ENOCH ALBERTI ROVIRA Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona LA PLANIFICACION CONJUNTA EN EL FEDERALISMO COOPERATIVO SUMARIO 1. Il . Introducción : la pla nificación co mo método ordi nario de actuación en el Es­ tado So cial Planificación y Estado co mpuesto III. La insti tucionalización de la planificación co njunta como técnica princip al del fede ra lismo coope rat ivo IV. El meca nismo de las "tareas co munes" en la Ley Fun da me ntal del Bon n V. Crítica y per sp ectivas de las tareas com unes: sus int ent os de revisió n VI. A modo de co nclusión: los ragos bás icos de un mod elo de plani ficac ión coo­ pe rati va 1. INTRODUCCION: LA PLANIFICACION COMO METODO ORDINARIO DE ACTUACION EN EL ESTADO SOCIAL No existe ninguna duda de que el Estado se presenta hoy en gran medida co­ mo un poder planificador. Este hecho en realidad no es nu evo, pues desde anti­ guo el poder público ha adoptado planes para encauzar su actuación en alguno de los terrenos donde contaba con responsabilidad. Sin embargo, tales planes, como ha notado KAISER, I aparecían siempre como reacción a una situación de crisis , provocada por una guerra, una amenaza a la seguridad , una sequía, una epidemia o cualquier otra catástrofe, tanto natural como social. La planificación era, en p a­ labras de este mismo autor, una " hija de la crisis" , y aparecía exclus ivam ente co­ mo un producto de la necesidad, que obligaba a racionalizar los medios disponi­ * Este trabajo se present ó como pon encia en el Co ngreso de Derecho Público de la Economía. celebrado en Vitoria en el del 11 Co ngreso Mund ial Vasco entr e los días 28 de se ptiembre y 2 de oc­ tubr e de 1987. 1. Plannung lIJ, 1968, citado por K. STERN . Der Staatsrecht der Bundersrepubllk Deustschlan d. 11 , München, 1980, p. 701. LAPLANIFICACION... 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA bies y a coordinar las distintas actuaciones públicas, en la perspectiva de superar la situación de emergencia. Hoy, sin embargo, y ahí está el hecho radicalmente nuevo, la planificación no aparece vinculada ya exclusivamente a una situación de crisis, destinada a prevenir o a reprimir peligros o amenazas, pero siempre como reacción frente a una pertur­ bación, sino que, como señala STERN,2 se inserta en una concepción política global que la convierte en un instrumento normal de acatuación del poder político, en un medio ordinario del hacer del Estado. La planificación no se limita ya al campo presupuestario o al de las medidas de emergencia, sus dos grandes dominios clási­ cos, sino que se extiende por la práctica totalidad de los sectores donde los pode­ res públicos proyectan su actuación. Ello es así porque, una vez ampliados los campos del interés y la acción estatal hasta prácticamente todos los rincones de la vida social , la planificación se presen­ ta como el método más adecuado para lograr la necesaria y exigible racionalidad y eficacia de la actuación pública que se proyecta sobre sectores estrechamente in­ terdependientes y que debe compatibilizar objetivos a veces opuestos o contradic­ torios. En todo caso, y desde esta perspectiva general, es posible afirmar sin temor que la planificación ha escapado de sus antiguos ámbitos y se extiende hoy por los sectores de la sanidad, la educación, los transportes y comunicaciones, la protec­ ción del medio ambiente, la energía, la vivienda, el territorio y tantos otros. Y.que además, se presenta como un método general de actuación estatal, como un instru­ mento ordinario de dirección en el contexto del Estado democrático y social. Sentado ello, hay que decir rápidamente que aquí no nos interesa tratar del fe­ nómeno general de la planificación, sino de éste sólo en la medida en que se pro­ duc e en lo que llamamos un Estado compuesto, eso es, una estructura compleja del poder estatal que integra una pluralidad de centros de decisión político-territo­ riales. Nos interesa pues considerar la planificación desde su dimensión interna, la planificación de las actuaciones públicas que corresponde realizar a cada instancia en un mismo ámbito, con el objeto de racionalizar la acción estatal en su conjunto. No se trata así de examinar la planificación corno resultado de dicha acción, la planificación "hacia fuera", sino su proceso interno, el modo en que se llega a ella, la planificación puertas adentro, producida precisamente para llegar a la planifica­ ción corno resultado, como medio racional, sistemático y eficaz a través del cual se expresa el poder público en relación a la sociedad para el cabal cumplimiento de sus responsabilidades. En definitiva, lo que podríamos llamar la "planificación- de la planificación". En esta perspectiva vamos a examinar fundamentalmente la experiencia alema­ na al respecto, pues, además del interés general que despierta la RFA en el estu­ dio de los regímenes compuestos actuales, allí es donde esta cuestión ha sido for­ mulada en términos más generales y sistemáticos, encontrando incluso una explícita concreción en el propio texto constitucional. 11. PLANIFICACION y ESTADO COMPUESTO El problema, desde la óptica que adoptamos, la óptica del Estado compuesto, puede plantearse en los siguientes términos: como debe realizarse la planificación en aquellos sectores que pueden considerarse de interés común de las instancias central y territoriales, y cuya responsabilidad por tanto comparten. Hay que decir rápidamente que el problema se presenta en cierto modo desvinculado de la cues­ tión competencial, en sentido estricto, como veremos más adelante, y debe exami­ 2. op cit, p. 701. - - - - - - - - - - - - - - - - . . . , - -1mB1I narse desde una perspectiva más amplia que desde la concreta distribución consti­ tucional de poderes entre la Federación y los miembros. No se trata tanto en efecto, aunque ello resulte también de suma transcendencia en cuanto al diseño del concreto mecanismo de planificación, de que una y otra instancia ostenten competencias, en sentido estricto, en un mismo sector, pues en este caso la propia Constitución se encarga de disciplinar la relación que se establece entre ambas, or­ denando sus respectivas funciones sobre la materia y señalando qué clase de ac­ tuaciones corresponde a cada una. Más bien se trata de que ambas instancias ten­ gan interés en el sector en cuestión, bien porque efectivamente sobre él proyecten alguna competencia, bien porque, aún sin contar con ninguna, de las actuaciones de la otra parte se deriven consecuencias que afecten a su propio ámbito de pode­ res. En la situación actual, esta circunstancia se produce con extraordinaria fre­ cuencia. Hoy no es posible acotar los diversos campos de acción pública para en­ tregarlos a la responsabilidad exclusiva de una u otra instancia, operando un corte nítido en la realidad, de modo que puedan crearse cotos cerrados de competencia. Todas las materias, ·todos los sectores sobre los que se proyecta el interés estatal, prácticamente sin límites, mantienen estrechos lazos entre sí, se encuentran pro­ fundamente interconectados, de modo que cualquer actuación sobre una determi­ nada materia repercute o condiciona las que producen en las demás. Y cuando más primaria sea la actuación, más grande o intensa va a ser su repercusión fuera del ámbito material donde se ha producido. Ello es evidente, y creo que no nece­ sita de mayores explicaciones. Casi cualquier ejemplo de acción pública puede ser­ vir para evidenciar esta circunstancia: la decisión de construir un gran embalse, por ejemplo , que constituye una decisión básica en materia de aprovechamiento de aguas, va a incidir con fuerza en el sector de la energía , va a condicionar la agricultura, y, por tanto, la economía de la zona, y constituirá también, entre otras cosas, una determinación esencial en la ordenación territorial, con todas sus impli­ caciones en cuanto al sistema de transportes y comunicaciones, asentamientos , usos y aprovechamientos del suelo, etc., y va a tener, además decisiva influencia en el equilibrio ecológico del lugar. La decisión de fomentar una determinada acti­ vidad económica en una zona va a producir efectos en cadena sobre una serie am­ plísima de otras materias y sectores que, idealmente, se pueden compartimentar a efectos del reparto competencial: ordenación del territorio y urbanismo, transpor­ tes y comunicaciones, medio ambiente, investigación, e incluso educación y en­ señanza, además naturalmente, de las repercusiones que pueda tener en otros sec­ tores o subsectores económicos. Y así podríamos seguir en multitud de casos. Pero tal interdependencia no se produce sólo en relación a los diversos secto­ res materiales sobre los que se proyecta singularmente la acción pública, sino tam­ bién en relación a los distintos niveles territoriales de actuación: así, y dada la es­ trecha interconexión entre sectores y materias, una decisión tomada en los niveles centrales del poder repercute y condiciona necesariamente las que puedan tomarse en los niveles territoriales, y no sólo en el mismo sector, lo que da lugar a una concurrencia competencial en sentido estricto, sino también en multitud de otros, con los que guarda una estrecha relación. Y, en sentido inverso , las decisiones to­ madas en los niveles territoriales, en el ámbito de sus propias competencias, sólo resultarán plenamente efectivas si van acompañadas de medidas adecuadas acor­ dadas en los niveles centrales , o, visto de otro modo, sólo resultarán funcionales para el conjunto si se insertan armónicamente en el marco establecido a nivel ge­ neral , si se orientan en la misma dirección básica que se adopta para todo dicho conjunto. ' De esta manera, de las propias exigencias de la realidad, resulta imposible es­ tablecer un corte nítido entre las dos esferas del poder, de tal forma que cada una de ellas pueda actuar por separado, con plena independencia. Aún cuando el sis­ tema de distribución de competencias pretenda acotar lo más nítidamente posible LA PLANIFICACION... 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA los distintos campos de actuación , las diversas instancias van a ver recíprocamente condicionado el ejercicio de sus respectivos poderes. Esta doble interdependencia, material y funcional , unida a las exigencias uni­ formizadora s presentes en las sociedades actuales, qu e presionan para mantener e incluso alcanzar mayores niveles de unidad económica y para conseguir unos es­ tándares uniformes en las condiciones sociales de vida en todo el territorio estatal, es lo que ha emp ujado al federalismo en su evolución hacia nuevas formas, hacia una recomposición del equilibrio siempre inestable entre los dos polos opuestos y en tensión permanente de unidad y autonomía, hacia lo que llamamos hoy "fede­ ralismo cooperativo". La base teórica de esta nueva concepción del federalismo es muy sencilla, como resulta por ejemplo del ínforme TROEGER,3 en Alemania, o de los pocos intentos de sistematízación y comprensión global de las relaciones inter­ gubernamentales producidas en los EE.UU., en los trabajos primeros de CORWJN 4 o más recientes de REAGAN y SANZONN E.5 Se parte de la constatación de la imposi­ bilidad, en las actuales condiciones, de dibujar dos esferas de gobierno nítidamente separadas, qu e actúen con plena independencia sobre ámbitos materiales perfecta­ mente diferenciados. Pero por otra parte, se reafirma la división federal del poder estatal como valor democrático y como instrumento organizativo útil y especial­ mente adecuado para el Estado social, quedando en un plano más relegado, aún cuando no se pueda olvidar totalmente, la función de integración que clásicamen­ te, y bajo una sólida teorización desde SMENO,ó se había predicado del federalismo . La combinación de estos dos factores conduce a la conclusión de que en tanto la Federación y los miembros no son sino partes de un único mecanismo de go­ bierno, deben integrar sus actuaciones resp ectivas en un esfuerzo conjunto para dar respuesta a los problemas que son de común interés. Ahí reside el núcleo bási­ co del federalismo cooperativo, la consideración esencial de la que parte en todo su enorme despliegue de técnicas, mecanismos e instrumentos de relación y el punto de arranque del nuevo equilibrio de la división federal del poder e incluso, de una nueva concepción del orden federal. La presión uniformista que ejerce la soc iedad actual sobre la organización esta­ tal, y por la cual se tiende a concentrar la capacidad de decisión primaria en los niveles centrales o generales de la misma, encuentra en la cooperación federal una vía de alivio y satisfacción que, en la doble alternativa constatada por H ESSE,7 evi­ ta recurrir a la simple y mera centralización. De este modo, el federalismo coope­ rativo se presenta con una ambigua ambivalencia, que habrá de ser fuente de rece­ los desde todas las posiciones radicales: por una parte, al resituar la capacidad de decisión primaria en el escalón federal, resta objetivamente poder de decis ión sin­ gular a los miembros, y por otra, al mantener la pluralidad de centros de decisión, aunque bajo una articulación distinta a la clásica, impide la consecución, por parte del poder central, de una definitiva posición de supremacía, de una exclusiva ca­ pacidad de decisión. 3. Gutachten über die Finanrreform in der Bund esrepublik Deutschland, Sttutgart, 1966. 4. Constiuuionat Revolution, Claremont, 1941. 5. Statsrechtliche A bhandlungen, Berlín . ed. 1954 , p. 225 Ysigo 7. Der unltaris che Bundesstaat, Karksruh e, 1961 , donde pone de manifiesto la doble alternativa que se ofrece para encauzar la presión uniformi sta: o la centralización (conc entr ación del poder deci­ si ón en la esfera fede ral) o bien la cooperación (concertación o acuerdo de todas las parte s implica­ das , a escala federal, sobre el modo de actuar los propios poderes) . - - - - -- - - -- - - - - - - - - _ 11I. LA INSTITUCIONALlZACION DE LA PLANIFICACION CONJUNTA COMO TECNICA PRINCIPAL DEL FEDERALISMO COOPERATIVO En este contexto hay que situar la cuestión de la planificación en los estados compuestos en la actualidad. Como se ha dicho, tanto la Federación como los miembros proyect an sus poderes sobre sectores de común interés. Y ciertas deci­ siones, de carácter primario, sólo pueden tomarse con racionalidad y eficiencia desde el escalón federal, para todo el territorio, con independencia de que la com­ petencia esté atribuida a una u otra parte. Por todo ello, es necesario que la Fede­ ración y los miembros se pongan de acuerdo en el sentido que debe orientar el ejercicio de sus poderes y concierten sus respectivas actuaciones en los sectores de común interés, y muy en especial cuando no hay entablada en el sector una rela­ ción competencial que permita resolver la cuestión en términos de mandato-suje­ ción. En estos casos, será preciso recurrir a la vía del libre acuerdo, de la concer­ tación de voluntades con el ánimo de establecer un parámetro común que encauce y oriente las actuaciones singulares e independientes que corresponde realizar a cada una de las partes. Y para estos casos, la técnica de la planificación aparece como la más adecuada. El problema está en cómo se logra esta planificación común, cómo se articula la intervención de las distintas instancias, a través de qué procedimientos y con qué efectos se establecen los planes comunes y qué nuevos problemas y alteraciones provocan estos nuevos modos de relación en el normal y ordinario funcionamiento de la estructura federal. La planificación, antes que nada, como ordenación racional y sistemática de los objetivos a cubrir y la estrategia y los medios que van a emplearse en su satis­ facción, es un método de trabajo, y, en este sentido, está desvinculada de la cues­ tión competencial, eso es, de la toma de decisiones competenciales y de las actua­ ciones a que ello da lugar. La planificación puede pensarse perfectamente en el estadio anterior a la decisión , como fase no formalizada y meramente preparato­ ria. Si ello es así, resulta claro que el hecho de que las partes intenten ponerse de acuerdo en cómo van a ejercer sus respectivas competencias no supone alteración alguna de la distribución de competencias que, con carácter indisponible, efectúa la Constitución. Desde esta consideración ha resultado posible el desarrollo de fórmulas "es­ pontáneas" de planificación conjunta, no previstas en el régimen competencial di­ señado por la Constitución , pero que como no afectaban, al menos formalmente, a la capacidad de decisión autónoma de las partes, no ofrecian problemas de admi­ sibilidad o legitimidad constitucional. Las diversas instancias interesadas, a través de procedimientos informales y previos al real ejercicio de sus poderes, acordaban libremente cómo debían actuar sus propias competencias, cuál debía ser la orienta­ ción a seguir en sus respectivas y formalmente independientes actuaciones. Esto es lo que ocurría en Alemanía antes de la reforma constitucional de 1967-69 en los sectores de la enseñanza y la investigación, la política agrícola y la política de de­ sarrollo regional", Pero en realidad, la planificación común previa a la actuación de las competencias respectivas en el sector no constituía un ejercicio meramente teórico, que dejara en una completa libertad de acción a los participantes. La cuestión adquiere toda su dimensión sobre todo cuando se considera que las par­ tes comprometen también fondos financieros en los diversos planes comunes y que, de modo especial , la Federación condiciona subvenciones a la efectiva reali­ zación de los proyectos acordados. La libertad de los miembros en la determina­ 8. Sobre los precedentes de las tareas comunes y el proceso de su introducción en Alemania, vid C. GR EYWE-LEYMARI E, Le [édéralisme coop ératif en République F édéral d"Allemagne, París. 1981 pg. 104 Y sigo y E . ALB ERTI Ro vlRA ,Federalismo y cooperación en la República Federal de A lemania, Ma­ drid, 1986 , p. 515 Y sigo LA PLANIFICACION... 11 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA ci ón del sentido en que van a ejercer sus propias competencias queda de este mo­ do sustancialmente reducida de hecho y condicionada a los planes comunes, en cuya elaboración ha participado la Federación, aún a veces sin contar con compe­ tencias sustanciales en el sector. Qu eda así en entredicho el principio de la indis­ ponibilidad de los propios poderes, que es precisamente lo que se pretendía salvar contemplando la planificación conjunta como un mero método de trabajo. Por otra parte, y moviéndonos aún en el mismo orden de consid eraciones, el hecho de que los planes conjuntamente acordados adopten la forma de meras re­ comendaciones, salvo alguna excepción, deja en el aire la cuestión clave de su efectividad. Si ello es así, nada jurídicamente obliga a ningún ente a actuar en el sentido indicado en los planes comunes, y, aunque sean pocas, bastan algunas des­ viaciones importantes para hacer fracasar los planes adoptados tras largas y com­ plejas negociaciones. Aparece así en prim er plano el problema de la instrumenta­ ción jurídica de los planes conjuntos, instrumentación que permita dotar a éstos de la suficiente fuerza de obligar, de mantener a las partes en el respeto de los com­ promisos adquiridos. El problema de la planificaci ón, por las dos razones ind icadas , deja de ser un mero problema de métodos de trabajo para convertirse en un problema cen tral de la relación entre la Federación y los miembros, o de éstos entre sí, qu e, como todo problema de esta índole, requiere institucionalización, y además, institucionaliza­ ción al más alto nivel, a nivel constitucional. Como se ha apuntado, no es sólo el probl ema de la instrumentación jurídica suficiente de los planes lo que impulsa a institucionalizarlos, sino también, y de modo muy importante, el de la forma y procedimientos de su elaboración. El mé­ todo de trabajo, eso es, las diversas formas de relación que establecen las partes antes, formalmente, de actuar, es algo jurídicamente relevante, pu es en esta fase previa es donde realmente se cierran los acuerdos y se toman las decisiones que después van a ratificar y formalizar los órganos correspondientes de cada instan­ cia. Una vez concluida con éxito una negociación, desarrollada en el seno no ya de los Gobiernos, sino de las altas burocracias, difícilmente los órganos llamados formalmente a decidir, y en especial los Parlamentos, van a poder introducir mo­ dificaciones de cierta importancia sin poner en riesgo el éxito de toda la compleja operación. Por ello, y porque tales procedimientos previos pueden llegar a adqui­ rir una gran autonomía y porque ahí puede fácilmente imperar la ley del más fuer­ te, es preciso que se doten de la mayor transparencia posible y se preserven los derechos y la posición de todas las partes implicadas. Y dicha garantía sólo se consigue con la institucionalización , otra vez al más alto nivel, del procedimiento de la planificación común o conjunta. Todos estos motivos impulsan a la institucionalización, o formalización jurídi­ co-constitucional del proceso de planificación común. Sin embargo, no es necesa­ rio que dicha institucionalización alcance todo el proceso, en todas sus vertientes y fases. La planificación conjunta se pone en marcha para establecer un parámetro común respecto del cual las diversas partes deban orientar el ejercicio de sus res­ pectivos poderes y resulte posible así integrar armónicamente todas las actuaciones que van a proyectarse sobre un espacio que, aún cuando esté fragmentado cornpe­ tencialmente, guarda una profunda e íntima unidad. El objet ivo esencial de la pla­ nificación conjunta con siste pues en el establecimiento de este parámetro u orien­ tación común, sin que pu eda extenderse más allá sin peligro de vacia r los poderes autónomos de que disponen las partes. y por otro lado, como se ha dicho , la institucionalización del proceso sirve pa­ ra darle transparencia y para dotar de la 'e ficacia suficiente a los instrumentos de planificación en que concluya. En resumidas cuentas, para clarificar y disciplinar la relación que mantienen la Federación y los miembros cuando desarrollan una acti­ vidad de planificación conjunta. Por ello, sólo resulta necesario institucionalizar - -- - - - - - - - - -- - - -- - -- - .... aquellas fases de la planificación en las que, al margen en principio de la distribu­ ción competencial, se produce un contacto entre la Federación y los miembros ca­ paz de alterar la normal y ordinaria relación que prevé la Constitución. Esta últi­ ma consideración no es banal, pues cuando ambas instancias, movidas sin duda por las exigencias de la realidad, deben entablar relaciones extra constitutionem, lo más usual será que deriven hacia relaciones contra constitutionem, por el camino de que alguna de ellas aquiera una capacidad de influencia sobre las demás sus­ tancialmente superior a la prevista constitucionalmente, resultando con ello altera­ do el entero sistema de división vertical de poderes, el equilibrio que diseña la Constitución. Por ello, Dieter GR1MM se ha' referido al fenómeno de la cooperación espontánea calificándola como una "transformación clandestina" del orden fede­ ral" . Desde estas consideraciones será preciso pues institucionalizar esencialmente las fases de preparación, formación y formalización de les planes conjuntos, y to­ das ellas con el alcance necesario para establecer un parámetro común de actua­ ción. El resto del proceso, y especialmente el desarrollo y ejecución de los planes, permanecerá al margen y quedará sometido al régimen ordinario de distribución de poderes. Existe aún un tercer elemento general a tener en cuenta a la hora de contem­ plar el fenómeno de la planificación conjunta, y es el de la inserción del llamado "poder planificador" en el clásico esquema de división horizontal de los poderes del Estado. La planificación, en cuanto función directiva que se ejerce desde los órganos estatales , no afecta sólo a la división vertical del poder (entre la Federa­ ción y los miembros) sino también a su división horizontal (entre el legislativo y el ejecutivo). La planificación conjunta por tanto no incide sólo en el equilibrio fede­ ral sino también en el equilibrio democrático que prevé la Constitución. Y de ahí provienen asimismo problemas importantes que será preciso tomar en considera­ ción cuando se trata de institucionalizar la planificación conjunta. Las Constituciones, sean federales o no, clásicamente sólo han contemplado el fenómeno de la planificación, desde este punto de vista, en relación a la formación del Presupuesto. En esta materia, la regla general, que se sigue casi sin excepción, es muy simple: la iniciativa corresponde al Gobierno mientras que la aprobación corresponde al Parlamento, por ley. Pero en los otros ámbitos donde hoy reina el instituto de la planificación se guarda normalmente un completo silencio. Y así nos encontramos con planes adoptados exclusivamente por el Gobierno, o incluso por alguno de sus Departamentos u organismos dependientes, y bajo distintas for­ mas jurídicas, con otros aprobados por el Parlamento con una simple resolución y finálmente, con otros aprobados por ley. Este silencio, sin duda, tiende a favorecer al Ejecutivo, de quien tradicionalmente se predica una mayor idoneidad para de­ sarrollar la función planificadora. De esta circunstancia puede derivarse un sustan­ cial desplazamiento del Parlamento como centro de decisión, que se verá converti­ do en un mero aparato de ratificación de las decisiones tomadas en sede ejecutiva. Este peligro real de desparlamentarización del régimen político, e incluso de avance hacia una oligarquía del alto iuncionariado, en palabras de K¡SKER,lO se acentúa cuando la planificación es conjunta e implica a varias instancias dotadas con regímenes parlamentarios. La negociación y aprobación de los planes corres­ ponderá normalmente a los Gobiernos y a sus respectivas burocracias, y los Parla­ mentos, una vez cerrado el acuerdo, se verán en la tesitura de aceptar o rechazar el proyecto en bloque, con graves consecuencias en este segundo caso. Por todo 9. "Les relations financiere s dans le systeme fédéral allemand ", Les pr oblemes fin an ciers dans T'Etat régionalise, Bruxelles, 1981, p. 3. 10. Kooperation im Bundesstaat. Eine Untersuchung zum kooperativen Foderatismus in der Bun­ desrepublik Dutschland. Tübingen, 1971, pg. 229 . LA PLANIFICACION... 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA ello, es preciso clarificar la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo respec­ to de la función planificadora, con el objeto de evitar que la natural atracción que ejerce el Gobierno sobre esta función no acabe por alterar sustancialmente el equilibrio democrático querido por la Constitución, especialmente en [os regíme­ nes parlamentarios. De todo lo dicho hasta el momento cabe llegar a una primera conclusión: la necesidad de institucionalizar la planificación conjunta, que aparece como uno de los medios, acaso el de mayor importancia, dentro del amplio arsenal de técnicas del federalismo cooperativo en su intento de adaptar la división federal del poder a las circunstancias y exigencias del Estado social y democrático actual. El informe TRO EGER, que sirvió de base a la institucionalización parcial del federalismo coo­ perativo en la RFA, decía textualmente que "el federalismo de nuestro tiempo só­ lo puede ser un federalismo cooperativo" 1I y el mismo Informe proponia precisa­ mente el mecanismo de la planificación conjunta como la técnica principal de realización de dicho principio cooperativo. Será bueno pues analizar someramente en que consiste dicho mecanismo en Alemania y qué problemas y alternativas se han planteado después de su institu­ cionalización, que es la más completa, intensa y sistemática que se ha producido en derecho comparado y la que mayor atención ha recibido por parte de la doctri­ na en su puesta en marcha. IV. EL MECANISMO DE LAS "TAREAS COMUNES" EN LA LEY FUNDAMENTAL DE BONN A través de la vigésimo primera ley de reforma constitucional, de 12 de mayo de 1969, se añadieron a la Ley Fundamental de Bonn, además de otros, dos nue­ vos articulas, los 91.a y 91.b, que introducían un mecanismo de planificación con­ junta conocido como "tareas comunes". La reforma tuvo lugar después de un am­ plio debate, iniciado sobre la base del ya citado informe TROEGER, y su objetivo fundamental era constitucionalizar nuevas fórmulas de relación entre el Bund y los Ldnder, en la línea del federalismo cooperativo. De hecho, este mecanismo com­ plejo de planificación conjunta, junto con otros de planificación y coordinación de las políticas presupuestarias del Bund y de los Liinder (reforma del arto 109) y de asistencia financiera del primero a los segundos (nuevo arto 104.a) constituía el núcleo básico a partir del cual se desplegaba la nueva concepción del federalismo en términos cooperativos. Sin embargo, este conjunto de medidas, y muy especialmente las "tareas co­ munes", no venía sino a institucionalizar con rango constitucional una serie de prácticas desarrolladas "espontáneamente", al margen de la Constitución, desde mitades de los años 50. En todos los sectores que ahora se situaban bajo el régi­ men de las "tareas comunes" se habían realizado ya actuaciones conjuntas de pla­ nificación, bajo diversas fórmulas.'? E incluso, mucho más atrás aún en el tiempo, en la Prusia del Il Reich, puede encontrarse algún precedente remoto de las "ta­ reas comunes", aunque referido a las Administraciones locales, que, como se sabe, son campo apropiado para la experimentación. l3 Por tanto, hay que dejar bien claro que este instituto no nace en realidad en 1969, sino que en este momento sólo se oficializa, se reconoce a nivel constitucional, se generaliza, se disciplina ju­ rídicamente, y con ello se le da una nueva dimensión y un nuevo impulso. Con la instituci~nalización se perseguía fundamentalmente reconducir al dominio del De­ 11. Informe TROEGER , cit, p. 34 12. Vid. nota 8 13. Ley prusiana de Mancomunidades Municipales, de 11 de julio de 1911. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ... recho unas prácticas que alteraban gravemente el sistema general de relaciones fe­ derales previsto constitucionalmente y salvar así la brecha existente entre Constitu­ ción y realidad, de modo que se pudiera conferir a las relaciones entre el Bund y los Ldnder la transparencia y seguridad necesarias, que sólo se logran cuando la Constitución consigue disciplinarlas adecuadamente. Las "tareas comunes", tal como resultan de su actual configuración constitu­ cional, que se mantiene invariable desde 1969, a pesar de algunos intentos y pro­ puestas de rnodificaci ón.!" consisten esencialmente en la previsión de un mecanis­ mo de planificación y financiación conjuntas Bund-Lander en determinados sectores. A partir de ahí, se distinguen dos clases distintas de tareas comunes, en función básicamente del grado de exigencia constitucional de actuar bajo tal régi­ men: las "tareas comunes obligatorias ", del artículo 91.a, en primer lugar, por la que las partes, en ciertos sectores y siempre que concurran determinadas circuns­ tancias, previstas en la cláusula de necesidad del propio ap. 1 del arto 91.a , deben cooperar según la fórmula de las "tareas comunes". En el segundo caso, las "ta­ reas comunes facultativas" del arto 91.b, por las que la Ley Fundamental sólo ha­ bilita la actuación cooperativa de las partes "Sobre un también determinado ámbito material : la planificación de la enseñanza y la promoción de las instituciones y proyectos de investigación de significado supraregional. En este segundo caso, la Constitución se limita a permitir que las partes establezcan, a través de convenio, las fórmulas de cooperación que crean más oportunas en estos terrenos. Por este motivo , porque la Constitución deja a la entera disposición de las partes el esta­ blecimiento y el diseño del mecanismo cooperativo, éstas son consideradas "tareas comunes atípicas". 15 Aunque a nosotros nos interesa fundamentalmente examinar el mecanismo cooperativo cuyo régimen sí prevé la Constitución, eso es, las "tareas comunes obligatorias", hay que decir que en el campo de las facultativas la cooperación se ha concretado, en virtud de sendos convenios;" en la creación de una Comisión mixta, la Comisión para la Planificación de la Enseñanza. Esta Comisión tiene una composición y un régimen de funcionamiento variables, en función de las dos grandes áreas donde actúa, pero en general puede decirse que es mixta y que en ella tanto el Bund como el conjunto de los Ldnder cuentan con una igualdad de votos, exigiéndose normalmente una mayoría de 3/4 para tomar decisiones, aun­ que a veces los Lander directamente afectados por sus resoluciones pueden opo­ ner su veto. Lo más interesante de esta Comisión es que su misión básica consiste en formular recomendaciones y elevar proyectos a la Conferencia de Ministros­ Presidentes de los Ldnder, que es la instancia que decide. Ello es así porque los sectores que constituyen el ámbito de actuación de la Comisión caen bajo la exclu­ siva competencia de los Ldnder y la Constitución no ha establecido en favor del Bund ningún derecho de ingerencia o intervención en los mismos. A través de esta fórmula se salva perfectamente el ámbito competencial de los Lander, a la vez que se establece una participación del Bund en el proceso de pla­ nificación, en una fase no decisoria, pero en la que se comprometen ya ayudas fi­ nancieras federales. Y además , al atribuir la capacidad de decisión a una instancia conjunta de los Ldnder, se consigue una planificación a escala federal sin necesi­ dad de recurrir a forma alguna de centralización. De hecho, estamos ante un me­ canismo de cooperación esencialmente horizontal, pero que cuenta con una parti­ . . 14. Beratungen und Emphehlungen zur Verfassungsreform , Schlussbericht der Enquete-Kommis­ SlOn Verfassung sreform des Deutsches Bundestages, Bonn, 1976 y 1977. 15. B. TlEMANN , "Die neven Gemeinschaftsaufgaben (Art . 91.b GG) im System des Grundgese­ tzes", DOV, 23,1970, pg . 162. 16. Convenio administrativo de 15 de junio de 1970 y convenio marco de 28 de noviembre de 1975. LA PLANIFICACION... 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA cipaci ón federal en la fase de programación y en la financiación de las actuaciones derivadas. Las decisiones de la Conferencia de Ministros-Presidentes, a su vez, só­ lo vinculan a los L ánder que hayan dado su ap robación, y aún así, sólo a sus Eje­ cutivos, pues deben quedar a salvo los poderes de los Parlamentos, sobre todo en materia presupuestaria. Por todo ello cabe decir que en realidad se trata de un complejo mecanismo que combina una fórmula de cooperación horizontal con otra de cooperación vertical y cuyo resultado es una planificación de carácter esencialmente indicativo que emana de lo que podríamos llamar la "comunidad ejecutiva" de los Liinder. De mayor interés resulta para nosotros el instituto de las "tareas comunes obli­ gatorias". Su campo de acción , como se ha dicho, se reduce a los sectores taxati­ vamente señalados por el artículo 91.a de la Ley Fundamental, y que son la cons­ trucción y reforma de escuelas superiores, la mejora de estructura económico-regional, la mejora de la estructura agraria y, finalmente, la protección de costas . Todos estos ámbitos estaban inicialmente configurados como de exclusi­ va competencia de los Ldnder, y la introducción de una fórmula cooperativa en este caso ha supuesto esencialmente conceder al Bund una intervención en los mismos en materia de planificación y financiación, de manera qu e ahora, en estas dos funciones, se trata de una responsabilidad compartida entre ambas instancias. Dicha intervención puede producirse siempre que se den unas determinadas circunstancias, que actúan como presupuesto habilitante de la obligación de coope­ rar. Estas circunstancias sin embargo están previstas en términos muy amplios e indeterminados (la concurrencia de un interés general en la función a desarrollar y la necesidad de la intervención federal para mejorar el nivel de las condiciones so­ ciales de vida), de modo que lo decisivo está en realidad en la atribución de la ca­ pacidad para apreciar su concurrencia, y ésta se realiza explícitamente en favor del legislador federal, que dispone de un amplio margen de discrecionalidad. Así pues , una vez que el legislador federal (el Bundestag con la necesaria aprobación del Bundesrat) ha apreciado a través de ley que concurren tales circunstancias se pone en marcha el mecanismo de las tareas comunes obligatorias. En dicha ley, que tiene carácter de legislación de principios, se determinan concretamente las funciones que deberán ser ejercidas bajo el régimen de coopera­ ción , se establece el cauce procedimental a seguir en la planificación conjunta y los grandes principios a los que ésta deberá someterse. Es de notar pues que , una vez en marcha la cooperación, la delimitación material de su ámbito y la concreci ón del mecanismo a emplear son cuestiones que deben ser decididas a través de ley federal, con la necesaria aprobación del Bundesrat. Ello implica, dada la composi­ ción peculiar de la segunda cámara alemana, que los Lander están llamados ya desde el primer momento a pronunciarse sobre las concretas fórmulas de 'c oopera­ ción a articular en los sectores de su responsabilidad, lo que exige, desde luego, contar con la aprobación previa de la mayoría de los mismos. La cooperación, pues, a pesar de resultar obligatoria, no se establece de forma unilateral y coactiva por parte del Bund, sino, en cierto modo, de común acuerdo entre éste y los Ldn­ der, como por otra parte no puede ser de otra manera, pues el éxito de la coope­ ración depende esencialmente del grado de consenso que puedan alcanzar ambas instancias, y dicho consenso debe empezar ya por el marco mismo en que va a de­ sarrollarse la cooperación. El contenido típico de la cooperación a través de la fórmula de las tareas co­ munes, se ha dicho ya, consist e en la planificación conjunta de los sectores afecta­ dos, así como también en el establecimiento de una fórmula de financiación mixta de las actuaciones a realizar en virtud de los planes comunes. Hay que decir rápi­ damente sin embargo que tales planes conjuntamente aprobados son sólo planes marco o planes cuadro, que no agotan la función de planificación, sino que encua­ dran y referencian las actuaciones a programar por los Ldnder, estableciendo un - - -- - -- -- - - - - - _ parámetro común que permita orientar en un sentido armónico las acciones de los L ánder en estas materias, que, no olvidemos, son de su competencia. El contenido del plan cuadro, que deberá ajustarse a las directrices fijadas por la ley federal, consiste básicamente en una determinación de objetivos a cubrir en el sector correspondiente, que servirá para valorar y admitir en su caso los proyec­ tos singulares que presenten los Ldnder. Junto al plan de objetivos se incluye asi­ mismo en la planificación marco un plan sustantivo, que realiza una previsión de los medios a emplear y sus costes, un plan financiero plurianual y finalmente, un plan de actuación, temporizado y regionalizado. A partir de ahí, los Lander inscriben sus proyectos en el plan marco , a fin de beneficiarse de las subvenciones federales previstas en el mismo. Una vez inscritos o aceptados los proyectos singulare s de los Ldnder, los gobiernos de éstos y del Bund, actores principales del proc eso de planificación conjunta, adquieren la obli­ gación de incluir en sus proyectos de presupuestos para el siguiente ejercicio anual las partidas necesarias para la financiación de las actuaciones acordadas, de tal manera que, al menos teóricam ente, la última palabra la tienen los respectivos Parlamentos. De este modo, el desarrollo y la ejecución del plan marco se confi­ guran como responsabilidad exclusiva de los Lander, mientras que al Bund sólo le asiste en esta fase un derecho a ser informado de la actividad de los Lander al respecto. La fase pues propiamente cooperativa se limita a la elaboración y aprobación del plan marco , así como a la selección de los proyectos singular es de los Lander en su desarrollo. Las leyes feder ales sobre las tar eas comunes aprobadas hasta el momento'? di­ señan en términos sustancialmente iguales el procedimiento que debe seguir el proce so de planificación conjunta. Para cada tarea común se crea un comité de planificación, de composición mixta, integrado por los ministros de cada parte más el ministro de hacienda federal, pudiéndose crear en su seno subcomites y grupos de trabajo especializados. La presidencia de los comités corresponde siem­ pre al Bund, en [a persona del ministro federal del sector . En el comité, la iniciativa de la pLanificación conjunta corresponde a los Ldn­ der, de modo que el plan marco debe ser elaborado a partir de los proyectos y documentos de base que presenten estos, mientras que el Bund sólo puede propo­ ner correcciones o modificaciones, viendo así limitada de forma importante su propia capacida~. de iniciativa. Las decisiones, y especialmente la aprobación del plan marco , se toman por mayoría de las 3/4 partes, sobre la base de una paridad de votos entre [a repre­ sentación federal y la de los Ldnder. La exigencia de esta mayoría no es capricho­ sa: Dado que existen 11 Lander, y por tanto 22 votos en total, ello supone que una decisión, que requiere 17 votos, sólo puede tomarse con la aprobación del Bund, en todo caso, y de la mayoría absoluta de los Ldnder (6 sobre 11). Sin em­ bargo, este principio de decisión mayoritaria debe relativizarse en cierta medida, pues la propia Ley Fundamental establece que ningún proyecto puede ser incluido en . el régimen del plan marco sin el consentimiento del Land donde deba ser eje­ cutado. De este modo, y al igual que ocurre con la reserva de la iniciativa para los Ldnder, se dejan plenamente a salvo los poderes de desarrollo y ejecución de és­ tos, de acuerdo con lo que se ha dicho hace un momento. Así, el mecanismo glo­ bal de decisión en el régimen de las tareas comun es consiste en una equilibrada 17. E n relación a la construcción de escuelas superiores, ley de 1 de septiembre de 1969, mod ifi­ cada por ley de 25 de enero de 1976; en relación a la mejora de la estructura econ ómica region al, ~ ey de 6 de octubre de 1969, modificada por ley de 23 de diciembre de 1971 ; Y en relación a la me­ Jora de la estructura agraria y de la prote cción de costas , ley de 3 de septiembre de 1969 modificada por ley de 23 de diciembre de 1971. ' LA PLANIFICACION... 11 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA combinación entre el principio mayoritario, para las cuestiones de carácter gene­ ral, y el principio de consenso, para las cuestiones que afectan individualmente a cada uno de los Lander. Finalmente, en la fórmula de las tareas comunes adquiere una gran importan­ cia la financiación mixta. De hecho, el objetivo general que se persigue con esta técnica tiene una doble e inescindible dimensión: por una parte, actuar armónica­ mente y de forma coordinada a escala federal en ciertos sectores atribuidos origi­ nalmente a la competencia de los Ldnder, cuestión que se consigue a través de la planificación conjunta; y por otra, prestar el apoyo financiero suficiente a los Liin­ der para que éstos puedan cumplir eficazmente con sus responsabilidades. En rca­ lidad, puede considerarse que la planificación conjunta, eso es, la participación fe­ deral en la decisión de las actuaciones a realizar por los Ldnder, no es sino la condición previa para el desembolso de fondos federales, para que el Bund acuda a la co-financiación de acciones de los Ldnder, según modulos diversos y objetiva­ mente determinados. Desde esta perspectiva, las tareas comunes pueden ser vistas en cierta medida como subvenciones finalistas o condicionadas, pero, y ahí reside la gran singularidad y novedad de esta técnica, donde los objetivos a cubrir se fi­ jan de común acuerdo entre quien da y quien recibe el dinero. El sentido de la co­ rresponsabilidad atraviesa todo el complejo mecanismo de las tareas comunes, y así, la corresponsabilidad en la toma de decisiones va acompañada intímamente por la corresponsabilidad en la financiación de las actuaciones conjuntamente de­ cididas. De esto modo, las tareas comunes se asemejan y se diferencian a la vez de otras conocidas técnicas de planificación y financiación míxtas, como los grants-in­ aid norteamericanos. En estos, como es sabido, la Unión acude con sus propios fondos a la ca-financiación de ciertas actuaciones de los Estados, siempre que és­ tas encajen en los programas federales que, unilateralmente, han sido fijados por la ley federal. A los grants-in-aid, que inspiraron en cierta medida al legislador alemán en la implantación de las "tareas comunes", les falta pues este componente esencial de co-decisi ón ya desde los niveles primarios del proceso de planificación. En el funcionamiento del mecanismo de las "tareas comunes" queda por hacer una breve alusión a una cuestión que al principio hemos dicho que tenía su im­ portancia: la instrumentación jurídica de los planes comunes, el problema de su valor normativo, y por tanto, de su fuerza de obligar a las partes. Pues bien, en la medida en que el instituto de las "tareas comunes" se -encuen­ tra constitucionalizado la cuestión se resuelve con relativa facilidad: las partes se ven obligadas a acudir a esta fórmula de actuación concertada de sus competen­ cias porque así lo exige la propia Constitución . Cuando el legislador federal apre­ cia por tanto la concurrencia de las circunstancias de necesidad que la Constitu­ ción configura como habilitantes, las competencias de los Ldnder en los ámbitos delimitados por la propia ley federal deberán ser ejercidas bajo el régimen de las tareas comunes, iniciándose el proceso de planificación conjunta. Dicha planifica­ ción, se ha visto ya, se concreta a un doble nivel en dos instrumentos jurídicos dis­ tintos: por un lado, una ley federal, del tipo de las leyes de principios, que se diri­ ge y vincula fundamentalmente a los órganos mixtos de planificación, y, por otro, el plan marco aprobado por tales comités mixtos, dentro de cuyos términos ha­ brán de actuar los Lander y el Bund, y que, como señala BADURA, tiene la na­ turaleza jurídica de un acuerdo o convenio administrativo. lB La forma jurídica que adopta el plan marco tiene su trascendencia: vincula exclusivamente a los Gobier­ nos de las partes, obligándoles a actuar en el sentido acordado, y, muy especial­ mente, a incluir en sus proyectos de presupuestos las partidas necesarias para po­ 18. Staatsrecht , M ünchen, 1986, pg . 441. - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - der llevar a cabo las actuaciones previstas. ¿ Qué ocurre si, cosa improbable, el Bundestag modifica, en la aprobación de la ley de presupuestos federales, tales partidas? Pues que habrá que reajustar las ayudas federales a aplicar en el desa­ rrollo de los proyectos incluidos en el plan marco, o, en su caso, si la modificación es lo suficientemente significativa, renegociar las actuaciones a realizar. ¿Y qué ocurre si son los Landtage quienes alteran las partidas previstas en un Land para financiar ciertos proyectos? Pues que, en el peor de los casos, al no producirse una corresponsabilidad financiera del Land en la ejecución del proyecto acordado, este no podrá beneficiarse de la subvención federal, y, y aquí viene lo más impor­ tante , dicho proyecto o actuación quedará fuera del régimen de las "tareas comu­ nes". Ello nos conduce a considerar otra cuestión: la posibilidad de actuación inde­ pendiente de los Lander en los sectores acotados bajo el régimen de las tareas co­ munes obligatorias. La Constitución exige, bajo determinadas circunstancias, como se ha dicho repetidamente, una actuación cooperativa o conjunta de las partes en ciertos sectores pertenecientes a la originaria competencia de los Ldnder. Existe pues una obigación constitucional de proceder de una determinada forma en el ejercicio de alguna de las competencias que corresponden a los Lander, de modo que éstas, dicho rápidamente, en lugar de ser ejercidas de forma autónoma y sepa­ rada deben ser actuadas mancomunadamente. Sin embargo, y como también se ha visto ya, la propia Constitución establece un cierto derecho de reserva en favor de los Ldnder, de modo que se precisa su consentimiento para que un determinado proyecto acordado conjuntamente sea realizado en su territorio. Por este motivo , la propia Constitución no excluye la posibilidad de que, agotadas las vías de acuerdo, un Land pueda actuar en el ámbito material sometido al régimen de coo­ peración obligatoria fuera del plan marco. En este caso, no obstante, y en virtud del deber general de fidelidad federal , que obliga a apurar los intentos de acuerdo, la actuación independiente y separada de! Land en cuestión deberá acercarse lo más posible a los objetivos allí previstos, aún cuando hay que reconocer que el in­ cumplimiento de dicha obligación sea de dificil sanción. 19 V. CRITICA Y PERSPECTIVAS DE LAS TAREAS COMUNES: SUS INTENTOS DE REVISION La constitución de las tareas comunes, después de largas y difíciles negociacio­ nes entre e! Bund y los Ldnder, dejó parcialmente insatisfechas a todas las partes. A las posiciones más unitariastas porque, a diferencia de las propuestas iniciales de la Comisión TRO EGER, no se concedía al poder central una capacidad de direc­ ción unilateral suficiente que obviara la necesidad de recurrir constantemente a la negociación y a la búsqueda de consenso. A las posiciones más autonomistas, por­ que los Lander veían recortados sus poderes autónomos de decisión en sectores que constituían el núcleo de su sustancia estatal . Por ello, el compromiso al que se había llegado fue puesto en entredicho rápidamente y enseguida empezaron los in­ tentos de revisión. El más importante, sin duda, por su carácter oficial, fue el em­ prendido por la Comisión SCHAFFER¡ que recibió e! encargo del Bundestag de revi­ sar, entre otras cuestiones, el funcionamiento del régimen federal y en especial de las tareas comunes, y de proponer en consecuencia las reformas constitucionales oportunas. 19. Sobre la cuest ión de la actividad de los Lander en el ámbito de las tareas comunes obligato­ rias al márgen del mecanismo de cooperación, vid. J.A. FROWEIN) "Gemeinschaftsaufgaben im Bun­ desstaat ", VVDSTRL , 31,1973 , pago31 y sigo LA PLANIFICACION... 11 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA No es el momento ahora de exponer el debate que se produjo sobre esta cues­ tión , dentro y fuera de la Comisión. Baste decir que la Comisión, en su informe intermedio, de 1972, propuso la implantación de un régimen de cooperación inte­ gral como instrumento general de participación del Bund en todas las funciones de interés federal que correspondían a los Liinder. Tal régimen comportaría la obligación por parte de ambas instancias de adoptar planes globales para el desa­ rrollo de todas sus funciones y actividades, para después integrarlos y elaborar planes marco conjuntos que abarcaran la práctica totalidad de los sectores de la acción pública. Esta propuesta, impregnada de una profunda mística planificadora, fue duramente criticada por perfeccionista e impracticable: el establecimiento de una absoluta y omnicomprensiva interdependencia funcional entre todas las ins­ tancias estatales a través de la técnica de la planificación se revelaba, además de indeseable, como imposible desde la perspectiva del eficaz funcionamiento de los poderes públicos. y de hecho, la popia Comisión, en un clima general de resigna­ ción ante la situación creada en 1969, hizo marcha atrás en su propuesta y diag­ nosticó en su informe final de 1976 dicha situación como aceptable, recetando mantener en sus términos básicos el régimen de las "tareas comunes" tal como ha­ bían sido diseñadas en la reforma constitucional de 1969, proponiendo sólo algu­ nos retoques, en la línea de introducir una mayor flexibilidad en la actuación coo­ perativa de las partes exigida por la Constitución y por la que se evitaran algunos de los problemas principales que se habían detectado, y muy especialmente, el ex­ cesivo grado de consenso que exigía el correcto funcionamiento del sistema y el progresivo desplazamiento de la capacidad de intervención de los Parlamentos. Así, se propone la supresión del carácter obligatorio de la planificación coope­ rativa, de modo que la Constitución establezca sólo una habilitación general para cooperar; se desvincula la financiación de la planificación, aunque ambas, en su caso, continuen siendo mixtas; se deja a la libre decisión de las partes la determi­ nación de la naturaleza, el carácter y el alcance de la planificación cooperativa; se fija un marco normativo mínimo del procedimiento de cooperación, dejando asi­ mismo su concreta articulación al libre acuerdo de los actores; y finalmente se ga­ rantiza la posición de los Parlamentos (tanto del Bundestag como de los Landta­ ge) en el proceso de planificación conjunta. En definitiva, se propone liberar de rigideces el proceso de cooperación, de modo que, a partir de una habilitación ge­ neral y de un marco procedimental mínimo que asegure la posición de las partes, sean los propios actores de la cooperación quienes decidan sobre la oportunidad de su puesta en marcha, los sectores sobre los que deba proyectarse y sobre el modo y el contenido que ésta adopte. Todas estas propuestas de revisión, que no se han concretado aún en una re­ forma constitucional a diez años ya de su formulación, aún cuando importantes y significativas no suponen sino la consagración del modelo cooperativo básico di­ señado en el período 1967-69 y la "capitulación ante los hechos", en palabras de LEHMBRUCH,20 frente a los intentos de modificar, hacia adelante (la cooperación in­ tegral), o hacia atrás (la vuelta a la separación) el nuevo equilibrio federal existen­ te. 20 . "Verfassungspolitische Alternativen der Politikv erfieetung. Bemerkungem zur Strategie der Verfassungsreform", ZParl, 8, 1977 , pago467 . ----------------~ _ II VI. A MODO DE CONCLUSION: LOS RASGOS BASICOS DE UN MODELO DE PLANIFICACION COOPERATIVA Si me he referido bastante extensamente a la experiencia alemana es porque creo que de ella se pueden extraer algunas conclusiones de carácter general sobre la cuestión que nos preocupaba al principio: cómo debe articularse la planificación conjunta en aquellos sectores de común interés, partiendo, corno hipótesis de sali­ da, de que dicha planificación conjunta se presenta corno una exigencia ineludible en los actuales estados compuestos. Voy a terminar pues intentando sistematizar las conclusiones a las que permite llegar el análisis de la experiencia alemana, conclusiones que, por otra parte, se han ido desentrañando a lo largo de la propia exposición. Es preciso, en primer lugar, contar con un modelo general de actuación coope­ rativa, que pueda aplicarse, con las modulaciones y concreciones necesarias, a los diversos sectores de la actividad pública. Dicho modelo general debe hallarse insti­ tucionalizado, con preferencia con rango constitucional, para dotar de la transpa­ rencia y la seguridad necesarias a las relaciones cooperativas que establezcan las partes. Dicha institucionalización, sin embargo, debe ser suficientemente flexible para que, lejos de constituir un corsé reglamentista que imponga obligaciones de impo­ sible o inoportuno cumplimiento, permita que las partes cooperen de forma eficaz en los sectores donde aprecien realmente la necesidad de cooperar, dejando a su libre decisión, dentro de un marco imperativo que garantice sus respectivas posi­ ciones, la determinación de la oportunidad, el ámbito , el procedimiento y el conte­ nido de la cooperación a desarrollar. Como modelo general de cooperación a institucionalizar, en segundo lugar, debe contemplarse esencialmente una fórmula de planificación conjunta. Esta debe posibilitar la concertación de las partes en la definición de los objetivos a conse­ guir en los sectores de común interés y la estrategia precisa para alcanzarlos. Ello se realiza a través del establecimiento de planes marco conjuntos, que constituyan el parámetro común de referencia para las actuaciones que, en virtud de su propia competencia, corresponda realizar a las partes . Dichos planes marco conjuntos deben ser elaborados y aprobados en órganos mixtos, de composición paritaria y al más alto nivel ejecutivo. En su proceso de elaboración, y en la medida en que se requiera después la aprobación parlamenta­ ria de las partidas presupuestarias necesarias para realizar las actuaciones previstas, debe ofrecerse a los Parlamentos la oportunidad de pronunciarse y de intervenir con carácter sustantivo. En tercer lugar , una vez aprobados los planes marco, corresponde a las instan­ cias materialmente competentes su desarrollo y ejecución. La financiación de las actuaciones a realizar constituye una corresponsabilidad de la Federación y de los miembros, siendo determinadas las cuotas respetivas de participación según módu­ los objetivos y preestablecidos. Para poderse beneficiar del régimen de financia­ ción mixto, los proyectos y programas singulares de los miembros en desarrollo del plan marco deben ser aprobados por el órgano mixto de planificación, que de­ cidirá según los parámetros objetivos contenidos en el plan. y finalmente, debe establecerse un canal fluído y constante de información entre todas olas partes implicadas, que permita la evaluación de los resultados y la regular revisión de los planes establecidos . Sobre estos principios creo que puede diseñarse un método cooperativo eficaz que, salvaguardando los poderes autónomos de las partes, alivie y encauce las pre­ siones de uniformidad presentes en la realidad actual, evitando que tales presiones LA PLANIFICACION... 11 ENOCH ALBERTI ROVIRA conduzcan a un proceso sin vuelta de centralización. Con ello, entre otra s medi­ das, creo que se consigue un adecuado equilibrio entre los polos siempr e en ten­ sión de unidad y autonomía, de modo que, como reza la máxima federal, se com­ patibilice toda la unidad necesaria con toda la diversificación y la autonomía posible.