trato directo y afectivo con las personas asistidas; desdeñar
la jerarquía de la investidura estatal y rechazar una actitud desapegada respecto del
sufrimiento particular de las personas fueron algunas de las acciones en las que, como
veremos, la distancia se postuló tácitamente como un problema, como algo a superar.
Distancia que, a la luz de estas acciones, adquirió varios sentidos. Fue entendida
como lejanía espacial -la que existe, por ejemplo entre una persona que vive en la
provincia de Jujuy y el centro político del país, en Buenos Aires-. También como exceso
de mediaciones -las que habría entre un programa asistencial nacional y el destinatario
último de sus beneficios-. Fue, a su vez, sinónimo de asimetría política -la que se
instituiría entre cualquier representante de la autoridad estatal y una persona en
situación de fragilidad social-. Finalmente, la distancia fue significada como
impersonalidad e indiferencia -la que idealmente caracterizaría la acción estatal
burocráticamente organizada.
Ahora bien, que la distancia, así entendida, llegara a constituirse como un
problema político supuso ciertas condiciones históricas. La coyuntura de crisis, que
reclamaba con urgencia gestos que recompusieran la legitimidad del poder central, fue
sin duda un factor determinante. Otro elemento relevante fue la voluntad, por parte de
las elites de gobierno, de dar visibilidad al Estado nacional en la dinámica territorial de
la asistencia, que venía siendo delegada en el nivel local desde los años ’90. En efecto,
la coyuntura de crisis reveló que la pérdida de control político sobre los vínculos
asisteniales de proximidad resultaba problemático para el poder central, lo volvía
vulnerable a la acción de las elites políticas locales. Por último, no menos importante
fue la vitalidad de cierta tradición peronista de la asistencia, lo que aquí llamamos
evitismo, que proporcionó los recursos simbólicos para construir a la distancia como
problema, actualizando una narrativa querida en la memoria popular. Fue entonces en el
marco de este entramado, gestado en temporalidades diversas, que “ganar proximidad”
se erigió en un mantra organizacional, en una forma renovada de encarar el trabajo
estatal.
Recorriendo las diversas instancias en las que se especificó la búsqueda de
proximidad, el libro reconstruye un tipo particular, y ciertamente paradójico, de
funcionamiento estatal, que hemos denominado burocracia plebeya. Según su
definición literal, lo plebeyo es simplemente lo que no pertenece a lo noble, lo no
distinguido, lo propio de la gente común. En su connotación peyorativa, plebeyo es
sinónimo de paria, de vulgar y hasta de indigno. Sin embargo, existen otros sentidos que
resuenan en nuestra cultura perturbando esa connotación. Afirmar el valor de lo
degradado en tanto que tal tiene una larga historia en Occidente3 y una muy peculiar en
Argentina. Desde los versos del Martín Fierro hasta “los grasitas” de Eva Perón, existen
infinidad de ejemplos de esta exaltación de lo desacreditado, de esta celebración
irreverente de lo menospreciado 4 . Aquí lo plebeyo ya no designa un estatus
subordinado, sino un contra-estatus. Es este sentido de lo plebeyo, en su ambivalencia,
3
4
Véase, por ejemplo, Bajtín (1987).
Cuestión subrayada por los análisis del peronismo como contra-cultura. El trabajo más difundido al
respecto es el de James (1990). El autor argumenta que el peronisma invierte las jerarquías culturales
establecidas, al afirmar el valor del mundo del trabajo y lo popular tal cual existe, no redimiéndolo
mediante, por ejemplo, la educación.
en su relatividad contextual, el que nos ha servido para comprender una manera de
actuar en el Estado y una forma de personificar su autoridad.
Una burocracia plebeya se caracteriza por estar orientada a la producción de
vínculos de apego, a salvar distancias. Pero su núcleo específico es que, para hacerlo,
subvierte jerarquías de estatus. Sus prácticas habituales asignan valor positivo a
objetos, personas o actividades no valorados socialmente, y lo hacen precisamente por
eso. No obstante, dichas jerarquías no son abolidas, sino que permanecen tácitas, su
negación es contextual. Es precisamente la persistencia de la jerarquía, a la vez negada
y afirmada en la práctica, la que le confiere a la acción propia de la burocracia plebeya
su valor simbólico. Quizás un ejemplo contribuya a clarificar nuestro punto. Cuando
una persona utiliza la expresión popular “A mí no se me caen los anillos por lavar los
platos” ¿qué quiere decir? En principio dice que está dispuesta a realizar una tarea que
no tiene prestigio social, como lavar los platos, a pesar de que, como lo denotan sus
anillos, su posición social sí lo tenga –sea que tener anillos signifique que se es dueño,
hombre, jefe o cualquier posición ubicada en el polo privilegiado y prestigioso de un
vínculo jerárquico. Pero la expresión también sugiere que hay cierto honor en la persona
que manifiesta tal predisposición: el punto es precisamente que los anillos no se le caen.
Es el contraste entre posición y acción lo que valoriza el estatus de la persona que actúa.
Podríamos entonces reemplazar “lavar los platos” por casi cualquier actividad porque lo
crucial no es el valor social de la actividad, indeterminable en sí misma, sino su vínculo
con el estatus de la persona que la lleva a cabo, en la situación en la que esa persona se
encuentra.
Por eso decimos que la subversión de jerarquías que opera la burocracia plebeya
es contextual, no tiene sentido fuera de las situaciones específicas en que ocurre. Para
que dicha subversión sea efectiva necesita que los esquemas dados de valoración social
no se subviertan en general, sino que permanezcan como telón de fondo. Tiene sentido
decir que a uno no se le caen los anillos por hacer determinada actividad si esa actividad
es considerada en cierto sentido trivial o baja, y si se cuenta con que se la siga
considerando así, dado cierto contexto. Dicho de otro modo, subvertir jerarquías, en los
detalles más mundanos de las prácticas estatales, altera la distribución del valor social
acordado a los componentes de una relación jerárquica, pero no disuelve dicha relación,
más bien cuenta con ella. De allí que sea necesario, por ejemplo, que un funcionario
tenga un vínculo asimétrico con una persona que le envía una carta solicitando ayuda
para que el hecho de llamarla por telefono y escuchar sus problemas produzca, no sólo
apego, sino también honor en el gesto.
Dado que nuestro análisis se focaliza en un Ministerio, el uso de la palabra
burocracia puede parecer obvio y a la vez descuidado. En efecto, ¿por qué retener el
término? ¿Acaso la sociología no se ha valido de esta categoría para referirse a atributos
organizacionales tales como el desapego, la impersonalidad, la división funcional y
jerárquica del trabajo; esto es, rasgos que, de acuerdo con lo que venimos diciendo, no
caracterizarían el funcionamiento estatal que nos ocupa? Si bien no nos proponemos
ofrecer una teoría alternativa de la burocracia, tampoco hacemos un uso irreflexivo del
término. Una parte central de nuestro análisis consistirá en mostrar los vínculos que
hacen de las prácticas ministeriales una “burocracia”, lo que utilizando la expresión de
Timothy Mitchell (1999) llamaremos “efecto Estado”. Según esta noción, la burocracia
estatal no antecede sino que surge de técnicas de gobierno, que inscriben lo particular en
algún régimen de generalidad y que le otorgan al Estado la apariencia de exterioridad,
haciendo de la frontera entre Estado y sociedad un efecto recurrente de la práctica
estatal. De allí que el “efecto Estado” pueda ser entendido como un “efecto de
distancia”.
Nuestro argumento central es, pues, que la burocracia plebeya subvierte
jerarquías, recreando la promesa de proximidad, pero al mismo tiempo produciendo un
“efecto de distancia”, como cualquier otra burocracia. Es precisamente esa tensión la
que define su lógica de funcionamiento. Nos detenemos en tres instancias donde se
observa claramente dicha tensión. En primer lugar, en la acción mediadora y
generalizadora de dispositivos técnicos tales como el registro escrito, las certificaciones
institucionales, los memos, los formularios o los sistemas informáticos, que permiten
burocratizar las prácticas al transformar, como diría Weber, una “acción comunitaria”
en una “acción societaria”. Mostraremos que su acción generalizadora no sólo es muy
difícil de evitar sino que, la mayor parte de las veces, manifiestan una eficacia
autónoma de los agentes que personifican la autoridad estatal. Esto explica por qué, por
ejemplo, militantes de base que ofician como técnicos estatales, que nunca antes habían
trabajado en una burocracia estatal, ni la habían visto con buenos ojos, necesitan y creen
que es imprescindible pedir certificaciones escritas del trabajo que realizan sus
compañeros de militancia. Explica, también, la peculiar combinación de particularismo
e impersonalidad que recorre el encuentro con don Esteban en Pacholá con el que
abrimos esta introducción.
La segunda instancia donde puede observarse la tensión característica de la
burocracia plebeya es en las expectativas que los destinatarios de la asistencia tienen
respecto de la acción de los agentes estatales. En particular, la atribución a aquellos que
contextualmente personifican la autoridad estatal, de la capacidad para disponer sobre
recursos y reglas. En la situación de interacción con los interlocutores de la asistencia,
cada agente ministerial expresa y detenta “poder para resolver problemas”.
Mostraremos que esta atribución dota de unidad a la autoridad ministerial, más allá de la
fragmentación del personal y de los particularismos que orientan sus acciones. El
carácter impersonal, generalizador, de la investidura estatal tiene eficacia sobre los
particularismos de los agentes, pero esa eficacia es el producto de una atribución, es
decir, proviene de la relación asistencial.
La tercera instancia, por último, donde se hace particularmente visible la
coexistencia entre la subversión de jerarquías y el efecto de distancia se asocia con la
necesidad de nominar que, tarde o temprano, tiene cualquier agente estatal. Nominar, en
el contexto de la asistencia, significa definir la frontera entre quienes deben recibir
asistencia y quienes no. El ejercicio de esa potestad instituye una asimetría política,
independientemente del modo en que se la ejerza, sea ateniéndose a reglas escritas o
eludiéndolas, sea en base a interacciones cara a cara o mediadas por dispositivos
técnicos. Lo que mostraremos es la dificultad particular que implica el acto de nominar
“salvando distancias” desde la escala central, es decir, atendiendo a la singularidad de
los casos y en base a la empatía que genera el sufrimiento de otro.
Sabemos que la política asistencial está anudada, para muchos, a la “mala”
política-partidaria, a la administración de las alianzas políticas, a las prácticas
clientelistas, al sometimiento de los débiles. No desconocemos que el “Ministerio de la
pobreza”, como lo llama su personal, es un área “en la mira” de una variedad de
públicos y que muchos lectores tendrán la expectativa de que este libro se pronuncie al
respecto, a favor o en contra. Esperamos que nuestro análisis pueda escapar a
encasillamientos de este tipo y que antes bien sirva a la comprensión de los modos en
que colectivamente definimos maneras de hacer frente a situaciones de crisis.
Evidentemente, no todo lo que sucede en el Ministerio responde a las ideas que
presentamos aquí. Al modo del tipo ideal, el concepto de burocracia plebeya es un
recurso heurístico, no un calco de la realidad. Más allá de las particularidades históricas
e idiosincráticas del MDSN o de la asistencia social kirchnerista, el término quiere
captar cierta cultura institucional, cierta lógica de funcionamiento organizacional, que
creemos existe, de modo más difuso si se quiere, en otras áreas del Estado y la sociedad
argentina.
Una micropolítica del Estado
La indagación de las tramas internas del Estado, los actores que la componen y las
culturas institucionales que informan sus prácticas constituye un foco poco visitado por
las ciencias sociales locales 5 . El punto de vista que construye este libro se nutrió
entonces del diálogo con un conjunto muy plural de estudios, provenientes de la
historia, la sociología, la ciencia política y la antropología, en distintas latitudes, que nos
permitieron establecer a la vez puntos de encuentro y discusión. En lo que sigue
reponemos esos cruces.
Del Estado como déficit al Estado como pregunta
El estudio de las organizaciones y actores estatales ha sido uno de los aportes
centrales de lo que se conoce, en la ciencia política americana, como institucionalismo
histórico y que tiene una de sus raíces en las perspectivas macroscópicas de historia
comparada, también llamadas “estado-céntricas”. La premisa fundamental de este
enfoque es que las capacidades institucionales del Estado resultan cruciales para
explicar las variaciones que los países presentan en el tipo y grado de éxito de sus
políticas públicas6. En sintonía con estas perspectivas, algunos autores han subrayado la
importancia que la debilidad estatal ha tenido, en Argentina, en el devenir frustrado de
diversos proyectos de gobierno (O’Donnell, 1982; Sikkink, 1993; Sidicaro, 2003). En
5
Esta tendencia ha comenzado a revertirse, aunque por lo general los estudios se centran más en las elites
estatales que en las culturas institucionales que caracterizan las prácticas del personal burocrático en
general. Para algunos ejemplos véase Dalbosco (2003), Rein (2006), Campione (2007), Badaró (2009),
Heredia y Gené (2009), Soprano y Bohoslavsky (2010), Plotkin y Zimmeraman (2012a y 2012b),
Frederic (2013), Gené (2014) y Giorgi (2014). Para una revisión reciente, véase Pereyra (2012).
66
Algunos estudios clásicos inscriptos en esta línea son Weir et al. (1988), Evans (1996) y Evans et al.
(1999). Para una revisión de estos debates desde la sociología, véase Steinmetz (1993). Una excelente
síntesis sobre las perspectivas institucionalistas y sus límites puede encontrarse en Acuña y Chudnovsky
(2013).
particular, los estudios de corte institucionalista de la política social enfatizan la
relevancia que en su derrotero tuvieron la falta de capacidades organizacionales y la
inestabilidad de las estrategias pergeñadas a lo largo de los distintos gobiernos y
coyunturas políticas7.
Compartimos con estos estudios el interés por las reglas que organizan la vida
política de las sociedades y, en particular, por el modo en que las políticas se generan en
las organizaciones estatales. Sin embargo, nos distanciamos de ellos en sus preguntas y
supuestos de partida. Por lo general, se interrogan por el “éxito” o “fracaso” de las
políticas. La consideración de los aspectos institucionales del funcionamiento estatal
parte entonces de modelos teóricos que prescriben qué tipo de atributos serían
adecuados a la consecución de ciertos objetivos. De allí que las explicaciones de los
“fracasos”, en el caso argentino, se concentren en carencias: de capacidades, de
autonomía, de coordinación, de estabilidad, de formalidad, de racionalidad. Este énfasis
limita la comprensión de lo que efectivamente sucede en las instituciones estatales. En
particular, porque al reducir su realidad a aquello que les falta, impide considerar
formas de la autoridad estatal o “capacidades” que no sean aquellas definidas como
tales en los modelos teóricos 8 . Más importante aún, la mirada sobre las carencias
termina ocultando aquello que lo efectivamente existente permite. En ese sentido,
asumir que la inestabilidad política, por ejemplo, conduce a la fragilidad de las reglas
formales, que dicha fragilidad, a su vez, constituye un problema en sí mismo, o que
reglas informales y/o inestables no puedan ser eficaces para deteminados objetivos,
constituye más una expresión de deseo que una generalización demostrada (Acuña y
Chundnovsky, 2013)9.
7
Por ejemplo: Acuña et al. (2002); Repetto (2003); Martínez Nogueira (2002) y Alonso (2007). Los
estudios sobre la reforma del Estado durante los años ’90 también identifican éstos como rasgos
persistentes del aparato estatal argentino. Véase Orlansky (2001), Felcman et al. (2001), Oszlak (2003),
Thwaites Rey y López (2005) y Pereyra (2008).
8
Este foco en las carencias no es privativo de los abordajes institucionalistas de las burocracias y
políticas públicas. En la Argentina, el Estado, en particular a lo largo del siglo XX, e independientemente
de cómo se lo conceptualice, ha obtenido un papel explicativo relevante pero negativo; es decir, el Estado
explica en tanto que “fallido” o “débil”. Para un desarrollo de este punto, véase Perelmiter (2007). Para
una argumentación similar, pero relativa al Estado latinoamericano, véase Rodriguez Castillo (2006).
9
De hecho, excelentes estudios demuestran lo contrario. Por citar dos ejemplos: Schneider (1994)
muestra que el personalismo, como principio de reclutamiento de la alta burocracia económica brasileña,
mejoró su desempeño de cara al proyecto de desarrollo industrial de Brasil; Levtisky (2003), en un
estudio ya clásico, argumenta convincentemente que la informalidad organizacional dota al Partido
Justicialista de una gran capacidad de adaptación frente a cambios en el contexto.
Nuestra contribución al estudio de la institucionalidad estatal, pues, suspende los
siguientes supuestos: que el Estado existe o debiera existir como una entidad agregada;
que es o debiera actuar de modo unitario y coherente; que establece o debiera establecer
una frontera clara respecto a la “sociedad”; que su funcionamiento institucional puede
caracterizarse a partir del estudio de sus instituciones formales; e incluso, que su
racionalidad exclusiva es o debiera ser una racionalidad instrumental10. Como ya hace
tiempo argumentó Oszlak (1979) el carácter contradictorio del funcionamiento del
aparato estatal, en tanto arena de conflicto político, debiera asumirse como un rasgo
constitutivo, o al menos muy esperable, antes que como una “incongruencia” o
“patología”. Lo que haremos, entonces, es una descripción densa del funcionamiento
cotidiano de esta arena, para situarlo en las tramas relacionales que lo hacen inteligible
y razonable. Es un foco en lo que evocando a Habermas (1999) podríamos llamar el
“mundo de la vida” de un organismo estatal, lo que quisiéramos aportar a la discusión
sobre su institucionalidad.
De la política social como programa a la política social como práctica
Al tratar sobre una burocracia asistencial este libro también dialoga con el ancho
mundo de los estudios sobre política social. Tanto en Estados Unidos y Europa, como
en Argentina, una profusa literatura se ha abocado a estudiar estas cuestiones. Nuestro
trabajo se ha servido de esta literatura, tanto para situar históricamente su objeto, como
para identificar algunos de sus nudos problemáticos11. Sin embargo, su interés no se
localiza primariamente en la política asistencial -en sus contenidos programáticos o sus
resultados, en su grado de eficacia o justicia-, sino en la trama cotidiana del espacio
estatal desde el que dichas políticas se implementan. Como señala Haney (2002: 8), en
la operatoria capilar de las burocracias estatales, las políticas públicas deben ser
traducidas cotidianamente en prácticas y entre estos dos niveles no necesariamente
existe consistencia. Si nuestro análisis puede entonces pensarse como una contribución
10
Para algunos trabajos teóricos que sistematizan críticas a estos supuestos, consultar Mitchell (1991),
Migdal (2001) y Grzymala-Busse y Jones Luong (2002).
11
Para no volver engorrosa la lectura, prescindimos aquí de desagregar los aportes de la literatura
argentina en políticas sociales, que serán luego recuperados a lo largo del texto. Para una revisión a nivel
local, véase Andrenacci y Soldano (2006). Para una revisión de la literatura internacional, véase Orloff
(2005).
al estudio de la política social, es en la medida en que accede a la misma “desde abajo”,
a través de las situaciones corrientes de su puesta en funcionamiento.
Situar este libro en el campo de los estudios sobre políticas sociales se enfrenta a
una dificultad que conviene señalar. Nos referimos al hecho de que las teorías y tomas
de posición que organizan dicho campo forman parte de la vida de las burocracias
estatales en cuestión. Evidentemente, una de las principales fuentes de discursos de
denuncia y justificación de la política social son las ciencias sociales (Wagner et al.,
1991; O’Connor, 2002). Las controversias que las mismas mantienen sobre la
definición de “problemas sociales” o taxonomías para leer lo “social”, y sobre el tipo de
arreglos institucionales que mejor favorecerían ideales alternativos de integración
social, son prácticamente indiferenciables de las visiones ideológicas sobre la política
social y del lenguaje en que las mismas son formuladas (Tenti Fanfani, 1991).
En el caso de la asistencia social, este factor merece particular atención. En efecto,
desde las ciencias sociales, pero también desde otras instancias del espacio público,
como los medios de comunicación, la asistencia constituye una actividad “bajo
sospecha”. Las preguntas que comúnmente se le formulan -¿integra o segrega?,
¿dignifica o estigmatiza?, ¿emancipa o controla?, ¿hace justicia o naturaliza la
injusticia?, ¿garantiza derechos o votos?- son preguntas que componen su
funcionamiento cotidiano. Por eso, este libro no va a contestar ninguna de estas
preguntas. Lo que sí va a intentar es una mejor comprensión de sus efectos políticos y
organizacionales, es decir, de sus efectos en la configuración de las prácticas de los
agentes estatales que son el objeto de dichas preguntas. Veremos, a lo largo del libro,
que existe un proceso de reflexividad particularmente intenso en este sector de actividad
estatal, lo que vuelve trabajosa la construcción de un punto de vista que, como advierte
Bourdieu (1994), al situarse en los debates que componen los estudios sobre política
social, no se exponga a retomar por cuenta propia un “pensamiento de Estado” para
pensar al Estado.
De la micropolítica local a la micropolítica central
Un tercer grupo de estudios con el que dialogamos se conforma por lo que
podríamos denominar “estudios de la vida política local”. La organización social y
política del espacio es un tema clásico de las ciencias sociales que ha recibido atención
creciente los últimos años. En efecto, en el marco de la reestructuración global de la
economía capitalista, distintas disciplinas han repensado la relación entre Estado,
sociedad, escala y territorio12. Atento a estos procesos, surge de estas reflexiones un
cuestionamiento metodológico a los enfoques que siguen construyendo a los “países”
como unidades homogéneas de indagación. También advierten sobre la necesidad de
considerar la escala de los procesos políticos como una cuestión que no está dada: parte
de la práctica política, argumentan, consiste en globalizar, regionalizar, nacionalizar o
localizar problemas y actores.
En la Argentina, los estudios de sociología y antropología política situados a
nivel local han incrementado nuestro conocimiento de una variedad de aspectos de la
vida política13. Tratándose de la política asistencial, las cuestiones vinculadas a la escala
y al territorio tienen una evidente importancia. No sólo porque, de cara a los procesos de
descentralización de dichas políticas, el “territorio local” se volvió un locus privilegiado
de investigación14, sino también porque, en términos metodológicos, el nivel capilar de
las políticas sociales ha suscitado un creciente interés 15 . Situados en ese nivel, los
estudios sobre Argentina se han concentrado mayormente en la reconstrucción de la
práctica de diversos actores mediadores de las políticas asistenciales 16 o en las
apropiaciones que hacen de ella sus destinatarios últimos17, mostrando la gran distancia
que existe entre los contenidos programáticos de las políticas públicas y las diversas
instancias de su puesta en práctica. En ese recorrido, menos atención han recibido las
prácticas de los propios planteles de las burocracias estatales18. Esto, a pesar de que las
12
Por ejemplo: Gupta y Ferguson (2002), Brenner (2004), Ferrera (2005) y Fraser (2010). En Argentina,
un aporte en esta línea puede encontrarse en Frederic y Soprano (2009).
13
Nos referimos a los trabajos que reconstruyen, desde la investigación empírica situada en escalas
locales, distintos aspectos de la vida política. No tiene sentido enumerarlos, pero los trabajos más
difundidos sobre acción colectiva y protesta popular (Svampa y Pereyra, 2003; Merklen, 2005), sobre
clientelismo (Auyero, 2001) sobre profesionalización política (Frederic, 2004) o sobre el involucramiento
político de las clases populares (Quirós, 2011) ilustran bien esta perspectiva.
14
Sobre este punto, véase Prévôt Schapira (1996).
15
Los llamados governmentality studies, de inspiración foucaultiana, a menudo presentan este argumento.
Consultar Shore y Wright (1997) y Haney (1996, 2002).
16
Véase, entre otros, Chiara y Di Virgilio (2005), Masson (2004); Zapata (2005); Isla y Colmegna (2005)
y Poblete (2008b).
17
Véase Tenti Fanfani (1992), Duschatsky (2001), Cravino et al. (2002), Soldano (2009) y Auyero
(2013).
18
Una excepción es el estudio de Pantaleón (2005), situado en la Secretaría de Desarrollo Social de Salta
en los años ‘90. También Auyero (2013), en su trabajo sobre la espera de los pobres cuando interactúan
etnografías de las llamadas “burocracias de calle” (Lipsky, 1983), es decir, aquellas
organizaciones situadas en la línea de frente de la acción estatal, muestran cierta
vitalidad a nivel internacional19.
En todo caso, existe un buen acervo de estudios que han hecho del “nivel local”
una suerte de laboratorio de las transformaciones de la Argentina reciente,
contribuyendo a iluminar aspectos de la vida política que de otro modo hubieran
permanecido en la oscuridad. Nuestro enfoque hace propias gran parte de las lecciones
metodológicas de estos estudios. Sin embargo, creemos que el énfasis en lo local ha
descuidado el estudio empírico de los niveles nacionales de las instituciones, que no
sólo siguen existiendo sino que también tiene una relevancia y un papel específico en la
organización general de la vida política. Buscaremos entonces iluminar la singularidad
que caracteriza la práctica de agentes estatales que, en tiempos donde “el territorio
local” resulta un locus privilegiado de actuación, se ubican en los niveles centrales del
Estado. Para estos actores, el “territorio” son todos los lugares del país y ninguno en
particular; es decir, sus posiciones y perspectivas, como la de la burocracia en la que se
inscriben, son translocales (Gupta, 1995). En esa medida, sus prácticas involucran un
movimiento de arraigo y desarraigo permanente respecto de situaciones locales de
interacción. Esa es su especificidad micropolítica.
Subrayando esta singularidad, tomamos distancia de cierta división naturalizada
del trabajo de investigación sobre la política y la asistencia. Mientras que los niveles
“centrales” del Estado constituyen los referentes comunes de la sociología y ciencia
política focalizada en macro-estructuras, largos plazos y elites gubernamentales, los
niveles “locales” parecieran jurisdicciones adecuadas para reconstruir, mediante
abordajes etnográficos e interpretativos, las dimensiones capilares del poder estatal. Se
reproduce así lo que Ferguson (2007) llama la topografía verticalista del poder. Es
decir, un espacio imaginario, arraigado al sentido común, donde el Estado nacional se
ubicaría en una “cima” homogénea y consistente; mientras que las disputas y la vida
social “auténtica”, se ubicarían en la “base”, en el espacio “local”. En ese sentido, este
libro aporta a los estudios de la micropolítica estatal, pero al mismo tiempo elude el
supuesto de que ese dominio sea habitado exclusivamente por los actores pertenecientes
con organismos estatales, sitúa parte de su análisis en las oficinas del Ministerio de Desarrollo Social de
la Ciudad de Buenos Aires. No obstante, la evidencia corresponde más bien a la experiencia de los
destinatarios que a la de los planteles estatales de la misma.
19
Para algunos ejemplos, véase Korteweg (2006), Watkins-Hayes (2009), Dubois (2010) y Piore (2011).
a las jurisdicciones de “lo local” -al “municipio” o al “barrio”-. Observar el nivel
microsocial, situacional, de la vida organizacional del Estado es una opción teóricometodológica, no implica un recorte jurisidiccional necesario.
Seguir a la “gente de nación”
En toda investigación se toman decisiones cuyos resultados son inciertos. Lo que
en el texto ya escrito parece naturalmente ordenado, casi siempre es el producto de una
experiencia más o menos afortunada de idas y vueltas, de apuestas y revisiones. La
investigación que realizamos en el MDSN no fue una excepción. Comenzamos el
trabajo de campo sin demasiadas adhesiones teóricas pero sí con dos apuestas
metodológicas fuertes. En primer lugar, partimos de lo que podríamos denominar un
abordaje relacional. Lo cual consiste, simplemente, en colocar el centro de atención en
los vínculos, la red o la trama, según sean las preferencias. Como argumenta Charles
Tilly (2000), sea porque la vida social se entiende como el resultado de las acciones de
individuos o grupos automotivados, sea porque se la deriva de la lógica autónoma de
organizaciones, estructuras o sistemas, lo que se pierde de vista es que la vida social
comienza allí donde hay un vínculo. La segunda apuesta consistió en lo que KnorrCetina (1981) llama situacionalismo metodológico, esto es, una aproximación al orden
social que, siguiendo a Goffman, considera la situación social de interacción como el
locus de la explicación sociológica. La “situación social”, en tal sentido, expresa una
estructura propia, una realidad sui generis que no puede predecirse conociendo los
atributos individuales de sus participantes.
Con estas dos premisas, consideramos a la burocracia asistencial como un
conjunto de situaciones donde se especifican las relaciones que la componen y
reproducen. Es decir, comenzamos con la idea de que ni los atributos de los
funcionarios, ni las políticas que implementan, ni las estructuras institucionales desde
las que actúan, ni los recursos que movilizan, nos iban a interesar por fuera de la trama
que los asocia y les da sentido. Dos aclaraciones son necesarias. La primera es que
dicha trama es histórica. Como señala Tilly (2002: 33): “los actores actúan dentro de
marcos de comprensión construidos por interacciones anteriores, prevén sus respuestas
recíprocas sobre la base de esos marcos y modifican estrategias como consecuencia de
la experiencia compartida”. A su vez, emplean nociones en acciones cuya mutua
inteligibilidad está basada en conocimientos de instituciones sociales más amplias. En
ese sentido, nuestro análisis es situacional pero no inmediatista, es decir, asume la idea
de proceso. La segunda aclaración es que volver la mirada sobre la “trama interna” de la
burocracia estatal no significa que la consideremos como una entidad auto-contenida.
Esta no delimitaría un espacio ya diferenciado como estatal, desde el cual se
establecerían relaciones con “otros” actores o mundos. Esos vínculos “exteriores” son,
como veremos, parte de su trama interna.
Ahora bien, de estos dos puntos de partida, relacional y situacional, emerge un
problema que conviene explicitar. Llevados al extremo, no permiten establecer un
recorte fundado de relaciones y situaciones a considerar. Esto es particularmente
problemático en el caso de la asistencia nacional, donde existe una gran densidad de
escalas, agentes y relaciones involucradas. La exploración puede así extenderse al
infinito. Una de las decisiones claves de nuestra investigación fue entonces definir un
modo de limitar esta regresión, considerando como hilo conductor de las relaciones a
rastrear al funcionariado intermedio del Ministerio20. Nuestro análisis, en ese sentido,
está estrechamente anclado en la práctica de dicho agente, en lo que ella nos ha
permitido o impedido observar. Lo cual no quiere decir que lo hayamos considerado
como una esencia, como un agente unitario o, incluso, como fuente de la actividad
estatal. Por el contrario, este funcionariado proporcionó un punto de acceso a las tramas
en las cuales, como veremos, su mismo estatuto se va definiendo y modificando. Nos ha
sido útil, a este efecto, el principio metodológico que propone Latour, sintetizado en la
consigna de “seguir a los actores”. Para el autor, cuando todo cambia y las fronteras
entre grupos son imprecisas, “ya no es suficiente limitar a los actores al rol de
informantes que ofrecen casos de algunos tipos muy conocidos (…) la tarea de definir y
ordenar lo social debe dejarse a los actores mismos, no al analista” (Latour, 2008: 278). Lo cual, insistimos, no implicó una repetición de sus puntos de vista, sino más bien
un criterio para establecer una puerta de entrada al mundo de actividad estatal que
buscábamos reconstruir.
20
El funcionariado intermedio del MDSN, en este estudio, incluye a agentes de nivel central con
posiciones de dirección media (subsecretarios, directores y coordinadores de programas) y agentes no
jerárquicos (técnicos rasos o facilitadores) pertenecientes a los equipos de implementación de políticas,
durante, al menos, una parte del período que se inicia en 2003. A lo largo del texto, nos referiremos al
mismo, indistintamente, como “agentes ministeriales” o “agentes estatales”. Cuando las afirmaciones
refieran en particular a los “funcionarios medios” o a los “técnicos” o “facilitadores” se utilizarán dichas
denominaciones. Como es de uso, sus nombres han sido modificados.
Lógicamente, hay otras maneras de rastrear vínculos y acceder a situaciones de
interacción social en el Ministerio, pero existen algunas razones por las cuales el
funcionariado intermedio resulta una guía estratégica. Los estudios sobre funcionarios
suelen concentrarse en los niveles de cúpula de los organismos estatales, dando por
sentado que son sólo las elites las que median o definen la práctica estatal. Esta
suposición puede ser diversamente discutible según sean las agencias estatales
consideradas; sin dudas, el caso de la asistencia es uno de los que mejor sirve para
cuestionarla. La asistencia suele ser una intervención concebida como transitoria,
orientada al presente, condicional al cumplimiento de ciertos requisitos que exigen
renovar periódicamente sus razones, y cuya implementación involucra una gran
cantidad de mediaciones. Por eso, suele tener bajos niveles de automatismo: las
decisiones de política pública deben ser traducidas cotidianamente en micro-decisiones
y los agentes que ofician de traductores operativos de dichas políticas suelen contar con
amplios márgenes de maniobra para re-hacer su significado. Ciertamente, la
comprensión del funcionamiento de las burocracias estatales se beneficiaría de la
consideración, no sólo de las ideas, intereses o atributos de las elites de gobierno, sino
también de las relaciones en las que se modulan las prácticas de aquellos que, ubicados
en sus niveles operativos, ponen a funcionar al Estado todos los días. Tal es el caso del
funcionariado que nos ocupará en este libro.
Establecido el punto de que las burocracias operativas constituyen puntos de
acceso estratégicos para observar la actividad estatal en general, el funcionariado
intermedio del MDSN, en particular, ocupa una posición sobre la que vale la pena
detenernos. Por un lado, son la cara más visible del Ministerio y, habitualmente, los
encargados de interactuar cotidianamente con los destinatarios de sus iniciativas. Por
otro lado, casi nunca son los ejecutores últimos de las políticas que los involucran, es
decir, en relación a la operatoria asistencial general, ocupan una posición media. En
efecto, la asistencia central se concreta a través de una serie de delegaciones
concatenadas en gobiernos subnacionales y en organizaciones sociales de diversa
índole. A pesar entonces de que constituyen “la línea de frente” de las actividades del
MDSN, no pueden ser considerados, estrictamente, como burócratas de calle, como
maestros, policías o empleados de mostrador. El carácter nacional de su posición
configura un vínculo particular con el espacio de su actividad, un vínculo que
podríamos llamar translocal y que arraiga episódicamente en lugares concretos.
Circunstancia que, veremos, será crucial para comprender sus prácticas. Mediación de
mediaciones, la “gente de nación” se halla en un borde que ofrece, a nuestro juicio, una
entrada estratégica al funcionamiento de la burocracia asistencial. Entre centro y
territorio, entre las elites ministeriales y los múltiples organizadores locales de la
asistencia, observar con y a través de estos agentes habilitó un recorrido específico por
las tensiones que atravesaron la asistencia estatal luego de la crisis de 2001.
Definida entonces la puerta de entrada, todavía restaba tomar decisiones que
volvieran aprehensible el Ministerio en tanto conjunto de situaciones de interacción.
Como toda burocracia, el MDSN se presenta formalmente bajo un orden de divisiones
funcionales jerárquicamente vinculadas entre sí,
tales como planes, programas,
secretarías, subsecretarías o direcciones. Pronto advertimos, sin embargo, que estas
categorías resultaban objetos de problematización para los propios agentes y que su
eficacia práctica variaba de sitio en sitio. Además, en una burocracia tan fragmentada
como el MDSN, no era posible ubicar una unidad que pudiera hablar por el conjunto. La
heterogeneidad e inestabilidad de los grupos, la coexistencia de diferentes principios de
jerarquización formal e informal, la variación permanente de la estructura orgánica
formal, y la presencia de zonas de prácticas no formalizadas en dicha estructura exigía
problematizar los criterios de recorte de nuestros “sitios” de investigación. En efecto,
uno de los grandes desafíos que enfrentamos fue la dificultad para definir a priori un
recorte fundado de unidades microsociales de interacción que volviera empíricamente
abordable el Ministerio.
En búsqueda de criterios, realizamos entonces entrevistas a agentes que
pertenecieran a programas y/o direcciones variadas dentro del MDSN, esperando que
ellos intentaran soluciones a nuestro problema. De esta manera, siguiendo los relatos
que los propios agentes nos ofrecían sobre la micropolítica ministerial, delimitamos tres
“áreas” que aparecían como escenarios paradigmáticos de grupos y prácticas de gestión
diferentes dentro del MDSN: Seguridad Alimentaria, Economía Social y Organización
Popular. Las mismas se articulaban en torno a narrativas peculiares, encarnadas en la
orientación de sus actividades y en los perfiles de su agente típico, y que denominamos
como burocráticas, académicas y militantes, respectivamente.
La noción de “área” -utilizada también por los agentes- resolvió así,
operativamente, la delimitación de arenas de interacción e inscripción de los agentes
estatales. Las “áreas” diferían entre sí en cuanto al volumen de recursos que
controlaban, su tamaño organizativo, las políticas que implementaban, el esquema de
mediación principal que caracterizaba la ejecución de sus recursos, el discurso de
innovación que postulaban y las imputaciones de las que eran objeto al interior del
Ministerio. Este recorte difería de otros posibles, que hubieran sido relevantes si nuestro
foco primario hubiera estado en las políticas asistenciales en sí y no en las prácticas del
funcionariado y sus vinculos. Por ejemplo, no todas las “áreas” indagadas llevaron a
cabo políticas estratégicas y no todas las políticas de mayor peso del MDSN fueron
implementadas desde las “áreas” recortadas. Estrictamente, vale insistir, recortamos
“áreas” a su vez recortadas por los agentes ministeriales, de acuerdo con las visiones de
la micropolítica ministerial que, en sus relatos, se mostraban convergentes y recurrentes.
Las “áreas”, por tanto, no agotan ni representan la totalidad de microcosmos
burocráticos del MDSN.
Una vez definidas las “áreas”, llevamos a cabo la más intensa fase del trabajo de
campo, que consistió en una “inmersión” de 6 meses en las mismas, entre abril y
septiembre de 2008. El corpus empírico de la investigación se construyó a partir de
entrevistas en profundidad, observaciones etnográficas y una variedad de fuentes
documentales. Realizamos cerca de 80 entrevistas en profundidad a funcionarios medios
y agentes centrales no jerárquicos en cada “área” seleccionada. Las entrevistas se
llevaron a cabo mediante una guía de pautas común y tuvieron una duración promedio
de una hora y media. Las observaciones etnográficas de lo que denominamos
“situaciones de llegada” de los técnicos al nivel local de implementación proporcionó
una fuente de datos crucial. El procedimiento consistió en acompañar a algunos de los
entrevistados durante la realización de su trabajo corriente “fuera de la oficina”. Las
observaciones pretendían reconstruir las propiedades que asumían los momentos de
actuación de los agentes centrales en situaciones “locales”, más allá de los lugares en
cuestión. Por eso buscamos que estas situaciones fueran lo más variadas posibles, tanto
en términos del destino (desde un barrio porteño hasta un pueblo en el norte del país) y
la duración de la “visita” (desde algunas horas hasta una semana completa), como
respecto del tipo de actividad que se iba a realizar (mantener reuniones con funcionarios
locales, recorrer comedores, realizar capacitaciones, distribuir alimentos, evaluar el uso
de recursos previamente asignados, entre otras). Finalmente, utilizamos fuentes
documentales, periodísticas y estadísticas para reconstruir los grandes trazos del
escenario político-institucional indagado y contextualizar las prácticas de los agentes.
La dinámica de acceso al campo, los errores y aciertos, las impresiones e hipótesis que
ordenaban los emergentes en cada momento, y el registro etnográfico de las entrevistas
y las situaciones observadas, se documentaron sistemáticamente en un diario de campo.
Por último, cabe enfatizar lo que quizás sea el corazón de nuestra estrategia
metodológica: la maximización de diferencias entre situaciones, relaciones y grupos
(Glaser y Strauss, 1967: 58). Si con ello buscamos captar la lógica de fragmentación de
la vida ministerial, también buscamos hacer visibles eventuales propiedades comunes a
las perspectivas y prácticas de los agentes. En gran medida, los hallazgos de este estudio
fueron posibles en virtud de esta estrategia. Mucho de lo que fragmenta y unifica a los
agentes autorizados para actuar en nombre del Estado, mucho de lo que habilita o limita
el juego entre distancia y proximidad en el funcionamiento de la burocracia asistencial,
no hubiera sido asequible si nuestra mirada se hubiera posado sólo en un grupo de
agentes, sólo en una política o unidad orgánica, en fin, sólo en un entramado relacional.
Fue en el desplazamiento entre el pasado y el presente, entre las políticas asistenciales
del MDSN y las micro-situaciones de su funcionamiento cotidiano, entre lo que sucedía
en un “área” y en la otra, en los “escritorios” y los “territorios”, que se construyó el
argumento y la estructura narrativa de este libro.
Hoja de ruta
El libro propone un recorrido por una serie de dimensiones en las que es posible
observar el funcionamiento de la burocracia plebeya. Los primeros dos capítulos, de una
narrativa más panorámica que el resto, se centran en su dimensión histórica e
institucional. El capítulo 1 inscribe la burocracia plebeya en una trama histórica
compuesta por dos momentos “míticos” de la historia del peronismo y de la asistencia:
el evitismo y el modelo gerencial de los años ’90. También aquí presentamos las
grandes coordenadas de la política asistencial durante y después de la crisis de 2001, de
modo que el lector pueda luego comprender ciertas situaciones de la vida
organizacional del Ministerio. El capítulo 2 se concentra en las grandes estrategias
organizacionales implementadas para acercar y visibilizar al Ministerio en el espacio
local. Abordamos aquí los dispositivos de personalización de los vínculos asistenciales,
como la respuesta a cartas, y los dispositivos de territorialización del Ministerio y sus
agentes, como la creación de oficinas locales o la incorporación de organizaciones de
base en los mecanismos de gestión central.
Los capítulos 3 y 4 se centran en el entramado intraburocrático propiamente
dicho. Es decir en la vida política interior del Minisiterio, en los vínculos que los
agentes mantenían entre sí en este escenario. En el capítulo 3 reconstruimos el proceso
de demarcación horizontal de tres grupos que caracterizaban su micropolítica:
“burócratas”, “académicos” y “militantes”. Mostramos tanto sus atributos específicos
como la dinámica organizacional que favoreció cierta prevalencia de unos sobre otros.
En el capítulo 4 nos concetramos en los mecanismos relacionales verticales que
organizaban la circulación de autoridad, considerando algunos itinerarios de ascenso y
descenso de funcionarios. A través de estos dos ejes, mostramos el modo en que el
funcionariado asistencial se agrupaba y dividía en función de la reivindicación de
pertenencias y legitimidades diversas, pero también en función de una cultura
institucional plebeya, basada en la contestación de las jerarquías percibidas como
establecidas.
Los capítulos 5 y 6 se detienen en una dimensión crucial del funcionamiento de la
burocracia plebeya: el reclutamiento de personal. El capítulo 5 analiza la jerarquización
del trabajo social como matriz profesional de la actividad ministerial, los fundamentos
técnicos, políticos y afectivos que articularon su valoración y las disputas que este
proceso engendró. Mostramos que el trabajo social apareció como una destreza
asistencial afín al imperativo de proximidad territorial de la asistencia en estos años, al
mismo tiempo que persistió como un saber plebeyo. El capítulo 6 trata sobre el ingreso
de dirigentes y militantes de base a la estructura ministerial. Mostramos aquí cómo los
“militantes” fueron reconocidos como autoridades estatales legítimas sobre la base de
fundamentos similares a los que valorizaban al trabajo social como profesión: la
disposición a hacer de la asistencia central una asistencia próxima. No obstante, también
mostramos las contradicciones encarnadas en dicha articulación. O, dicho de otro modo,
las formas en que la investidura estatal transformaba el estatuto de los militantes de cara
a los destinatarios de la asistencia. Por eso, este capítulo constituye una bisagra en la
argumentación. Comenzamos aquí a mostrar por qué la burocracia plebeya produce, aún
contra su promesa de proximidad, el “efecto de distancia”.
Los últimos dos capítulos se desplazan hacia la actuación de los agentes centrales
del MDSN ya no en el Estado sino qua Estado, vis a vis los destinatarios de la asistencia
y en situaciones corrientes de implementación de políticas. ¿En qué medida un
funcionariado fragmentado como el del MDSN impide considerar atributos comunes al
ejercicio de la autoridad estatal? ¿De qué dependen estos atributos compartidos? En el
capítulo 7, analizamos la práctica de “llegada” de los agentes al territorio. Mostramos
allí que, en los encuentros burocráticos en “terreno”, los agentes aparecían como
personificaciones indistintas de la autoridad estatal. En efecto, en la proximidad, los
agentes sufrían una transformación paradójica de su fuerza social: sus jerarquías se
amplificaban al tiempo que se reducían sus márgenes para materializar los
particularismos que reivindicaban como fundamentos de su legitimidad. El capítulo 8,
finalmente, aborda el ejercicio de la principal atribución del funcionariado ministerial:
la selección de receptores de asistencia. Reconstruimos los dilemas de justificación de
los procedimientos para establecer el acceso a beneficios y las dificutades que los
agentes tenían para nominar “salvando distancias”. Finalmente, las conclusiones
sintetizan el argumento y sus posibles implicancias para el estudio de la organización
estatal y su funcionamiento.
El objetivo de este libro es aportar a una sociología del mundo estatal en tanto
experiencia colectiva. Fue sin duda sorprendente ir aprendiendo de a poco cuán fuerte
es dicha experiencia en nuestra sociedad. Acostumbrados a un discurso que deposita en
el Estado la culpa y la solución de todos los males, no dejó de ser perturbador aprender
cuánto estos discursos agobian su vida organizacional. Sería una satisfacción que el
lector, al terminar de leer el libro, sienta que comprende un poco más por qué.
Capítulo 6
Militar el Estado21
El ingreso de dirigentes y militantes de base al MDSN, ligados a las
organizaciones piqueteras, que nunca habían ocupado posiciones oficiales, constituye
una de las grandes novedades en la composición de la burocracia asistencial de los años
kirchneristas. En este capítulo analizaremos la narrativa que significó dicho ingreso. En
particular, el reconocimiento de las autoridades a las tareas sociales llevadas a cabo por
las organizaciones durante los años de crisis y la concomitante asignación de una misión
específica para las mismas: la de ser un puente entre centro y territorio. Analizaremos
también las contradicciones que genera esta narrativa en las prácticas de gestión,
mostrando cómo el ejercer la autoridad estatal transforma las prácticas de los militantes,
que ahora deben asumir las formas de la comunicación burocrático-legal: sistematizar,
archivar, informar, certificar. En ese sentido, argumentaremos que la tensión entre la
representación sectorial que los militantes ejercerían en el Estado, y la representación
institucional que ejercerían qua Estado, visibiliza la eficacia de la investidura estatal y,
con ello, los límites de los particularismos en el ejercicio de la autoridad que de ella
emana. Comenzaremos entonces a reconstruir las razones por las cuales nuestro
Ministerio puede ser considerado -todavía- una burocracia.
Movimientos sociales, autonomía y transversalidad
Dada su envergadura durante los años más álgidos de crisis y su presencia en la
política de las décadas de 1990 y 2000, existe una gran cantidad de investigación en
torno al movimiento de desocupados en Argentina. En 2003, la integración de varias de
las organizaciones piqueteras al gobierno kirchnerista ha sido sin dudas un momento de
inflexión, suscitando interpretaciones encontradas 22 . La preocupación central, sin
21
22
Parte de los contenidos de este capítulo fueron publicados en Perelmiter (2012a).
Para algunos, la integración expresó una respuesta gubernamental favorable a los sectores populares
informales, que habrían logrado de este modo un lugar de mayor relevancia en la definición de la política
pública (Gómez, 2006; Garay, 2007; Etchemendy y Garay, 2011). Para otros, la integración acentúo el
proceso de fragmentación de las organizaciones (Massetti, 2010) o incluso supuso la “cooptación” del
movimiento y la cancelación del potencial de diferenciación que este portaba respecto del peronismo
(Svampa, 2008). Varios análisis enfatizan las diferencias en las tradiciones ideológicas de las diversas
organizaciones y vinculan su relación con el gobierno kirchnerista a sus trayectorias previas (Pereyra et
al., 2009; Fornillo, 2009; Cortés, 2010; Natalucci, 2010). Para una evaluación crítica de los análisis en
embargo, se situó en el problema de la autonomía de los movimientos sociales respecto
del Estado (y el peronismo) para representar a los sectores populares más destituidos.
Dado que nuestro foco es el funcionamiento del Estado, puede resultar útil invertir la
pregunta. Es decir, interrogarnos por la autonomía de la autoridad estatal respecto de la
práctica de actores que ocupan posiciones en el Estado pero reivindican para sí, en tanto
miembros de movimientos sociales, algo así como una perspectiva y una acción contraestatal. Dado que hemos llegado a las organizaciones sociales territoriales y a sus
miembros por una vía distinta a la que caracteriza los estudios sobre movimientos
sociales populares, nos hemos beneficiado de una perspectiva comparada bastante
inusual: la observación de las prácticas de los militantes en relación a las de otros
agentes del MDSN, cuyas posiciones resultaron, en el contexto de nuestra investigación,
homólogas. ¿Qué emparenta a los militantes con otros agentes gravitantes en el MDSN?
¿Qué nos revela sobre el funcionamiento del Estado esta imbricación coyuntural entre
militancia de base y burocracia central?
Pero antes de detenernos en los detalles de la vida ministerial, es necesario
contextualizar históricamente el vínculo entre estas organizaciones y el Estado. Como
ha sido analizado, las organizaciones piqueteras surgieron entre mediados y fines de los
años 90’, para devenir, en particular entre 2001 y 2004, protagonistas de la protesta
social e interlocutoras centrales del Estado nacional. Los analistas convergen en señalar
tres rasgos que definirían la especificidad del movimiento. En primer lugar, un método
de protesta original, los cortes de rutas o “piquetes”, a partir de los cuales se demandaba
trabajo al Estado. En segundo lugar, el arraigo territorial, construido a partir del trabajo
social de base y la organización de redes locales de protección social. Trabajo que se
estructuró en confrontación con las estructuras partidarias y gubernamentales locales, en
particular las del peronismo (Svampa y Pereyra, 2003), y fue facilitado a partir del
liderazgo de dirigentes de larga trayectoria militante pero marginales a la política oficial
(Schipani, 2008). El tercer rasgo, finalmente, se asoció al rol que asumieron las
organizaciones en la mediación de la política asistencial, en particular de los planes de
empleo luego de la crisis de 2001. Lo cual generó un afluente de recursos que consolidó
su capacidad de crecimiento y movilización pero también una fuerte dependencia de los
recursos públicos (Svampa y Pereyra, 2003; Garay, 2007).
Recién a partir de 2004 se dieron modificaciones importantes en el patrón de
torno a la participación de los movimientos sociales en el aparato estatal, véase Gómez (2010).
interacción entre movimiento piquetero y poder político. Modificaciones que, en cierta
medida, licuarían el “fenómeno piquetero” tal y como había tenido lugar hasta entonces
(Pereyra et al., 2009). Ya mencionamos que “ni palos ni planes” fue la máxima con la
que el gobierno de Néstor Kirchner sintetizó su posición respecto del conflicto social.
Queda claro, a esta altura, que no puede decirse que, a lo largo del periodo, el gobierno
haya prescindido de la asistencia. Es cierto, en cambio, que el gobierno kirchnerista se
ha caracterizado, en términos generales, por un abordaje no represivo del conflicto
social. También es verdad que, conforme se recuperaban los niveles de empleo, gran
parte del conflicto social se desplazó hacia el ámbito laboral y fue gestionado mediante
los instrumentos tradicionales de gestión de la relación capital-trabajo, como las
negociaciones colectivas.
No obstante estos procesos de base, el gobierno de Néstor Kirchner desplegó una
serie de iniciativas que modificaron desde el comienzo el escenario de vinculación con
las organizaciones piqueteras. En primer lugar, el gobierno interpeló al movimiento
reconociendo públicamente su protagonismo en la protesta popular en los años ´90,
generando instancias de interlocución permanentes y poniendo en marcha algunas
políticas -en particular, los subsidios para emprendimientos productivos-. En segundo
lugar, organizó una serie de actos escenificando una propuesta de ampliación del
espacio político oficial, la denominada “transversalidad”, hacia sectores no
pertenecientes al Partido Justicialista 23 . Estos gestos, sumados a la recuperación de
reivindicaciones claves del campo opositor en los años ’90 -por ejemplo, en materia de
derechos humanos- terminaron por alinear a las organizaciones de desocupados de
mayor envergadura que, como Barrios de Pie (BP)24 o la Federación Tierra y Vivienda
(FTV) 25 , reconocían en dichos gestos afinidades con las tradiciones políticas que
23
Entre ellos, un acto en Parque Norte, celebrado el 21 de junio de 2004. Para mayores detalles véase
Cortés (2010). En esta misma línea, puede mencionarse el encuentro de organizaciones sociales,
gestionado desde el MDSN, en noviembre de 2004 en Chapadmalal, del que luego derivaría el programa
PTCS (Cf. Capítulo 2).
24
Barrios de Pie era parte de Patria Libre y luego de Libres del Sur, organización partidaria inscripta en
la tradición de la izquierda “nacional”. En el marco de las movilizaciones de 2001-2002, BP se consolidó
como una de las organizaciones de mayor anclaje territorial del movimiento piquetero. A fines de 2008,
esta organización se alejará del gobierno kirchnerista. Sobre la trayectoria de BP véase Fornillo (2009),
Cortés (2009) y Natalucci (2010).
25
La FTV fue fundada oficialmente en 1998, y desde allí se inscribió en la central sindical CTA, aunque
su historia se remonta a la década del ’80, al establecimiento El Tambo, en La Matanza, partido donde se
desarrollará su núcleo duro. Articulada en torno a la lucha reivindicativa por tierra y viviendas y un fuerte
liderazgo por parte de Luis D’Elía, fue una de las organizaciones piqueteras de mayor masividad,
capacidad organizativa y de movilización. Expresó, junto a la Corriente Clasista y Combativa, la
asumían como propias (Biglieri y Perelló, 2007). Simultáneamente, el gobierno nombró
a varios de los dirigentes de las organizaciones en cargos públicos, a lo cual se sumó,
luego, la apertura relativa de las listas electorales del Frente para la Victoria. Para
2006, existía una importante cantidad de funcionarios en todos los niveles
pertenecientes a las organizaciones piqueteras oficialistas. Junto a ellos, muchos
militantes pasaron a integrar las filas inferiores del personal estatal.
Finalmente, Kirchner movilizó a estos grupos como su nueva base de apoyo
social. Más importante, el recurso a la protesta fue utilizado por el gobierno para
confrontar con algunos actores claves del poder económico (Gómez, 2006; Natalucci,
2010; Etchemendy y Garay, 2011). Por ejemplo, en marzo de 2005, varias
organizaciones realizaron bloqueos simultáneos a estaciones de servicios de las
empresas petroleras Shell, Esso y Repsol, en apoyo a las gestiones oficiales para regular
el precio del gas 26 . También realizaron manifestaciones contra grandes productores
agropecuarios en el marco de iniciativas del gobierno para bajar el precio de la carne 27.
Las confrontaciones callejeras más importantes, sin embargo, tuvieron lugar en 2008, en
los primeros meses del gobierno de Cristina Fernández. Durante las masivas
movilizaciones del sector rural contra el incremento de las retenciones a la renta
agropecuaria, las organizaciones piqueteras movilizaron a sus bases convirtiéndose en el
símbolo de la manifestación pública pro-gobierno a lo largo de todo el conflicto28.
Este proceso se desarrolló en paralelo a la transformación progresiva de las
condiciones sociales -en particular el alto desempleo- en las cuales el movimiento
piquetero había surgido. Con ello, la composición y orientaciones políticas de las
organizaciones también fue cambiando. Más aún, otras organizaciones –tales como el
Movimiento Evita, el Frente Transversal Nacional y Popular- ligadas de modo más
orgánico al Frente para la Victoria y a la experiencia de gobierno, se expandieron y
consolidaron. A partir de 2008, estas organizaciones obtendrán un lugar de importancia
en la articulación de la militancia alineada con el proyecto de gobierno. Luego, Alicia
tendencia a la negociación institucional con los poderes públicos (Svampa y Pereyra, 2003: 42 y ss.).
26
Véase “Llamó Kirchner a un boicot contra la petrolera Shell”, y “Piqueteros adhirieron al boicot y
bloquearon estaciones Shell” (La Nación, 11/03/2005).
27
28
Véase “Reclamos de piqueteros oficialistas por el precio de la carne” (La Nación, 22/03/2006).
Véase, por ejemplo, “Piqueteros oficialistas ocuparon la Plaza de Mayo y se dispersó la marcha contra
el gobierno” (Clarín, 25/03/2008); “Otra marcha de piqueteros K contra el campo” y “D’Elía convocó a
marchar en defensa del gobierno” (La Nación, 06/06/2008).
Kirchner lanzará su propia organización, Kolinas, con la impronta de la militancia de
base, pero ya arraigada más al Estado que al “barrio” (Vázquez, 2014). Por último, tras
la muerte de Néstor Kirchner la militancia juvenil protagonizará la relación entre
activismo y Estado, pero eso forma parte de otra historia. Las experiencias que
reconstruiremos en las páginas que siguen tienen, para nosotros, más un valor
metodológico que un valor histórico. Captan un momento breve de un proceso muy
dinámico, pero un momento que nos ha permitido aprender mucho sobre la autonomía
de la autoridad estatal.
El ingreso como reconocimiento: “subir” a los movimientos
Cecilia, militante de BP, fue nombrada como funcionaria de la SOCP en 2006.
Oriunda de Córdoba, había comenzado a militar en la Corriente Patria Libre desde su
fundación, en la década del ’80. Aunque se había recibido de trabajadora social, hasta el
2006 obtuvo sus ingresos en actividades no vinculadas a la profesión, en una empresa
privada. Paralelamente, durante los años álgidos de la crisis, ofició de Coordinadora del
área de salud de BP. Cuando se crea la SOCP, Cecilia ya había sido incorporada al
MDSN, en el área de niñez, a partir de contactos personales con un ex compañero de
militancia. A los pocos meses, fue transferida al área de Organización Popular para
hacerse cargo de la coordinación de una serie de iniciativas de educación en salud. Para
Cecilia, y otros militantes, su incorporación al MDSN no implicó una transformación en
el tipo de práctica que ya venían realizando. Según su perspectiva, su actividad
continuaba el trabajo social a través del cual las organizaciones de desocupados habían
“paralelizado” las funciones protectoras del Estado en los años ’90:
Del 2001 al 2004, hubo un proceso claro de paralización del Estado. Nosotros
tomamos en nuestras manos, resolver las necesidades más urgentes (…) O sea, en
todos nuestros comedores, armamos nuestras propias postas sanitarias (…) Y…
bueno, lo que nosotros nos propusimos fue instituir las prácticas de las
organizaciones sociales en políticas públicas. (…) Entonces, es algo interesante,
poder, una vez que vos llegabas a la gestión, bueno, poder pensar, todo esto que
habías dicho que había que hacer, desde la vereda de enfrente, ahora lo hacías
desde adentro (Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular,
entrevista con la autora, 27/05/2008).
Esta línea narrativa no era materia de construcción exclusiva de los militantes. El
discurso institucional del MDSN también relataba el ingreso de las organizaciones
piqueteras y sus miembros como un corolario de sus actividades en pos “del
cumplimiento de compromisos abandonados por el Estado” y la “resistencia activa a la
vulneración de derechos”29. En ese sentido, la oficialización aparecía como un acto de
reconocimiento a dicha trayectoria30. De hecho, el programa Promotores Territoriales
para el Cambio Social (PTCS), el único de la SOCP que tenía una visibilidad
relevante 31 , institucionalizaba esta narrativa. Recordemos sus rasgos básicos. Por un
lado, era una instancia de organización centralizada de una red de promotores
territoriales o “referentes comunitarios”, que no eran rentados pero oficiaban de
representantes del MDSN en el espacio local y contribuían a la implementación de
algunas de sus políticas. Por otro lado, sus agentes rentados –facilitadores nacionales y
provinciales– debían pertenecer a alguna de las organizaciones o “fuerzas” integradas a
la coalición de gobierno. Finalmente, aunque existía un director nombrado, su órgano
decisorio era una mesa conformada por representantes de dichas organizaciones32.
Nosotros tomamos como un reconocimiento la convocatoria; fundamentalmente, la
convocatoria de la ministra. O sea, para nosotros fue, realmente, nunca pensamos
que nos estaban dando un lugar como en muchos lugares corre… Un lugar por
presión, digamos ¿no? “Los movimientos presionan y bueno, hay unos contratos”.
No, no. Siempre, desde el programa, lo vimos como algo realmente merecido; no
personalmente sino como movimiento. Entonces, primero, nos sentíamos
reconocidos en nuestra tarea pero también sentíamos que nos merecíamos este
lugar dentro del Estado (Analía, militante de la Federación Tierra y Vivienda,
facilitadora Organización Popular, entrevista con la autora, 22/08/2008)
Ahora bien, si los nombramientos eran significados como un mecanismo de
reconocimiento al trabajo social de las organizaciones, el propósito del ingreso no se
agotaba allí, sino que buscaba transformar dicho trabajo en políticas públicas ¿qué era
lo que los militantes aportaban en la consecución de tal objetivo? Existían tres atributos
que los militantes de las distintas organizaciones reivindicaban como propios y
exclusivos dentro del MDSN. Estos pueden agruparse en tres pares conceptuales: a)
particularismo colectivo y desinterés personal; b) mística militante y contrato político; y
29
Véase LB-MDSN, 2007, p. 275.
30
Utilizamos la noción de reconocimiento en un sentido similar al que utiliza Frederic (2004: 134-6). La
autora señala que este mecanismo es reversible. Es decir, no sólo involucra el reconocimiento de las
cualidades de líderes y portavoces, sino el reconocimiento de los seguidores por parte de los dirigentes.
Las evaluaciones que los dirigentes hacen de los seguidores moldean las cualidades necesarias para
acceder al crecimiento político, instituyendo identidades.
31
A diferencia de otras políticas implementadas desde la SOCP, las actividades de este programa solían
ser publicadas en la página Web del Ministerio y en un boletín electrónico mensual, “Desarrollo Social”,
disponible en www.desarrollosocial.gov.ar.
32
Este programa ya fue analizado como uno de los dispositivos de territorialización institucional del
MDSN (Cf. Capítulo 3) Para mayo de 2009, los promotores eran poco más de 2500. Véase Rendimos
Cuentas. 2007-2009, MDSN, 2009, p. 172.
c) saber territorial y arraigo comunitario.
Los atributos diferenciales del militante-funcionario
Particularismo colectivo y desinterés personal
En un conocido artículo sobre el campo burocrático-estatal, Bourdieu (1994: 1617) propone que, para comprender la dimensión simbólica del efecto Estado, habría que
conocer el funcionamiento del microcosmos burocrático. En particular, habría que
reconstruir el trabajo de universalización mediante el cual los agentes estatales
adquieren potestad sobre el “interés estatal” en cuanto “interés general”. Este trabajo,
sugiere el autor, descansa en una ética del desinterés, de sacrificio del punto de vista
individual en pos de un punto de vista societal que, por eso mismo, reclama para sí la
neutralidad de sus fundamentos. Paradójicamente, el interés del agente estatal se jugaría
en su capacidad de adosar a su práctica la norma del desinterés. Si bien la especificidad
del trabajo de universalización que caracteriza las prácticas de los agentes del MDSN
en su conjunto será tratado en los capítulos siguientes, lo que aquí nos interesa
desentrañar es cómo opera el principio del desinterés en la demarcación del grupo de
militantes.
Quedará claro, de acuerdo a lo que ya hemos dicho, que el MDSN es una
burocracia estatal de características diferentes a las del Estado francés que inspira las
reflexiones de Bourdieu. Sin embargo, la apelación a la norma del desinterés contaba
como un recurso de legitimación invariablemente invocado por los diferentes grupos de
agentes que la habitaban. Lo que variaba eran sus fundamentos y pruebas. Para los
agentes que se reconocían como “técnicos” sin filiaciones político-partidarias, la prueba
del “desinterés” estaba en la suma de dicha desafiliación, sus conocimientos expertos y
una ética de actuación basada en sus convicciones políticas personales. “No trabajar
sólo para los propios”, era una expresión recurrente en la descripción del desinterés que,
presuntamente, los diferenciaba de los militantes ligados a organizaciones. Para los
militantes, en cambio, lo que habilitaba el borramiento del interés individual era
precisamente la invocación de lo que, inspirándonos en Durkheim (2003[1950]: 126),
llamamos particularismo colectivo.
Nosotros creemos que hay que sostener las identidades (…). No es que
yo bajo como Barrios de Pie o bajo como el Estado y me disfrazo del
Estado. No. Yo soy Barrios de Pie en el Estado. O sea, nosotros somos
una organización en el Estado. Igual que somos una organización dentro
de la sociedad, disputando políticas (…) Cuando nos ofrecen un espacio
en el Estado, no nos [lo] ofrecen personalmente. O sea, a veces, sí, se
ofrece personalmente, porque ellos tienen… esa estructura… Entonces
nosotros lo que hacemos es debatirlo colectivamente (Beatriz, militante
de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora,
16/05/2008).
En efecto, los funcionarios y trabajadores militantes de la SOCP enfatizaban que
su actuación estatal suponía el ejercicio de una representación sectorial. En tanto que
portavoces de organizaciones, sus decisiones eran el producto de un proceso de
deliberación realizado en un ámbito “externo” al Estado. En tanto individuos, se
sometían a las decisiones de sus organizaciones de pertenencia. Lo importante, desde
sus puntos de vista, era que sus “filiaciones políticas” eran pruebas de que no poseían
intereses puramente personales. Este marco los diferenciaba de los agentes estatales que
se insertaban en el Estado “individualmente”, motivados por intereses “egoístas” de
carrera política o profesional. O aún de aquellos que sólo buscaban “trabajo”. Frente a
sus grupos rivales en el MDSN -“los burócratas de carrera” o “los expertos de
escritorio” 33 - los militantes reivindicaban un desinterés que no se justificaba en la
autoridad del saber científico o de oficio sino, precisamente, en los “intereses
particulares” de los grupos sociales que sus organizaciones representaban en el Estado.
“Trabajar para los propios” se oponía así a “trabajar para sí mismos”, el particularismo
colectivo al particularismo individual.
A nosotros, acá, como en cualquier lado, no nos da lo mismo una
política que la otra. En eso nos diferenciamos de los funcionarios que
hacen la plancha, (…) un tipo que no hace nada, hace “como si”. Está
lleno, les da lo mismo…eran absolutamente neoliberales; ahora son
kirchneristas y están con los movimientos y no tienen ningún rol. No les
importa nada… En realidad, cuidan el lugar; amigos, las relaciones; eso
sí cuidan (Gabriel, militante de BP, funcionario Organización Popular,
entrevista con la autora, 15/05/2008).
Así, pues, en este desplazamiento, los militantes abandonaban la pretensión de
universalidad y exterioridad de la autoridad estatal. El Estado contaba como “un espacio
en disputa”. Superponer la representación sectorial y la estatal no contenía, desde ese
punto de vista, ninguna contradicción. Era precisamente en los gestos y acciones que
33
Como hemos mostrado, eran estos contra-grupos, los que demarcaban la singularidad de los militantes
y el área de Organización Popular (Cf. Capítulo 4).
materializaban dicha perspectiva que otros agentes ubicaban el límite para una
integración institucional de las organizaciones al aparato estatal e, incluso, para que sus
competencias específicas puedan ser transferidas a la lógica de la gestión de políticas:
No se terminan de asimilar a la institucionalidad del Ministerio… No es
sencillo, porque todo el tiempo está presente como la cuestión distintiva
“Somos movimiento tal”, “venimos desde acá, vamos para allá”. Y
entonces, en la institucionalidad del Ministerio, cuesta que eso se
incluya. Y yo creo que sería un proceso deseable; no para que el
movimiento pierda identidad; al contrario, creo que sería una estrategia
de fortalecimiento del movimiento. (…) yo creo que uno, desde donde
viene, es la misma persona, pero hay algunas responsabilidades y
algunos roles que son distintos [en el Estado]. Por momentos siento que
no sabés muy bien si el diálogo está pasando por “Yo soy movimiento y
entonces, todo lo que hago tiene que tener que ver con esto” o “Yo,
desde acá, encontré un lugar donde tengo que hacer o mirar desde este
lugar” (Claudia, técnica Economía Social, entrevista con la autora,
09/05/2008).
Mística militante y contrato político
Los miembros de la SOCP afirmaban que su trabajo en el Estado no era un
“trabajo formal”. Que a pesar de que surgía de un contrato laboral, el vínculo que
establecía era político; que, más allá de que algunos poseían credenciales profesionales,
el sentido de su inserción en el MDSN no era el despliegue de sus competencias
técnicas. Para ellos, la idea que sintetizaba el sentido de sus prácticas era, precisamente,
la de “militancia”. Esto significaba que se trabajaba “a convicción” y no “a
reglamento”. “La diferencia es que nosotros no tenemos horarios ni días de trabajo”34.
Quedarse en la oficina hasta altas horas de la noche, trabajar durante los fines de
semana o feriados, o estar dispuesto a costear personalmente gastos de gestión, eran
pruebas de lo que para ellos constituía el sacrificio cotidiano de sí. No obstante, este
tipo de descripción del correlato práctico de la idea de “compromiso” caracterizaba el
relato de la mayor parte de los agentes del MDSN, en particular de los funcionarios
medios.
Al desapego del “empleado público corriente”, los militantes oponían una ética
que no sólo involucraba la toma activa de posiciones políticas, sino también una
“mística” que redundaría en una mayor eficiencia: “El tema de la militancia te permite
34
Graciela, militante de Frente Transversal Nacional y Popular, facilitadora Organización Popular,
entrevista con la autora, 29/08/2008.
agilizar… mucho más. Porque vos no estás cumpliendo formalmente un trabajo de una
licenciada… Eso hace que vos… como que no quieras perder tiempo”35. En el marco de
las representaciones negativas del trabajo estatal, la idea de militancia funcionaba como
garantía de “compromiso” con lo público. Pero lo interesante es que, a su vez, la
militancia -entendida como una mística de transformación- ofrecía medios subjetivos
para lograr una mayor “eficiencia”. Punto que respondía a la sospecha de patronazgo de
cargos al que suele asociarse el reclutamiento político de personal estatal y a la
imputación derivada de impericia y falta de idoneidad.
Esta imputación estaba efectivamente presente en el modo en que los miembros
de la SOCP eran percibidos por agentes estatales que pertenecían a otras áreas del
Ministerio. Para muchos de ellos, la creación de un “área piquetera” en el Estado
obedecía, fundamentalmente, a una estrategia de control político del territorio por parte
del gobierno central. Más aún, sus atributos eran descriptos negativamente, en relatos
que enfatizaban su falta de competencias técnicas o de pericias para la gestión 36 .
Reiteradamente, sin embargo, estos agentes también recurrían a la idea de militancia
para significar su vínculo con el trabajo estatal, cuestionando el monopolio que los
miembros de organizaciones territoriales pretendían ejercer sobre dicha cualidad. La
“actitud militante” no se asociaba, para ellos, a la filiación política orgánica, sino a un
plus personal de compromiso con el trabajo y con las poblaciones destinatarias de la
asistencia. En efecto, la significación militante del trabajo que se realizaba en el MDSN,
no era una propiedad exclusiva de los miembros de organizaciones sociales.
El correlato de esta actitud era, también, el trabajo más allá de los requerimientos
burocráticos: “Yo soy un militante. Paso más tiempo acá que en mi casa, o en los
viajes. La militancia significa eso, compromiso con lo que estás haciendo” 37 . O,
incluso, el ejercicio próvido de la función pública: “La honestidad, el conocimiento, el
defender el dinero público para que sea bien utilizado. Eso es también militancia; no
solamente empujar todos juntos”38. En muchas ocasiones, la idea de militancia proveía
un marco para construir el sentido subjetivo del trabajo asistencial: “Yo soy una
militante social, por ahí, pero con mi propia plataforma. Esto es personal ¿no? Porque
35
Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 27/05/2008.
36
Cf. Capítulo 4.
37
Ricardo, funcionario Economía Social, entrevista con la autora, 10/08/2007.
38
Mabel, funcionaria Seguridad Alimentaria, entrevista con la autora, 21/05/2008.
se juegan otro montón de cosas; no es un expediente que va de acá a acá. O sea, hay
gente que come o deja de comer todos los días”39.
De modo similar, aquellos agentes que formaban parte de la SOCP, pero no
pertenecían a organizaciones, también cuestionaban el monopolio que los miembros de
organizaciones pretendían ejercer sobre la cualidad militante. Estos agentes, por lo
común con credenciales técnicas, habían sido reclutados en otras áreas del Ministerio y
luego “pidieron el pase” a la SOCP motivados por “afinidades ideológicas” con los
“movimientos sociales”. A pesar de esta convergencia, solían lamentar que su falta de
pertenencias políticas fuera asociada a falta de compromisos políticos:
Porque a veces se cree que por no estar en ningún espacio de
movimiento político partidario reconocido, no tenés una conciencia
política (…) porque yo, como no estoy nucleada en ningún lado y soy
‘alguien’ que solamente se dedica a ver un expediente y a firmarlo, no
puedo observar otras cuestiones (Mariana, técnica Organización
Popular, entrevista con la autora, 30/05/2008).
Curiosamente, la pura técnica no era reivindicada como principio de autoridad por
casi ningún agente estatal, independientemente de sus trayectorias y credenciales. En
parte, esto se vinculaba a la construcción de la figura del “militante” como un opuesto a
la figura del “tecnócrata”, oposición que formaba parte de las interpelaciones que las
autoridades ministeriales y de gobierno realizaban hacia el interior del aparato estatal.
“Militar el Estado” se constituía así en una máxima contra-burocrática, y si bien era la
ética práctica que fundaba la pretensión de legitimidad de los agentes estatales
pertenecientes a organizaciones territoriales y luego, progresivamente, al espacio
político kirchnerista, esta pretensión también estaba presente en el relato de otros
agentes. Claro que sus contenidos y pruebas eran variables. De allí que, frente a la
pregunta sobre la categoría que mejor los expresaba (“funcionarios”, “técnicos”,
“militantes”, “trabajadores estatales”), muchos de nuestros entrevistados “no militantes”
respondieran cuestionando la necesidad de ubicarse en alguna de ellas: “En esta etapa,
necesitamos una síntesis de esto. De profesionalidad, ejercicio de la función pública y
militancia. Y no sé en qué orden. Siento que varias de las cosas que salen adelante,
salen por convicción y militancia. No podría definirme con una de esas categorías”40.
39
Juliana, técnica Seguridad Alimentaria, entrevista con la autora, 29/07/2008.
40
Claudia, técnica Economía Social, entrevista con la autora, 09/05/2008.
Saber territorial y arraigo comunitario
La última propiedad que unificaba al conjunto de militantes del área de
Organización Popular era la reivindicación de un saber adquirido en la experiencia de
proximidad geográfica con los sectores sociales destinatarios de la asistencia. Desde sus
puntos de vista, haber estado “del otro lado” los proveía de un instrumento para prever
la ineficiencia estatal. No era sólo la filiación política lo que definía su perfil como
agentes estatales, sino el tipo de práctica política -movimientista y comunitaria- que la
recreaba, y en la que fundaban sus destrezas para la formulación de políticas:
La política social se construye con contenido; el contenido es la gente,
los compañeros de los movimientos sociales. (…) Yo creo que vos
podés saber mucho sobre políticas sociales [pero] si vos no tenés
vinculación con la gente y no estuviste en territorio y… no pusiste los
pies en el barro, difícilmente puedas hacer una política social (Martín,
militante de BP, técnico Organización popular, entrevista con la autora,
06/08/2008).
Mediante una fundamentación similar a la que confería valor al saber profesional
del trabajador social41, el “territorio” era un espacio de práctica militante, pero también
un sitio donde adquirir un saber empático, producido al calor del contacto directo con la
experiencia de la pobreza. Este saber se oponía al saber “experto”, adquirido en los
circuitos de formación académica de la política social42. La incorporación de un “saber
experiencial y local” a la gestión central se justificaba, de este modo, en torno a la
necesidad de recomponer las bases epistémicas de la mirada estatal.
Esta pretensión no es ajena a los debates sobre el funcionamiento de los saberes
en el espacio estatal. Según Scott (1998), siguiendo a Weber, lo propio de la visión del
Estado moderno es una mentalidad planificadora que toma prestada la legitimidad del
conocimiento científico: universal, estandarizado, descontextualizado y codificado. A
41
Como vimos en el capítulo 5, el valor de las destrezas asistenciales del trabajador social pasaba más por
su práctica ocupacional, anclada al territorio, y por las disposiciones afectivas que derivaban en la opción
por dicha práctica, que en la certificación académica de su estatuto profesional en sí mismo.
42
La figura del “experto”, en los relatos de los militantes, era utilizada de modo genérico, sin discriminar
tipos de expertise o, incluso, orientaciones conceptuales-ideológicas contenidas en las mismas. En ese
sentido, su carácter peyorativo no se dirigía tanto al “tecnócrata” de la década del ’90 –cuya condena, por
cierto, se asumía como un asunto dado por sentado- sino más bien al carácter “abstracto” y
“descontextualizado” del saber académico especializado en cuanto tal. De allí que el “experto” fuera un
“experto de escritorio”.
este tipo de conocimiento, al que denomina techne, opone lo que llama mētis: un saber
local, de carácter práctico y contextual, adquirido y utilizado en la vida cotidiana, que
no puede ser estandarizado. Oposición que podríamos emparentar con el par
escritorio/territorio que tan importante resultaba en la configuración de la vida
ministerial. La dicotomía entre Estado y sociedad que, desde la perspectiva de Scott, es
correlativa a la oposición entre techne y mētis dudosamente pueda darse por sentada en
el análisis histórico. Sin embargo, es el presupuesto de que dicha oposición existe la que
justifica, desde la propia mirada estatal, la implementación de políticas de “gestión
participativa y descentralizada” (Landau, 2009). Cuestiones que, a su vez, forman parte
de la retórica experta de las políticas sociales (Álvarez Leguizamón, 2006).
En el proceso que aquí analizamos, la construcción del saber territorial como un
atributo de la autoridad que ostentaban los militantes en el Estado, se sostenía sobre la
base del mismo presupuesto de saberes opuestos. Al constituirse en “conocedores” del
territorio, los militantes eran llamados a oficiar de traductores de lenguajes, tendiendo
un puente o, como expresaba uno de los facilitadores, “haciendo de colchón”43 entre el
nivel central y el local. Pero era la reivindicación de esta capacidad la que también
engendraba una contradicción. Los militantes, en tanto agentes centrales del Estado, no
“subían” al MDSN el contenido de sus conocimientos locales, sino la forma de esos
conocimientos. Ya no se trataba de conocer a los habitantes de un barrio o localidad, a
sus referentes, a sus problemáticas específicas, sino de hacer de ese conocimiento un
“código” para intervenir en un espacio diferente: “una región”, por ejemplo. Era la
tensión entre territorio nacional-societal y territorio local-comunitario, presente en la
política asistencial del periodo, lo que volvía ambiguo el estatuto de los saberes de
proximidad que tanto valor obtenían en la vida ministerial.
El ingreso como misión: “bajar” el Estado
Existía una segunda narrativa del ingreso de militantes al MDSN, asociada ya no
a las razones de la convocatoria sino al sentido de su misión en el Estado. En efecto, la
misión consistía en “trasvasar el Ministerio” en el espacio local, es decir, “bajar” el
Estado. Hemos mostrado ya que “ganar proximidad territorial” fue uno de los objetivos
43
Roberto, militante de Militancia Federal, facilitador Organización Popular, entrevista con la autora,
12/08/2008.
distintivos del funcionamiento institucional del MDSN en el período. El programa
PTCS, o lo que hemos llamado “extensión basista”, constituía sólo una de las columnas
de esta estrategia y era la que articulaba la misión de los militantes de base en el
Ministerio.
“Mis ojos en el territorio”: controlar el significado del vínculo asistencial
En el marco del imperativo de ganar proximidad territorial, el rol de los militantes
en el Estado se asentaba en las cualidades mencionadas en el apartado anterior. En tanto
agentes estatales diferenciados, eran llamados a ejercer un contra-poder frente a dos
contra-grupos: los “expertos de escritorio” y los “políticos locales”. En relación a los
primeros, su misión era pedagógica y se fundamentaba en el saber territorial que definía
sus destrezas asistenciales. Mayor relevancia, no obstante, obtenía su misión en relación
a los “políticos locales”. “Bajar el Estado” suponía intercalarlo en las relaciones que las
elites y referentes políticos locales establecían con los receptores de asistencia. De
acuerdo con esta narrativa, los militantes debían funcionar como una extensión difusa
del MDSN, destinada a “controlar” el significado asociado a los recursos de asistencia,
contrarrestando eventuales apropiaciones personalistas y manipulatorias de los recursos
de asistencia:
En realidad, [a los promotores] se los convoca, para hacer los
diagnósticos participativos, para hacer determinadas planificaciones (…)
porque si no, siempre se ocupaba de hacerlo el municipio. Entonces se
dijo, bueno, que el municipio convoque, pero, también, promotores
territoriales, que son las organizaciones institucionalizadas en el
territorio. (…) Hubo una reunión de gobernadores autoconvocada y se
planteó que qué era eso de los promotores territoriales. Tuvo mucha
presión Alicia [Kirchner]. (…) El tema siempre fue que se sostuviera en
la estructura un plan como el alimentario; o sea, el ministerio manda el
dinero a la provincia y la provincia ejecuta. Transferencia de
dinero…Entonces, esto un día se dio vuelta y… bueno, eso se va a hacer
desde acá, se va a construir desde acá. ¿Sí?... Se va a controlar de acá.
Entonces, por ejemplo, se va a construir tal cosa, bueno, se nos
informaba a promotores y vos ibas y se hacía el relevamiento ¿viste? Y
Alicia decía: “ustedes tiene que ser mis ojos en el territorio”… O con las
pensiones, algún ministerio [provincial] que decía “No, porque esas
pensiones yo las tengo, yo se las doy”, nosotros íbamos por otro lado;
los promotores, y decíamos: “Mire que esto es para todo el mundo, es
universal”. Qué sé yo, campañas. Ahora se están haciendo, por ejemplo,
pensiones con relevamiento en los barrios, que mucha gente no sabe, no
está enterada… entonces uno va y avisa… (Beatriz, militante de BP,
funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 16/05/2008).
Vigilar los modos en que las estructuras políticas subnacionales y sus autoridades
distribuían los recursos asistenciales provistos por el MDSN era también una tarea
visualizada como una prolongación de la práctica política característica de las
organizaciones territoriales de desocupados. Más aún, establecía una continuidad con
los clivajes que habían delimitado su especificidad en su momento de desarrollo.
Efectivamente, el movimiento piquetero se desplegó en la confrontación con los
gobiernos y estructuras partidarias locales, en particular, aunque no exclusivamente,
contra las redes clientelistas del peronismo (Svampa y Pereyra, 2003). Pero había una
diferencia importante entre aquel conflicto y el nuevo: ahora, los militantes actuaban en
nombre del MDSN y sus autoridades. Como se graficaba en el testimonio anterior:
tenían que ser los ojos de la ministra en territorio. Esto acarreaba una recomposición de
su fuerza política en el espacio local: “poder ir al territorio desde un programa del
Ministerio… te abre la posibilidad de que no te pueden molestar de la misma manera
que si uno no va desde el Ministerio. ¿Entendés? … en el municipio”44.
Como hemos señalado en el capítulo 3, la disputa que los miembros del área de
Organización Popular visualizaban como relevante en el MDSN se centraba en la
definición de los mecanismos de mediación local de las políticas ministeriales. Allí,
consideraban, se definían los márgenes de autonomía de los sectores populares respecto
de las redes clientelares de los gobiernos y partidos tradicionales y, extensivamente, la
autonomía del proyecto político kirchnerista respecto del Partido Justicialista, punto que
resultaba central en la significación de la participación de algunas de las organizaciones
en el espacio político oficialista45. En este punto, la interpretación del ingreso de los
militantes al MDSN en clave de “subida”, es decir, de “estatalización” de las
organizaciones, coexistía con un desplazamiento contrario. Esto es, con la
“movimientización” de las estructuras estatales. Era esta conjunción, por cierto, la que
habilitaba la posibilidad de reunir representación sectorial y estatal.
Muchas veces los intendentes se encuentran con promotores que han
sido opositores toda su vida (…) y les cuesta mucho reconocer que el
44
45
Mónica, facilitadora provincial Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008.
Cabe señalar que en este punto las organizaciones tenían diferencias. La autonomía respecto del PJ era,
efectivamente, una condición indispensable para aquellas organizaciones, en particular BP, que provenían
de la experiencia piquetera y de otras estructuras partidarias. De hecho, fue en relación a esta cuestión –es
decir, la “pejotización” del proyecto de gobierno- que se generó la ruptura de BP con el espacio oficial a
fines de 2008. (Cortés, 2010: 109).
promotor, hoy, actúa en nombre del Ministerio (…) algunos lo entienden
y otros no, pero la posibilidad de que el Estado garantice derechos
descansa en la capacidad que tenga para trasvasarse en las
organizaciones sociales de base (Pedro, ex militante de BP, funcionario
Organización Popular, entrevista con la autora, 29/06/2008).
La misión de los militantes en el MDSN consistía, pues, en mantener viva la
ambivalencia de sus posiciones. Tratándose del trabajo asistencial, esto significaba,
básicamente, seguir siendo militantes de base, portavoces de las necesidades del
“territorio”. De este modo, se presentaban como “puentes” entre las oficinas centrales
del MDSN y la “comunidad”, entre la autoridad distante y general del Estado, y la
autoridad cercana y popular del movimiento; en fin, entre poder central y poder
territorial. Pero ¿en qué medida los militantes lograban permanecer como agentes
estatales diferenciados? O, dicho de otro modo, ¿cómo se relacionaba su inscripción
como militantes en el Estado con su actuación institucional qua Estado?
Traducir la burocracia: representar al Estado
Roberto ingresó al PTCS como facilitador nacional en 2004. Obrero de la
construcción, tenía una larga trayectoria militante en el peronismo de izquierda y,
durante los años ’90, había formado parte de los sectores del peronismo que se
distanciaron del menemismo para conformar el Frente Grande. Su vida militante estaba
fuertemente asociada al espacio barrial, en un municipio del conurbano bonaerense y
nunca había ocupado posiciones en el Estado nacional. Cuando se incorporó al PTCS,
no contaba con una filiación orgánica a alguna organización territorial. En sus palabras:
“entró” como Frente para la Victoria y luego se “agrupó” en Militancia Federal, una
organización que reunía a los militantes que por distintas razones habían quedado
“sueltos”, y que había surgido a partir del propio programa PTCS. Su facilidad de
palabra y experiencia política, según sus compañeros de “fuerza”, lo erigió en vocero de
esta organización al interior del programa. Vale la pena citar extensamente la
descripción que realizaba de sus nuevas tareas:
Ahora, yo me siento parte del Estado…(…) Nosotros tenemos un
combate para adentro…para modificar cosas del Estado… y para
afuera… para hacerles entender a los compañeros del territorio, también,
que no formamos parte del Estado, que no… nos fundimos ahí… Y que
también hay una lógica que respetar. ¿Qué sé yo? Conseguir un proyecto
significa traerme 3 presupuestos. Ahora, si vos no conseguís… alguna
de las 3 facturas, se te complica completar el proyecto. Ahora, yo te
tengo que hacer entender que si no es así, digo, yo sé que vos no vas a
robar la guita [dinero] que yo te voy a bajar de esto... Ahora, si yo, esa
lógica… la implemento a todo el país, todo el mundo me va a currar
[robar]… Esta lógica hay que hacerla ¿no? (…) Sería utilizar mi…
saber, en pos de esto (…) Con lo que significa, sentarse con los
compañeros, charlar con ellos, explicarles que este papel es
importante… Es importante que vos llenes esta planilla, mandes tu
informe, para que con tu informe, que es tu palabra, porque yo puedo
decir -‘Ramón me dijo…’ O a Pedro, que es mi director -‘¿Vos sabés
Pedro? Ramón me dijo que tal cosa’. Y Pedro no va a ir a Alicia
[Kirchner] y decirle que Roberto le contó que Ramón dice… Es
complejo… No, llevá el papel qué escribió Ramón a Pedro y Pedro le va
a tener que llevar a Alicia, el papel que le dio Ramón. ¿Entendés?
¿Cómo le hago entender a Ramón, que apenas sabe escribir, que me
llene una planilla? Entonces, el compañero me dice ‘Betito… ¿qué
pasó? ¿Te transformaste?’… Textual, eh… Y no… mirá… hay que
poder mostrar. ¿Cómo hacés para mostrar en un escritorio, a un
funcionario que tiene poder, que lo único que lee es la letra y busca la
coma y el acento…que Ramón dice que le falta tal cosa? Tiene que tener
el papel (Roberto, militante de Militancia Federal, facilitador nacional
del PTCS, entrevista con la autora, 12/08/2008)
En las secciones precedentes decíamos que la narrativa del ingreso de militantes al
MDSN les otorgaba una misión singular a sus prácticas estatales, lo cual permitía que
emergieran como un “grupo” diferenciado en la trama interna del organismo. Y no sólo
permitía, sino que exigía esa construcción. Para que los militantes fueran reconocidos y
cumplieran su misión no “debían” ser una expresión indiferenciada de la autoridad
estatal. Sin embargo, como muestra el testimonio de Roberto, este mecanismo de
mediación era reversible. El trabajo de Roberto en el MDSN desmitificaba al Estado,
transformaba su mirada sobre la burocracia asistencial, abría sus complejidades,
vericuetos y problemas internos. Este mecanismo permitía hacer “razonable” lo que
anteriormente parecía “caprichoso”46. Por eso mismo, los militantes entendían que, para
“bajar” el Estado al territorio, debían traducir su actividad política a un nuevo lenguaje.
En efecto, comunicar las “necesidades territoriales” a las áreas administrativas del
Ministerio exigía la adopción de los métodos de inscripción y certificación burocráticos:
la confección de planillas, formularios e informes; el registro y contabilización
sistemática de actividades; la certificación de atributos de “elegibilidad” para acceder a
46
Este efecto de desmitificación del gobierno es identificado y analizado por Landau (2008: 159 y ss.) en
relación a los programas de “promoción de la participación ciudadana” en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires.
los recursos; la exigencia de presupuestos y rendiciones formales de gastos; en fin, el
cumplimiento secuencial de un circuito engorroso de procedimientos. Así, la
“burocracia” dejaba de ser una entidad oscura, para convertirse en una “lógica” a
comprender y dominar.
“El pase de papeles”, desde el promotor, pasando por el facilitador y los
funcionarios del área, hasta llegar a la ministra, era la forma en que los militantes
construían, frente a los destinatarios de las políticas (muchos de ellos compañeros de
militancia), la razonabilidad de los dispositivos de impersonalización burocrática. Es
decir, intercalaban un elemento de personalización de los contactos que resultaba
análogo a la comunicación oral y que contribuía a reponer una vinculación directa con
las autoridades políticas. La resignificación de los procedimientos estandarizados de
comunicación burocrática como canales para una relación directa con las autoridades de
gobierno era presentada como un recurso pedagógico, como un medio para “hacer
entender” los motivos por los cuales ellos, los militantes, debían comunicar y hacer
cumplir dichas exigencias. Cuestión que también pudimos advertir durante nuestras
observaciones de campo. Al comienzo de una actividad de evaluación de un proyecto de
educación en salud que había recibido un subsidio del área, Mariana, la técnica a cargo,
se presentaba: “Yo soy trabajadora social del MDSN”. Y continuaba:
La idea de hoy es hacer una evaluación, pero no de nosotros hacia
ustedes sino de ustedes hacia nosotros, que ustedes evalúen la política
pública. La idea no es construir la política pública desde lo técnico, o
desde el escritorio, sino con la gente. Queremos recolectar información
y ver cómo podemos mejorar, para ver cómo seguimos y cómo
pensamos entre todos cómo seguimos. [A y C, los capacitadores de la
organización que había recibido el subsidio, acotan que más que una
evaluación es un balance, que no es que tuvieran que aprobar nada, no es
un examen, sino un balance entre todos]. Luego, Mariana sigue y dice:
bueno, y lo que discutamos acá después yo hago un informe y se lo paso
a Ceballos, que es el subsecretario, y él a Alicia Kirchner (nota de
campo, Observación de actividad de evaluación en el local del
Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) “Oscar Barrios”, en
José C. Paz, GBA, 14/06/2008; énfasis propio).
Según sus relatos, los militantes confrontaban cotidianamente con las estructuras
administrativas del Ministerio, que asociaban al “Estado neoliberal” preparado sólo para
“transferir” recursos a “las provincias y municipios”, o a las “grandes organizaciones”
que contaban con equipos técnicos “entrenados en esos procedimientos”. A pesar de
este discurso crítico, asumían que sus prácticas debían adaptarse a la institucionalidad
estatal:
Nos costó mucho asumir esto de la institucionalidad. Nos costó
muchísimo ¿no? Porque siempre, te digo la verdad, siempre estuvimos
en la vereda de enfrente (…) llenar planillas, hacer padrones… los
compañeros que quedan, los que no quedan, porque es un trabajo… no
es sólo trabajo burocrático, es una herramienta que te permite entrar,
reclamar, entender, tener la posibilidad de, por lo menos, hacer el
contacto, saber quién es el que te puede ayudar (…) Yo les digo: “Te
tenés que sentar, hacer un informe de lo que está pasando en tu
provincia y te aseguro que yo voy a poder reclamar” (Analía, militante
de la Federación Tierra y Vivienda, facilitadora Organización Popular,
entrevista con la autora, 22/08/2008).
Los militantes que ocupaban posiciones en la estructura central del MDSN
advertían que el dominio de los procedimientos administrativos resultaba un elemento
crucial para vehiculizar demandas en el organismo. Lo curioso es que, al momento de
las entrevistas, en 2008, este reconocimiento acercaba, al menos en este punto, el
discurso de los militantes al de los agentes catalogados como “burócratas” o
“ejecutivos”, para quienes las destrezas de gestión eran las que permitían hacer que
“algo suceda en el territorio”. La importancia que en el PTCS se asignaba a la
socialización burocrática y al saber procedimental, se expresaba en talleres organizados
por cada “fuerza” de modo de capacitar a los militantes, en particular a los facilitadores
provinciales y promotores, en la serie de procedimientos que su trabajo “de siempre”
ahora requería: cómo sistematizar sus actividades, cómo elevar informes estandarizados,
cómo tramitar viáticos u otros recursos dentro del MDSN.
Si la mística militante y el saber territorial funcionaban como fundamentos para
reclamar como propio un ejercicio eficiente y realista de la autoridad asistencial del
MDSN, éste encontraba su límite en la dificultad para aprehender y transmitir hacia
“abajo” el valor de adaptar sus prácticas a los requerimientos burocrático-legales de la
gestión pública. En el PTCS, esta tensión se manifestaba en las relaciones entre los
facilitadores nacionales y los facilitadores provinciales y promotores. Para los primeros,
los militantes ajenos a la vida interna del MDSN no advertían que debían cumplir con
estos procedimientos, como parte de la disputa que mantenían con otros grupos de
agentes en la trama política ministerial. Para los segundos, estas exigencias se
presentaban como “caprichosas”, como requerimientos que les sacaban tiempo para el
trabajo social que consideraban “auténtico”.
Criticamos mucho desde el imaginario…lo que es la gestión, y después
cuesta (…) Les pedís un informe semanal de lo que están haciendo… ‘¡Ah, no!… ¿Para qué querés esto? -te dicen- eso es una huevada, eso es
burocracia’ (…) Hay una contradicción de los militantes, porque, por un
lado, queremos los recursos ya porque conocemos la urgencia del
territorio. Pero, por otro lado, tampoco…quiero mandarte una planilla.
(…) Si vos no me ponés [lo que hiciste] en una hojita, en un papel,
aunque sea escrito a mano, ¡yo no puedo hacer nada! (Graciela, militante
del Frente Nacional Campesino, facilitadora Organización Popular,
entrevista con la autora, 29/08/2008).
Mónica, facilitadora provincial del Frente Transversal Nacional y Popular, era
una militante de base de “toda la vida”. Obstetra y maestra, siempre había trabajado en
la “trinchera”. Comentaba que a raíz de un enfrentamiento con el intendente del
municipio donde vivía, la habían “encerrado” en una oficina: “que te encierren 48
horas semanales adentro de una oficina, equivale a 6 días de 8 horas cada día. Hasta
los sábados ¿Si? Cosa que no te quede tiempo ni para hacer… en tu cuadra”47. Esta
situación se resolvió, explicaba, gracias a la intervención de Alicia Kirchner: “terminó
agarrándonos Alicia Kirchner y por eso seguimos mi compañero y yo en el territorio. Y
el municipio se lo tuvo que comer”. Mónica subrayaba enfáticamente su apoyo al
gobierno nacional y al liderazgo de Néstor Kirchner, a quien consideraba un
“compañero del campo nacional y popular”. A pesar de este apoyo, su participación en
el PTCS le había deparado nuevos problemas:
Los tiempos del ministerio no tienen una mierda que ver con los tiempos
de la gente. Esa es la realidad. Entonces, a nosotros ¿qué nos pasa en el
programa? ‘Y, va a salir tal cosa…’ Y bueno, vamos poniendo la jeta
[cara] en el barrio (…) Y después, esa propuesta quedó en el aire, nunca
salió… se diluyó (…) Realmente, yo pasé una vida entera construyendo
credibilidad como militante para que este programa la venga a hacer
mierda (Mónica, militante del Frente Transversal Nacional y Popular,
facilitadora provincial Organización Popular, entrevista con la autora,
12/08/2008).
En efecto, para los militantes del PTCS que permanecían en “terreno”, actuar en
nombre del MDSN no sólo implicaba responder a las exigencias de sus compañeros de
nivel central, sino también lidiar con los malestares que los requerimientos burocráticos
o las demoras en la concreción de las promesas suscitaban entre los destinatarios de las
políticas ministeriales. La experiencia de Mónica planteaba un dilema: si, por un lado,
47
Mónica, militante del Frente Transversal Nacional y Popular, facilitadora provincial Organización
Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008.
su participación en el programa la había fortalecido frente a las autoridades políticas
municipales; por el otro, la había enfrentado a una nueva situación: la responsabilidad
institucional frente al accionar estatal nacional. En ambos casos, su reputación como
militante resultaba un capital valorado pero en riesgo.
¿Mediar o intermediar al Ministerio?
Utilizando las categorías de Latour (2008), podríamos decir que los militantes
constituyen un agente del actor-red involucrado en la asistencia estatal y que, como ha
sido abundantemente analizado, esto no es una novedad del periodo que se inicia en
2003. Para este autor, habría que asumir con mayor seriedad el clásico principio
relacional de la sociología según el cual la fuente de la acción no es el agente, sino los
movimientos asociativos entre agentes. El actor, en verdad, es la red. Las asociaciones
entre agentes suponen relaciones de fuerzas donde algunos logran aliar a otros e
imponer sus propias traducciones de las relaciones. Por tanto, es importante identificar
las formas de las relaciones asociativas y distinguir entre aquellas que median
significados, transformándolos, y aquellas que los intermedian, transportándolos
(Latour, 2008: 88-9).
Dado que su misión era transformar las prácticas estatales, los militantes debían
ser, al igual que antes de su ingreso al MDSN, mediadores y no meros intermediarios
de la asistencia estatal. Según las categorías que estructuraban la identidad de los grupos
y contra-grupos del MDSN, los intermediarios serían “los de carrera y
estructurados”48, los que “se toman esto como un trabajo formal”49. Sin embargo, las
prácticas de los militantes eran, también, mediadas por el Ministerio, cuya lógica y
lenguajes tenían que “hacerle entender” a “los compañeros”. De este modo, la
investidura estatal transformaba a los militantes. Esto resultaba particularmente
manifiesto en dos dimensiones.
En primer lugar, el carácter translocal del espacio de intervención del Estado
central modificaba el contenido de una de las cualidades que definía a los militantes
48
Roberto, militante de Militancia Federal, facilitador Organización Popular, entrevista con la autora,
12/08/2008.
49
Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 27/05/2008.
como agentes estatales diferenciados: el saber territorial50. La categoría de escala que
orienta las prácticas de los agentes estatales centrales supone el ejercicio de una mirada
desarraigada de los contextos locales de interacción. En el periodo anterior, la
autogestión de recursos asistenciales por parte de los movimientos de desocupados
habilitaba un proceso de resignificación política basado en su anclaje en las
comunidades locales, las cuales asumían contenidos concretos: un barrio o ciudad con
su historia, sus actores, sus conflictos. Ahora, el saber territorial se volvía una cualidad
abstracta. Los militantes, en ese sentido, no “subían” al Estado el contenido de su “saber
local”, sino la forma de ese saber, que de esta manera se universalizaba y, en
consecuencia, se negaba en su atributo contextual. Vale la pena enfatizar este punto: un
facilitador nacional que había militado y vivido históricamente en un municipio del
conurbano bonaerense, por ejemplo, devenía el responsable de una región (el Nordeste,
la Patagonia, o cualquier otra) que no coincidía con su lugar de residencia-militancia.
Este desacople subvertía la propiedad que los diferenciaba. No menos cierto es que
también facilitaba el ejercicio de la doble función de trabajadores estatales y militantes
de base, protegiendo los vínculos militantes de los malestares que acarreaba el trabajo
de gestión estatal. “Yo tengo la suerte de que estoy trabajando en una región donde no
estoy militando” -comentaba una de las facilitadoras nacionales51-.
En segundo lugar, vinculado con lo anterior, personificar al Estado central traía
consigo una serie de signos de jerarquía y expectativas independientes de las cualidades
extra-estatales de aquellos que ejercían su autoridad. En general, la experiencia de
“llegada” de los agentes centrales al territorio era relatada de modos similares, no sólo
por los miembros del área de Organización Popular. Por un lado, el desplazamiento al
terreno suscitaba un efecto jerarquizante mediante el cual los agentes inferiores del
Ministerio se reunían con funcionarios importantes, generaban acuerdos o lograban
nuevos balances políticos. La presencia de un agente del MDSN en territorio,
independientemente de su cargo, provocaba un “revuelo” porque era un evento que
contenía una promesa de acceso a recursos e influencia y, más aún, porque la sola
presencia de un representante del Estado nacional suponía ya un logro político para los
actores locales. Por eso, eran buscados en el aeropuerto o las estaciones de autobús, les
50
51
Sobre la translocalidad del Estado nacional, cf. Capítulo 3.
Analía, militante Federación Tierra y Vivienda, facilitadora nacional PTCS, entrevista con la autora,
22/08/2008.
conseguían hoteles, los invitaban a comer, les organizaban eventos y homenajes. Por
otro lado, sin embargo, los rituales de recibimiento también expresaban expectativas de
respuesta. La frustración repetida de esas expectativas hacía de los agentes centrales
receptores indiferenciados de quejas y demandas en relación a los recursos que
distribuía el MDSN en su conjunto. Así, los agentes tenían que explicar por qué los
“trámites” estaban demorados, prometer que se iban a ocupar de “encontrar y hacer
caminar” las gestiones o de averiguar qué “papel” faltaba para concretar las
asignaciones. En definitiva, tenían que “responder” por el Ministerio52.
En efecto, durante nuestras observaciones de campo, advertimos que esta
dinámica se repetía con independencia de los grupos de pertenencia de los agentes
estatales. Cualquier agente del MDSN era interpelado como una fuente de información
y respuesta respecto del conjunto de políticas asistenciales centrales, incluso las que se
implementaban desde otros Ministerios. Frente a este tipo de interacción, los agentes
carecían de información o de recursos para canalizar demandas. La presencia eventual y
discontinua de un agente estatal por definición “distante” hacía que la resolución de
estas situaciones quedara, por lo general, pendiente.
En el caso de los militantes, este “efecto boomerang” era más intenso; sobre todo
para aquellos que actuaban como facilitadores provinciales y promotores en nombre del
MDSN pero cuya inserción burocrática seguía siendo local. En los relatos que los
agentes hacían del trabajo de los promotores aparecía un patrón: cuando los militantes
se transformaban en “agentes” del MDSN se fortalecían políticamente, lo cual permitía
que fueran legitimados como interlocutores de los gobiernos locales y recibidos en
lugares donde antes eran rechazados. Este fortalecimiento, a su vez, producía una
expansión de las expectativas respecto a su capacidad de resolución de problemas en los
barrios. Al no poder responder a estas expectativas, la promesa de “acceso” al centro se
frustraba53. En síntesis, devenían receptores de las demandas que antes contribuían a
formular: intermediarios y ya no mediadores de la política asistencial.
52
La práctica de llegada al territorio de los agentes centrales del MDSN, y los vínculos que la definían,
serán tratadas en profundidad en el capítulo 7.
53
En parte, esto sucedía porque los promotores no contaban con recursos propios para responder a las
demandas surgidas de los diagnósticos participativos.
Fronteras inestables y eficaces: el efecto Estado I
La narrativa que significaba el ingreso de los militantes al aparato del Estado
reconocía, por un lado, el trabajo social y político realizado por los movimientos
sociales en la década de 1990 y les asignaba, por otro lado, una misión institucional:
conectar centro y territorio. Esta narrativa no era el contenido explícito de una doctrina,
sino que se encontraba imbricada en el entramado de relaciones micropolíticas del
MDSN. Las cualidades que los militantes reivindicaban como fundamentos de su
legitimidad -el particularismo colectivo, la mística militante y el saber territorial- los
delimitaban como un grupo diferenciado capaz, por eso mismo, de ser reconocidos y de
llevar a cabo la misión que se les encomendaba.
Pero para ello, los militantes debían retener sus cualidades, no ser transformados
por el Estado, defender su diferencia. Más allá de sus voluntades, los militantesfuncionarios enfrentaban diversas limitaciones a este respecto. En primer lugar, en la
trama interna del MDSN, su especificidad quedaba reducida al particularismo colectivo.
Atributo que era, por otra parte, el que fundaba la acusación de “cooptación” política de
recursos que se les dirigía. En efecto, la mística militante y el saber territorial eran
atributos ampliamente valorados y reivindicados como propios por otros agentes
estatales. Para éstos, el compromiso político con el trabajo asistencial y con el proyecto
de gobierno, no necesitaba, para ser probado, de filiaciones organizacionales, menos
todavía partidarias. Del mismo modo, el saber territorial tampoco era una propiedad
exclusiva de la condición militante y basista. Como hemos desarrollado en el capítulo 5,
fue precisamente la valoración de este saber el que motivó la jerarquización del trabajo
social, como disciplina, en la matriz técnica del personal del MDSN y el que signó las
actividades
cotidianas
del
funcionariado
del
organismo.
Si
la
dicotomía
escritorio/territorio habilitaba un principio de distinción que emparentaba a los agentes
de lo próximo y concreto, frente a los agentes de lo distante y lo abstracto, también
engendraba la indiferenciación entre militancia y profesión. Dicho de otro modo, puesto
que, en verdad, los militantes de nivel central no realizaban su trabajo cotidiano en los
lugares que “conocían”: ¿qué tipo de saber territorial diferencial podían reivindicar
frente al que se le atribuía al trabajador social?
Pero la limitación más importante a la defensa de su diferencia, radicaba, en
segundo lugar, en el propio ejercicio de la autoridad institucional del Estado. En las
interacciones que mantenían con sus pares de militancia y/o con los destinatarios de la
asistencia, aquellos atributos que los delimitaban como un “actor estatal” transformador
eran mediados por las tareas propias de la gestión pública: transmitir y exigir el
cumplimiento de procedimientos legales, responder por la ineficiencia en la asignación
de recursos, ejercer una mirada sistémica que no siempre era compatible con las
particularidades de las realidades locales. Tareas para las cuales no habían sido
formados. Más aún, para las cuales hacían falta unas destrezas que aparecían como
propias de sus contra-grupos. La “lógica” de la burocracia asistencial mediaba, en
dichas circunstancias, el significado de las prácticas de los militantes.
Los estudios sobre las relaciones entre movimientos sociales y Estado suelen estar
enmarcados por el supuesto de que existe una diferencia sustantiva entre las prácticas
que los caracterizan. Correlativa de una matriz teórica dualista, que entiende al “Estado”
en oposición a la “sociedad”, este presupuesto impide considerar las mediaciones que
existen entre estos ámbitos y los modos en que las mismas configuran el
funcionamiento corriente de las instituciones políticas. Tanto más cuanto que dichas
mediaciones son constitutivas de lo que Touraine (1998) llama la política nacionalpopular. El aporte de Touraine a las discusiones sobre populismo nos resulta
particularmente fructífero para comprender el tipo de vínculo entre militancia de base y
burocracia nacional. Touraine define la política nacional-popular como una forma antielitista de control del cambio social que fusiona movimiento social, régimen político y
Estado. Unificación que se da a través de la figura del líder y que, por su naturaleza,
tiende a la descomposición. La política nacional-popular, para este autor, es una forma
de intervención del Estado que no se constituye en un sistema con capacidad de control
y retroacción. En la medida en que resulta un instrumento de participación, no de
representación, la tensión entre institución y movimiento es constitutiva de esta
política54.
Esta tensión quedaba manifiesta en el pasaje de la actuación de los militantes en el
Estado a su actuación qua Estado: en el MDSN, eran “piqueteros”; en el “territorio”,
agentes estatales. La heterogeneidad de las situaciones en las cuales sus prácticas eran
significadas producía esta duplicidad en sus posiciones políticas. Salvando las múltiples
distancias, la incorporación de militantes de base al MDSN presenta una contradicción
54
Señalamiento también presente en la teoría de Laclau (2005), sólo que éste entiende la totalización
populista como un fenómeno esencialmente discursivo.
que podría emparentarse con la que analiza Torre en relación a la integración de los
sindicatos al gobierno peronista en 1973. El autor analiza dicha incorporación en
términos de un contraste de roles y lógicas de acción. Si a partir de 1955, con el
peronismo proscripto, los sindicatos asumieron un rol de representación política de la
identidad peronista de los sectores populares y una lógica de acción reivindicativa
asentada en su lugar de oposición, en 1973 dicha configuración se vería trastocada. En
efecto, el nuevo escenario reveló, según el autor, las dificultades que, en cierta trama
histórica, los sindicatos obtuvieron para compatibilizar su rol de defensa de intereses
sectoriales y las obligaciones derivadas de su participación en el gobierno y en la
gestión pública (Torre, 1983: 146 y ss.). Obviamente, el proceso que aquí nos ocupa
presenta importantes diferencias con aquél analizado por Torre. Sin embargo, nos deja
una lección teórica que podemos recuperar: que aquellos que ocupan posiciones de
gobierno no se limitan a “apropiarse” del aparato público, subordinándolo a sus fines,
sino que se ven condicionados por el tipo de rol que el ejercicio de la función estatal, y
sus instrumentos, necesariamente les impone, más allá de cuáles fueran sus intenciones.
La idea de que el Estado es simplemente ocupado por “la corporación” o el
“movimiento”, omite la consideración de las relaciones involucradas en el ejercicio de
la autoridad estatal y en los modos en que dicho ejercicio transforma el estatuto de
aquellos que, circunstancialmente, la personifican. Situados al “interior” de una
burocracia estatal, nuestro análisis partió de las perspectivas y prácticas de un grupo de
agentes -militantes de organizaciones territoriales- cuya posición se construía, en la
micropolítica del Ministerio, como el extremo “menos estatal” del Estado. Es en este
extremo, a nuestro juicio, que con mayor nitidez puede observarse la especificidad de la
autoridad estatal y sus mecanismos reproductivos. Es también en ese extremo donde
mejor puede verse lo que hay de plebeyo y de burocrático en la burocracia plebeya.