Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso

Enero 2015 / N o 17
Macroeconomía y Desarrollo
Introducción
A lo largo de la última década, Colombia emprendió reformas importantes que le permitieron fortalecer
sus fundamentos macroeconómicos. Estas reformas,
aunadas al mejoramiento progresivo de las condiciones
de seguridad, al desarrollo de las actividades mineras
y petroleras y al fuerte precio de las materias primas,
permitieron un mejor desempeño en términos de crecimiento del país. De esa manera, en marzo del 2011,
Colombia recuperó ante las agencias de calificación de
riesgos el grado de inversión que había perdido durante
la crisis bancaria y financiera de 1999. Además, es uno
de los pocos países de la región que desde 1950 no
se ha encontrado en situación de incumplimiento del
pago de su deuda externa y ni siquiera ha tenido que
renegociarla. Colombia se posiciona ahora como la
tercera economía de América Latina en términos de
volumen del PIB, detrás de Brasil y de México, y ha iniciado recientemente el proceso de adhesión a la OCDE.
En virtud de estos avances, de ahora en adelante
se considera a Colombia como parte de los nuevos
países emergentes que fungen como motores de crecimiento en relación a los grandes emergentes, cuyas
perspectivas después de diez años de fuerte crecimiento parecen menos alentadoras. Sin embargo, el
país enfrenta tres retos mayores. En primer lugar, restricciones estructurales que amenazan con bloquear
al país en la trampa del ingreso medio. En efecto, después
de haber adquirido el estatuto de país de ingreso medio
al final de los años 1970, la dinámica del crecimiento
económico colombiano no ha permitido desde entonces
que el país pudiera seguir una trayectoria convergente
en relación a los países de altos ingresos. En este sentido,
los principales obstáculos que comprometen el aumento
del crecimiento están relacionados con: (i) la falta de
productividad e innovación, ligadas al retroceso del
sector industrial manufacturero; (ii) el desempeño
limitado en materia educativa; y (iii) las carencias en
términos de infraestructura. En segundo lugar, el país
sigue enfrentando retos sociales importantes. Si bien la
pobreza ha disminuido notoriamente a lo largo de la
última década, la desigualdad de ingresos es una de las
más acentuadas en el mundo. El país también se singu-
Colombia: El reto
de las reformas
estructurales
y del proceso de paz
Clémence Vergne
División de Análisis
macroeconómico y riesgo país
vergnec @afd.fr
lariza por la coexistencia de un vasto sector informal
(el 55% del empleo) y una tasa de desempleo relativamente alta (el 10%), particularmente entre los jóvenes
(el 19,5%). Por último, las condiciones de seguridad han
mejorado y, en adelante, el reto es ponerle fin al conflicto
interno que afecta al país desde hace más de cincuenta
años. En este sentido, el proceso de paz emprendido
entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) desde el 2012 constituye
una oportunidad histórica. El fin del conflicto tendría
repercusiones positivas en los ámbitos económico y
social. Según varios estudios, se estima que el incremento
en el PIB representaría entre 1 y 2 puntos porcentuales.
Este estudio presenta un análisis de la situación
sociopolítica, macroeconómica y financiera de Colombia.
Se articula alrededor de cinco partes. La primera parte
analiza la especificidad de la trayectoria sociopolítica de
Colombia así como los retos sociales y de seguridad que
enfrenta el país. La segunda parte abarca las evoluciones
estructurales del modelo de crecimiento de la economía
colombiana, para sacar a luz sus fuerzas y debilidades. La
tercera parte se dedica al análisis de las finanzas públicas.
La cuarta parte examina el sistema bancario colombiano.
Para terminar, la última parte se focaliza en la evolución
de los equilibrios externos para destacar las vulnerabilidades conexas.
Tabla de contenido
1 / LA PARADOJA COLOMBIANA:
UNA DEMOCRACIA QUE SE CONSOLIDA
PESE A LOS CONFLICTOS INTERNOS 3
4 / UN SECTOR FINANCIERO GLOBALMENTE
SANO Y RESISTENTE
1.1. Características del régimen político colombiano
3
1.2. Mejoramiento de las condiciones de seguridad
y del entorno diplomático
5
1.3. La reducción de las desigualdades,
un reto mayor al desarrollo
8
2 /
RÉGIMEN DE CRECIMIENTO:
ELIMINAR LOS OBSTÁCULOS ESTRUCTURALES
PARA SUPERAR LA TRAMPA DE LOS PAÍSES
DE INGRESO MEDIO
11
2.1. Perspectiva histórica de la trayectoria
de crecimiento: un crecimiento económico
moderado pero relativamente estable,
prueba de la capacidad de adaptación
de la economía colombiana
11
3 / RIESGO SOBERANO: UN ENDEUDAMIENTO
BAJO CONTROL PERO SE DEBE FORTALECER
EL ESPACIO PRESUPUESTARIO TENIENDO
EN CUENTA LOS RETOS
SOCIOECONÓMICOS DEL PAÍS
21
3.1. La deuda del sector público se ha reducido
significativamente y su perfil ha mejorado
desde la crisis de 199821
2
4.1. Arquitectura del sistema financiero colombiano 27
4.2. U
n sistema bancario redituable pero
fuertemente concentrado
28
4.3. F ortalecimiento de la regulación
y de la supervisión bancarias
31
5 / EQUILIBRIOS EXTERNOS SATISFACTORIOS
PERO SENSIBLES A LA VOLATILIDAD
DE LOS PRECIOS DE LAS MATERIAS PRIMAS32
5.1. La concentración de la base de exportación,
vulnerabilidad mayor de la economía colombiana 32
5.2. Una necesidad de financiación externa moderada
y financiada principalmente por flujos
relativamente estables
34
2.2. L os retos del modelo de crecimiento:
eliminar los obstáculos estructurales
para garantizar un crecimiento perenne
y reducir las desigualdades15
3.2 Una política restrictiva que limita el espacio
presupuestario disponible para responder
a las necesidades económicas y sociales
27
23
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
5.3. Solvencia y liquidez externas satisfactorias 35
CONCLUSIÓN37
LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES
38
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
39
1 / La paradoja colombiana: una democracia
que se consolida pese a los conflictos internos
Las perturbaciones sociopolíticas pueden afectar de forma
duradera el crecimiento y el desarrollo de un país (Banco
Mundial, 2011). Sin embargo, las causas de las perturbaciones
políticas son complejas y se originan en dinámicas de orden
político, socioeconómico y de seguridad. Esta parte traza
la trayectoria sociopolítica de Colombia y aborda sucesivamente (1) las características de la democracia colombiana;
(2) la historia del país en términos de conflictos internos y
limítrofes; y (3) los retos socioeconómicos y demográficos.
1.1. Características del régimen político
colombiano
1.1.1. La consolidación progresiva de la democracia
A diferencia de otros países de América Latina, la historia de
Colombia no estuvo marcada por golpes de Estado recurrentes
a lo largo de los últimos 50 años. Es así como, salvo el breve
período de régimen militar dirigido por el general Rojas
Pinilla entre 1953 y 1958, las instituciones tuvieron un funcionamiento democrático durante la mayor parte de la historia
reciente del país. La democracia colombiana se caracteriza
por elecciones regulares, una alternancia en el poder y la
continuidad de las instituciones.
El Partido Conservador (socialcristiano fundado en 1849) y
el Partido Liberal (socialdemócrata fundado en 1848) [1]
dominan el paisaje político colombiano desde mediados
del siglo XIX. En 1948, el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán,
líder del Partido Liberal, desata la Violencia y debido a la difícil
situación que atraviesa el país, en 1953 el general Gustavo
Rojas Pinilla toma el poder en un golpe de Estado e instaura
una dictadura hasta 1957. Esta guerra civil causó 300.000
muertos en una población estimada en 15 millones de habitantes. Este período de la Violencia viene acompañado
además del surgimiento de milicias de autodefensa campe[ 1 ]
[2]
[3]
sina sentando así las primicias de los conflictos posteriores
(cf. sección 1.2). Ante el recrudecimiento de la violencia, los
partidos liberal y conservador firman un pacto político instituyendo el Frente nacional, que impone un bipartidismo
cerrado con una alternancia pactada [ 2­]. De ese modo, de
1958 a 1974, liberales y conservadores alternan en el poder
cada cuatro años y, de cierta manera, el sistema político se
paraliza, pues no permite el surgimiento de otras tendencias
políticas.
Habrá que esperar la década de los años 1990 para que sea
efectiva una verdadera competencia entre los partidos
políticos. En 1991, la adopción de una nueva constitución por
referendo (que abroga la de 1886), origina una apertura del
sistema político colombiano y fortalece el pluralismo político.
En adelante, el multipartidismo cobra vigencia. La composición
del Senado y de la Cámara de Representantes está constituida
por tres partidos dominantes de derecha y centro derecha:
los dos partidos tradicionales y la coalición del Partido Social
de Unidad Nacional, fundado en el 2005, que reúne a los
partidarios del ex presidente Álvaro Uribe y que se convirtió en
la primera fuerza política del país. A diferencia de la mayoría
de los países de América Latina, las corrientes izquierdistas
son relativamente marginales.
No obstante, si bien Colombia es un país indiscutiblemente
democrático, en la medida en que el poder alterna entre un
número restringido de individuos [3], el sistema político sigue
dominado por una oligarquía. Además, el funcionamiento
democrático se enfrenta a varios obstáculos.
1.1.2.Persistencia de algunos disfuncionamientos
institucionales
La democracia colombiana presenta sin embargo disfuncionamientos institucionales persistentes debido a la corrupción, la
impunidad y ciertas prácticas antidemocráticas.
Históricamente, existe una línea de separación entre ambos partidos sobre ciertos temas: durante la mayor parte de la historia del país, el partido liberal ha sido federalista
mientras que el partido conservador ha sido más bien centralizador. Tradicionalmente, el partido conservador es más bien proteccionista y defiende el lugar de la Iglesia
Católica en la sociedad. El partido liberal, apoyado fuertemente por las élites económicas del país, es al contrario de tradición laica y librecambista.
En virtud de una enmienda a la Constitución de 1886, aprobada mediante referendo el 1 de diciembre de 1957, los escaños de las dos Cámaras del Congreso (la Cámara
de Representantes y el Senado), así como todos los cargos en el gobierno, se comparten por mitad entre liberales y conservadores. Los dos partidos se ponían de
acuerdo en un candidato único para las elecciones presidenciales.
Históricamente, la oligarquía rural está conformada por grandes terratenientes. Más recientemente, ha surgido una nueva oligarquía urbana vinculada al desarrollo del
mundo de los negocios. Por otra parte, esta última es propietaria de los principales grupos o medios de información.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
3
(i) La Corrupción e impunidad
La corrupción es un reto importante para Colombia. A lo
largo de la última década, el índice de percepción de la
corrupción ha aumentado considerablemente según Transparency International. Es así como el país ha pasado del puesto
57 en el 2002 al 94 en el 2013 [ 4]. Presente en numerosas
esferas de la sociedad, es particularmente visible y extendida
en las instituciones estatales, en el sector de las contrataciones
públicas y durante las elecciones (Transparency International,
2013).
La gran corrupción tiene que ver con las élites de los más
altos escalafones del sistema político. A título ilustrativo,
durante la presidencia de Álvaro Uribe (2002-2010), el
Departamento Administrativo de Seguridad interceptó
ilegalmente las comunicaciones telefónicas de jueces, periodistas, responsables políticos y militantes de los derechos
humanos considerados como adversarios del presidente
Uribe. Más recientemente, un consejero de la campaña del
presidente Juan Manuel Santos fue acusado de recibir sobornos para impedir la extradición de un presunto narcotraficante
a los Estados Unidos. El fraude electoral, el clientelismo y el
financiamiento ilegal de las campañas electorales empañan
regularmente las elecciones, particularmente a nivel local.
A lo largo de las elecciones regionales y municipales del
2011, se denunciaron numerosos casos de compra de votos
e incumplimiento de la carta electoral, particularmente por
parte de los medios de comunicación (Justice for Colombia,
2011). Asimismo, se sospecha que numerosos personajes
políticos locales financiaron sus campañas gracias a dinero
procedente de grupos armados. Para estos últimos, es una
forma de asegurarse que las políticas implementadas vayan
en el sentido que les favorezca. Sin embargo, la corrupción no
solamente es un problema estatal. Según las últimas encuestas
disponibles, en el sector privado los sobornos son práctica
corriente. Con todo, parece que a lo largo de los últimos cinco
años, la corrupción ha disminuido en el sistema educativo, el
sector privado y la policía. En cambio, sigue siendo fuerte en
el sistema judicial, el sector de la salud y los partidos políticos
(gráfico 1.1 ).
Ante estas prácticas, la prensa juega un papel primordial y
la constitución de 1991 garantiza la libertad de expresión e
información. Sin embargo, según Freedom House y Reporteros sin fronteras, los ataques y amenazas de muerte contra
los periodistas siguen siendo frecuentes en Colombia. Es así
[4] L a clasificación comprende 177 países.
[5] La parapolítica designa las relaciones estrechas entre la clase política y los paramilitares.
4
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
Gráfica 1.1
Percepción de la corrupción en Colombia en 2009
y 2013 y en los PIMA en 2013
Colombia 2009
Colombia 2013
PIMA 2013
Policía
100
Sistema
judicial
50
Partidos
políticos
0
Sector
privado
Salud
Educación
Nota: Porcentaje de la población que responde que la institución en cuestión es corrupta.
Fuente: Gallup.
como el Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ
por sus siglas en inglés, Committee to Protect Journalists), contabilizó 92 declaraciones de amenazas, dos secuestros y un
homicidio en el 2012. Ciertamente ha disminuido el número de
asesinatos de periodistas a lo largo de estos últimos diez años.
Sin embargo, las amenazas obstaculizan el libre ejercicio de
los periodistas así como el acceso a la información para los
ciudadanos. En este contexto, la autocensura constituye un
reto importante, particularmente en el medio rural y en
períodos electorales. Algunos temas resultan particularmente sensibles, sobre todo aquellos relacionados con la corrupción, la « parapolítica » [5], el narcotráfico, las ejecuciones
extrajudiciales y el crimen organizado. Por último, la propiedad
de los medios de comunicación está muy concentrada y los
principales grupos pertenecen a reducidos grupos de inversionistas privados colombianos.
Las deficiencias de la institución judicial refuerzan la impunidad
de los delitos de corrupción, de los crímenes contra la libertad
de expresión o la violación de los derechos humanos. Según un
informe de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras
1 / La paradoja colombiana: una democracia que se consolida
pese a los conflictos internos
(ANIF, 2011), el sistema judicial colombiano es el segundo más
ineficiente de la región después del brasileño y el séptimo más
lento en el mundo. Sin embargo, según Doing Business
(Banco mundial, 2014), Colombia ha puesto en práctica reformas que han facilitado la ejecución de contratos.
Para luchar contra la corrupción, el presidente Juan Manuel
Santos promulgó una ley que entró en vigencia en el 2011 e
implementó una comisión anticorrupción. En esta etapa,
dichas iniciativas le dieron mayor visibilidad a la corrupción,
generando en la población el sentimiento que el gobierno hace
muchas promesas que no logra cumplir, lo que podría explicar
la persistente percepción de corrupción entre la población.
(ii) Cierto déficit de legitimidad del Estado
Le tasa de abstención electoral permanece alta: durante las
elecciones presidenciales del 2010 era del 55% y del 52%
durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del
2014. Esta apatía electoral es el signo de un cierto desafecto
de los colombianos hacia la política. Según el Latinobarómetro,
sólo el 28% de la población se considera satisfecha con el
funcionamiento de la democracia en su país. Este estado
de la opinión pública refleja el declive de la confianza de la
población hacia el sistema judicial y el gobierno, debido a los
hechos de corrupción, clientelismo y fraude electoral.
Esta falta de legitimidad se ilustra también a través de la
creciente protesta social. Ésta última se ha acentuado a lo
largo de estos últimos diez años y concierne en particular el
medio agrícola y los problemas de acceso a servicios públicos
de calidad. Es así como en el 2013 hubo una huelga campesina
en contra de los Tratados de Libre Comercio firmados con
Europa y Estados Unidos y contra la repartición desigual de la
tierra. A este movimiento se unieron otros gremios como el
de los camioneros y el de los mineros, con el apoyo de estudiantes y centrales obreras.
1.2. Mejoramiento de las condiciones
de seguridad y del entorno diplomático
1.2.1. U
n país marcado por 50 años de conflictos
armados internos
Colombia está minada desde hace más de cincuenta años
por conflictos armados internos violentos. Estos conflictos
involucran a guerrillas de izquierda, paramilitares, fuerza
pública y narcotraficantes, que según el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) han causado
el desplazamiento de más de 4,7 millones de personas. La
duración de este conflicto puede explicarse tanto por lógicas
ligadas a la evolución política interna del país como por influencias externas. Es necesario un sobrevuelo histórico para
entender los distintos tipos de violencia y las complejas
relaciones que mantienen unos con otros.
(i) Una violencia multiforme de interacciones complejas
Las raíces del conflicto colombiano son profundas. El conflicto es la prolongación de otras formas de violencia que
existían en Colombia desde la independencia, en particular la
violencia partidista que caracterizaba las relaciones entre
liberales y conservadores durante el siglo XIX y la primera
mitad del siglo XX. En efecto, numerosas guerras civiles que
marcaron el siglo XIX oponían a campesinos que apoyaban al
Partido Liberal o al Partido Conservador. Como tela de fondo
« social » de estas guerras civiles « sectarias » estaban las
disputas agrarias entre el campesinado y los terratenientes:
« La estructura oligárquica de la sociedad, herencia de la
colonia, y la consecuente distribución desigual de la tierra
cuentan entre los factores que originan las tensiones sociales
preexistentes del actual conflicto » (Ricard-Guay; 2007; p. 37).
A comienzos de los años 1950, marcados por la Violencia,
surgen grupos armados clandestinos que darán origen a los
principales movimientos de guerrilla de los años 1960. Estos
nuevos conflictos se apoyan en parte en el contexto internacional marcado por la instauración del castrismo en Cuba.
Los dos principales movimientos de guerrilla, creados en 1964,
presentan como modelo particular la revolución castrista:
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y
el Ejército de Liberación Nacional (ELN). Estas dos guerrillas
son partidarias de una lucha armada contra la oligarquía y el
despojo de tierras. Más adelante, surgirán otros movimientos
revolucionarios armados. En 1967 se forma el EPL (Ejército
Popular de Liberación) y en 1970 el M-19 (Movimiento 19 de
abril), procedente de la burguesía estudiantil colombiana.
Paralelamente al surgimiento de la dinámica revolucionaria,
el Estado colombiano implantó una estrategia de contrainsurgencia. Durante la década de los años 1960, el Estado
comienza a crear grupos paramilitares bajo el auspicio del
ejército. En este sentido, los orígenes del paramilitarismo no
se asemejan en absoluto a los de otros grupos armados
irregulares, sino que se arraigan en la estrategia contrainsurgente del Estado colombiano. Desde 1997, estos grupos
se reunieron conformando las AUC (Autodefensas Unidas
de Colombia).
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
5
Finalmente, los orígenes de los dos principales cárteles del
narcotráfico también se remontan a los años 1970. El primero
de ellos, dirigido por Pablo Escobar, nace en Medellín a mediados de los años 1970. Este cartel se distinguía por su extremada
violencia que se tradujo en numerosos homicidios. En el mismo
período nace el Cartel de Cali que forma alianzas con las élites
regionales.
en verdaderos contrapoderes armados, instaurando el orden
a través de la violencia. Por todo lo anterior, la situación
colombiana ya no es ni una protesta revolucionaria ni un
conflicto ligado únicamente al narcotráfico, sino una guerra
multiniveles.
La década de los años 1980 va a modificar considerablemente
la situación, tanto desde el punto de vista político como militar. El desarrollo del narcotráfico tiene efectos complejos:
los carteles de la droga se convierten en actores centrales.
Van a tratar de influenciar los medios políticos mediante la
corrupción, la intimidación y la violencia, con acciones cuya
intensidad y visibilidad eran desconocidas hasta entonces en el
país (atentados con bomba contra edificios gubernamentales,
asesinato de dirigentes políticos y jueces, destrucción en pleno
vuelo de un avión comercial, etc.). Esta situación constituye
para las guerrillas un regalo del cielo: el acceso a semejante
fuente de ingresos les permite salir de la marginalidad que los
caracterizaba hasta entonces. Las relaciones entre guerrillas
y carteles son complejas y varían según los grupos, las regiones
y los periodos. Pero el efecto es muy rápido: entre 1982 y
1990, los miembros estimados de las FARC se van a multiplicar
por cuatro pasando de 2000 a 8000 combatientes.
Desde inicios de los años 1980, hubo tres intentos de negociación que fracasaron en ponerle fin al conflicto. En efecto,
el cese al fuego firmado bajo la presidencia de Belisario
Betancur en 1984, el diálogo de Tlaxcala (México) en 1992 bajo
la presidencia de César Gaviria así como las negociaciones
del presidente Andrés Pastrana con la guerrilla marxista entre
1999 y el 2002 fueron intentos que no dieron resultado. Estos
diferentes fracasos ilustran la dificultad para lograr un acuerdo
y garantizar su cumplimiento.
[6] Los paramilitares son responsables de más del 60% de estos asesinatos.
6
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
Sin embargo, la violencia ha disminuido a lo largo de la última
década. En el 2002, se contabilizaban en Colombia 67 homicidios por cada 100.000 habitantes [ 6] contra 33 por cada
100.000 habitantes hoy en día (gráfica 1.2). Esta evolución se
debe a la nueva orientación de lucha contra la guerrilla después
de la elección de Álvaro Uribe a la presidencia en el 2002.
Dejando atrás el enfoque conciliador y centrado en la negociación del presidente Pastrana, Uribe opta por un enfoque
Gráfica 1.2
Tasa de homicidios en varios países de América
Latina (por año, para 100.000 personas)
Colombia
México
Brasil
El Salvador
Honduras
160
140
( en % por año )
120
100
80
60
40
20
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
2011
2099
2007
2005
2003
2001
1999
1997
0
1995
La intensificación del conflicto a lo largo de los años 1990 está
íntimamente ligada al tráfico de droga. De 1995 al 2000, la
superficie de cultivos de coca pasó de 50.900 a 163.289 hectáreas, lo que se debe especialmente al éxito de las políticas
de erradicación de los cultivos ilícitos en Perú y en Bolivia.
Entonces el gobierno colombiano decide llevar a cabo una
guerra abierta tanto en contra de los cárteles de la droga
como contra los grupos guerrilleros e incluso, las organizaciones paramilitares, cada vez más autónomas. Ahora bien,
la lógica de confrontación entre cada uno de estos sectores
es específica. La estrategia desestabilizadora de los carteles
de la droga tiene que ver esencialmente con el asunto de la
extradición: el gobierno colombiano quiere autorizar la extradición de los jefes de los cárteles perseguidos por los Estados
Unidos, de manera que sean juzgados y condenados allá. Los
carteles se oponen violentamente a ello. En cuanto a las guerrillas, continúan sus acciones de control territorial e influencia
política, con relaciones complejas con los narcotraficantes
según las distintas regiones, a veces en guerra abierta o a veces
coexistiendo. Por último, las organizaciones paramilitares se
convierten en actores verdaderamente autónomos: si bien
en ciertas regiones suplen al ejército, en otras se convierten
(ii) Oportunidad del proceso de paz
1 / La paradoja colombiana: una democracia que se consolida
pese a los conflictos internos
Gráfica 1.3
• L a participación política de las FARC: derechos y
garantías en el ejercicio de actividades de oposición
política, mecanismos democráticos que aseguren la
participación ciudadana y medios eficaces para favorecer una mayor participación política a nivel nacional,
regional y local;
Comparaciones internacionales de las tasas
de homicidio (por año, por cada 100.000 personas)
(por año por cada 100 000 personas)
35
30
• E l fin del conflicto armado: cese al fuego, reinserción de
los miembros de las FARC en la vida civil, socio-económica y política, y garantías en materia de seguridad;
25
20
15
• La lucha contra el tráfico de estupefacientes: programas
de sustitución, programas de prevención del consumo
y de salud pública y soluciones a los problemas de
producción y tráfico de estupefacientes;
10
5
0
Colombia
América
Latina
África
subsahariana
Mundo
• E l reconocimiento de las víctimas [7 ] : reconocimiento
de las violaciones a los derechos humanos y de los
derechos fundamentales de las víctimas.
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
firme y centrado en la fuerza militar, que debería traer rápidamente la paz y el orden. Basado en el incremento de efectivos
militares y el fortalecimiento de la represión contra la guerrilla,
el enfoque de la « seguridad democrática » del presidente
Uribe ciertamente permitió reducir la violencia (gráfica 1.2).
En cambio, fracasó en ponerle fin a los conflictos internos.
De manera que, pese a los avances en materia de seguridad
a lo largo de la última década, la tasa de homicidios permanece
alta si se compara con otras a nivel regional e internacional
(gráfica 1.3). Además, desde el 2010 aumentaron fuertemente
los ataques contra infraestructuras petroleras, en particular el
oleoducto Bicentenario. Según el Ministerio de Defensa colombiano, en el 2013 hubo 250 ataques contra infraestructuras.
En el 2012 se lanzó un proceso de paz entre el gobierno y
las FARC en la Habana. Se trata de una oportunidad sin
precedente para ponerle fin al conflicto. Se negocian cinco
puntos clave:
• L a política de desarrollo rural: acceso a tierras, uso de
los recursos de la tierra, programas de ordenamiento
predial, adaptación de las infraestructuras y las tierras,
desarrollo social, incentivos al desarrollo de la agricultura y seguridad alimentaria;
Si bien parece bastante probable que se logre un acuerdo en
La Habana, su implementación efectiva es compleja e incierta,
particularmente en relación al proceso de desarme y a la
participación de las FARC en la vida política. Sin embargo, la
reelección del presidente Santos en junio del 2014 constituye
un mensaje fuerte a favor del proceso de paz, en la medida en
que Óscar Iván Zuluaga, su adversario y sorpresivo vencedor
en la primera vuelta, se oponía a seguir las negociaciones.
Además, se lanzó también un proceso con el ELN.
1.2.2. Un entorno diplomático regional
que se pacifica
El lanzamiento del plan Colombia en 1999 marcó un incremento considerable de la ayuda norteamericana destinada
esencialmente a las fuerzas de seguridad, colocando al país
en el tercer lugar entre los beneficiarios de ésta, después de
Israel y Egipto. La llegada al poder de la administración Bush en
el 2001 marcó una reorientación de la ayuda norteamericana
en un doble plano. Los Estados Unidos decidieron considerar
el carácter regional de la crisis redistribuyendo la ayuda entre
Colombia y sus países vecinos. Por otra parte, se atenuó la
distinción entre lucha contra el narcotráfico y lucha contra la
guerrilla, abriendo paso a una acción global contra el « narcoterrorismo » (Senado de Francia, 2005).
[7] Hasta el día de hoy, en el marco de la ley sobre víctimas y restitución de tierras adoptada en el 2011 antes del inicio de las negociaciones de paz, 6.431.980 personas han
pedido reparación al Estado.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
7
La cooperación militar con Estados Unidos deterioró las
relaciones ya tensas entre Colombia y sus países vecinos. En
el 2008, la operación Fénix, en la que el ejército colombiano
bombardeó un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, originó una ruptura de las relaciones diplomáticas
entre ambos países. Luego de esta intervención, el gobierno
colombiano denunció la colaboración entre oficiales venezolanos (Ejército e inteligencia) y rebeldes colombianos;
los primeros facilitaban la conclusión de contratos de armamento y los desplazamientos de los rebeldes en territorio
venezolano. Estalla entonces una crisis diplomática mayor
con Venezuela. El presidente Hugo Chávez denunció el plan
Colombia y desplegó la Guardia Nacional venezolana a lo largo
de la frontera. La elección de Juan Manuel Santos en el 2010
permitió normalizar las relaciones entre ambos países, aunque
éstas siguen siendo tensas. De manera general, desde su
elección en el año 2010, el presidente Santos trabaja en aras
de restablecer las relaciones con los países vecinos. Esta nueva
dirección marca cierta ruptura en relación a su predecesor
Álvaro Uribe.
No obstante, entre Nicaragua y Colombia sigue habiendo
tensiones a causa de un diferendo territorial. Desde 1948,
Nicaragua reivindica el archipiélago de las islas de San Andrés,
cercano a las costas del mar Caribe pero administrado por
Colombia, así como el derecho de pesca en alta mar. Ante los
reiterados rechazos de Colombia de negociar este diferendo,
Nicaragua radicó una querella en 2001 ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) para resolver el estatuto definitivo de
las islas y determinar el trazado final de los límites marítimos
entre ambos estados. La CIJ dictó su veredicto en octubre
de 2012. La Corte le reconoce a Colombia la soberanía sobre
las islas de San Andrés pero le atribuye a Nicaragua una
zona marítima de 75.000 km 2. Como respuesta, el presidente
colombiano no reconoció la sentencia de la CIJ y anunció
que se retiraría del pacto de Bogotá de 1948 que reconocía
la competencia de la CIJ.
Cuadro 1.1 Indicadores socioeconómicos de Colombia:
Evoluciones y comparaciones con varios países de ingreso mediano alto (PIMA)
Promedio
Colombia
Brasil
China
México
Perú
PIMA
1991
2001
2010
2009
2009
2010
2010
2005-2012
Coeficiente de Gini
0,51
0,58
0,56
0,55
0,42
0,47
0,48
0,43
Tasa de pobreza (límite nacional de pobreza
en % de la población)
n.d.
49,7
32,7
16
n.d.
52,3
25,8
n.d.
Tasa de pobreza (límite de 2 USD PPA)
17,3
31,4
15,8
10,8
27,2
4,5
12,7
6,7
1996
2004
2011
2010
2010
2011
2007
2011
Tasa de alfabetización de los adultos
91,2
92,8
93,6
90,4
95,1
93,5
89,6
93,6
Población con nivel de secundaria o superior
(en % de los de 25 años y mayores)
n.d.
n.d.
43,1
49,5
62,7
53,9
52,9
n.d.
Pobreza y Desigualdades
Educación
Fuente: Banco Mundial (WDI); Barro y Lee (2010). Cálculos del autor.
n.d: no disponible.
8
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
1 / La paradoja colombiana: una democracia que se consolida
pese a los conflictos internos
1.3. La reducción de las desigualdades,
un reto mayor al desarrollo
1.3.1. Desigualdades socioeconómicas
y geográficas marcadas…
El fortalecimiento del crecimiento económico a lo largo
de la última década, sumado a las medidas de lucha contra
la pobreza [8], contribuyó al retroceso tanto de la tasa
de pobreza que pasó de 50% a 33% como de extrema
pobreza, que pasó del 50% al 33%, como de extrema pobreza, que pasó del 18% al 10% (en los límites de pobreza
nacionales) [9]. A pesar de estos avances, la pobreza sigue
siendo alta en relación al promedio observado en los países
de ingreso medio alto (cuadro 1.1). De aproximadamente
47 millones de habitantes, 15,5 millones son pobres y 4,7 millones están en situación de extrema pobreza. Además, es
mayor la pobreza en el sector rural (47%) que en el medio
urbano (28%), y esto se debe en parte a los conflictos internos y a los desplazamientos masivos de población.
Con todo y estos avances, Colombia sigue siendo uno de los
países más desiguales del mundo. Con un coeficiente de Gini
igual a 0,56, el país se sitúa en el tercer rango en América
Latina, después de Guatemala y Honduras. La distribución
del ingreso muestra que éste último está fuertemente concentrado: el 10% de los colombianos más ricos posee cerca
del 45% del ingreso nacional bruto, contra solamente el 3%
para los 20% más pobres. Entre estos dos extremos, el 28%
de la población colombiana hace parte de la clase media y
dispone de un ingreso de entre 10 y 50 dólares por día (USD
2005, PPA), según un estudio realizado por el Banco Mundial
(2013) [10 ]. Si bien la clase media colombiana prácticamente
se duplicó a lo largo de la última década, alrededor del 65%
de la población sigue siendo pobre (ingreso inferior a 4 USD
PPA) o vulnerable (ingreso entre 4 y 10 USD PPA).
Estas desigualdades se reflejan a nivel territorial. La pobreza
es particularmente fuerte en los departamentos situados en
ambas costas (Caribe y Pacífica) y en la parte oriental.
Varios factores explican la persistencia de tan notorias
desigualdades. En primer lugar, la repartición de las tierras
muestra que la propiedad está muy concentrada. En efecto,
la mitad de las superficies cultivables es propiedad del 1,1 5%
de los terratenientes (PNUD, 2011). El conflicto armado, el
narcotráfico y el desplazamiento de las poblaciones fueron
los motores principales de esta concentración en la tenencia
de la tierra. En segundo lugar, las desigualdades de ingresos
en el mercado laboral son considerables (OCDE, 2013). Por
último, el sistema de impuestos y prestaciones no tiene
ningún efecto para atenuar las desigualdades en los ingresos.
1.3.2. ... Exacerbadas por la segmentación
del mercado laboral
El mercado laboral colombiano presenta varias características que perpetúan las desigualdades. Ante todo, la tasa de
desempleo permanece relativamente alta en comparación
con otros países de la región y del mundo (cuadro 1.2). Es
cierto que pasó del 16% en el 2000 al 10% en el 2012, pero
este nivel sigue siendo muy superior al promedio regional
(del 6,4% según la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe, CEPAL). El desempleo afecta ante todo a
los jóvenes (el 19,5%) y a las mujeres (el 13%). Asimismo, es
mucho más alto entre las personas que hicieron estudios
de secundaria (el 14,2%), comparando con aquellas que no
hicieron estudios o bien que hicieron estudios superiores [11 ].
Además, el sector informal es muy importante (alrededor del
55% del empleo). Las personas que trabajan en este sector
ocupan empleos de baja productividad y cuentan con una
protección social muy limitada. Por consiguiente, en caso de
perder el empleo o cuando llegan a una edad avanzada
pueden caer en la pobreza. Por último, la dispersión de los
salarios de los trabajadores del sector formal es pronunciada,
y marcada por una fuerte ventaja salarial ligada a los estudios,
lo cual se explica por un nivel de formación todavía muy
bajo y por las dificultades que tienen los niños procedentes
de entornos socioeconómicos humildes para acceder a la
enseñanza superior.
[8]
Desde el comienzo de los años 2000, Colombia desarrolló una estrategia de lucha contra la pobreza a través de distintos programas sociales, en particular a través de
transferencias monetarias condicionales. Gracias al SISBEN (Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales) el gobierno puede identificar a las poblaciones
más vulnerables y determinar los beneficiarios de los distintos programas. Familias en Acción, que asiste a más de dos millones de familias, en particular familias desplazadas,
está centrado en la educación de los niños. Red Unidos es un programa de ayuda a cerca de 1,5 millones de familias en extrema pobreza. Por último, algunos programas
están centrados en la capacitación e inserción profesional. Jóvenes en Acción se concentra en la capacitación profesional de jóvenes desempleados pobres.
[9] Desde la revisión de 2013, los umbrales nacionales de pobreza y de extrema pobreza son respectivamente de 204.270 COP (107,5 USD) y de 91.689 COP (48 USD) por mes.
[10] Existen diferentes enfoques y definiciones de la clase media. El estudio del Banco Mundial está basado en la noción de seguridad económica, es decir una escasa probabilidad
de caer en la pobreza.
[11] Las personas con educación secundaria representan el 54% de los desempleados contra el 19% para las personas con educación primaria y el 24% para las personas con
educación superior.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
9
Cuadro 1.2 Situación del mercado laboral en Colombia:
evoluciones y comparaciones con varios países de ingreso mediano alto (PIMA)
Promedio
Colombia
Brasil
China
México
Perú
PIMA
2000
2012
2012
2012
2011
2012
2012
Tasa de actividad (en % de los 15-64 años)
64,7
67,3
75,9
71,1
64,9
77,9
71,9
Tasa de desempleo
16,2
10,4
6,9
4,5
4,9
4,0
5,8
Tasa de desempleo de los jóvenes (15-24 años)
29,3
19,5
15,5
9,7
9,4
6,5
13,9
Tasa de empleo
54,2
60,3
65
68
58,6
73,1
49,4
Fuentes: Banco Mundial (WDI). Cálculos del autor.
La coexistencia de una tasa de desempleo estructuralmente
alta, de un nivel de subempleo importante y de un fuerte
grado de informalidad se debe en particular a varios factores,
entre los cuales destacan: (i) las migraciones internas forzadas
e inducidas por los conflictos internos y (ii) los altos costos
del trabajo. En efecto, el flujo masivo de desplazados internos hacia las zonas urbanas ha contribuido en mantener
una tasa alta de desempleo (Ibañez y Moya, 2007). Aquéllas
poblaciones rurales poco cualificadas y pobres aumentaron
10
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
la demanda de empleo a un ritmo mayor que la oferta existente en las ciudades. Por otra parte, la creación de empleos
formales se ve obstaculizada por las reglamentaciones
restrictivas del mercado laboral. En particular, los costos no
salariales de la mano de obra representan el 40% de los costos laborales y el salario mínimo figura entre los más altos del
mundo, comparado con el salario promedio, estableciéndose
la relación entre ambos en un 70% en 2011 (OCDE, 2013).
2 / Régimen de crecimiento:
eliminar los obstáculos estructurales para superar
la trampa de los países de ingreso medio
El proceso de desarrollo de un país no es lineal. Es así como
la evolución histórica del PIB per cápita muestra que cuando
un país entra en la categoría de los países de ingreso medio,
la primera década a menudo resulta difícil. Después de una
fase ascendente rápida, numerosos países sufren una desaceleración marcada del crecimiento y de la productividad,
cayendo en la « trampa del ingreso medio » [12 ]. Esta parte
se articula alrededor de dos secciones. Después de estudiar
la trayectoria de crecimiento de Colombia sobre un largo
período, se presenta la evaluación de los obstáculos estructurales que limitan la capacidad del país para superar la trampa
de los países de ingreso medio.
la industrialización y el desarrollo del mercado interno, reemplazó la estrategia de crecimiento basada en una inserción
sostenida en la economía mundial a través de la exportación
de productos primarios (mineros y agrícolas), hacia los grandes
centros desarrollados de aquella época – la « primera globalización » de finales del siglo XIX y las primeras décadas del
siglo XX – que se volvió obsoleta después del estallido de la
gran crisis económica internacional de los años 1930 (BulmerThomas et alii, 2006 ; Bértola y Ocampo, 2012).
Gráfica 2.1
Tasa de crecimiento real del PIB e inflación (en %)
Tasa de crecimiento (escala izquierda)
Crecimiento promedio (escala izquierda)
Tasa de inflación (escala derecha)
de crecimiento: un crecimiento
económico moderado pero
relativamente estable, prueba
de la capacidad de adaptación
de la economía colombiana
12
40
10
35
8
30
6
Desde mitades del siglo XX, la economía colombiana ha
atravesado tres fases distintas. El análisis de estos diferentes
períodos permitirá poner en perspectiva los riesgos y desafíos
que enfrenta el país.
(en %)
2.1. Perspectiva histórica de la trayectoria
4
25
2
20
0
(i) La política voluntarista de industrialización (1950-1980)
10
-4
-6
-8
1961
2.1.1.Dinámica histórica y transformación
estructural de la economía colombiana
15
-2
5
Crisis bancaria
1967
1973
1979
1985
1991
1997
2003
2009
0
Fuente: Banco Mundial (WDI), cálculos del autor.
En la época de la posguerra, Colombia goza de un período de
expansión sostenida que corresponde a la aplicación de una
estrategia de industrialización con miras a sustituir las importaciones y gracias a una fuerte intervención del Estado en la
actividad económica. Este modo de desarrollo, impulsado por
[12] Según un estudio del Banco Mundial (2012), de 101 economías de ingreso medio que se podían contabilizar en 1960, solamente 13 pasaron a ser economías de ingreso
alto en el 2008. Estos países son España, Guinea Ecuatorial, Grecia, Hong Kong, Irlanda, Israel, Japón, República de Mauricio, Portugal, Puerto Rico, República de Corea,
Singapur y Taiwán.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
11
Cuadro 2.1 Comparaciones internacionales de las tasas de crecimiento real (en %)
1980-1989
1990-1999
2000-2009
2010-2013
Mundo
3,4
3,1
3,5
3,3
Países en desarrollo y emergentes
3,5
3,7
6,1
5,8
África subsahariana
2,4
2,2
5,7
5,1
Asia en desarrollo
6,8
7,6
8,5
6,8
América Latina
2,1
3,0
3,2
4,1
Colombia
3,3
2,7
4,1
5,0
Fuente: FMI (WEO), cálculos del autor.
A lo largo de los años 1960 y 1970, Colombia se desmarcó de
los demás países de América Latina adoptando una política
económica « pragmática » (Edwards, 2001), basada en la
combinación de intervenciones selectivas del Estado y cierto
desarrollo del sector privado. La estrategia de industrialización
desembocó en un cambio progresivo de la estructura de la
economía, con el desarrollo del sector industrial. En cambio,
la evolución ha sido mucho más lenta y moderada en cuanto a
la estructura de las exportaciones. La economía sigue estando
vinculada con un modelo « primo-exportador » y a finales de
la década de 1970, más del 60% de las exportaciones dependen del café. Luego de dos décadas marcadas por un fuerte
crecimiento (gráfica 2.1 ), Colombia accede a la categoría de
países de ingreso medio en 1979.
(ii) Crisis económicas, reformas de liberalización y redefinición
del papel del Estado (1980-2000)
El modo de desarrollo ligado a la industrialización apoyada
por el Estado y a un crecimiento introvertido, que durante
numerosos años había permitido un fuerte crecimiento,
comenzó a perder impulso hacia finales de los años 1970.
Al comienzo de los años 1980, Colombia sufrió dos choques
exógenos. Por una parte, la comunidad financiera internacional redujo considerablemente el volumen de sus préstamos
al país después de 1982 [13 ]. Por otra parte, el país enfrentó un
choque importante en términos de intercambio, debido a la
sustancial disminución del precio mundial del café, principal
exportación del país. La economía colombiana se volvió
cada vez más reglamentada. El Estado colombiano revirtió su
postura fincada en tímidas promesas de apertura al restablecer la política de control de importaciones y al aumentar
los aranceles. Además, reforzó la legislación laboral lo que
desembocó en un aumento consecuente de los costos para
el sector privado, generando un alza del sector informal. El
funcionamiento del sector financiero estuvo falseado a causa
de importantes distorsiones: los bancos estuvieron sujetos a
una política selectiva de crédito y las tasas de interés fueron
reglamentadas por las autoridades. Las inversiones extranjeras
directas (IED) estuvieron sujetas a controles muy estrictos.
Con todo y los dos choques exógenos y la situación difícil
que atravesó el país, Colombia es, con Chile, uno de los
pocos países de América Latina que no se vieron obligados
a reprogramar su deuda externa, logrando limitar las derivas
inflacionistas registradas por las demás economías del continente. Sin embargo, a partir de la mitad de los años 1980,
la contracción de la financiación externa y la degradación de
los términos de intercambio obligaron a Colombia a adoptar
un programa de ajuste estructural bajo el auspicio del Banco
Mundial. En mayo de 1985, el Banco Mundial aprobó un
préstamo destinado a facilitar la reforma de la política comercial y la diversificación de las exportaciones. A esta operación le siguió un segundo préstamo para la política comercial
y agrícola. No obstante, este segundo préstamo enfrentó
numerosos problemas y un gran número de medidas fueron
[13] De cierta forma Colombia fue víctima de un efecto de « vecindad », en el sentido de que sufrió por su pertenencia a América Latina y tuvo que enfrentar una caída de
las transferencias netas de recursos por parte del resto del mundo (Ocampo, 1989).
12
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
2 / Régimen de crecimiento: eliminar los obstáculos estructurales para superar
la trampa de los países de ingreso medio
aplazadas o abandonadas. Los retrasos en la aplicación de
estas políticas crearon muchas tensiones entre el Banco
Mundial y las autoridades colombianas hasta comienzos de
la década de los 1990 (Urrutia, 1994). Finalmente, Colombia
registra para la década de 1980 un debilitamiento de su ritmo
de crecimiento que asciende a un 3,3% en promedio anual, lo
que sin embargo sigue siendo superior al promedio observado
en los países de América Latina (del 2,1 %) (Cuadro 2.1 ).
La estrategia de desarrollo cambia a partir del comienzo de
los años 1990. En ese entonces el país enfrenta una situación
de crisis institucional, social y política mayor [14 ]. Colombia
emprende importantes reformas que no se limitan únicamente
a la esfera económica. Las reformas emprendidas en Colombia
parecen de hecho atípicas en el panorama de las reformas que
acompañaron los procesos de apertura en Latinoamérica, en
el sentido que redefinen plenamente el papel del Estado,
tanto en términos de tamaño como de perímetro de acción.
En el plano económico, se adoptan una serie de reformas
estructurales de apertura y liberalización financiera para
transformar profundamente la economía [15 ] . Más precisamente, el gobierno de Gaviria suprime el control de cambios
existente desde los años 1930, reduce drásticamente los
aranceles, suprime las restricciones a las importaciones,
flexibiliza los controles de las inversiones extranjeras [16 ]
directas, privatiza cierto número de empresas públicas y
reforma la legislación laboral. Además, el Banco central – el
Banco de la República – adquiere mayor autonomía. La lucha
contra la inflación se convierte en su principal objetivo, pero
debe « ejercer sus funciones en coordinación con la política
económica general » aplicada por el gobierno. El otro componente de la reforma consiste en modernizar el sistema
político, superando en particular la herencia del Frente
Nacional. En 1991 se adopta una nueva constitución. En virtud
de ésta última, se hace énfasis en el acceso a los servicios
sociales decretados como « derechos sociales ». Este proceso
viene acompañado de una intensificación de la descentralización, à través de la cual los departamentos y municipios
adquieren mayor responsabilidad en materia de servicios públicos y se benefician de mayores transferencias financieras
por parte del Estado. Sin embargo, después de la elección de
Ernesto Samper en 1994, se frena el movimiento de reforma
debido a la oposición de grupos de interés y a la disminución
del apoyo de la población [17].
A ejemplo de las crisis asiática y rusa, Colombia sufre una crisis
económica y financiera de gran envergadura en 1998-1999,
afectando fuertemente el crecimiento a finales de los años
1990. La crisis se origina principalmente por un fuerte auge
del crédito al sector privado, mientras que el marco de
regulación prudencial es inadaptado. La entrada de capitales
extranjeros y la liberalización financiera generaron una
rápida expansión de los créditos bancarios, en particular
inmobiliarios. Sin embargo, a partir de 1995, los flujos de financiación externa van menguando antes de caer definitivamente
en 1999. Simultáneamente, el precio de las viviendas baja a
partir de 1995 (Cali, Medellín) o 1996 (Bogotá), antes de que
el crédito inmobiliario total caiga a partir de 1997. Todos los
elementos se conjugan para una interrupción de la dinámica.
Por con-siguiente, desaparece el factor esencial de crecimiento
y la economía colombiana entra en recesión en 1999. En
suma, en un marco de inestabilidad financiera creciente y en
términos de desempeño en el crecimiento, los años 1990 son
una prolongación de los años 1980.
(iii) Mejoramiento de las bases macroeconómicas
y fortalecimiento del régimen de crecimiento desde inicios
de los años 2000
A lo largo de los años 2000, la economía colombiana mejoró
su desempeño de crecimiento (un 4,3% en promedio sobre
el período 2000-2013). Sin embargo, el país no ha logrado
aún alcanzar un ritmo de crecimiento similar al que tuvo en
los años 1960 y 1970. Además, su desempeño de crecimiento
resulta modesto comparado al promedio observado en el
conjunto de los países emergentes y en desarrollo (cuadro 2.1).
[14] E n 1989, estallaron cerca de 90 bombas en las principales ciudades del país. Cuando por fin se cerraron las elecciones presidenciales de 1990, tres candidatos
presidenciales habían sido asesinados.
[15] El presidente César Gaviria había centrado su campaña en el hecho de que el camino de desarrollo seguido por Colombia desde la década de los 1940 era obsoleto y que se
requerían reformas importantes.
[16] Algunas empresas consideradas estratégicas siguen siendo públicas. Es el caso de la compañía petrolera (Ecopetrol), de otras empresas de servicio público del sector
energético y de telecomunicaciones y de ciertos bancos.
[17] En particular, la rápida flexibilización del control de cambios, combinada con el flujo masivo de capitales, erosionó la competitividad de los exportadores debido a que
esto generó una reevaluación real de la moneda. Es así como actores clave, (grupos de presión del sector manufacturero y agrícola), cambiaron de postura con respecto
al proceso de reformas. La inflación persistente así como la atonía en el crecimiento del PIB también contribuyeron a este cambio de dirección.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
13
El mejoramiento del régimen de crecimiento se debe a una
combinación de factores externos e internos. A nivel externo,
Colombia, a partir del 2004, se benefició de un entorno internacional más favorable a raíz de un mejor acceso a fuentes de
financiación externa, y sobre todo por una neta mejoría en
los términos de intercambio para los países exportadores
netos de materias primas (gráfica 2.3). Es así como Colombia
se beneficia del « superciclo de las materias primas ».
Según Adler y Magud (2013), desde el 2004, los ingresos
excepcionales asociados con la mejora de los términos de
intercambio se elevan al 5,3% del PIB en promedio por año.
En el plano interno, la mejoría paulatina de la seguridad y
el fortalecimiento del marco macroeconómico contribuyen
a restaurar la confianza de los agentes económicos. El fortalecimiento del crecimiento a lo largo de la década pasada,
desglosado por grandes componentes de la demanda, se
benefició ampliamente de la dinámica en el consumo de los
hogares y la inversión (gráfica 2.2) [18].
Gráfica 2.2
Contribución de los componentes de la demanda
al crecimiento real del PIB (en %)
Importaciones
Variación de existencias
Exportaciones
Consumo Privado
Consumo Público
PIB
FBCF
16
Gráfica 2.3
Términos de intercambio (2000=100)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1980 1984 1987 1990 1994 1997 2000 2004 2007 2010
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
2.1.2. ¿Un proceso de convergencia interrumpido?
Como lo subraya Rodrik (2011), la convergencia, es decir el
proceso según el cual las economías menos avanzadas alcanzan a las economías desarrolladas, dista de ser un proceso
automático. En un largo período, la dinámica de crecimiento
de la economía colombiana no permitió situarla en una senda
de convergencia con el promedio mundial. En PPA, el PIB por
cabeza del país representa el 88% del promedio mundial en
el 2012, o sea el mismo porcentaje que en 1980 (gráfica 2.5).
Es así como el estancamiento del PIB por cabeza de Colombia
entre 1995 y 2000 (gráfica 2.4) afectó notoriamente la trayectoria del país, que crece desde entonces a un ritmo mucho más
bajo que el promedio observado en los PIMA (gráfica 2.5) [19].
11
(en %)
Gráfica 2.4
6
Evolución del PIB per cápita en Colombia
(PPA, USD constantes, base 100 = 1980)
1
200
180
-4
160
140
120
-9
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
100
80
Nota : FBCF = formación bruta de capital fijo.
Fuente: DANE; cálculos del autor.
60
40
20
0
1980 1984 1987 1990 1993 1997 2000 2003 2006 2010
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
[18] L a contribución del comercio exterior (exportaciones-importaciones) es negativa por el alza de las importaciones asociada con el dinamismo del consumo
privado y la inversión.
[19] Los PIMA tienen un ingreso nacional bruto per cápita (INB) comprendido entre 4086 y 12615 dólares estadounidenses (USD). El INB per cápita de Colombia se eleva a
7560 USD.
14
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
2 / Régimen de crecimiento: eliminar los obstáculos estructurales para superar
la trampa de los países de ingreso medio
Gráfica 2.5
2.2.1. El reto de la productividad
Evolución relativa del PIB per cápita
de Colombia con relación a varios grupos de países
(en %)
El fortalecimiento del régimen de crecimiento en Colombia
durante la última década se explica principalmente por la
acumulación de factores de producción. Por una parte, el
factor laboral siguió participando de manera significativa en
el crecimiento, gracias a una disminución sensible de la tasa
de dependencia económica [20 ] y el retroceso del desempleo.
Por otra parte, la contribución del factor capital se fortaleció
a lo largo de la última década a raíz del alza de la tasa de inversión. En total, la acumulación de factores explica 4 puntos
porcentuales de crecimiento del PIB en el período 2003-2012,
contra únicamente 0,5 puntos porcentuales para la productividad total de los factores (gráfica 2.6).
PIB per cápita en % del promedio mundial
PIB per cápita en % del promedio ALC
PIB per cápita en % del promedio PIMA
220
200
180
(en %)
160
140
120
100
Si bien la contribución de la productividad total de los factores
se ha vuelto positiva a lo largo de los últimos diez años, todavía
sigue siendo limitada. Es particularmente baja comparada
con el promedio observado en América Latina (0,7 puntos)
y netamente inferior a la de los países emergentes de Asia
(2 puntos).
80
60
40
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
Gráfica 2.6
Después de dos décadas de fuerte crecimiento que le permitieron acceder al estatuto de país de ingreso medio en 1979,
Colombia registra desde entonces un crecimiento del PIB por
cabeza demasiado modesto para poder acceder al rango de
países con altos ingresos. Así pues, al igual que numerosos
países emergentes, Colombia corre el riesgo de quedarse
bloqueada en « la trampa del ingreso medio ».
PTF
eliminar los obstáculos estructurales para garantizar un crecimiento
perenne y reducir las desigualdades
Colombia registra ganancias de productividad insuficientes
y cambios estructurales de baja amplitud. En particular, la
desindustrialización precoz explica la baja capacidad del
crecimiento para crear empleos en el sector formal. Así, varios
obstáculos estructurales pesan en la dinámica de crecimiento.
Capital
Trabajo (incl. capital humano)
5
4
(en puntos de %)
2.2. Los retos del modelo de crecimiento:
Contribución al crecimiento en Colombia
(en puntos porcentuale)
3
2
1
0
-1
-2
1990-2002
2003-2012
Fuente: Sosa et alii (2013).
Nota: PTF significa Productividad total de los factores.
[20] L a tasa de dependencia económica es la proporción de personas inactivas de menos de 15 años y de más de 64 años con relación a la población en edad de trabajar.
Esta tasa pasó del 60% al 51,5% en Colombia entre el año 2000 y el 2012.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
15
Gráfica 2.7
Gráfica 2.8
Tasa de crecimiento de los factores
capital y de la PTF en Colombia (en %)
Desglose del PIB por sectores (en % del PIB)
Capital
Trabajo (incl. capital humano)
Servicios
PTF
Agricultura
100
6
90
5
80
4
70
3
(en % del PIB)
(en % del PIB)
Industria
Sector manufacturero
2
1
60
50
40
30
0
20
-1
10
-2
1990-2002
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
2003-2012
Fuente: Sosa et alii (2013).
Nota: PTF significa Productividad total de los factores.
El análisis de la evolución de la composición sectorial del valor
añadido sobre un largo período deja vislumbrar dos hechos
salientes. Por una parte, como otros países en desarrollo y
emergentes, el proceso de desarrollo de la economía colombiana se tradujo por un retroceso notorio de la parte del
sector agrícola, que pasó del 30% a comienzos de los años
1960 al 6% del PIB en el 2013 (gráfica 2.8) [21 ]. Por otra parte,
al contrario de la experiencia de los países asiáticos, el
retroceso del sector agrícola no fue acompañado por un
fenómeno de industrialización notorio. En particular, el
sector manufacturero registra un declive continuo desde la
mitad de la década de los años 1970, pasando del 24% del
PIB al 12% en el 2013 (gráfica 2.8). De cierta manera y según
la tendencia general observada en Latinoamérica, la economía
colombiana se caracteriza por una « híper » terciarización, que
traduce un fenómeno de terciarización llamado « precoz »,
es decir sin un verdadero desarrollo industrial previo. El fenómeno se aceleró a lo largo de los años 1990 y desde entonces,
el principal motor de crecimiento es el sector de los servicios,
con una contribución del orden del 70% a lo largo de la última
década (gráfica 2.9).
Gráfica 2.9
Contribuciones sectoriales al crecimiento real
del PIB (en puntos porcentuales)
Sector terciario
Sector manufacturero
Sector industrial (excluyendo el manufacturero)
Sector agrícola
6
5
(en puntos de %)
(i) Retroceso de la industria, principal yacimiento
fuente de productividad
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
4
3
2
1
0
-1
1970-1979
1980-1989
1990-1999
2000-2013
Fuente: Banco Mundial (WDI) ; cálculos del autor
[21] S egún la clasificación del Banco Mundial, el sector agrícola reúne la agricultura, la pesca y la explotación forestal pero no incluye al sector minero, que depende
de la industria.
16
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
2 / Régimen de crecimiento: eliminar los obstáculos estructurales para superar
la trampa de los países de ingreso medio
Un análisis más detallado de la estructura de la economía
colombiana, a nivel de los subsectores, revela dos tendencias
desde el comienzo de los años 1990.
En segundo lugar, el sector de los servicios abarca actividades
con fuerte valor agregado (servicios financieros, comunicación) pero también actividades poco productivas y por lo
general informales (comercio al por menor, artesanía, restauración…). Según un estudio del Banco Interamericano de
Desarrollo (2010), el sector de los servicios se caracteriza
por una productividad particularmente baja debido a su
informalidad, a las dificultades de acceso al crédito y a una
mala calidad de la gestión. El desarrollo del sector informal
(el 55% del empleo), revela particularmente la incapacidad
de la economía para crear empleos en el sector formal. Es
así como el proceso de urbanización se tradujo por una integración de los recién llegados en servicios poco productivos
y frecuentemente informales. En efecto, la tasa de informalidad es mucho más alta en el sector terciario (el 70%)
que en el sector secundario.
Evolución de la parte de los subsectores en el PIB
entre 1990 y 2012 (en %)
Servicios financieros
Transportes
y comunicaciones
Comercio
Construcción
Servicios públicos
Sector manufacturero
Minas y petróleo
Agricultura
-6
-4
-2
0
2
4
(en % del PIB)
Fuente: DANE ; cálculos del autor.
Gráfica 2.11
Contribuciones al crecimiento (en puntos
porcentuales) y parte en el PIB de los subsectores
(en %) (promedios para el período 2000-2013)
Contribución al crecimiento
En primer lugar, el retroceso notorio de la agricultura y del
sector manufacturero coincidió con el auge del sector minero
y petrolero (gráfica 2.1 0). A lo largo de la última década, el
sector petrolero se desarrolló considerablemente y la
producción prácticamente se duplicó hasta alcanzar cerca de
1 millón de barriles diarios en el 2013. Al respecto, conviene
señalar que las reservas actuales comprobadas son de alrededor de 2,4 billones de barriles (BP Statistical Review of
World Energy, 2014), lo que significa que si no se descubren
nuevos [ 22] yacimientos en el país, las reservas no cubren sino
aproximadamente 7 años de producción petrolera. En cuanto
al carbón, Colombia posee las reservas más importantes de
América Latina, con 675 millones de toneladas y la producción
se duplicó desde el año 2000 para alcanzar 85 millones de
toneladas. A esto se añaden otros recursos que tiene Colombia, como son el oro, el ferroníquel y las esmeraldas.
Gráfica 2.10
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
Comercio,
hostelería y
restauración
Construcción
Servicios
financieros
Servicios públicos
y sociales
Transporte y Sector
comunicación. manufacturero
Minas
Electricidad, agua y gas
Agricultura
0
5
10
15
20
25
(en % del PIB)
Fuente: DANE ; cálculos del autor.
[22] Las reservas comprobadas corresponden a las cantidades de petróleo que se pueden estimar con un alto grado de confianza, gracias al análisis de datos geológicos
y técnicos, y que pueden ser comercialmente recuperables en una fecha dada, a partir de los yacimientos conocidos y en las condiciones económicas actuales.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
17
• E l sector de las industrias extractivas constituye, de cierta
manera, la locomotora de las actividades. Sin embargo,
la fuerte expansión de este sector suscita dificultades
económicas, sociales y ambientales. Las actividades de
extracción minera tienden a ser muy intensivas en
capital, no crean mucho empleo (cuadro 2.2) y están
concentradas a nivel regional. Por consiguiente, pueden
acentuar las desigualdades de ingresos. Asimismo, la
contaminación también constituye un problema, sobre
todo cuando se trata de minas ilegales.
• L os sectores de servicios no exportadores (construcción,
comercio al por menor, restauración) se desarrollan
junto con el incremento de los ingresos, asociado al
auge de los productos básicos, que alimenta la demanda interna.
• ­­L os sectores exportadores no mineros están decayendo. El
mejoramiento de los términos de intercambio (gráfica
2.1 3) atrae recursos hacia el sector minero, y la modificación de los precios relativos reduce la competitividad del sector exportador no minero (Corden y
Neary, 1982 ; Ismail, 2010).
La parte del PIB destinada a la investigación es ínfima (un
0,2%), es decir un nivel mucho más bajo que el de los países
emergentes más dinámicos (gráfica 2.1 2). Lo mismo se observa con relación al número de investigadores (154 por
cada millón de habitantes). Esta falta de innovación se refleja
en la estructura de las exportaciones colombianas, ya que
las exportaciones con fuerte contenido tecnológico sólo
representan el 5,2% de las exportaciones de bienes manufacturados en el 2013 (gráfica 2.1 3), o sea un nivel más bajo que
a comienzos de los años 2000 (el 8%). Así pues, la economía
colombiana no logró modernizar su tejido productivo.
Gráfica 2.12
Gastos en I+D y número de investigadores
en varios países
2
1,8
1,3
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
Gastos en I+D (en % del PIB)
En resumen, las evoluciones dejan entrever una economía de
tres « velocidades »:
Cuadro 2.2 Distribución del empleo por sectores
(en % del empleo total)
2012
Sector agrícola
21,5
16,8
Sector secundario
18,8
19,4
Construcción
4,1
5,8
Electricidad, agua y gas
0,4
0,5
Minas
0,7
1,1
Industria
13,6
12,0
Sector terciario
59,6
63,7
Comercio
24,3
27,4
Otros servicios
35,3
36,3
Fuente: DANE; cálculos del autor.
(ii) Debilidad de la innovación
La modernización del tejido productivo se ve obstaculizada
por la falta de innovación. En este sentido, el esfuerzo en materia de investigación y desarrollo (I+D) es particularmente
débil, sea cual sea el indicador que se elija.
18
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
BRL
ZAR
IND
TUR
MEX
COL
IDN
0
200
400
800
600
1000
1200
Número de investigadores (por millón de habitantes)
Nota: I+D significa Investigación y desarrollo.
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
Gráfica 2.13
Contenido tecnológico de las exportaciones
en varios países
Proporción de productos manufacturados
en las exportaciones totales
2000
CHN
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
CHN
TUR
MEX
IND
ZAR
BRL
IDN
PER COL
0
5
10
15
20
25
30
Exportaciones intensivas en tecnología
(en % de las exportaciones de productos manufacturados)
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
2 / Régimen de crecimiento: eliminar los obstáculos estructurales para superar
la trampa de los países de ingreso medio
2.2.2. C
arencias en infraestructuras
(iii) Márgenes de progreso en materia educativa
La educación juega un papel central en el desarrollo económico
de un país (Mankiw et alii, 1992 ; Barro y Lee, 2010) e influye
en los otros factores estructurales. Un alto nivel educativo
permite, particularmente, mejorar la productividad del trabajo
y la innovación.
Del mismo modo que otros países de América Latina, Colombia se caracteriza por tasas de ahorro doméstico e inversión moderadas en comparación con otros países del mundo
(gráfica 2.1 5) [23]. No obstante, han mejorado progresivamente
a lo largo de la última década.
En Colombia, el nivel de gastos totales en educación, que en
2011 representaba el 7,6% del PIB, es alto en comparación con
otros países del mundo. La parte privada de estos gastos es
relativamente importante, puesto que alcanza el 3% del
PIB. Sin embargo, los resultados del sistema educativo son
globalmente mediocres en varios aspectos. En primer lugar,
en los exámenes del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA por sus siglas en inglés, Programme
for International Student Assessment) de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), pruebas
que evalúan las habilidades en lectura, matemáticas y ciencias
de los alumnos de 15 años, Colombia se ubica lejos del nivel
promedio de la OCDE, en el que por ejemplo se sitúa Polonia.
Como en el caso de los demás países de América Latina, la
enseñanza secundaria colombiana es menos eficiente que la
de la mayoría de los países emergentes con fuerte crecimiento
(gráfica 2.1 4). Por otra parte, también se requiere mejorar la
enseñanza universitaria. En efecto, la tasa bruta de inscripción
es relativamente baja (42%), la tasa de abandono superior al
40% y la calidad global muy desigual. Por otra parte, el
sistema universitario reproduce las desigualdades en la medida
en que el 70% de las universidades son privadas, y para la
mayor parte de la población los costos de inscripción son
prohibitivos.
El fortalecimiento de la tasa de ahorro doméstico, que en el
2013 alcanzó el 22% del PIB, se debe a varios factores. Por
una parte, aumentó la confianza de los agentes económicos
gracias al retroceso de la inflación, al fortalecimiento del marco
macroeconómico y al mejoramiento de las condiciones de
seguridad. Por otra parte, el ahorro público ha aumentado.
Según Adler y Magud (2013), el 90% de los ingresos asociados
al auge de las materias primas ha podido ahorrarse, o sea la
tasa más alta entre los países de la región (FMI, 2014a).
El incremento de la tasa de ahorro ha permitido que suba la
tasa de inversión: ésta ha aumentado de 10 puntos porcentuales del PIB, para alcanzar el 24% de este último en el 2013
(gráfica 2.16). La inversión depende esencialmente de la iniciativa privada, que representa un 70% del total, y se concentra
en los sectores minero, petrolero, eléctrico, de telecomunicaciones y financiero (FMI, 2014a). En cuanto a la inversión
pública, ésta se limita al 8% del PIB, lo cual explica la falta de
infraestructuras y equipamientos públicos.
Gráfica 2.15
Comparación de las tasas de inversión
y de ahorro (promedio 2000-2013 ;
en % del PIB)
Gráfica 2.14
Resultados en las pruebas PISA
(promedio lectura, matemáticas y ciencias)*
Ahorro nacional
FBCF
35
600
30
(en % del PIB)
500
400
300
25
20
15
200
10
100
5
0
0
Colombia
Brasil
México
Tailandia Turquía
Polonia
Colombia
ALC
PIMA
Asia del Este
*Las pruebas PISA atañen a la enseñanza pública y privada.
Fuente: OCDE; cálculos del autor.
Nota: FBCF significa formación bruta de capital fijo.
Fuente: OCDE ; cálculos del autor.
[23] L as tasas de ahorro e inversión de los PIMA son fuertemente impactadas por el peso de China, que presenta una tasa de inversión del 47% de su PIB y una tasa
de ahorro del 52% del mismo.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
19
Gráfica 2.16
Evolución de la tasa de ahorro y de la tasa
de inversión en Colombia (en % del PIB)
FBCF
Ahorro doméstico
30
(en % del PIB)
25
Las autoridades colombianas se comprometieron a aumentar
los gastos en el rubro de las infraestructuras de transporte.
Así pues, el programa de concesiones de infraestructuras
públicas de cuarta generación, particularmente las carreteras,
asciende, aproximadamente, a 24,5 billones de dólares, es decir
al 7% del PIB.
20
15
10
5
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Nota: FCBF significa formación bruta de capital fijo.
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
El retraso acumulado en materia de inversión pública, combinado con las condiciones geomorfológicas específicas de
Colombia, explica las carencias en materia de infraestructura,
especialmente de transporte. Así pues, según el informe sobre
la competitividad en el mundo del Foro Económico Mundial
y con respecto a la calidad de las infraestructuras de transporte, en el 2013 Colombia se ubica en el puesto 126 de 144
países. A título ilustrativo, la densidad de las redes viales
20
representa menos de una décima parte de la densidad promedio de los países de la OCDE; además, la densidad de la
red ferroviaria también es limitada (OCDE, 2013). El mejoramiento de las infraestructuras constituye un reto importante
para fortalecer la productividad, ampliando el acceso de las
empresas a los mercados y reduciendo las fuertes disparidades
regionales.
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
La primera parte de este programa comprende nueve proyectos (por un monto de 6 billones USD) y debería finalizarse en
el 2015. Sin embargo, en esta materia, la experiencia pasada de
Colombia ha revelado varios escollos. Hasta muy recientemente,
la mayoría de los proyectos de infraestructura se priorizaban
y planeaban sin un estudio previo de factibilidad y sin evaluación
de su rentabilidad (Bitran et alii, 2013). Asimismo, las carencias
en materia de diseño y supervisión de los contratos de concesión de carreteras condujeron a renegociar frecuentemente
dichos contratos, generando importantes costos y retrasos
adicionales. En este sentido, la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la aprobación de una ley sobre
las asociaciones público-privadas en el 2012 constituyen
avances favorables.
3 / Riesgo soberano: un endeudamiento
bajo control pero se debe fortalecer el espacio
presupuestario teniendo en cuenta los retos
socioeconómicos del país
Desde el inicio de los años 2000, una gestión activa de la
deuda permitió disminuir a un nivel moderado el endeudamiento público. No obstante y pese a las necesidades sociales y económicas del país, las fragilidades de la ejecución
presupuestaria limitan la capacidad de acción del gobierno.
Gráfica 3.1
Deuda del gobierno nacional central (GNC)
y del sector público no financiero (SPNF)
(en % del PIB)
Deuda externa del GNC
Deuda interna del GNC
Deuda bruta del SPNF
80
reducido significativamente y su perfil
ha mejorado desde la crisis de 1998
70
60
3.1.1. Dinámica de desendeudamiento
Después del rápido incremento de los títulos de deuda del
gobierno central y de la deuda del sector público en los años
1990, el gobierno colombiano se ha [24 ] aplicado en reducirlos
desde el 2003. De ese modo, la tasa de endeudamiento del
gobierno central se ha reducido de 10 puntos porcentuales
del PIB a lo largo de la última década, para establecerse en un
35,7% del PIB en el 2013 (gráfica 3.1 ). En total, la deuda bruta
del sector público no financiero (SPNF) pasó del 58% al 42%
del PIB desde el 2003.
La reducción de la tasa de endeudamiento público se obtuvo
gracias a una gestión activa de la deuda, lo que contribuyó a
mejorar el perfil de esta última. En primer lugar, hubo una
substitución de las fuentes de financiación externa mediante
la recaudación de fondos en el mercado interno para reducir
la vulnerabilidad del país ante el riesgo de cambio. En 2013, la
parte de la deuda en moneda extranjera es netamente minoritaria y representa tan solo el 24% de la deuda pública
(gráfica 3.2). Además, la parte de la deuda en moneda nacional
en poder de no residentes es baja (el 7%). Por otra parte, se
ha extendido el plazo promedio de vencimiento de la deuda,
pasando de 5,3 a 6,85 años a lo largo de la última década,
(en % del PIB)
3.1. La deuda del sector público se ha
50
40
30
20
10
0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: Ministerio de Hacienda; cálculos del autor.
reduciendo así los riesgos de refinanciamiento (gráfica 3.3).
Sin embargo, sigue siendo más corto para la deuda interna
(5,5 años) que para la deuda externa (10,3 años). Por último,
la mayor parte de la deuda (el 94%) se contrajo a tasa fija,
limitando así la vulnerabilidad inducida por el riesgo vinculado a la tasa de interés. Por consiguiente, las tres agencias de
calificación de riesgos revisaron al alza su valoración de las
obligaciones en divisas emitidas por Colombia en el 2011,
clasificándolas en la categoría « inversión », y la prima de los
contratos de intercambio sobre el riesgo de incumplimiento
de pagos (CDS por sus siglas en inglés, Credit Default Swaps)
ahora se ubica en un nivel relativamente bajo (gráfica 3.4).
[24] E xisten dos perímetros principales del sector público en Colombia:
- El gobierno nacional central (GNC, Gobierno Nacional Central)
- El sector público no financiero (SPNF, Sector Público No Financiero) que comprende el GNC, las entidades territoriales, los entes descentralizados, las cuentas
del seguro social y las empresas públicas propiedad del Estado en más del 90%.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
21
Gráfica 3.2
Gráfica 3.4
Composición de la deuda pública en términos
de divisas (en % del total)
CDS a 5 y 10 años (en puntos de base
(en % del total)
COP
UVR (COP)
Yen
EUR
USD
CDS 5 años
CDS 10 años
500
100
450
90
400
80
350
70
300
250
60
200
50
150
40
100
30
50
20
0
10
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0
2001
2002 2004
2005 2007
2008 2010
2011 2013
2002 2003
2005 2006
2008 2009
2011 2012
Fuente: Ministerio de Hacienda; cálculos del autor.
3.1.2. Endeudamiento limitado de las entidades
subnacionales y riesgos ligados a los pasivos
contingentes
Gráfica 3.3
Plazos promedio de vencimiento
de la deuda pública (en años)
Deuda interna
Deuda externa
Deuda total
12
10
(Años)
8
6
4
2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Ministerio de Hacienda; cálculos del autor.
22
Fuente: Reuters.
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
Desde la ley de 1997 (llamada « ley de semáforos »), que
introdujo límites al endeudamiento de las entidades subnacionales, el endeudamiento de estas últimas es relativamente
bajo y muy controlado. Las autoridades locales no se pueden
endeudar, ni en moneda extranjera ni en moneda nacional,
sin previo acuerdo del Estado. Las empresas públicas son las
que más contribuyen al endeudamiento de las autoridades
locales, seguidas por los municipios y departamentos (cuadro
3.1 ). En total, la deuda de las autoridades locales, garantizada
por el Estado, representa menos del 1% del PIB.
Los pasivos contingentes comprenden (i) las deudas garantizadas por el Estado, (ii) las alianzas público-privadas (APP),
(iii) los costos relacionados con las demandas legales entabladas contra el Estado y (iv) el capital exigible ante las instituciones internacionales. Se constituyeron fondos de ahorro
para cada uno de los pasivos contingentes. Excepto los costos
asociados con las demandas legales presentadas en contra
del Estado, los pasivos contingentes se evaluaron a 7 billones
USD (el 1,8% del PIB) para la próxima década y se repartieron
de la manera siguiente: el 12% para las alianzas público-privadas,
el 7% para las deudas garantizadas y el 80% para el capital
pagado a las instituciones internacionales.
3 / Riesgo soberano: un endeudamiento bajo control pero se debe fortalecer el espacio
presupuestario teniendo en cuenta los retos socioeconómicos del país
Cuadro 3.1 Endeudamiento de las entidades territoriales en 2013
Deuda interna (en billones de COP)
Deuda total
Deuda externa (en millones de USD)
Deuda garantizada
Deuda total
Deuda garantizada
Departamentos
37 000
48
190
190
Municipios
77 000
395
954
275
Empresas públicas
259 000
33
15 844
2 227
Total
373 000
477
16 999
2 693
5,23
0,07
4,63
0,54
% del PIB
En la región de América Latina, Colombia es el país que más
recurre a las alianzas público-privadas. Estas colaboraciones,
siempre y cuando estén adecuadamente reglamentadas,
sobre todo en lo relacionado con la transferencia de riesgos
entre el sector privado y el sector público, pueden tener importantes ventajas para mejorar la eficacia de los proyectos,
la movilización de los financiamientos y la disminución de las
presiones presupuestarias. Sin embargo, en el pasado, la mediocridad del diseño y de la supervisión de los contratos
de concesión de carreteras condujo a renegociaciones frecuentes, generando importantes costos y retrasos adicionales,
muy superiores a aquellos que resultan de la imperfección
inherente a los contratos de las alianzas público-privadas.
Según el marco presupuestario a mediano plazo, los pasivos
contingentes ligados a las APP representarían el 15,6% del
PIB de aquí al 2044. El riesgo es mitigado por la nueva ley de
marco regulatorio para las APP. Sin embargo, se requiere
cierta prudencia al poner en práctica las APP, tal y como lo
demuestran los resultados poco concluyentes de estas alianzas
en los países de la OCDE (OCDE, 2008). En efecto, las obligaciones ocultas o implícitas de las empresas públicas y de las
alianzas público-privadas fuera del perímetro de las administraciones públicas pueden impactar las finanzas públicas
(FMI, 2012).
Con respecto a los factores estructurales del riesgo soberano,
Colombia se caracteriza por un historial favorable en el cumplimiento de pagos de su deuda externa soberana. Según
Reinhart (2010), el último episodio de incumplimiento de
pagos / reestructuración de la deuda soberana se remonta a
1935-1944.
3.2. Una política restrictiva que limita
el espacio presupuestario disponible
para responder a las necesidades
económicas y sociales
3.2.1. Fortalecimiento del marco presupuestario
A lo largo de la última década, Colombia reforzó su marco
presupuestario y de gestión de la deuda. Para conseguir
disciplina presupuestaria a nivel de las administraciones
subnacionales, una ley adoptada en el año 2000 contempla
límites al incremento de los gastos recurrentes, completando
así la « ley de semáforos » de 1997. La ley de 2003 sobre la
responsabilidad presupuestaria mejora la transparencia y
viabilidad de las finanzas públicas, exigiendo que las autoridades determinen un objetivo de saldo primario consolidado
del sector público no financiero para el año entrante. También
deben definir objetivos indicativos para los próximos diez
años y presentar ante el Congreso un marco presupuestario
a mediano plazo.
Desde el 2011, varias reformas completaron el marco presupuestario. En primer lugar, quedó inscrito en la Constitución
el principio de sostenibilidad de las finanzas públicas. En
segundo lugar, se aprobó una nueva regla presupuestaria
en junio del 2011 (recuadro 3.1 ). La regla relativa al saldo presupuestario estructural de la administración central busca
prevenir una utilización inoportuna de los recursos inestables
procedentes de los productos de base y reforzar la disciplina
presupuestaria, reduciendo el déficit presupuestario del
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
23
gobierno central al 1% del PIB en el 2022, lo que permitiría
reducir la deuda pública a un nivel inferior al 30% del
PIB. Asimismo debe permitir proteger a la economía de las
fluctuaciones de precios de productos básicos y del ciclo
económico, atenuando así el sesgo procíclico de la política
presupuestaria observada en el pasado. Por último, la reforma
del sistema de regalías mineras y petroleras busca una distribución más equitativa de los ingresos entre las regiones y
una mejor utilización de estos recursos para reforzar la
productividad de la economía. La parte de regalías asignada
directamente a las regiones productoras pasó del 80% en
el período 1994-2010 al 25% en el 2012, y al 10% en el 2014.
La ley contempla que las regalías no asignadas a las regiones
productoras se gasten en mayor medida en el ámbito de las
infraestructuras y en innovación, siempre y cuando exista un
proyecto aprobado. Las regalías se repartirán entre las ad-
ministraciones subnacionales (departamentos y municipios)
con base en criterios objetivos, como son la población, la
pobreza y las necesidades fundamentales insatisfechas. Los
proyectos son seleccionados por órganos colegiales de administración y decisión, conformados por representantes
de las autoridades subnacionales (alcaldes, gobernadores)
y nacionales (como el Ministro de Hacienda, el Ministro de
Minas y Energía y el Director del Departamento Nacional de
Planeación). El Congreso le otorgó a la administración central
un derecho de veto para la aprobación de los proyectos. En
esta etapa, el principal problema para la implementación de
esta reforma radica en la falta de capacidad técnica de las
autoridades locales para diseñar proyectos y en la dificultad
para organizar las comisiones tripartitas. Por esta razón, el
porcentaje de ejecución de transferencias de regalías ha sido
muy bajo en el 2013-2014 (alrededor del 5%).
Recuadro 3.1 La regla presupuestaria del saldo estructural en Colombia
Los principales objetivos de la regla presupuestaria colombiana son los siguientes (Echeverry et alii, 2011) :
• Reforzar la sostenibilidad de las finanzas públicas reduciendo la deuda.
• Mejorar la gestión de los ingresos excepcionales: cuando estos ingresos son superiores al nivel de los ingresos públicos estructurales
procedentes de los productos básicos y demás, el superávit debe ahorrarse temporalmente en el Fondo de Ahorro y Estabilización
(FAE).
• Permitir la implementación de una política anticíclica, gracias al FAE.
• Facilitar la coordinación de las políticas monetaria y presupuestaria.
Principios esenciales en los que se basa la regla:
• La regla se aplica a la administración central, que en el pasado fue la que más ha contribuido al déficit global y a la acumulación de
la deuda del sector público no financiero.
• El objetivo buscado es el siguiente: el déficit estructural de la administración central debe bajar al 1% del PIB en el 2022 (contra el
2,4% en 2013); los objetivos intermedios corresponden a las elecciones presidenciales, específicamente el 2,3% del PIB en 2014 y el
1,9% en 2018.
• El déficit estructural se define como la diferencia entre los ingresos estructurales y los gastos estructurales. Los primeros se corrigen
en relación al ciclo económico y a las fluctuaciones inesperadas o transitorias de los ingresos asociados a los productos básicos (es
decir correspondientes a divergencias con relación al nivel de precios y cantidades de largo plazo). Los gastos estructurales se definen
como los gastos totales menos los gastos (discrecionales) de carácter específicamente anticíclico.
• El nuevo marco integra un fondo de ahorro y estabilización (FAE), manejado por el Banco central (Banco de la República), en el que
se colocan los ingresos excepcionales (es decir los excedentes de ingresos que resultan de una tasa de crecimiento de la economía o
debido a que los precios de productos básicos hayan resultado superiores a su nivel de largo plazo). Hasta un 10% de los recursos del
fondo pueden dedicarse a programas de gastos anticíclicos.
• La regla integra una cláusula de salvaguarda. Cuando la diferencia de producción es negativa y que la tasa de crecimiento real
esperada de la producción es inferior de por lo menos 2 puntos porcentuales a la tasa de largo plazo (estimada por el gobierno
entre el 4,3% y el 4,8%), se puede lanzar un programa anticíclico de gastos. Éstas medidas de gastos anticíclicos deben desmantelarse progresivamente tan pronto como la tasa de crecimiento económico haya recobrado su nivel de largo plazo, o se
hayainscrito por encima de éste desde hace dos años.
•••
24
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
3 / Riesgo soberano: un endeudamiento bajo control pero se debe fortalecer el espacio
presupuestario teniendo en cuenta los retos socioeconómicos del país
•••
• Dos comités formados por expertos independientes han sido establecidos para proporcionar estimaciones de la tasa de crecimiento de la economía a largo plazo y de los ingresos ligados a los productos básicos. Otro comité de expertos independientes
– que reúne profesores universitarios, economistas y los presidentes de la Comisión económica del Congreso – evalúan los
parámetros integrados en la regla presupuestaria y las eventuales modificaciones propuestas por el gobierno. También asegura
el seguimiento de la implementación de esta regla y presenta ante el Congreso una evaluación independiente.
• Cada año, el gobierno debe presentar ante el Congreso su propio informe sobre la implementación de la regla.
3.2.2. Bajos ingresos públicos ante el aumento
de gastos
Gráfica 3.5
Evolución del saldo presupuestario, de los gastos
e ingresos públicos del gobierno general
(en % del PIB)
El logro de los objetivos presupuestarios de mediano plazo
será difícil de conseguir debido a las carencias que caracterizan
la ejecución presupuestaria.
Saldo presupuestario
Ingresos
Gasto
25
20
(en % del PIB)
15
10
5
0
-5
-10
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2012
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
Gráfica 3.6
Ingresos tributarios
(promedios 2008-2012 ; en % del PIB)
25
20
(% del PIB)
Aunque progresan desde el 2010, los ingresos públicos
permanecen bajos y se sitúan en un 17% del PIB en el 2013
(gráfica 3.5). El nivel de ingresos tributarios resulta particularmente limitado, comparado con el de otros países de la
región y del mundo (gráfica 3.6). La importancia de las
actividades informales y las numerosas distorsiones que
caracterizan el régimen tributario colombiano explican
ampliamente la debilidad de dichos ingresos. El régimen
tributario está marcado por diversas desgravaciones y
regímenes especiales, así como tasas marginales relativamente
altas, y asegura, en el mejor de los casos, una redistribución
muy limitada. También es complejo y genera cargos administrativos y costos de cumplimiento altos, sin contar las prácticas
generalizadas de evasión y de fraude fiscal (OCDE, 2013).
La reforma tributaria del 2012, adoptada por el Congreso a
finales del mismo año, tiene tres objetivos principales:
acrecentar el impacto redistributivo de los impuestos, favorecer el empleo formal y reducir el fraude y la evasión fiscales.
Se supone que es neutra en lo que toca a los ingresos de corto
y de mediano plazo, pero podría traducirse en un incremento
de la recaudación tributaria a más largo plazo, reduciendo las
distorsiones generadas por la tributación y favoreciendo la
reducción de la economía informal, así como el crecimiento
económico. La reforma prevé especialmente las medidas
siguientes: (i) la simplificación del impuesto sobre la renta de
las personas físicas y un mejoramiento de su progresividad;
(ii) la disminución de los costos no salariales de la mano de
obra; (iii) la ampliación de la base del impuesto de sociedades; (iv) la simplificación del impuesto sobre el valor añadido
(IVA) y (v) un fortalecimiento de la lucha contra la evasión y
el fraude fiscales.
15
10
5
0
Colombia
Brasil
Perú
OCDE
Europa
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
25
A mediano plazo, los ingresos presupuestarios deberían
disminuir de aproximadamente 2 puntos porcentuales. En
efecto, el gobierno decidió suprimir el impuesto sobre las
transacciones financieras (0,8% del PIB) así como el impuesto
sobre el patrimonio (0,4% del PIB). Además, los ingresos
procedentes del petróleo deberían disminuir (0,9% del PIB)
(FMI, 2014a) [25]. Para alcanzar los objetivos establecidos por
la regla presupuestaria, el marco presupuestario a mediano
plazo prevé una reducción de la proporción, ya baja, de los
gastos públicos. Ahora bien, la presión sobre el gasto aumenta
en varios aspectos. En primer lugar, la cobertura del sistema
de jubilaciones es baja, lo que constituye una fuente potencial
de presión. En efecto, únicamente el 30% (7 millones de personas) de la población ocupada (21 millones de personas)
contribuye al sistema de jubilación, en comparación con el
80-90% en países como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay
(OCDE, 2013) [26]. Además, Colombia cuenta con una cober-
tura de salud casi universal. Si bien las cotizaciones al seguro
social cubren ampliamente los gastos de salud para los
trabajadores afiliados (en el régimen contributivo), el déficit
de financiamiento es importante y creciente, a raíz de la expansión de la cobertura de salud subsidiada a la que acceden
los pobres y por la convergencia de la gama de beneficios
sociales entre ambos regímenes. En el 2012, únicamente el
47% de la población caía dentro del régimen contributivo. Por
último, el mejoramiento de la prestación de servicios públicos,
en términos de calidad, y el desarrollo de infraestructuras
acentúan la presión en el gasto. Ante las necesidades económicas y sociales del país, reducir los gastos para alcanzar
los objetivos presupuestarios establecidos por la regla presupuestaria parece inapropiado. Esto implicaría, en particular,
una disminución de los gastos en capital, que son ya bajos (el
4,5% del PIB en 2013, cuadro 3.2).
Cuadro 3.2 Ejecución presupuestaria del gobierno central (en % del PIB)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 (p)
15,0
15,6
15,3
13,8
15,2
16,1
16,9
17,0
13,4
13,4
12,9
12,3
13,5
14,3
14,2
14,7
1,6
2,2
2,4
1,5
1,7
1,8
2,6
2,3
17,7
17,9
19,4
17,6
18,0
18,4
19,3
19,3
Gastos corrientes
14,5
14,4
15,6
14,3
13,7
14,2
14,7
15,8
Sueldos y salarios
2,0
2,0
2,2
2,1
2,0
2,1
2,2
2,3
Adquisición de bienes y servicios
1,2
1,2
1,0
1,0
0,8
0,8
1,0
1,0
Transferencias y subvenciones
7,6
8,0
9,4
8,4
8,3
8,7
9,0
10,2
Intereses sobre la deuda
3,7
3,2
3,0
2,7
2,7
2,6
2,5
2,3
Interna
2,8
2,4
2,2
2,1
2,1
2,0
1,9
1,7
Externa
0,9
0,8
0,8
0,7
0,6
0,5
0,6
0,6
3,1
3,5
3,7
3,3
4,2
4,2
4,5
3,5
Saldo global (incl. errores y omisiones)
-2,7
-2,3
-4,1
-3,9
-2,8
-2,3
-2,4
-2,3
Saldo estructural
-3,1
-3,8
-2,6
-3,6
-3,5
-2,9
-2,5
-2,3
Ingresos totales ­­­­­
Ingresos tributarios
Ingresos no tributarios
Gastos totales y préstamos netos
Gastos en capital
Fuente: FMI; Cálculos del autor.
[25] L os ingresos procedentes del petróleo representan el 18% de los ingresos tributarios, o sea el 3,1% del PIB. Ahora bien, hay gran incertidumbre en torno a las reservas
de petróleo en Colombia. Las reservas actualmente comprobadas son de aproximadamente 2,4 billones de barriles, lo que significa que las reservas cubren alrededor
de siete años de producción petrolera en caso de que el país no descubra nuevos yacimientos.
[26] T ambién existe un sistema por capitalización privado al que contribuyen 4,7 millones de personas.
26
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4 / Un sector financiero globalmente
sano y resistente
Después de la crisis de 1998, el sector financiero colombiano
fue reestructurado y sufrió numerosas reformas. Esta sección,
estructurada en tres partes, analiza la arquitectura del sistema
financiero, los cambios en los balances del sector bancario
y la situación en términos de reglamentación y supervisión
bancaria.
Estructura del sistema financiero colombiano
en el 2011
% de activos financieros
A pesar del fuerte crecimiento de los créditos desde comienzos de los años 2000, la tasa de crédito otorgada por el sistema
financiero al sector privado apenas representa un 50% del
PIB, o sea un nivel que sigue la tendencia de los países latinoamericanos pero que resulta mucho más bajo que el prome-
Corredores de bolsa
Fondos de pensión
Cooperativas financieras
Instituciones oficiales especializadas
Cooperativas de seguro
Empresas de seguros de vida
Fondos fiduciarios
Empresas aseguradoras
Sociedades de financiamiento
Sociedades financieras
Bancos privados domésticos
El sector financiero colombiano comprende bancos comerciales, instituciones financieras crediticias, empresas aseguradoras
(particularmente de seguros de vida), fondos de pensión y
fondos mutuos de inversión. A lo largo de la última década
se desarrolló considerablemente y en el 2011 representaba
el 90% del PIB contra el 60% en el año 2000 (FMI, 2013). El
sector financiero sigue dominado por los bancos, que representan cerca del 55% de los activos del sistema financiero,
mientras que los fondos de pensión ocupan el segundo lugar
en términos de tamaño del balance, con activos financieros que
representan aproximadamente el 17% del total (gráfica 4.1 ).
La crisis de 1998 obligó al sector bancario a reestructurarse.
Se redujo considerablemente el número de bancos y los que
eran insolventes, en su mayoría públicos, se privatizaron, se
liquidaron o se recapitalizaron. El sistema bancario colombiano
se caracteriza desde entonces por un nivel relativamente alto
de concentración, en la medida en que los tres principales
bancos [27] reúnen el 60% de los activos bancarios y el 90%
de los créditos comerciales están concentrados en solamente
el 7% de los deudores (FMI, 2013). Por último, la inclusión
financiera sigue siendo baja. En el 2011, solamente el 23% de
la población poseía una tarjeta de débito y el 10% tenía una
cuenta de ahorros en una institución financiera formal (FMI,
2014b).
Bancos privados extranjeros
colombiano
% del PIB
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Bancos públicos
4.1. Arquitectura del sistema financiero
(en %)
Gráfica 4.1
Fuente: FMI (2013b).
dio observado en países cuyo nivel de desarrollo es similar
(gráfica 4.2). En cuanto a la capitalización bursátil, desde el
2008 se ha duplicado hasta alcanzar el 70% del PIB, o sea un
nivel moderado en comparación con otros países del mundo
(gráfica 4.3). El mercado de capitales doméstico se desarrolló
a lo largo de los últimos años. El auge del mercado interno de
bonos se debe al dinamismo de las emisiones del sector
público. Así pues, Colombia dispone del tercer mercado de
bonos del Estado en moneda nacional de América Latina,
después de Brasil y de México. En cuanto al mercado de bonos
del sector privado, éste sigue siendo restringido y dominado
por las instituciones financieras. Asimismo, el mercado de
acciones no concierne sino algunos pocos emisores, entre los
cuales los más importantes son Ecopetrol así como empresas
financieras y de servicio público. También se está desarrol-
[27] Esos bancos privados son los siguientes: Bancolombia, Banco de Bogotá y Davivienda.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
27
Gráfica 4.2
Crédito al sector privado (en % del PIB)
Colombia
Promedio ALC
pero fuertemente concentrado
4.2.1. Recuperación de la dinámica de créditos
al sector privado desde la crisis internacional
del 2008
PIMA
100
90
80
El análisis de la estructura de los recursos de los bancos
comerciales muestra que los depósitos constituyen la mayor
parte (el 64% del pasivo en 2013) y que esta parte es relativamente estable. Además, la mayoría de los depósitos a plazo
70
(% del PIB)
4.2. Un sistema bancario redituable
60
50
40
30
Gráfica 4.4
20
10
0
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Evolución del volumen de crédito interanual (en %)
Total de créditos
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
40
30
Gráfica 4.3
20
Capitalización bursátil
(en % del PIB ; promedio 2007-2012)
10
0
250
-10
200
(% del PIB)
Créditos al sector privado
Créditos al sector público
-20
2003
150
100
2005
2007
2009
2011
2013
Fuente: FMI (IFS); cálculos del autor.
50
Jordania
Sudáfrica
Estados Unidos
India
China
Mundo
Tailandia
Marruecos
Egipto
Colombia
México
Indonesia
Turquía
Túnez
Líbano
Vietnam
0
Gráfica 4.5
Tasa de interés (en %)
Tipo de interés oficial
Sobre los préstamos
Sobre los depósitos
25
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
lando un mercado de productos derivados. manera general,
la mayoría de las acciones está en manos de residentes. No
obstante, la parte de inversionistas no residentes tiende a
aumentar. Es del 20% en el mercado de las acciones y en la
última década pasó del 3% al 7% en el mercado de los títulos
de deuda pública, luego de la reducción del impuesto sobre
la renta de los inversores extranjeros y sobre las ganancias de
capital [28].
20
15
10
5
0
2000 2001 2003 2004 2006 2007 2009 2010 2012 2013
Fuente: FMI (IFS); cálculos del autor.
[28] E l impuesto pasó del 33% al 14% a comienzos del 2013.
28
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4 / Un sector financiero globalmente sano y resistente
pendientes de los bancos comerciales se caracteriza por un
plazo de vencimiento superior a un año (el 89% en 2013).
Si bien el grado de intermediación bancaria es moderado, la
actividad crediticia es dinámica y progresa en volumen a más
del 14% en ritmo anual desde el 2010, después de que se
redujo notoriamente en el 2009 a raíz de la crisis financiera
internacional del 2008 (gráfica 4.4). La baja del tipo de interés
Gráfica 4.6
Desglose sectorial del volumen de créditos
(en % del total de créditos)
Sector privado
Sector público
100
90
80
(en %)
70
60
50
40
30
20
10
0
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Fuente: FMI (IFS); cálculos del autor.
UVR (COP)
Gráfica 4.7
Composición de los préstamos al sector privado
(en % del total)
Microcrédito
Viviendas
Consumo
Empresas
100
90
80
(en %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia; cálculos del autor.
oficial a partir del 2009 y la reanudación del crecimiento
económico se traducen en una reducción de los tipos de
interés sobre los préstamos, alimentando así la recuperación
de los créditos bancarios en el 2010 (gráfica 4.5). Sin embargo,
se observa una desaceleración del ritmo de crecimiento de los
créditos desde finales del 2012, después del fortalecimiento
normativo en materia de aprovisionamiento de préstamos
al consumo.
El crecimiento del crédito se debe sobre todo a su auge en
el sector privado, que constituye el 90% del conjunto (gráfica
4.6). Por consiguiente, el sector bancario está poco expuesto
al riesgo soberano [29]. Los créditos al sector privado consisten
principalmente en créditos a las empresas (el 60% en 2014).
Sin embargo, el dinamismo que se observa estos últimos años
se basa esencialmente en el desarrollo de créditos al consumo.
Estos últimos representan hoy cerca del 30% de los préstamos
(o sea el 11% del PIB) contra el 18% en el 2004 (gráfica 4.7). Sin
embargo, este incremento de los créditos al consumo refleja
un aumento del monto de éstos y no un incremento del
número de prestatarios (FMI, 2013). Esta tendencia refleja los
problemas de inclusión financiera en Colombia. En el 2010,
sólo el 41% de las pequeñas y medianas empresas (PYME) de
menos de 20 empleados accedieron a un crédito, contra el
72% para las grandes empresas. Según una encuesta del Banco
Mundial a las empresas, el difícil acceso al crédito constituye
un obstáculo muy importante para las PYME. Por otra parte,
el sistema está expuesto a un riesgo sobre las tasas de interés
en la medida en que el 50% de los créditos fueron contraídos
a tipo de interés variable. Sin embargo, los riesgos son mitigados debido a la situación globalmente sólida de los balances
de empresas y hogares. Por último, los riesgos asociados al tipo
de cambio también son mitigados, en la medida en que los
límites con respecto a los desajustes en términos de divisas y
de liquidez son muy estrictos y que el 90% de los créditos
son en moneda nacional.
Yen
EUR
US
Desde el 2007, con el fin de encontrar nuevos motores de
crecimiento, las tres principales instituciones financieras colombianas han desarrollado sus actividades en el extranjero
mediante fusiones y adquisiciones. En particular adquirieron
bancos en Centroamérica. Es así como las operaciones de
los bancos colombianos representan el 50% de los activos
bancarios en El Salvador y el 20% en Panamá, Nicaragua y
Honduras. A finales del 2013, la actividad extranjera representaba el 26,8% de los activos bancarios colombianos. No
obstante, esta estrategia de diversificación plantea interrogantes en cuanto a la supervisión de estas nuevas entidades.
[29] L os bancos comerciales tienen el control del 20% de los títulos de deuda pública interna. El resto de los títulos se reparte de la manera siguiente: el 30% para las
empresas públicas, el 25% para los fondos de pensión, el 15% para el sector privado y el 10% para los demás componentes del sector financiero.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
29
4.2.2. Indicadores macro prudenciales satisfactorios
En su conjunto, los indicadores macroprudenciales muestran
un sistema bancario globalmente sano y resistente. El rendimiento de los activos (RA; en inglés return on assets, ROA)
y la rentabilidad sobre recursos propios (RRP; en inglés return
on equity, ROE) son satisfactorios, respectivamente del 2,8%
y del 19,5% en el 2013 (cuadro 4.1 ), lo que también está ligado
al alto nivel de los márgenes de interés.
El riesgo de insolvencia no constituye una fuente de inquietud. En efecto, el capital regulatorio sobre activos ponderados
por riesgo se sitúa en un 17%, o sea un nivel ampliamente
superior al umbral recomendado (alrededor del 12%). Está
levemente en retroceso desde el 2012 y en febrero de 2014,
después de la aplicación de medidas más estrictas en materia
de adecuación de capital, ascendía al 15%. En efecto, desde
agosto de 2013 se adoptó una definición más estricta de los
requisitos mínimos de capital. Un decreto dispone que de
ahora en adelante los capitales propios deben representar
más del 4,5% de los activos ponderados por riesgo, ya habiendo excluido ciertos activos como los inmateriales.
El riesgo crediticio es igualmente limitado. La proporción de
préstamos morosos permaneció moderada durante la crisis
internacional de 2009 y después alcanzó rápidamente un
nivel relativamente bajo (el 2,8% de la cartera de préstamos
en el 2013). Además, el nivel de provisión de los préstamos
morosos es alto (el 161% en 2013). Sin embargo, el sistema
está expuesto al riesgo vinculado con un alto grado de concentración. Los créditos comerciales a los 1000 prestatarios
principales representan el 42% del total de los créditos y se
concentran en el sector manufacturero, el comercio y la construcción. Esta concentración de préstamos expone al
sistema bancario al riesgo crediticio de las empresas. Por otra
parte, a lo largo de la última década, los precios del sector
Cuadro 4.1 Indicadores de rendimiento del sistema bancario colombiano (en %)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Capital regulatorio sobre activos ponderados por riesgo
16,0
15,4
17,2
17,3
16,9
18,1
17,0
Capital mínimo de calidad (Capital Tier I) sobre activos ponderados
por riesgo
12,5
12,0
13,4
13,0
13,4
13,7
12,0
3,8
3,6
3,5
3,4
3,3
3,1
2,8
29,6
28,1
26,2
23,7
23,0
21,2
19,5
70,3
71,2
64,3
67,9
70,4
69,6
68,2
3,2
3,9
4,0
2,9
2,5
2,8
2,8
133,8
124,3
140,1
175
182
163,9
160,7
Activos líquidos sobre activos totales
7,5
8,2
9,2
7,5
8,6
8,5
8,8
Activos líquidos sobre deuda total de corto plazo
11,6
12,8
14,2
12,1
13,9
13,4
13,8
Depósitos sobre préstamos
94,7
94,9
98,8
93,5
91,4
94,7
96,3
Posición abierta en moneda extranjera sobre fondos propios
1,9
-0,1
1,7
-2,0
-4,7
-0,5
-1,5
Proporción de préstamos en divisas sobre total de préstamos
6,3
6,6
4,2
6,9
7,7
7,5
7,3
Proporción de pasivos en moneda extranjera sobre total de pasivos
8,5
8,9
6,6
11,2
15,3
2,8
9,5
Razones de solvencia
Rentabilidad
Rendimiento de los activos (return on assets, ROA)
Rentabilidad sobre recursos propios (return on equity, ROE)
Calidad de los activos
Préstamos totales sobre el activo total
Proporción de préstamos morosos
Tasa de provisión de préstamos morosos
Liquidez
Exposición al riesgo de cambio
Fuente: FMI (GFSR).
30
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
4 / Un sector financiero globalmente sano y resistente
todas las instituciones financieras es competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC). Después de
la crisis de 1998, Colombia creó un Comité de Estabilidad
Financiera (conformado por la SFC, el Ministerio de Hacienda
y el Banco central) con el fin de coordinar sus acciones.
Gráfica 4.8
Precio del inmobiliario (1990=100)
140
120
A lo largo de la última década, se implementaron normas
reglamentarias relativamente estrictas, entre las cuales destacan las siguientes:
100
80
• E l servicio mensual de la deuda se limita al 30% del
ingreso disponible para los préstamos inmobiliarios;
60
40
• P ara limitar la exposición de los bancos entre ellos,
éstos no pueden prestar más del 30% de su capital a
un mismo establecimiento financiero;
20
0
1988 1990 1993 1996 1998 2001 2004 2006 2009 2012
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
inmobiliario prácticamente se duplicaron en términos reales
[30 ] , aumentando el temor de un estallido de la burbuja inmobiliaria (gráfica 4.8). Sin embargo, el riesgo es mitigado
puesto que la parte de créditos inmobiliarios es limitada (el
9% de la cartera de los bancos, o sea alrededor del 4% del
PIB). Además, la proporción de préstamos sobre el valor de
los hogares es aceptable (el 55% en promedio).
El sistema bancario colombiano se caracteriza por tener
proporciones de liquidez relativamente bajas. En efecto, los
activos líquidos representan sólo el 8,8% del total de los activos y cubren solamente el 13,8% de la deuda a corto plazo
(cuadro 4.1 ). Con el fin de mejorar los niveles de liquidez, las
autoridades refuerzan progresivamente los requerimientos
mínimos en la materia. Recientemente, las autoridades anunciaron medidas específicas para las empresas de corretaje;
así pues, la liquidación de la empresa Interbolsa a finales del
2012 se debe en particular a problemas de liquidez.
Por último, el riesgo de mercado es bajo. La posición externa
neta en moneda extranjera de los bancos es negativa, en la
medida en que el pasivo en moneda extranjera es superior al
activo pero poco elevado (-1,5% de los fondos propios en el
2013), lo cual limita el riesgo de cambio.
• Con el fin de reducir los riesgos ligados a la concentración, los bancos no pueden prestar más del 10%
de su capital a un solo y único prestatario. Las instituciones financieras deben informar sobre el estado de
concentración de sus balances cada trimestre y la
SFC realiza controles. Sin embargo, ciertas instituciones financieras específicas cuyo mandato es desarrollar algunos sectores particulares de la economía
(FINAGRO, BANCOLDEX, FINDETER…) pueden ofrecer
líneas de crédito llamadas redescuento a las instituciones financieras, y los préstamos financiados por estas
líneas de crédito no están sujetos a límites en términos
de concentración;
• L a posición abierta en moneda extranjera se limita
al -5% de los capitales propios;
• Los créditos en moneda extranjera están muy regulados
para limitar los desajustes en divisas y los problemas
de liquidez. Los bancos no pueden endeudarse en el
extranjero sino para prestar en divisas y por un plazo
de vencimiento inferior al del préstamo. No están autorizados a aceptar depósitos en moneda extranjera.
En su conjunto y a juicio del FMI, el dispositivo bancario de
supervisión y de regulación es sólido. Sin embargo, insiste en la
necesidad de mejorar los puntos siguientes (FMI, 2014a y
2014b):
• L a evaluación de los riesgos asociados a la creciente
exposición de los bancos colombianos en Centroamérica;
4.3. Fortalecimiento de la regulación
y de la supervisión bancarias
Desde la crisis financiera de 1998-1999, la regulación y la
vigilancia bancarias se fortalecieron considerablemente.
• La independencia y la protección jurídica del personal
a cargo de la supervisión bancaria;
Colombia desarrolló la estructura institucional de supervisión
del sistema bancario. El Ministerio de Hacienda es responsable
de la regulación prudencial, mientras que la supervisión de
• L a adecuación a las normas de Basilea III sobre la
medición del capital, particularmente para los bancos
con actividad en el extranjero.
[30] E sta tendencia se explica en gran parte por el incremento de precios en Bogotá, Bucaramanga y Medellín.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
31
5 / Equilibrios externos satisfactorios pero sensibles
a la volatilidad de los precios de las materias primas
de exportación, vulnerabilidad mayor
de la economía colombiana
Desde el 2001, Colombia registra de nuevo un déficit de la
balanza de pagos por cuenta corriente que se acentuó a raíz
de la crisis financiera internacional. Desde entonces, el déficit
por cuenta corriente se estabilizó alrededor del 3% del PIB,
o sea un nivel moderado con relación al déficit promedio
registrado a lo largo del período 1993-1998 que era de más
del 4% del PIB (gráfica 5.1 ).
El aumento reciente del déficit por cuenta corriente se debe
a varios factores (gráfica 5.2): (i) una leve disminución del
superávit comercial (en particular por la baja de las exportaciones); (ii) un déficit persistente en la balanza de servicios;
(iii) un déficit importante en el saldo de ingresos (ligado a una
mayor repatriación de utilidades y dividendos al extranjero,
especialmente petroleros); y (iv) una baja en las transferencias
corrientes (ligada a la disminución de las remesas de los trabajadores migrantes colombianos).
Gráfica 5.1
Evolución del saldo corriente (en % del PIB)
6
(en % del PIB)
4
2
0
-2
-4
-6
1980
1984
1988
1992
2000
2004
2008
2010
2012
Fuente: FMI (WEO).
Desglose de la balanza por cuenta corriente
(en % del PIB)
Balanza por cuenta corriente
Balanza comercial
Balanza de servicios
Balanza trans. corrientes
Saldo de ingresos
4
2
(en % del PIB)
Gráfica 5.2
5.1. La concentración de la base
0
-2
-4
-6
-8
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
A pesar del auge de las materias primas, se deterioró el saldo
comercial, lo que demuestra las crecientes vulnerabilidades
del sector exportador colombiano. En efecto, la estructura
de las exportaciones se ha modificado profundamente a lo
largo de los últimos 30 años. Las exportaciones tradicionales
como el café, el ferroníquel, el carbón y los productos petroleros ahora representan más del 70% de las exportaciones
totales de bienes (gráfica 5.4) y tan solo los productos petroleros representan el 55% de las exportaciones. Por el contrario,
las exportaciones no tradicionales [31] presentan un claro
retroceso desde comienzos de los años 2000, pasando del
55% al 29% de las exportaciones de bienes. Así pues, las exportaciones de bienes manufacturados tan solo representan
el 20% de las exportaciones en el 2013 contra el 40% a inicios
de la década [32]. La pérdida relativa del peso de la industria
en las exportaciones colombianas resulta relativamente
pronunciada si se compara con otros países de la región. A
modo de ilustración, las exportaciones de bienes manufacturados representan alrededor del 36% de las exportaciones
en Brasil y el 73% en México (AFD, 2013) [33].
[31] Según la clasificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia, las exportaciones no tradicionales incluyen flores cortadas, esmeraldas,
oro así como bienes manufacturados y agroindustriales.
[32] Estos datos proceden de la base de datos COMTRADE.
[33] El promedio regional se sitúa en un 42% de las exportaciones.
32
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
5 / Equilibrios externos satisfactorios pero sensibles a la volatilidad
de los precios de las materias primas
Gráfica 5.3
Exportaciones e importaciones de bienes
y servicios (en % del PIB) y tasa de cobertura
de las importaciones por las exportaciones (en %)
Tasa de cobertura (esc. derecha)
Importaciones (esc. izquierda)
Exportaciones (esc. izquierda)
25
180
160
20
140
120
15
100
80
10
60
40
5
20
0
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: Banco Mundial (WDI); cálculos del autor.
Gráfica 5.4
Evolución de la composición de las exportaciones
(en % del total de las exportaciones de bienes)
Café
Ferroníquel
Petróleo y derivados
Carbón
Productos no tradicionales
100
90
80
70
(en %)
60
50
40
30
20
10
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: DANE; cálculos del autor.
El fenómeno de desindustrialización, que se refleja particularmente en la estructura de las exportaciones colombianas,
se debe a varios factores.
A lo largo de los últimos años, la solidez de los precios de las
materias primas y los ingresos de capital conexos provocaron
una fuerte apreciación del tipo de cambio. Entre el 2006
y el 2012, el tipo de cambio efectivo real aumentó en un
27% (gráfica 5.5). Según el estudio econométrico de Clavijo,
Fandiño y Vera (2013) [34], la apreciación del tipo de cambio
es un factor determinante en el declive industrial de Colombia,
lo cual validaría la tesis del riesgo de « síndrome holandés » [35].
Sin embargo, algunos estudios hacen hincapié en otros factores determinantes y subrayan el hecho de que la depreciación
del 7% del tipo de cambio registrado desde mayo del 2013, a
raíz de la declaración de la Reserva Federal norteamericana
sobre el comienzo de una reducción paulatina de su política
monetaria no convencional, no frenó la disminución de la
exportación de bienes manufacturados. Un estudio del FMI
(2014b) llevado a cabo ante 4850 empresas del sector manufacturero durante el período 2000-2012 reveló dos factores
adicionales que afectaron al sector manufacturero. El primero
tiene que ver con la estructura del comercio exterior colombiano que sufrió dos cambios notables: (i) Las exportaciones
colombianas de bienes manufacturados hacia Venezuela
disminuyeron fuertemente desde el 2008, lo que está relacionado con la degradación de las relaciones entre ambos países.
El valor de éstas pasó de 4 billones USD en el 2007 a 1 billón
de dólares en el 2012 (FMI, 2014b). Los sectores de actividad
más afectados son la industria automotriz, la industria farmacéutica y de productos médicos, así como el sector de equipos
eléctricos; ii) Las importaciones de bienes manufacturados,
procedentes en particular de China y de México, aumentaron
considerablemente desde el 2008. Las importaciones de
bienes manufacturados chinos aumentaron más del doble
hasta alcanzar 8 billones USD (el 18% del total). Los bienes importados son diversos: equipo de transporte, maquinaria, pero
también productos químicos y textiles. Ahora bien, el tipo de
cambio real bilateral con respecto a China fue relativamente
bajo, produciendo un incremento de la demanda interna
de productos chinos. El segundo grupo de factores está
relacionado con los obstáculos estructurales que limitan la
competitividad del país, entre los cuales destacan la falta de
infraestructura de calidad, la escasa inversión en innovación
y costos laborales unitarios que siguen siendo altos en comparación con otros países del mundo, a causa de la importancia
de los costos no salariales que representan el 40% de los costos
laborales.
[34] Su estudio se basa en un modelo vectorial de corrección de errores y abarca el período 1970-2010.
[35] La expresión « Dutch disease » o « síndrome holandés » apareció a lo largo de los años 1970 y se refiere a las dificultades que tuvo la economía holandesa después
de que empezara a explotar nuevas reservas de gas natural en los años 1960. Este fenómeno designa el conjunto de efectos nefastos creados en una economía por
la expansión del sector que produce recursos naturales de exportación. Se traduce en cambios bruscos en la asignación de recursos, con una contracción de los
sectores que producen bienes comercializables y una expansión de los sectores que producen bienes no comercializables. Las fluctuaciones de los precios relativos
serían la causa de estas distorsiones sectoriales.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
33
Gráfica 5.5
Tipo de cambio nominal y tipo de cambio real
(2005=100)
Tipo de cambio USD/COP (esc. izquierda)
TCER (esc. derecha)
0,0007
120
0,0006
100
0,0005
0,0002
0,0001
0
2000 2001 2003 2005 2006 2008 2010 2011 2013
moderada y financiada principalmente
por flujos relativamente estables
La necesidad de financiación externa de Colombia (NFE)
aumentó levemente estos últimos años (+0,6 puntos desde
el 2008) y se eleva al 7,6% del PIB en el 2013 (cuadro 5.1 ). A
lo largo de estos últimos cinco años, el déficit por cuenta
corriente representa alrededor del 40% de la necesidad de
financiación externa, porcentaje que ha ido incrementando
con el aumento del déficit desde el 2008. La amortización
de la deuda externa también tuvo un leve aumento luego del
incremento de préstamos al sector privado en el 2012.
80
0,0004
0,0003
5.2. Una necesidad de financiación externa
60
40
20
0
Fuentes: Reuters y FMI (IFS); cálculos del autor.
Nota : Colombia tiene un régimen de tipo de cambio flotante desde el año 2000.
TCER significa Tipo de cambio efectivo real.
Cuadro 5.1 Estimativo de la necesidad de financiación externa y de su cobertura (en % del PIB)
2008
2009
2010
2011
2012
2013­­
1 - Necesidad de financiación externa (a+b)
7,0
7,0
6,7
7,1
8,8
7,6
a - Déficit en cuenta corriente excluyendo donaciones
2,7
2,1
3,1
2,9
3,2
3,3
b - Amortización de la deuda externa
4,2
4,9
3,6
4,2
5,6
4,2
2 - Cobertura de la necesidad de financiación externa (c+d+e)
8,0
8,1
7,2
8,8
10,6
9,4
c - Flujos que no generan deuda
2,9
0,2
0
1,6
4,5
2,1
3,4
1,7
-0,1
1,5
4,4
2,4
Flujos de cartera netos
-0,4
0,6
0
0,2
0,5
0,2
Otros
-0,1
-2,1
0
-0,1
-0,4
-0,4
5,1
7,8
7,2
7,2
6,1
7,3
Préstamos a mediano y largo plazos
2,8
6,1
4,5
4,2
3,3
4,2
Préstamos a corto plazo
2,3
1,7
2,8
3,0­­
2,8
3,1
0
0
0
0
0
0
-1,0
-1,1
-0,5
-1,7
-1,8
-1,9
IED neta
d - Flujos que generan deuda
e - Errores y omisiones
3 - Variación de las reservas (- aumento)
Fuente: FMI; cálculos del autor.
34
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
5 / Equilibrios externos satisfactorios pero sensibles a la volatilidad
de los precios de las materias primas
La estructura de la necesidad de financiación externa (NFE)
está compuesta principalmente por flujos relativamente
estables. En efecto, los flujos de IED neta y los préstamos
a mediano y largo plazos forman más del 75% de la cobertura de la NFE a lo largo de los últimos cinco años. La IED
neta sigue siendo en esta etapa moderada (el 2,4% del PIB
en 2013). Si bien los flujos de IED entrantes siguen concentrados en los sectores minero y petrolero, desde el 2003
hay una cierta diversificación a favor de otros sectores de
la economía, particularmente en las actividades de servicios
(finanzas, telecomunicaciones) (gráfica 5.6). En cuanto a los
flujos netos de cartera, más volátiles, éstos siguen siendo
limitados (el 0,2% del PIB en 2013).
de la deuda externa privada que representa hoy el 10% del
PIB contra el 7% en el 2008. Además, el perfil de la deuda
externa sigue siendo favorable. La deuda de corto plazo no
representa sino el 14% del saldo total de la deuda externa, lo
cual limita el riesgo de refinanciamiento (gráfica 5.8).
Gráfica 5.7
Deuda externa (en % del PIB)
Deuda pública
Deuda privada
45
40
(en % del PIB)
35
Gráfica 5.6
Composición sectorial de IED entrantes
y flujos de cartera (en % del PIB)
Inversiones de cartera
30
25
20
15
10
IED (otros sectores)
5
IED (minas y sector petrolero)
0
10
2001
2003
2005
2007
2009
2011 2013
(en % del PIB)
8
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
6
4
Gráfica 5.8
2
Estructura por plazos de la deuda externa
(en % del total de la deuda externa)
0
-2
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Deuda pública de LP
Deuda pública de CP
Deuda privada de LP
Deuda privada de CP
100
90
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
80
son satisfactorias
Aprovechando una reducción importante de la deuda externa desde el 2003, Colombia gozó de un margen de maniobra significativo durante la crisis financiera internacional del
2008. Así pues, aunque en aumento, en esta etapa la deuda
externa total sigue siendo relativamente baja (el 23,5% del
PIB) (gráfica 5.7). El alza de la tasa de endeudamiento externo
desde el 2008 se explica principalmente por el incremento
(en %)
70
5.3. La solvencia y la liquidez externas
60
50
40
30
20
10
0
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Nota: LP = largo plazo; CP = corto plazo
Fuente: Banco de la República; cálculos del autor.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
35
El nivel de liquidez externa es relativamente confortable y
los principales coeficientes de liquidez están en camino de
recobrar su nivel anterior a la crisis del 2009. Las reservas
oficiales de divisas ascendieron a cerca de 44 billones de
dólares en abril del 2014. Representan alrededor de 7 meses
de importaciones de bienes y servicios (gráfica 5.9) y cubren
ampliamente la deuda externa de corto plazo. Además,
desde mayo del 2009, Colombia goza de una línea de crédito
flexible (LCF, en inglés Flexible Credit Line, FCL) del FMI que
fue renovada en dos ocasiones, en mayo del 2011 y en junio
del 2013. Esta LCF de 3,87 billones en derechos especiales de
giro constituye una seguridad adicional contra los choques
externos.
Gráfica 5.9
Reservas oficiales de divisas
(en billones de USD y en meses de importaciones)
En billones de USD (esc. izquierda)
En meses de importaciones de B&S (esc. derecha)
50
9
45
8
40
7
35
6
30
5
25
4
20
3
15
10
2
5
1
0
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: FMI (IFS); cálculos del autor.
36
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
Conclusión
Desde comienzos de los años 2000, el mejoramiento de
las condiciones de seguridad, una gestión macroeconómica
prudente y el auge de las materias primas permitieron que
Colombia obtuviera mejores resultados en términos de
crecimiento. Sin embargo, este último sigue siendo moderado si
se le compara con el crecimiento promedio de los países
emergentes y en desarrollo. Así pues, la dinámica de crecimiento de la economía colombiana no ha permitido, a esta
altura, colocarla en una senda de convergencia con el promedio mundial. Al igual que numerosos países emergentes,
Colombia corre el riesgo de quedarse bloqueada en « la trampa
del ingreso medio ».
A pesar de los progresos realizados a lo largo de la última
década, el desarrollo del país enfrenta diversos obstáculos,
entre los cuales se destacan principalmente las desigualdades
sociales y espaciales, la falta de infraestructuras y la baja
productividad. A mediano plazo, el reto principal radica en la
aplicación efectiva de reformas para superar los obstáculos
estructurales y garantizar un crecimiento más fuerte e incluyente. Varios elementos podrían contribuir al progreso de
la productividad: un sistema educativo más eficiente, un
esfuerzo nacional en materia de investigación y desarrollo
(I+D) en sectores clave, inversión en infraestructuras y sobre
todo, una evolución de la estructura de la actividad hacia
sectores de mayor productividad, particularmente el sector
industrial manufacturero y los servicios con alto valor agregado. Avanzar en estos frentes permitiría crear empleos en el
sector formal y por ende luchar contra las desigualdades.
/ Colombia: El reto de las reformas estructurales y del proceso de paz /
37
Lista de acrónimos y abreviaciones
ACNUR
Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados
IED
Inversión(es) Extranjera(s) Directa(s)
IFS
International Financial Statistics
ANI
Agencia Nacional de Infraestructura
INB
Ingreso nacional bruto
ANIF
Asociación Nacional
de InstitucionesFinancieras
IVA
Impuesto sobre el valor añadido
I+D
Investigación y desarrollo
LCF
Línea de Crédito Flexible
LP
Largo plazo
M-19
Movimiento 19 de abril
MP
Mediano plazo
NFE
Necesidad de financiación externa
OCDE
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos
PIB
Producto Interno Bruto
PIMA
País(es) de ingreso mediano alto
PISA
Programa Internacional para la Evaluación
de Estudiantes (por sus siglas en inglés:
Programme for International Student Assessment)
PM
Préstamo(s) moroso(s)
PNUD
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
PPA
Paridad de poder adquisitivo
PTF
Productividad total de los factores
PYME
Pequeña(s) y mediana(s) empresa(s)
RA
Rendimiento de los activos
(en inglés return on assets, ROA)
RRP
Rentabilidad sobre recursos propios
(en inglés return on equity, ROE)
SFC
Superintendencia Financiera de Colombia
APP
Alianza(s) / asociación(es)
público-privada(s)
AUC
Autodefensas Unidas de Colombia
BANCOLDEX Banco de desarrollo empresarial
y comercio exterior de Colombia
38
CDS
Credit Default Swaps, contratos
de intercambio sobre el riesgo
de incumplimiento de pagos
CEPAL
Comisión Económica para América Latina
y el Caribe
CIJ
Corte Internacional de Justicia
COP
Peso(s) colombiano(s)
CP
Corto plazo
CPJ
Comité para la Protección de los Periodistas (por sus siglas en inglés: Committee
to Protect Journalists)
DANE
Departamento Administrativo Nacional
de Estadística
DNP
Departamento Nacional de Planeación
ELN
Ejército de Liberación Nacional
EPL
Ejército Popular de Liberación
FAE
Fondo de Ahorro y Estabilización
FARC
Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia
FBCF
Formación bruta de capital fijo
FINAGRO
Fondo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario
FINDETER
Financiera de Desarrollo Territorial
FMI
Fondo Monetario Internacional
GFSR
Global Financial Stability Report
GNC
Gobierno Nacional Central
© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
SISBEN Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales
SPNF
Sector público no financiero
TCER
Tipo de cambio efectivo real
USD
Dólar(es) estadounidense(s)
WDI
World Development Indicators
WEO World Economic Outloo
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MACRODEV (Macroeconomía y Desarrollo)
Esta colección, creada por la Agencia Francesa para el Desarrollo (AFD), tiene
como objetivo presentar tanto los trabajos de la División de Análisis macroeconómico y riesgo país como los de economistas de la AFD en el ámbito de la
macroeconomía del desarrollo. La colección propone diversos análisis sobre un
país, una región, o sobre temas macroeconómicos relacionados con los procesos
de desarrollo.
Los análisis y las conclusiones de este documento son responsabilidad exclusiva del
autor. No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD ni el de sus instituciones
asociadas.
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© AFD / Macroeconomía y Desarrollo / Enero 2015
Directora de la publicación:
Anne PAUGAM
Director de la redacción:
Gaël GIRAUD
Traducción:
Dario CHI
Agence Française de Développement
5, rue Roland Barthes – 75598 Paris cedex 12
Teléfono: 33 (1) 53 44 31 31 – www.afd.fr
Depósito legal: Cuarto trimestre de 2014.
ISSN: 2116-4363
Diseño y producción: Ferrari/Corporate – Teléfono: 00 33 (0)1 42 96 05 50 – J. Rouy/Coquelicot
I bañez , A.M y A. M oya , (2007), La población desplazada en
Colombia: Examen de sus condiciones socioeconómicas y
análisis de las políticas actuales, Misión para el diseño de una
estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad
(MERPD), Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.