MERCOSUR Y LIBERALIZACION COMERCIAL PREFERENCIAL

2
MERCOSUR Y LIBERALIZACION
COMERCIAL PREFERENCIAL EN
AMERICA DEL SUR: RESULTADOS,
TEMAS Y PROYECCIONES
ROBERTO BOC%4S
El MERCOSUR es una unión aduanera en formación que comprende al
50% de la población, el 58% del producto interno bruto y el 40% del
comercio exterior total de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI)’
(ver Cuadro N” 2.1). Los cuatro países del MERCOSUR
-Argenlind,
Brasil, Paraguay y LJruguay- tienen una población de 200
millones dc personas, y un PIB agregado superior a US$800.000 millones. En
1994 su comercio externo total alcanzó un monto superior a los USSI 17.000
millones.
El MERCOSlJR reune a un grupo heterogéneo de países. Brasil, con
una economía continental cuyo producto representa cerca de dos tercios del
total regional, el 80% de la población y una base industrial extensiva. Del
resto, Argentina aporta la mayor parte. En efecto, los dos países más grandes
contribuyen con el 97% de la población total y del producto. El PIB per cápita
también difiere notablemente entre los cuatro miembros: el relativamente alto
ingreso por habitante de Argentina (US$X.O04) es casi seis veces el de
Paraguay (US$1.400). Los coeficientes de comercio externo son también
dispares, en parte por las diferencias de tamaño de cada país: el comercio
extranjero bidireccional representa el 123 ?6 del PIB en Argentina y el 14,1%
I
I.a AI.ADl fue creada en 1980 tras el liacaso dc w predecesora -la Asociación
I.atinoamericana de Libre Comercio. ALALC. cstahlecida dos decadas antes- en la
pcr~ecucion de sus ambiciosos ob.jetivos Son micmhm~ de la ALADI Argentina. Bolivia.
Brasil, í’hile, C‘olomhia. Ecuador, México. Parapua?. Pcru, Ilruguaq y Venezuela
ROBERTO
YO
CXK&» W 2. I. Mercosur: infonnac&~resumida,
Fuente:
Banco Mundial
nd: no distmnihle
(1991)-
CFPAI
BOUZAS
1994
(1994a)
en Brasil. mientras que en Uruguay y Paraguay -las economías más
pequeñas y relativamente más abierta- éste se eleva por sobre el 30%
Este trabajo se divide en cinco secciones. La primera, revisa el
desempeño del MEKCOSIJK en el periodo de transición 199111994. La
segunda, aborda las perspectivas planteadas por el establecimiento de la unión
aduanera a partir de enero de 1995. La tercera sección se detiene en aquellas
áreas que van más allá de una agenda “minimalista” (inversión, servicios
financieros, adquisiciones del gobierno y política de competencia). La cuarta
sección revisa brevemente la agenda de comercio exterior del MERCOSUR,
particularmente con vistas al NAFTA, a ALADI y a la Unión Europea. La
sección final resume algunas conclusiones.
1.
UNA EVALUACION
DEL PERIODO DE TRANSICION
1991/1994
El Tratado dc Asunción, firmado el 26 de marzo de 1901, estableció que para
el 1 de enero de 1995 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay debían haber
completado la transición hacia un mercado común. el MERCOSUR. Los dos
principales instrumentos puestos en funcionamiento entonces fueron un
programa de liberalización comercial de cuatro años (PLC) y un compromiso
para cstableccr un Arancel Externo Común (AK), para enero de 1995. El
tratado establecía además el objetivo de coordinar las políticas sectoriales y
macroeconómicas, pero no se detallaron calendarios ni procedimientos
específicos
El PLC constaba, por un lado, de un programa lineal y automático de
reducción tarifaria a las importaciones y, por otro. de un compromiso para
MERCOSUR
Y LIBERAI
IïA<‘lON
(‘t:)ML RC‘IAI
91
eliminar todas las barreras no arancelarias (BNA) al comercio intrarregional.
La aplicación del PI,C conduciría así al establecimiento de un área de libre
comercio entre los cuatro paises, para enero de 1995. El arancel externo
común, a su vez, se negociaría durante el período dc transición y se
implementaría a partir de esa misma fecha.
El tratado creó asimismo dos cuerpos intergubernamentales: el Consejo
de Mercado Común (CMC) y el Grupo de Mercado Común (GMC). El CMC,
compuesto por los respectivos Ministros de Economía y Relaciones
Exteriores, sería el cuerpo encargado de proveer de lidcrargo político al
proceso. El GMC, en tanto, sería la agencia ejecutiva a cargo de supervisar y
aplicar el tratado, imponiendo las decisiones del CMC y estableciendo los
programas para aproximarse al mercado común. También según el tratado,
durante el período de transición, las decisiones serian tomadas por consenso.
Los países miembros se comprometieron a determinar una estructura de
gobierno de carácter permanente, para fines de 1994. Tres anexos al tratado
definieron un régimen de reglas de origen, un mecanismo para solución de
controversias y procedimientos de salvaguardia aplicables al período de
transición.
1.
LIBERALIZACION
COMERCIAL
PREFERENCIAL
La liberalización unilateral del comercio de los países miembros proporcionó
un contexto favorable que contribuyó al éxito del programa de liberaliLación
comercial. Comenzando desde un margen de 47% de preferencia en marzo de
199 1, el PLC estableció un programa en cuotas semianuales para la reducción
arancelaria que debía alcanzar un 100% de margen de preferencia para fines
de 1994. El PLC también autorizó a los países a eximir a un número limitado
de mercadcrías del programa de liberalizaci6n de aranceles*, número que se
iría reduciendo en un 20% cada año hasta completar la zona de libre comercio
a fines de 19943. Durante el segundo semestre de 1994 el margen de
preferencia para el comercio intrarregional era de más del 90%, y los dos
socios más grandes tenían solamente ROitemes arancelarios cubiertos por el
régimen de exenciones.
El progreso en la eliminación de barreras no arancelarias fue más lento y
desigual. Nuevamente, el contexto de liberalización comercial unilateral y la
reforma de la política comercial contrihuycron decisivamente a la reducción
de las barreras no arancelarias fronterizas. A pesar dc su tendencia a la
2
3
Argentina eximió 394 lineas tarifarias (18.6% del total dc las cxcncioneî), Rrasil, 324 (15.3%
del lota¡), Para?=wy, 960 (45.2%) y Urugua). 439 (20.7%)
Paragq
y Ilrugoay temm un año adicional para eliminar todas las cxcncioncs
liberalización, el régimen comercial brasileño mantuvo ciertas restricciones
fronterizas sobre actividades y productos individuales, tales como
autorización previa para importar quimicos y harina de trigo, o prohibiciones
sobre ciertos tipos de semillas, vino embotellado y embarcaciones de placer.
Además, persisten algunas barreras no arancelarias no fronterizas, tales como
las prácticas de adquisiciones de gobierno.
El desempeño argentino ha sido algo diferente. Aunque ese país
experimentó una rápida liberalización comercial después de 1989, en 1992 un
número de medidas ad-hoc habían revertido parcialmente esa tendencia En
respuesta a una oleada de importaciones las autoridades argentinas
aumentaron la sobretasa estadística desde 3% a 10% sobre una base no
discriminatoria, a mediados dc 1992. Tal decisión indignó a los socios del
MERCOSUR, y Argentina acabó eximiendo a todos los productos paraguayos
y a ciertas importaciones uruguayas de esta sobretasa más alta, aunque la
mantuvo para las cada vez mayores importaciones desde Brasil. El rápido
crecimiento de las importaciones en 1993 y 1994 también indujo a las
autoridades económicas argentinas a imponer cuotas y derechos específicos
no discriminatorios sobre ciertos productos de papel y textiles, y a hacer uso
intensivo de procedimientos antidumping, incluso respecto de mercaderías
compradas en Brasil. También se establecieron cuotas de importación
amparadas en las provisiones de la cláusula de salvaguardia del Tratado de
Asunción”.
2.
FLUJOS DE COMERCIO E INVERSION
En forma paralela a la eliminación unilateral y preferencial de aranceles y
barreras no arancelarias fronterizas, al interior del MERCOSUR, las
corrientes comerciales aumentaron rápidamente en el período de transición.
En efecto, el valor de las exportaciones totales intrarregionales se elevó desde
US$4.100 millones, en 1990, a un total de US$l 1.600 millones, en 1994, muy
por encima de los US$2,6 millones de 1986. Aunque este veloz crecimiento
ha sido parcialmente estimulado por las vent+josas condiciones de crédito y
por las apreciaciones de los tipos de cambio real de los primeros años de los
90, cl que la tasa de crecimiento de las importaciones intrarregionales haya
sobrepasado a la de las compras totales al exterior sugiere que el crecimiento
4
Hasta agosto de IYY4, Argentina habla aplicado la cláosula de salvaguardia a ccrcü dc 20
productos.incluyendo ciertos tipos de papel. neumatiux
polictilcno.
con&tdorar,
refrigeradores.
motocompresoras
y muebles de madera Entre nwicmbrc
dc 1992 ) octubre
de 1994. se aplicaron derechos antidumping
a un xlecto grupo dc productos textiles,
motocomprcsoras
y lentes otMmol15gicoî
A tineî dc 1994 aun se llevaban ü cabo
inveQ¡gacionec antidumping para cicnnï producto5 de acero y matcrialcs clcctricos.
MLRCOSUR Y LIRERALIZACION
C‘OMERC’IAI.
93
de las interacciones comerciales sc basa en fundamentos más sólidos que
movimientos de corto plazo del tipo de cambio, o en auges transitorios de
importaciones (Cuadro N” 2.2 ). Indices de intensidad comercial mayores que
uno también sugicrcn significativas interacciones comerciales estructurales
entre los socios del MERCOSUR. El aumento de estos índices en el periodo
1990-93 (particularmente para el comercio entre los dos socios más grandes)
indica una expansión consistente en las interacciones comerciales5 (Cuadro N”
2.3).
Tradicionalmente, Argentina y Brasil han sido socios comerciales
importantes para las economías más pequeñas de la región. En efecto, entre un
tercio y la mitad del total de los flujos comerciales bidireccionales uruguayos
y paraguayos involucran a sus socios del MERCOSUR más poderosos.
Aunque la concentración comercial es menos marcada en el caso de
Argentina y Brasil. la importancia relativa recíproca de estos dos países ha
aumentado notablemente en los últimos años. El cambio ha sido más marcado
en el papel de Argentina como suministrador de importaciones a Brasil y
como mercado para las exportaciones brasileñas: en el período 1990/1993,
Argentina subió desde el quinto al segundo lugar -sólo superada por Estados
Unidos- entre los abastecedores más importantes de compras braaileñab al
exterior. Argentina también pasó, de ser el décimo, a ser el segundo mercado
más grande para las exportaciones brasileñas. Brasil, en el mismo período,
subió del segundo lugar, al comenzar la década, llegando a ser el mercado más
importante para Argentina.
LJna característica de los recientes flujos comerciales entre Argentina y
Brasil ha sido el rápido incremento del come!,cio de manufacturas (Cuadros
N” 2.4 y N” 2.5). El comercio intrainduslrial parece importante en los sectores
químicos, de transporte y maquinaria (Lucángeli, 1993). Como es sabido, la
expansión del comercio intraindustrial es bienvenida, porque reduce los costos
de ajuste y pennitc a ambas partes cosechar los beneficios de una mayor
variedad de productos, así como de las economias de escala.
La interacción entre flujos de inversión hacia y dentro de ia región y la
perspectiva de un mercado regional ampliado son más difíciles de identificar.
Los flujos de inversión extranjera hacia la región han estado w:lculados
principalmente con programas de privatización y, particularmente en
Argentina, con el rápido crecimiento de la demanda interna. Sin embargo,
5
El mdice de inknsidad comerchl mide la panicipaci<>
1de las exporiaciuncs
del p ISi al país
j respecto de bus wportaciones
totales(XijiXi). con,,,propo~ci<jn
de la participok>ndc la\
importaciones dc j cn la\ importaciones netas mundiales (Mi/Mw-Mi) Un indicc ~fcrior a I
indica que el paí\ ticnc un mayor comercio que el esperndo. segim la par~icipucih dc \u
socio en el wmercio mundial (Ver Primo Draga. Safadi y Yeats, 1994)
Czmdm N”Z.2.
Imprtaciones:
Argentina
Brasil
Paraguay
1lruguay
Mercosur:
Estructura regional de comercio
1.833
1.318
379
591
1977
2.309
259
532
2.327
4.128
24b
622
3.684
5.397
2x7
699
4.737
26.8
5.921
45.6
151 a -8.9h
x99
Il.1
12.352
31.391
959
1.693
Il ,964
31.636
737
I .605
12.233
36.207
657
1.703
13. Il7 15.739
38.617 43.5%
694
413 a
1.645 1.913
6.2
8.5
-10.0 h
3.1
876
2.327
367
535
1.805
2.268
397
663
3.765
2.215
475
883
4.214
3.329
571
1.125
5.129
55.6
4.658
18.9
342 a 15.8 h
1.371
26.5
4.079
20.65 I
1.352
1.343
8.276
21.042
1.460
1.636
Id.872
20.500
1.422
2.043
16.784 21.544
25.652 33.549
1.689
945 a
2.324 2.773
51.6
12.9
1.7 ”
19.9
Fumte: Data INTAL (1995)
a Primer semestre.
b 1990193
MkK(‘OSIIR
Y LIBERALIZAClON
COMFRCIAL
95
Ct~adw~N”2.3. Mercosur: índices de intensidad de comercio’
1986
Argentina
Brasil
Paraguay
LJruguay
9,S8
66,46
36.60
1990
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
17,18
48.70
40,4x
1993
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
20,70
19.75
38,30
13,56
52,68
35,05
17,58
49.76
45,26
2x,34
39,59
30,42
Intensidad de comercio: variación 1986/93
Argentina
14,77
Brasil
10,82
Paraguay
-46,7 1
-13,09
LJruguay
1,70
-4,63
Intensidad de comercio: variación 1990/93
Argentina
lo,76
Brasil
3,52
Paraguay
-24.96
-lo,17
Uruguay
-2, IS
-14,85
35,27
63,5 I
44.93
32,72
65.67
14,91
30,33
30,62
51,52
22.61
29,23
9.66
59,64
54,OI
61,85
31,52
15,77
21.97
24,37
-9,50
16,91
-1,20
-49,90
7,07
29,; 1
23,38
10.33
8.9 1
-13,46
12,32
Fuente: Naciones Unidas (1994)
a El Índice dc intensidad de comercio midr la participación de las exportaciones dc pals i a país
i en el total dc las exportaciones de psis i, (Xij/Xij, COI>relacih a le participacih dc las
~impwtacioncs de país j en las importaciones II&IS mundialcs (Mi/Mw-Mj)
Un mdice
superior (inferior) a 1 indica que los paises cuentan con mqor (menor) comercio que lo
cspcrado haïado en la participación de las importacionrs del wcio comercial en las
imporlacioncs mundiales
96
ROBERTO
BOUZAS
Cuadro IV”?.-/. Flujos comerciales totales: Argentina-Brasil 1984-93
(porcentaje y US$ billones)
l’rMh«,r><
IYY,
, unli
, !A‘ix
IPP,,
/P!J/
,!NI
,993
Ab~r~cn~oi> beb~das(CUCI
011-22-4)
rvtmna prima agncola ,C”CI
J-22
-27.281
31.3
38.7
21.6
109
32.4
233
22 0
2.2
2.7
i:T
8.7
3.0
7.9
Pet,ól&s y c”Inbus,,blr\ (CIICI ij
Mlnnelr,)
,,,e,a,es,C"C127+2*-68)
Manufacturas (CUCI 5+6+7+8-68)
No-claxficadns (CIJCI 9)
Y
1 I
0:7
0 8
1.1
o.L,
2.5
i.Y
70, I
0.”
61.7
0.”
0.3
0.3
0.0
1.0
1.3
5.0
61.0
0.0
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Valor(USs bllloncs)
,329
l.37h
1.579
2 05Y
2974
4 280
6300
Fueote:
Elaboración
28
0.4
56.3
48.4
propiaenbase a Lucangeli
64.8
6.9
49.4
9.1
:.2
(1993)
Cwdw N”2.5. Comercio intra-industria : Argentina-Brasil. 1984-93
(% del total de comercio)
Allme","~
20.6
Brbldas , tabaco
Malcnale, nu-~onm~hlrs crudos
Petr6leos y combustlblrs
Acmer comest~hles
Ploductos quim,cos
h-I.7
5.2
68.4
0.0
18.2
22.1
0.X
0.1
31.7
6.0
8.2
Maqumana y equpos de transpone
Manofacturas vanas
30.9
552
T"til
1 x.0
Man"&ct"rai
Claalicd~a
por rrmv¿,1d
12.1
79.0
12.3
57.6
31.4
3.2
512
21.0
ll.2
50.0
1, 7
74.9
5.0
40.5
0.2
52,Y
61,X
32.4
13.6
45,0
51.4
67.0
34.4
65,X
39.7
23.4
26.2
37.8
O,U
1.1
65 7
25.7
60.2
73.5
15.4
24.7
9.3
41.2
x.2
62.3
17.1
34.8
32.3
13.5
27.X
1 KO
31.4
11.6
49.6
21.9
60.1
37.9
35.6
28.5
3x.x
1222
Fuente:
Lucangeli
2440
(1993)
existe evidencia de que, por lo menos en Argentina, el MEXCOSIJR ha sido
un factor que ha influido en los nuevos flujos de inversión. La industria
automovilística es un buen ejemplo de ello. aunque resulta difícil separar los
incentivos que surgen del proceso de integración de aquellos vinculados al
régimen especial de promocion sectorial actualmcntc en operación. De hecho,
la industria argentina de motorizados ha experimentado un proceso de
globalización desde la segunda mitad de los 80, estimulada por la
MCRCOSI’R Y LIBERALIZACION
<‘OMERCIAL
al
Cua<l’ïo N”2.6. Iniciativas inter- e intra-empresariales: Argentina-Brasil
(Hasta noviembre 1994)
Con implicancias comerciales
Acuerdos comerciales
Acuerdos de distribución
OficinasITradings
18
7
12
Con implicancias productivas
Plantas nuevas
Joint ventures
Joint ventures/plantas nuevas
Adquisiciones
Participación en capital
Complementación productiva
Información tecnológica
Regionalización
23
15
9
17
3
17
3
5
Servicios
Acuerdos operacionales o de
complementación
Participación en capital
Joint ventures
Concesiones
Representaciones
Afiliados
Adquisiciones
Asociaciones para participar
en licitaciones públicas
Otros
Total
37
92
86
21
9
14
10
2
14
3
8
5
215
Fuente: Embajada dc Argentina en Brasil (1994)
especialización de la producción y la complementariedad con la industria de
automóviles brasileña, más grande y relativamente más modcma. En otros
sectores no hay evidencias directas o concluyentes de que esas corrientes de
inversión hayan apuntado a explotar las ventajas de un mercado regional más
grande (Chudnovsky, López y Porta, 1994). pero el reciente auge de la
98
ROBERTO BOUZAS
inversión extranjera cn scctorcs como las industrias del papel y alimentaria
puede estar sentando las bases para una futura expansión de las
exportaciones, aun cuando su fuerza impulsora fue. hasta 1994, el incremento
de la demanda doméstica más que la ampliación del mercado.
De igual modo, aunque no se puede hablar de un auge en los flu.jos
intrarregionales de inversión, desde 1991 se registra en toda la región una
actividad sin precedentes que involucra tanto a firmas domésticas como
extranjeras. Según la embajada argentina en Brasil, a fines de 1994 existían
2 15 iniciativas bilaterales inter e intra-empresas, 43% de las cuales tuvieron
implicaciones directas en la producción (Cuadro N” 2.6). Más de trescientas
empresas brasileñas tenían algún tipo de compromiso de inversión en
Argentina. en contraste con poco más de treinta firmas argentinas en Brasil.
Las firmas brasilefias involucradas en inversiones intra-regionales operan en
diversos sectores e incluyen algunas con largas experiencias de
internacionaliLación y otras que han hecho sus primeras aproximaciones a
inversiones en mercados externos vía MERCOSUK, y particularmente
Argentina (Goulart, Arruda y Brasil, 1994).
3.
LIEiERALIZAC’ION
COMERCIAL
Y DESEMPEÑO MACROBCONOMICO
El proceso de liberalización comercial unilateral y preferencial del
MERCOSUR se llevó a cabo en un clima de inestabilidad macroeconómica,
particularmente en los dos socios más grandes (Cuadro N” 2.7). Es bien
sabido que la apertura comercial -tanto unilateral como preferencial- puede
ser puesta en peligro por una excesiva volatilidad macroeconómica.
Efectivamente, condiciones macroeconómicas inestables pueden ocasionar
grandes cambios en la competitividad y dar origen a la desestabilización de
las corrientes comerciales y a demandas irresistibles por la protección. Los
dos socios más grandes del MEKCOSlJR han exhibido desempeños
macroeconómicos no sólo volátiles sino también divergentes; dicho
asincronismo se ha reflejado parcialmente en un tipo de cambio real bilateral
inestable y en ciclos de negocios domésticos divcrgcntcs.
En las etapas iniciales del MERCOSUR tuvo lugar una discusión
política y académica de vasto alcance con respecto a las perspectivas de la
liberalización preferencial de comercio entre países con una macroeconomia
inestable. Con frecuencia se esgrimió el argumento de que, para fomentar un
rápido crecimiento en el comercio, era necesaria una coordinación
macroeconómica más estrecha. Sin embargo, los incentivos para ello se veían
muy limitados por el nivel relativamente bajo de interdependencia económica,
en los inicios del proceso de integración. Dicho problema fue mitigado
temporalmcntc por una combinación de circunstancias favorables. Una de
MTRCOSUR Y LIBERALIZACION
Czrnáro Y2.T.
C‘OMI~K<‘IAI
99
Argentina y Brasil: indicadores macroeconómicos. 1986-94
..lI”y2I7llIZU Rwx2/
PIR: tasa de variación
’
(promedioanual‘33)
(Coeficientede variación)
Tipo de cambio
Prr~ngllll~~ c:rqgtq
3.2
149.4
2.0
169.6
3.4
59.0
3.9
79.2
76.9
18.0
85.0
21.2
93.0
6.6
2.4
134.9
-1.3
125,6
0,9
155.1
1.144.7
63.5
23.8
38.8
72.6
32.9
real h
(promedio 1986=100)
(Coeficientede variación)
Déficit fiscal/PIB ’
(porccntajc promedio)
(Coeficientede variación)
Inflación
(anual promedio)
(Coeficientede variación)
91.7
13.1
2.3
108.3
780.5
194.6
Fuente: CEPAL (1994~~).CFI (19Y4)
a Valores del PIB para el año 1994 son estimacionrs de CEPAL
II Defhctado por cl IPM Datou para Paraguay y Uruguq corresponden a 19X6-93
c Argentina Gohicmo Central no-financiero Brasil Déficit operacional del scclor ptihlico
no-financiero Paragxq y l Iru~uay Gobierno Central Datos corresponden a 19X7-93. con
cxccpcion dc Argentina (lYX7-Y4)
ellas fue el acceso relativamente fluido a los mercados internacionales de
capital, lo que facilitó cl financiamiento de déficit crecientes de cuenta
corriente, en Argentina sobre todo. Otra, la constituye el hecho de que el
comercio se expandió rápidamente en ambas direcciones, contribuyendo a
mantener el ímpetu del PLC; en efecto, por el lado argentino, cl acelerado
crecimiento de las importaciones (en ténninos globales y desde Brasil en
particular) después del Plan de Convertibilidad (1991) resultó parcialmente
compensado por el hecho de que Brasil era tambikn uno de los mercados de
más rápida expansión para las exportaciones argentinas. Las autoridades
brasileRas estuvieron así mejor preparadas para aceptar una aplicación
pragmática de medidas de alivio comercial o medidas ud hoc por parte de las
autoridades argentinas: las exportaciones totales crecían de cualquier manera.
La rápida expansión de los flujos comerciales, en ambos sentidos, de allí en
adelante se convirtió en un mecanismo retroalimentador.
Al menos temporalmente, la puesta en marcha del Plan Keal en Brasil.
en 1994, produjo algún grado de convergencia macroeconómica entre las dos
naciones. Tal como se podía haber esperadode dos países con escasa
intcrdcpcndcncia económica, la convcrgcncia macroeconómica fuc “exógena”
al proceso de integración, principalmente generada por consideraciones
domésticas. Sin embargo, 1994 puede considerarse un punto de inflexión en el
favorable ambiente económico externo que venia predominando desde
principios dc los 90. El efecto del alza en las tasas de interés internacionales y
la crisis cambiaria mexicana de dicicmbrc dc 1994 rcstringicron scvcramcntc
el acceso a los mercados de capitales internacionales. La frágil situación de la
cuenta corriente de Argentina, y el aún precario programa de estabilización en
Brasil, sugieren un potencial para nuevas divergencias macroeconómicas en el
futuro.
Ello pondrá una mayor presión sobre el proceso regional de
integración económica, precisamente cuando la flexibilidad se ha visto
limitada por la aplicación de políticas comerciales comunes. Sin embargo, la
expansión del comercio y de los flujos de inversión durante el período de
transición justifican un optimismo razonable en el sentido de que la
flexibilidad requerida para acomodar las alteraciones macroeconómicas no
conducirá auna reversión del proceso de integración económica regional’.
II.
LA UNION ADUANERA:
TEMAS Y PROYECCIONES
Tras prolongadas negociaciones, la reunión de Presidentes en Ouro Preto en
diciembre de 1994 confirmó el establecimiento de una unión aduanera a partir
de enero de 1995. El cumplimiento con el compromiso original se había visto
amenazado por preferencias nacionales divcrgcntcs con respecto al nivel y la
estructura del AEC, y debido a la renuencia del gobierno argentino a
comprometer su política comercial con la de Brasil. Pero estas divergencias se
zanjaron con una combinación de flexibilidad y calendarios automáticos de
convergencia.
1.
ACCESO
Al.
MERCADO
El establecimiento de la unión aduanera no implicará el libre comercio
irrestricto entre los países miembros. El “régimen de adecuación” incluye un
6
Para acomodar los OhJetivoS inflacionarioï
domé~ticw. a fine? de lYY4 el &whierno hrasileilo
íix autor~rado temporalmente
(haîta el 10 de abril de IYYS) a reducir las tarifa9 por debajo
de los AFC para determinadas
importaciones
adicionales
a la lista de excepciún
A
comicnn~
dc 1995. Hraîil
uolicit15 extender esta reduccion por un año. y propnso la
adopcion dc una “lkta adicional de excepcion’con
un mawimo de 150 productoî Del mkmo
modo. dcïpucs dc la crkiis mexicana, el gobierno argenrino propu~n una clevacion temporal
del ALC‘ que no fue aceptada por Io< otro< wciw del Mercosur A peîar dc que laî pohtica\
comuneî han qidn oh.jeto de ten%nef
dqueî
del shoct exrerno de fines de 19Y-1. su
rcsistcncia ha Cdo notable
MERCOSURY
I.IHl-RAI
I/A(‘ION
COMCRCIAL
101
número limitado de excepciones al comercio libre intrarregional, permitiendo
a los miembros eximir una cierta cantidad de productos del tratamiento libre
de impuestos, hasta 1999, aunque Paraguay y Uruguay gozarán de un año
adicional (Cuadro N” 2.8). El comercio intrarregional dc estos productos
pagará inicialmente la tarifa arancelaria naciona17, que será reducida
automáticamcntc en cuotas anuales.
Para ser clasificados como exenciones dentro del “régimen de
adecuación” los productos debían ser incluidos en las listas nacionales de
exención, o bien estar sujetos a procedimientos de salvaguardia. El objetivo
del “régimen de adecuación” es dar tiempo a los sectores domésticos sensibles
para adaptarse a las nuevas condiciones competitivas en la subregión. Su
innovación principal frente a las listas de exención del período de transición
es que la protección disminuye progresivamente en un período de cuatro años.
Como algunos productos se eximirán temporalmente del AEC, las reglas
de origen tendrán que mantenerse para evitar la deflección comercial*. La
regla general de origen en MERCOSUR consiste en el cambio en la
clasificación arancelaria: sin embargo, ciertos productos seleccionados
tendrán que cumplir con un 60% de contenido de valor agregado regional yio
requerimientos específicos. Es la situación dc bienes tales como químicos,
acero, informática y telecomunicaciones.
EI tratamiento de las barreras no arancelarias constituye un complejo
desafío, a causa de la falta de transparencia y los frecuentes cambios
legislativos requeridos para poner en práctica las decisiones del GMC’. Un
comité técnico supervisará el proceso de identificación y eliminación --<)
armonización- de dichas barreras. Si el comité identifica una barrera no
arancelaria no declarada, el país en cuestión tendrá un máximo de seis meses
para removerla. L,os cuatro miembros eliminaron una lista de barreras no
arancelarias designadas a fines del afro 1994”.
Uruguay obtuvo un tratamiento especial hasta el año 2001 para
productos incluidos en sus acuerdos preferenciales bilaterales con Argentina
7
x
Los ärâncelc~ì ar_eentino\ inclu>en la sobreras” estadirtica u las importaciones
I oï producto% exentos del AK
incluyen aquellos que CS&” cn dos reqnenes
espec~aleî
sectorialra (automóviles
) azúcar), bieors de capital, productos de ielecomunicaciones
e
int’ormai~ca y productos de las listas nacionales de exenciim Los bicncs con un 40% de FU
valor FOB en insumos importados exentos del AK
lambic” tendrán que cumplir COK las
re&v de origen
9
I.a lista de barreras no arancelarias contahilia
aproximadamente
200 practicaî, mucha? de
ellas del lado brasilefio
10 La barrera no arancelaria más importante que Arpcntina
dehio wprimir
fue la sohretasa
e?tadntica a las importaciones
Brasil eliminó la prohihiciím
dc importar embarcaciones
recreativas
y cienas semillas, ademk
de los requisito\
dc autori~acion
previa para
petroqӒmicos.
azí1car. alcohol. miel y harina Ilor
Paraguq
y Ilrupuay
anularon las
prohibiciones y los requerimientos de ““tori~~ciu”
previa
102
ROBERTO BOUAS
Czrad~~N”I.8.
Mercosur: exenciones al Area de Libre Comercio
Ml?K(‘OS11K Y I IRERALIZACION
COMFRCIAL
Fuente: Flahoración propiaconbase en documentos oficiales
a FI porcentajeincluye el número de lineas arancelarias como porceotajrdel
103
lotal de las
ca+e_rmasarancelmas eximidas
.4 = (mendrnte)
R = (descendente)
(CAUCE) y Hrasil (PEC). La ventaja principal de Uruguay es que los
productos que actualmente se benefícian de los acuerdos bilaterales tendrán
que cumplir con un 50% de valor agregado regional, en contraste con la regla
general del 60%. La convergencia tendrá lugar también a lo largo del período
de transición.
Los paises miembros mantendrán la legislación anti-dumping para el
comercio intrarregional hasta que sea acordado un estatuto común sobre la
competencia. La Comisión de Comercio debe proponer un estatuto de defensa
104
IIOISI III 0 IK)IJ/.AS
de la competencia en la subregión para el 30 deJm.io de 1995, pero este plazo
probablemente deba ampliarse. Entretanto, SC continuará haciendo uso del
arreglo existente para intercambiar información.
2.
ASPbCIOS SEC’TOKIALES
I,as industrias del akcar y los automóviles recibirán un tratamiento especial
por un período limitado, siendo temporalmente excluidas de las políticas
comerciales comunes. Otros sectores, como los bienes de capital, las
telecomunicaciones y la informática -esto es, alrededor de 1300 artículos
arancelarios- tambikn dispondrán dc tratamiento diferencial al ser excluidos
del AK. Los otros productos sensibles incluidos en las listas nacionales de
exención (como los textiles) probablemente desarrollarán un régimen común
especial en un futuro próximo.
A.
Automóviles
Argentina y Brasil cuentan ambos con importantes industrias automovilísticas, aunque con marcadas diferencias estructurales”. Mientras que la
producción de automóviles en Brasil alcanza el millón y medio de unidades al
alio, Argentina no sobrepasa los 400.000 vehículos.
También hay diferencias notorias en las estructuras reguladoras: Brasil
impone un 70”/ de arancel sobre los vehículos impor(ados. Existen asimismo
200 ítemes -insumos
estratégicos- que pueden importarse libres de
impuestos. Argentina, por su parte, cuenta con un programa contractual más
elaborado y comprometido, hasta 1999. El programa argentino incluye
requerimientos de contenido local (6O”/u), compromisos de inversión y
racionalización por parte de las empresas y un régimen de importación que
protege el mercado interno y establece el derecho de los fabricantes a importar
a tarifas arancelarias preferenciales.
Así. los requerimientos argentinos de contenido nacional influyen en kas
decisiones de inversión, y la capacidad de los fabricantes cstablccidos para
importar a tasas preferenciales anula las preferencias de los productores
brasileños en el mercado argentino. En el período de transición 19911 94, el
Protocolo 21 entre Argentina y Brasil reguló el comercio bilateral sectorial
mediante cuotas libres de impuestos. La fórmula acordada desde cncro de
1995 en adelante incluye un rCgimcn transitorio hasta el año 2000. En el
período de transición el comercio intrarregional se liberará, pero Argentina
mantendrá cuotas sobre las importaciones desde el resto del mundo, y también
MtK<‘OSlIR
Y I IHkRALIZACION
COMFRCIAL
10s
cl requerimiento de un balance cambiario para fabricantes establecidos. Los
productores brasileños tendrán acceso preferencial al mercado argentino,
puesto que cada dólar de exportaciones argentinas al mercado brasilefio se
valorara en una tasa de 1,20, a los efectos del balance cambiario.
Un comité técnico convocado por la Comisión de Comercio del
MERCOSUR (CCM) elaborará una propuesta para liberalizar el comercio
intrarrcgional, establecer el AEC, eliminar los incentivos domésticos que
distorsionan la competencia y proponer un mecanismo de transición para
moverse desde los regimenes nacionales existentes a u”o regional. Dicha
propuesta debería estar lista antes de 1997, para ser impuesta el año 2000’2.
6.
Bienes de capital, telecomunicaciones e informática
Los bienes de capital, telecomunicaciones e informática se convirtieron en un
obstáculo al acuerdo sobre el AEC. Mientras que los negociadores brasileños
preferían tarifas relativamente altas (Brasil tiene productores establecidos), los
negociadores argentinos eran reacios a abandonar el arancel cero para
importaciones de bienes de capital. debido a que Argentina requiere importar
bienes de capital libres de impuestos para modernizar los equipos y plantas de
sus empresas.
El tema de los bienes de capital fue particularmente delicado porque
Argentina había reducido unilateralmente sus tarifas sobre bienes de capital en
1992, contraviniendo así el Tratado de Asunción. Argentina también había
rechazado la propuesta brasileña de permitir excepciones sólo por encima de
las tasas del AEC. El acuerdo final comprende exenciones por sobre y por
debajo de las tarifas del AEC, con lo cual Argentina mantiene su tarifa de
arancel cero para importaciones de bienes de capital. Para compensarlos por la
erosión de preferencias, los productores brasileños de bienes de capital
recibirán una subvención del 10% (5% menos que el recibido por productores
domésticos). Sin embargo, la aplicación del acuerdo es dudosa, a causa de sus
implicaciones presupuestarias, de procedimientos administrativos engorrosos
y de la oposición de los productores argentinos13.
El acuerdo AEC contempla una tasa arancelaria máxima dc 14% para
bicncs de capital -que entraría en vigencia el 200 l- y un máximo de 16%
para productos dc telecomunicaciones e informática, el que debe hacerse
12 A mediados de 1995 el gobierno brasileñu rcfwmó unilateralmrnte su r.+men sobre
motorizados La vehemente protesta arpenlina pmbahlcmentc culminará en un r6gimen
comun antes de la fecha prevista
13 Cn marzo de 1995. y como resultado de la crisis mexicana, el gohlemo argentino elevo los
aranceles de importación sobre los bienes de capitel a un 10%. acortando en gran medida la
brecha existente entre la tasa arancelaria nacional 1 las tasas del AH‘
1íh
ROBERTO BOLIZAS
cfcctivo cn cl 3006. La convergencia será gradual y comienza desde las tarifas
nacionales inferiores y superiores a las del AEC acordado.
C.
La agricultura
f-2 azúcar también se eximirá temporalmente de las políticas comerciales
comunes. El sector está fuertemente distorsionado por las subvenciones al
programa Pro-Alcool brasileño y la elevada protección en Argentina, donde
las importaciones de azúcar pagan derechos cspccíticos para compensar los
altos costos de producción de los productores domésticos. Argentina
mantendrá su régimen comercial nacional para las importaciones de azúcar.
pero los usuarios industriales tendrán una cuota libre de impuestos en las
importaciones desde Brasil, para compensar los precios domésticos más altos.
Un grupo técnico estará a cargo de definir un plan de convergencia, a
partir del 2001, con la misión de alcanzar una liberalización gradual del
comercio intrarregional y una neutralización de las distorsiones producidas
por políticas nacionales asim&ricas. Brasil ya se ha comprometido a la
eliminación de las subvenciones sectoriales en un período de diez años.
Entretanto, los países miembros serán autorizados a mantener las políticas
arancelarias nacionales para el comercio intra y extrarregional del azúcar.
El comercio de trigo también se verá regido por reglas transitorias
especiales para compensar las grandes distorsiones que predominan en el
mercado internacional, toda vez que Argentina es un productor no subsidiado
de bajo costo y Brasil un importador neto. Las regulaciones especiales
destinadas al comercio del trigo ilustran la importancia de imponer un
régimen común para tratar con las prácticas comerciales desleales de terceros.
Desde enero de 1995 en adelante, y paralelamente al período en el cual se
vende la cosecha argentina, Brasil impondrá una sobretasa transitoria del 10%
a la importación de trigo desde terceros paises. EI 10% del A EC más el 10%
de sobretasa debería resultar suficientes para compensar los diferenciales de
precio causados por los subsidios de producción y exportación. Un régimen
permanente ha sido negociado en 1995.
D.
Textiles
Una comisión técnica evaluará las ventajas de desarrollar una política común
de importaciones para el sector textil, mas allá de la vigencia del AEC.
Muchos productos textiles están en el “régimen de adecuación” o en listas de
excepción. El comité ha entregado sus recomendaciones en septiembre de
1995. Mientras tanto, los países miembros mantendrán las tasas arancelarias
nacionales y Argentina no aplicará derechos específicos al comercio
MERCOSURY
LIBERALIZAC’ION
(‘OMtRC‘IAL
107
intrarregional. Argentina podrá continuar cobrando derechos específicos a las
importaciones textiles desde tcrccros países, y cargando un arancel del 30% a
las importaciones textiles desde paises miembros del MERCOSUR para
productos incluidos en el “régimen de adecuación“. Todos los productos
textiles incluidos en el “régimen de adecuación” argentino tendrán cuotas
libres de impuestos para las importaciones de países del MERCOSUR.
3.
REGLAS COMUNES DE <‘OMEKCICI
El acuerdo sobre aranceles externos comunes, principal instrumento de
comercio común en la primera etapa del MERCOSUR, no fue fácil de lograr.
Mientras los negociadores brasileños inicialmente abogaron por tasas
arancelarias relativamente altas (35%) para bienes dc capital, productos de
informática y de telecomunicaciones, el resto de los socios impulsó tarifas
reducidas, particularmente para loa bienes de capital. En un movimiento
anticipatorio, las autoridades argentinas adoptaron unilateralmente en 1992
derechos de importación iguales a cero para los bienes de capital, eliminando
de ese modo el margen de preferencias en favor de Brasil.
El acuerdo AEC contempla once niveles tarifarios con un mínimo de 0%
y un máximo de 20% dc arancel. Cerca de un 85% del total de las líneas
arancelarias tienen su AK operacional a partir de enero de 1995. El resto
mantiene las tasas nacionales en sus relaciones con terceros países, aunque la
tendencia es hacia la convergencia automática en el año 200 1 para bienes de
capital, y en el 2006 para productos de informática y telecomunicaciones.
Aparte de los productos de las líneas anteriores. los países miembros
aprobaron excepciones al AEC para un máximo de 300 líneas tarifarias hasta
el 31 de diciembre de 2000’“. Al momento de escribir estas líneas, Argentina
tiene ya diseñada sus listas de excepciones, mayoritariamente compuesta por
químicos (con tasas tarifarias menores que el AEC) y productos de acero,
instrumentos y materiales eléctricos, papel, zapatos y plásticos (todos por
encima de las tasas AEC). Entretanto, Brasil designó 286 productos, en su
mayoría químicos (con aranceles por encima y por debajo de los del AEC),
derivados del petróleo (sobre las tasas AEC) e insumos textiles, piedras
preciosas, manufacturas chinas, cueros y pieles (por debajo de las tasas AEC).
En marzo de 1995, Brasil amplió la lista para incluir automóviles y
clcctrodomésticos, que pagarán tarifas superiores a las del AEC’“.
14 El numen> \c eleva a 3YY para Paraguay y el penodo de convergencia SCcxticnde hasta 2006
15 El gobierno hra~ileflo ha propuesto la aplicac¡ de un r&imcn lransilorio para incrementar
el numero de exenciones a 150 ítemes tarifaarios que serán Iratado\ a\i por “circunsfanc~as
especiales” El mccankmonohasido aprobado
todavio
El nuevo AEC representa una significativa reducción cn cl promedio de
protección de Argentina, particularmente si la tarifa nacional considera la
sobretasa estadística sobre las importaciones. Allí las tasas arancelarias
previas eran de 1X,98% en promedio -incluyendo la sobretasa estadística ,
mientras que el promedio AEC es inferior al 12%. Solamente un 13% de los
productos presentan aranceles inferiores a aquellos en vigencia en enero de
1995, mientras que el 40% de las lineas tarifarias redu.jeron sus tasas entre un
8 y un 13% (los productos más afectados fueron el papel, el cuero y la
madera). En contraste, en Brasil, el promedio tarifario previo al AEC era del
14%. La transición será más suave en el caso de Brasil.
Los países miembros desarrollarán asimismo un régimen común para los
derechos compensatorios y de anti-dumping, aplicables a las importaciones
del resto del mundo según las indicaciones del GATT. En el intertanto, se
mantendrán los regimenes nacionales anti-dumping. Los socios han acordado
aplicar ciertos incentivos a las exportaciones compatibles con el GATT hasta
que las políticas impositivas sean armonizadas. El acuerdo bilateral entre
Argentina y Brasil implica la mantención de una zona aduanera especial en
Manaos y Tierra del Fuego, hasta el 2013. Las importaciones desde zonas
aduaneras especiales, áreas de procesamiento de exportaciones y zonas libres
de impuestos -exceptuadas Manaos y Tierra del Fuege pagarán el AEC o
la tarifa nacional (si el producto está en una lista de excepción) cuando se
cxportc a un país miembro.
También hay un inicio de acuerdo sobre un esquema común de
salvaguardias. Si la expansión de las importaciones causa o amenaza causar
daño a los productores de un país o de la región como un todo, la Comisión de
Comercio podrá imponer medidas de salvaguardia antes de iniciar una
investigación. Bajo detenninadas circunstancias podrán aplicarse medidas
provisionales de salvaguardia por parte de las divisiones nacionales de la
Comisión, por un máximo de 200 días. Las salvaguardias no deben ser
discriminatorias y pueden asumir la forma de aranceles más altos o cuotas,
pero no pueden permitir la reducción del volumen de importaciones por
debajo del promedio de los últimos tres años. Las salvaguardias serán
aplicables por cuatro años, con una extensión máxima de ocho años.
4.
ADMINISTRAClON Y RESOLUCION DE DISPI~JTAS
Por el momento, el MERCOSUR mantendrá su estructura intergubemamental
más que una dc gobierno supranacional. El Consejo de Mercado Común
(CMC) reunirá a Ios Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía de
los respectivos países -ue
se establecerán como un cuerpo de gobierno con
poder legal para negociar con terceras partes- y el Grupo de Mercado
Mt RCOSIIR Y LIBERALIZAClON
COMERCIAI.
109
Común (GMC) se constituirá en el cuerpo ejecutivo. Se crea una Comisión
de Comercio cuatripartita para supervisar la aplicación de las reglas de
comercio y las políticas comunes, como también para observar las relaciones
comerciales intra y extrarregionalcs. La Comisión de Comercio también estará
a cargo de la aplicación de los mecanismos comunes de salvaguardias, de
autoriLar el establecimiento de normas específicas sobre reglas de origen, de
revisar las existentes y de modificar el AEC. El MERCOSUR también contará
con una comisión parlamentaria de articulación, un foro social consultivo y un
secretariado administrativo con sede en Montevideo. Todas las propuestas y
decisiones sobre políticas comerciales deberán ser adoptadas por consenso.
Los procedimientos para la solución de controversias establecidos por el
Tratado de Asunción contemplan tres mecanismos:
9
ii)
iii)
III.
negociaciones directas entre las partes,
un análisis de la disputa por parte del GMC, el que tendrá un plazo máximo de 60 días para expedirse, y
un análisis de la disputa por parte de la CMC. Los procedimientos específicos para la solución de controversias fueron detallados hacia fines de
1991 en el Protocolo de Brasilia. Este expandió significativamente el
ámbito de las materias a tratar, desde los desacuerdos respecto de la aplicación del Tratado hasta aquellos casos de no obediencia y problemas de
interpretaciGn’6. Las resoluciones son definitivas y obligatorias.
“PROFUNDIZACION”:
MINIMALISTA
MAS ALLA DE UNA AGENDA
Como hemos visto, aun cuando haya optado por un enfoque minimalista, el
MERCOSUR enfrenta una agenda intensa dc negociaciones. Dicha agenda
gira en tomo a la constitución efectiva de la unión aduanera, incluyendo los
espinosos temas de las barreras no arancelarias y las reglas comunes de
comercio. Las materias involucradas son suficientemente complejas como
para justificar sólo un cauteloso optimismo. Pero resulta improbable un
progreso sostenido hacia la constitución efectiva dc la unión aduanera si las
negociaciones no se proyectan más allá de esa agenda mínima. Una agenda
más ambiciosa debe contemplar las prácticas no fronterizas que influyen en
16 El Protocolo de Brasilia eslahlccc i) negnciaciones directas entre las partes, ii) análisis de la
conlroversia por park del GM(‘ (30 días). > iii) un mecanismo de arbitraje Este último se
refiere a “II tribunal ud hor formado por +res.iueces. dos designados por cada parir y uno por
acuerdo
ROBERTO BOUZAS
110
las ventajas de localización de las empresas. aLcomo las regulaciones sobre
la inversión y el sector servicios.
1.
INVIXSION
En enero de 1994, los cuatro países del MERCOSUR firmaron un acuerdo
recíproco de promoción y protección de la inversión -el Protocolo de
Coloniaen el cual acordaron otorgar tratamiento nacional a los
inversionistas de la región. El Protocolo de Colonia también incluye una
cláusula de nación más favorecida que obliga a que los inversionistas de la
región sean tratados tan favorablemente como cualquier otro inversionista
extranjero. Como regla general, el acuerdo también establece la prohibición
de usar requerimientos dc desempeño.
Los países miembros han identificado un número de excepciones
transitorias en la cobertura, con un tiempo de duración no especificado.
Argentina ha reservado su derecho a mantener o establecer excepciones a la
inversión en bienes raíces fronterizos, transporte aéreo, construcción naval,
generación de energía nuclear, minería del uranio, seguros y pesca. La lista de
excepción de Brasil es larga e incluye la exploración y explotación de
minerales, la energía hidroeléctrica, el sistema de salud, las frecuencias de
radio y las telecomunicaciones, la propiedad rural, los servicios bancarios y
los seguros, la construcción y el transporte marítimo. Asimismo se reserva el
derecho dc preservar la excepción a las compras del gobierno establecidas por
la reforma constitucional de 1988. Ambos países se reservan también el
derecho de mantener requerimientos de desempeño para el sector
automovilístico.
Las regulaciones comunes a la inversión proscriben la expropiación,
excepto por razones de interés público y sobre una base no discriminatoria
con el debido proceso y un pronto y justo pago de indemnización. El
Protocolo de Colonia también prohibe las restricciones a la repatriación de
capital y a las remesasde utilidades en moneda corriente.
En caso de controversia, los países del MEKCOSUR decidieron recurrir
al Protocolo de Brasilia. Si se presentara una disputa entre un inversionista
individual y el gobierno del país anfitrión, aquél puede solicitar una
reparación ante los tribunales del país anfitrión, un mecanismo de arbitraje
internacional o un mecanismo para la solución de controversias entre
individuos (aún no establecido). 1.a elección del inversionista será definitiva,
y las regulaciones seran indiscutibles y obligatorias.
El Protocolo de Colonia constituye una flexibilización de la posición
brasileña en comparación con otros tratados bilaterales. Sin embargo, los
cambios más significativos serán consecuencia del proceso de reformas
MERCOSIJR Y I.IR~KAI.I/A~‘ION
C‘(OMCRCI.41.
III
constitucionales en curso en Brasil. Para Argentina, el Protocolo de Colonia
no introduce innovaciones porque el r&gimen de inversión extranjera ha sido
generosamente liberalizado en años recientes.
2.
SERVICIOS FINANCltKOS
Aunque el Tratado de Asunción estableció el libre comercio de bienes y
servicios, no se ha establecido un calendario o una provisión respecto a los
medios para avanzar en la liberalización del sector servicios. El sector de los
servicios financieros, en particular, presenta grandes asimetrías regulatorias
entre los paises miembros del MERCOSUR. Mientras el mercado financiero
argentino ha tenido un vasto proceso de liberalización en los últimos años, el
régimen brasileño es bastante restrictivo. Es más, algunas regulaciones
brasileñas son parte de la Constitución de 1988’7.
En cuanto a ias políticas regulatorias, los países miembros han acordado
adoptar las reglas de la Convención de Basilea sobre requisitos minimos de
capital, pero su puesta en práctica aún se halla pendiente en el caso de
Paraguay.
Las cuatro
autoridades
regulatorias
están negociando
asimismo
la
aplicación de un régimen consolidado para la supervisión de la banca, la
clasificación de deudores y las reservas precautorias.
Las asimetrías regulatorias son también notorias en el mercado de
seguros. El mercado de seguros argentino se encuentra temporalmente cerrado
al establecimiento de nuevas empresas -excepto para cl retiro o para
empresas
reaseguradoras-,
compradas
por empresas
pero
internas
compaiiias
existentes
con tratamiento
En contraste,
con un
monopolio estatal establecido en el negocio de reaseguros.
ADQUISICIONES
de seguros brasileño
pueden
nacional
norma.
3.
el mercado
las
o extranjeras
es fuertemente
ser
como
regulado,
DEL GOBIERNO
Las regulaciones para las adquisiciones del gobierno también varían entre los
países del MERCOSUR. Mientras el régimen argentino es de tipo abierto y el
tratamiento
nacional
es la regla, en Brasil
prevalecen
las preferencias
para los
proveedores domésticos. El articulo 171 de la Constitución de ese pais
autoriza
el tratamiento
preferencial
para empresas
de capital
“nacional”.
El
Decreto Ley N” 2300, que regula las adquisiciones del Estado, establece que
los productores domésticos tendrán preferencia cuando el precio, la calidad y
los plazos sean comparables con los de los proveedores extranjeros. Las
112
ROBERTO BOUZAS
regulaciones que rigen las compras de algunas firmas estatales detenninan que
sus adquisiciones se orienten sólo a los licitantes nacionales (por ejemplo
Telebras para equipos de telecomunicaciones, y Petrobras para insumos del
petróleo). El Decreto Ley N” 666 estipula también que cl transporte de los
bienes importados comprados por el Estado debe hacerse efectivo en buques
brasileños. El impacto de esta regulación, sin embargo, está siendo erosionado
por la privatización.
4.
POLITICA DE COMPETENCIA
En junio de 1995, la Comisión de Comercio ha propuesto al GMC un estatuto
de defensa de la competencia. El GMC decidirá si dicho estatuto se toma
como referencia para las legislaciones nacionales (proveyendo de parámetros
comunes) 0 si se aplica como protocolo.
Los principios básicos de armonización incluyen las prohibiciones
convencionales a las prácticas que afectan la competencia y el libre acceso a
los mercados (prácticas colusivas y abuso de posición dominante). Las
operaciones entre empresas con más de un 20% de participación en el
mercado serán supervisadas por los países miembros. La Comisión de
Comercio también establecerá un comité técnico que deberá identificar
políticas públicas que puedan influir en las condiciones de competitividad en
la región.
IV.
RELACIONES COMERCIALES EXTERNAS
MERCOSUR: NAFTA, ALADI Y OTROS
DEL
La composición del comercio externo del MERCOSUR por región y por
mercancías otorga una alta prioridad al muhilateraiismo. Pero el escenario
internacional predominante sugiere que las iniciativas regionales continuarán
jugando un papel clave en las relaciones comerciales externas del
MERCOSUR. En particular, es probable que el regionalismo se convierta en
un instrumento para la conformación de las relaciones con el resto del
hemisferio occidental y los países europeos. En la práctica, ello se refiere a las
relaciones con el NAFTA, la ALADI y la Unión Europea.
1.
EL ACUEKDO NOKI EAMEKICANO
Db LIBKE COMEKCIO (NAFI’A)
El establecimiento del NAFTA y el anuncio por las administraciones de Bush
y Clinton de que podrán negociarse nuevos acuerdos de libre comercio con
otros países del hemisferio occidental dieron origen a reacciones dispares
entre los miembros del MERCOSUR (Bouzas. 1994). Para Paraguay y
MERCOSIJR Y I.IHtKAI
I/AC‘ION COMTRCIAI.
113
Uruguay cl tema pasó casi inadvertido, y la atención pública y las energías
burocráticas se canalizaron hacia el más relevante proceso subregional de
apertura comercial preferencial. En Brasil, en tanto, la opción de negociar un
acuerdo de libre comercio con el NAFTA o Estados Unidos Iùc considerada
en general con escepticismo, mientras que en Argentina dio origen a
reacciones positivas -por lo menos en círculos oficiales- y a una discusión
pública. En un momento dado las divergencias entre los dos socios más
grandes amenazaron con bloquear el progreso hacia la unión aduanera; sin
embargo, la materialización de dicha unión en cncro de 1995 sepultó el tema
por ahora.
Los puntos de vista disímiles entre los gobiernos brasileño y argentino
se explican por difcrcntes “preferencias” políticas con Brasil, supuestamente
más reticente hacia la apertura comercial unilateral y más prudente respecto
de un acuerdo comercial preferencial con Estados Unidos. Aunque tales
diferencias jugaron un papel innegable, probablemente resultan más
relevantes ciertos factores estructurales subyacentes. Si es así, incluso en un
escenario de una convergencia política más estrecha entre ambos países
~ algo que cabe esperar en el futurc+ cs probable que persistan ciertas
diferencias respecto a cómo enfocar posibles futuras negociaciones con
Estados Unidos o el NAFTA.
No obstante la alta concentración comercial de los paises menores con
sus vecinos más grandes, todos los socios del MERCOSUR tienen en común
el ser “comerciantes globales”18. Efectivamente, Estados Unidos no es en este
caso un socio comercial “natural” -al menos como lo es de México y de las
economías de la cuenca caribeha-, pero sí es un importante abastecedor y un
mercado importante para las importaciones y exportaciones del MERCOSIJR.
Ello es especialmente cierto en cl caso de las exportaciones brasileñas, un
cuarto de las cuales se destinan al mercado estadounidense. Más importante
aún, las exportaciones del MERCOSLJR a Estados Unidos están tendiendo
hacia los productos manufacturados, lo que estaría expandiendo el espacio
para ganancias dinámicas.
El acceso mejorado y predecible al mercado es un objetivo compartido
por todos los miembros del MERCOSUR. Sin embargo, su relevancia en cada
caso nacional depende de dos factores: el primero son las diferencias en la
influencia de las condiciones de oferta y acceso al mercado sobre el
desempeño de las exportaciones a Estados Unidos. Efectivamente, mientras
que las condiciones de acceso al mercado norteamericano (particularmente las
IX Esta sección extrae información del estudio de cuatro casos nacionales whrc las relaciones
entre el Mercosur y Estados Unidos Ve, Barhora. Bouas y Tussic ( 1994). Ua Motka Vciga
( 1994). Rodriguez Giy~a ( 1994) y Borda y Masi ( 1994)
II?
ROBERTO BOUZAS
barreras no arancelarias y la protección continsete) parecen jugar un papel
importante en el caso de las exportaciones brasilefias. las limitaciones de
oferta parecen mas decisivas para los dos países menores, incluyendo la
Argentina (Barboza, Bouzas y Tussie, 1994).
La segunda calilicación se relaciona con las dificultades para eliminar.
sobre una base bilateral o tninilateral, muchas de las restricciones comerciales
que afectan a las exportaciones del MEKCOSIJR al mercado estadounidense,
particularmente para los productos agrícolas. Aquí los temas invohtcrados
-como 105 subsidios de producción y exportaciónson principalmente
sistémicos y sólo pueden ser tratados adecuadamente sobre una base
multilateral.
Los paises del MERCOSUR también comparten incentivos “defensivos”
respecto de sus relaciones comerciales con Estados Unidos, pero nuevamente
su importancia difiere de un país a otro. Las exporuaciones brasileñas parecen
las más dañadas por las preferencias del NAFTA: aunque estimaciones
rccicntes han encontrado que el efecto estático del acceso de México al
NAFTA sobre las exportaciones brasileñas es moderado, el efecto sobre
dichas exportaciones de la eliminación de Fas barreras no arancelarias
norteamericanas a las importaciones de fruta, productos dc acero, maquinaria,
automóviles y tcxtilcs tncxicanos puede cambiar esta conclusión en el
mediano plazo, particularmente cuando se considera su efecto sobre las
decisiones de inversión (da Motta Veiga, 1994). El efecto estimado sobre las
exportaciones argentinas es más modesto. Nogués (1993) argumenta que las
condiciones relativas de acceso de casi un tercio de las exportaciones
argentinas a Estados Unidos pueden verse afectadas negativamente por el
NAFTA, pero otras estimaciones sugieren que en términos absolutos el efecto
no será considerable”. Resulta interesante indicar, para el caso de Argentina,
que tas exportaciones despkdzaddsen el mercado mexicano son de mayor
importancia (en relación a las exportaciones totales) que las desplazadas en el
mercado de Estados IJnidos.
Sin embargo, las condiciones de acceso a otros mercados regionales
podrían deteriorarse si el NAFTA se expande mediante acuerdos minilaterales
o bilatcralcs. Nuevamcntc, estos cfcctos serán más importantes en el caso de
Brasil, pero también juegan un papel para Argentina. Para Paraguay y
Uruguay, el riesgo de erosión de las preferencias en el mercado subregional es
probablemente el más relevante.
19 Bianchi > Robbio (1994) calculan un US$IO millones las pkdidasrr~el nwcadodeUSA
MEKCtOSiIK Y I IBtKALIZACION
COMERCIAL
-
115
La naturaleza divergente de los incentivos que existen en el
MERCOSUR para negociar un acuerdo de libre comercio con el NAFTA
puede explicarse por dos razones. Una es la significación de los costos de
ajuste involucrados en la liberalización preferencial con Estados Unidos. La
otra se refiere a las divergencias predominantes en los temas no fronterizos,
los “temas nuevos” -inversión, servicios y propiedad intelectual- y los asi
llamados “temas novísimos” (normas ambientales y laborales).
Los incentivos asimétricos originados en costos de transicii>n
divergentes pueden ser explicados por dos circunstancias, una de carácter
estructural y la otra relacionada con la política. La primera es la diferencia en
el grado de complejidad de las estructuras productivas nacionales; Brasil tiene
una estructura productiva más sofisticada, lo que sugiere altos costos de
transición a corto plazo. Sin embargo, dicha situación aumenta a la vez la
potencialidad para cosechar ganancias dinámicas en el mediano a largo
plazo2’. La segunda circunstancia -no completatnente independiente de la
primera- es la divergencia en los niveles predominantes de protección legal.
En todo caso, este último obstáculo comienza a desaparecer pro resivamente
una vez entrado en vigencia el AEC (a partir de enero de 1995)2k
Las diferencias que se originan en prácticas no fronterizas -los “temas
nuevos” y
“los temas novísimos”también deben ser tomadas en
consideración. Se dice que las dos economías menores tienen pocos
conflictos con Estados Unidos sobre estos temas, aunque la implementación
puede presentar dificultades, sobre todo en el caso de Paraguay. En cuanto a
Argentina, el proceso de reforma emprendido en los últimos años ha
eliminado muchas de las diferencias preexistentes. DC hecho, el único tema
pendiente es el de la protección a los derechos de propiedad intelectual,
actualmente bajo consideración del Congreso.
Para Brasil, en contraste, esta agenda extendida implica problemas más
complejos. La armonización de prácticas no fronterizas, “temas nuevos” y
“temas novísimos” según los lineamientos patrocinados por Estados Unidos,
exigiría cambios considerables en las prácticas domésticas. En Brasil el sector
servicios y el régimen para la inversión extranjera están fuertemente
regulados. Los obstáculos no fronterizos al comercio son también extensivos,
20 Pera un análisis de esta ambiguedad y de las conclusmncs conrra~tantes con el análisis
convencinnal. ver Bouzas y Ros (1994)
21 LS mas. las actitudes prevalecientes
haciala políticacomercial pueden w má? retoricx que
concretas Brasil. señalado como el más proteccionista, ha Ilcrado a cabo SI, proceso de
liberalizaciones sin titubeos ni interrupcionrs.
hasta fines dc 1994 Fn contraste, Argentina se
ha visto forzada a aplicar barreras 110 arancelaria\ puntuales, como las dc l9Y3
Contrariamente a lo que se cree, el promedio de la lasa arancelaria brasileña en 1994 era
menor que el de Argentina (incluyendo la sobreka estadlstica a la mportacinnes)
116
ROBERTO BOUZAS
particularmente a raíz de los monopolios públicos y del régimen de
adquisiciones gubernamentales. También es probable que la agenda ambiental
y laboral cause irritación, como ya se ha visto recientemente, sobre todo en el
campo ambiental. Sin embargo, algunos de estos puntos tendrán que ser
abordados por el MERCOSUR en un futuro próximo. Asi, las negociaciones
intrarregionales podrán contribuir a preparar el camino para negociaciones
futuras con Estados llnidos.
En síntesis, no todos los países del MBRCOSUR encuentran igualmente
deseable un acuerdo comercial prefcrcncial con Estados Unidos o el NAFTA.
Para los socios menores, el punto principal es la liberalización comercial
subregional; sus incentivos principales respecto de Estados Unidos son
defensivos: asegurar que las preferencias en el mercado subregional no sean
erosionadas unilateralmente. Para Brasil el balance es diferente: sus
exportaciones tienen probabilidades de ganar más --en términos del acceso a
mercados- de la liberalización comercial preferencial frente a Estados
Ilnidos, y es también el país más seriamente amenazado por la desviación de
comercio en los mercados norteamericanos. Las exportaciones brasileñas
pueden sufrir también en los mercados regionales si el NAFTA se expande a
otros paises de América Latina. La renuencia de Brasil a entrar en
negociaciones con Estados Unidos y/o el NAFTA surge de la difundida
creencia de que el ajuste y los aspectos macroeconómicos planteados por la
apertura comercial no han recibido una atención adecuada en el NAFTA, y de
que es improbable que dicha situación cambie en el futuro (da Motta Veiga,
1994).
Finalmente, el caso de Argentina es peculiar. Aunque el acceso a
mercados no es un punto clave en sus relaciones comerciales con Estados
Unidos, el gobierno argentino en ciertas oportunidades ha parecido muy
interesado por la perspectiva de negociaciones sobre libre comercio con
Estados Unidos yio el NAFTA. F.1incentivo principal parece haber sido la
consolidación de las reformas económicas y la obtención de un “sello de
aprobación” para las políticas domésticas. Asimismo puede haber influido el
objetivo de fortalecer su postura negociadora frente a Brasil.
Frecuentemente se ha aducido que resulta altamente insatisfactorio
evaluar el impacto de un acuerdo preferencial con Estados Unidos y/o el
NAFTA tomando en consideración únicamente los flujos comerciales. Sin
embargo, la idea de que los países menores del MERCOSUR (incluyendo a
Argentina) se beneficiarán mucho de los flu.jos de inversión directa si se
negocia un acuerdo preferencial con Estados Unidos no parece convincente.
frente a México
y un acuerdo
Las desventajas de localización
preexistente con México son dos poderosas razones en contra.
MEK~‘OSIIK
2.
Y I IHt:RALIZACION
LA ASOCIACION
117
C‘OMFRC’IAL
LATINOAMERICANA
DE INTEGKACION
(ALADI)
El MERCOSUR es un factor clave en las relaciones comerciales dentro de
América Latina, y también en el proceso de apertura comercial preferencial en
el hemisferio occidental. Sus miembros contribuyen con aproximadamente el
40% del total de los flujos comerciales bidireccionales en la ALADI, mientras
que los montos comerciales inlra-MERCOSUR superan los dos tercios del
comercio exportaciones-importaciones intra-ALADI.
Desde el principio, el MERCOSUR ha dejado una puerta abierta a la inclusión de Chile. El artículo 20 del Tratado de Asunción estableció que el
acuerdo se abriría a la adhesión de otros miembros dc la ALADI tras un quiquenio de espera (los paises que no participan de acuerdos subregionales o extra-regionales podían incorporarse inmediatamente). A pesar de esta cláusula
hecha a la medida de Chile, los sucesivos gobiernos de ese país se han mostrado reacios a aprovecharla, supuestamente debido a las políticas comerciales
divergentes y a la inestable trayectoria macroeconhmica del MERCOSUR.
El establecimiento de MERCOSUR como unión aduanera a partir de
enero de 1995 implica que todo arreglo preferencial bilateral deberá caducar,
aunque los acuerdos existentes SChan extendido hasta el 30 de junio de 1995 a
fin dc concluir negociaciones con los países socios. MERCOSUR ha hecho ya
una oferta a sus socios de ALADI, cuyos puntos principales son:
“Multilatcralirar” las preferencias bilaterales preexistentes, a menos que
haya oposición expresa dc uno de los socios del MERCOSIJR.
Otorgar un mínimo de preferencia generalizada de 40% a los restantes
productos.
Definir un calendario para aumentar los márgenes de preferencia automática y linealmente.
Definir una lista de productos exentos y un calendario para su gradual
eliminación.
Definir una lista de productos sensibles que recibirán una preferencia inferior al mínimo (30%), por un periodo de tres años. Después de este período dc espera. y si las barreras no arancelarias se han armonizado o
eliminado, los productos SCintegrarán al programa general.
Un acuerdo sobre reglas de origen, salvaguardias, solución de controversias, zonas libres de impuestos, valorización aduanera, incentivos a la
exportación, rcgímenes especiales de aduana, armonización de técnicas
y normas sanitarias, y prácticas comerciales desleales.
Extensión automática de beneficios negociados con miembros extraregionales.
ll8
ROBERTO BOUZAS
Los dos casos más complejos serán las negociaciones con México y
Chile. Las primeras serán problemáticas debido al NAFTA: el Artículo 44 del
tratado de la ALADI establece que los países miembros deben extender
automáticamente las preferencias otorgadas a partes extra-regionales. A pesar
de ello. México no extendió a los miembros de la ALADI las prefcrcncias
otorgadas a Canadá y Estados Unidos. I.as consecuencias de esta negativa
tuvieron un principio de solución a mediados de 1994, al firmarse un
protocolo interpretativo del Artículo 44. Según dicho protocolo, un país
miembro dc la ALADI podría pedir una suspensión temporal de sus
obligaciones derivadas del Articulo 44, a cambio del compromiso dc efectuar
negociaciones bilaterales con los demás socios, con el propósito de mantener
un nivel de concesiones igualmente favorables que las de antes del nuevo
acuerdo. El protocolo establece un calendario de negociaciones y crea un
Grupo Especial para determinar la compensación apropiada si no se alcanza
un acuerdo. México aún no ha comenzado las negociaciones.
Los temas en juego en el caso de Chile son más sustantivos. Argentina,
sobre todo, ha insistido en la búsqueda de alternativas para incorporar a Chile
al MERCOSUR, pero sus esfuerzos se han visto frustrados por la renuencia de
los otros socios a aceptar un mecanismo especial para cl acceso dc Chile, y
por la negativa de éste a comprometerse con los AEC. Es posible que Chile
deba pagar un precio -probablemente la no participación en los cuerpos
gobernantes o un proceso de eliminación arancelaria más prolongado- para
ingresar a la unión aduanera. El MERCOSUR es un mercado atractivo para
las exportaciones chilenas, no solamente a causa del valor del comercio sino,
sobre todo, por su composición: Chile vende la mayoría de sus exportaciones
manufacturadas a la subregión, y la proporción de productos comerciados con
preferencias es más alta para las exportaciones chilenas a MERCOSUR que
para las exportaciones del MERCOSUR a Chile22.
A mediados de 1994 el gobierno brasileño propuso iniciar
negociaciones para crear un Area Sudamericana de Libre Comercio
-ASLCcon base en las convergencias entre el MERCOSUR, el Pacto
Andino y Chile. La propuesta implicaba negociaciones para establecer un
calendario para una reducción automática, lineal y progresiva de las tarifas
arancelarias, por un mínimo del 80% de las líneas arancelarias totales, así
como la remoción de las barreras no arancelarias. Las excepciones se
incorporarian gradualmente al proceso de liberalización. Si se materializa,
MERCOSIIR
Y LIBERALIZACION
COMFRUAL
119
algo parecido al ASLC puede convertirse en un actor clave en el proceso de
apertura comercial en el hemisferio occidental.
3
IA IINION EUROPEA
La Unión Europea (UE) es otro de los interlocutores para negociaciones
comerciales minilaterales con MERCOSUR. En junio de 1994, el Consejo
Europeo reunido en Corfú decidió fortalecer las relaciones con los países del
MERCOSIJR bajo dos condiciones: el establecimiento de un AEC y la
definición de una representación común para negociar con la UE. Ambos
requisitos se cumplieron con el establecimiento de la unión aduanera en enero
de 1995.
Las etapas de la negociación han contemplado la firma de un acuerdo
marco interregional para la cooperación comercial y económica (fines de
1995), al que le sigue la negociación de un acuerdo de libre comercio. El
interés de la UE en el MERCOSUR se basa en razones comerciales, pero
también en intereses de política exterior más amplios. Los países del
MEKCOSIJR son los socios más importantes para la inversión y el comercio
de la UE en América Latina. Además, un acuerdo con MERCOSUR asegura a
la UE una presencia más efectiva en el sur de las Américas, para contrarrestar
la progresiva influencia de Estados Unidos después del NAFTA y la
propuesta de un área hemisférica de libre comercio. Además, el que el
MERCOSIJR haya adoptado la estructura dc una unión aduanera antes que la
de un área de libre comercio la hace más similar -salvando las distancias- a
la estructura de la UE.
Sin embargo, es probable que la agenda de negociación resulte
sumamente compleja. A principios de 1995 la UC acordó finalmente no
excluir ningún sector de las negociaciones. En un comienzo ésta había
mostrado una fuerte preferencia por negociar un área de libre comercio
referida únicamente a productos industriales. Tal objetivo habría fracasado
tanto en el cumplimiento de la prueba del Artículo 24 de la OMC
incluir
“sustancialmente todo el comercio”- como también en la satisfacción de las
expectativas del MERCOSIJR, que incluyen la extensión de la, negociaciones
a los productos agrícolas. Es posible que ello retarde el proceso de apertura
comercial recíproca, pero con el beneficio de una cobertura de productos más
considerable.
V.
CONCLUSIONES
Los logros del MERCOSUR son notables comparados con situaciones del
pasado. Los flujos de comercio se han expandido rápidamente, y las corrientes
IZO
ROBERTO BOLIZAS
de inversión han mostrado algunas sefiales de respuesta. Ademas, como parte
de la expansión comercial ha sido de tipo intra-industrial -donde es más
probable obtener economías de escala-, la desviación de comercio puede no
haber tenido un costo en términos del bienestar neto de los consumidores.
Las condiciones domésticas -es
decir, la apertura comercial
unilateral
y el contexto internacional 41 resurgimiento de los acuerdos
indiscutiblemente han jugado un papel en este
comerciales preferenciales
proceso. En este contexto, las relaciones comerciales entre socios comerciales
naturales, tradicionahnentc orientados hacia adentro, se han incrementado
fuertemente. I.a inestabilidad macrocconómica no ha ido en detrimento de la
ampliación de las interacciones comerciales, gracias a factores ud hoc tales
como el fácil financiamiento externo hasta 1994 y un rápido crecimiento de
kas corrientes comerciales bikterales. Pero el entorno financiero externo
favorable de principios de los 90 ya se ha esfumado. Desde 1995 en adelante,
es más probable que las trayectorias macroeconómicas divergentes influyan
más fuertemente sobre las corrientes comerciales.
Sin embargo, si Brasil es capaz de estabilizar exitosamente su economía,
y si Argentina evita una crisis financiera, el MERCOSUR ofrece rdZOneS para
el optimismo. Como el relativamcntc ba.jo cocfíciente de importación de la
economía brasileña deberá aumentar, el margen de preferencia del que
disfrutan los socios del MERCOSUR podría conducir a una veloz expansión
del comercio intrarregional.
Donde el MERCOSUR debe hacer más progresos en el futuro -y de
una forma rapida y segura- es en el área institucional. La renuencia a crear
agencias supranacionales parece comprensible, dada la experiencia previa en
América Latina, y también el hecho de que la supranacionalidad no compensa
un compromiso político débil y una interdependencia poco sólida. Sin
embargo, para avanzar hacia la unión aduanera y la profundización, un
número cada vez mayor de temas tendrá que ser tratado con mecanismos
supranacionales, más que mediante negociaciones intergubernamentales.
La conduccicin de las relaciones comerciales externas del MERCOSUR
también será una demostración de su coherencia y compromiso hacia el
futuro. Continúa pendiente una compleja agenda de negociaciones con la
ALADI y, si los compromisos de Miami se materializan, con el resto del
hemisferio occidental (particularmente con el NAFTA). Un procedimiento
acordado para avanzar hacia la armonización de los arreglos comerciales
subregionales preferenciales en cl hemisferio occidental exigirá una
participación activa tanto del NAFTA como del MEKCOSUR, los dos grupos
comerciales más grandes en la región. Para que ello ocurra, este último deberá
diluir progresivamente los conflictos internos sobre la base del sentido
económico de la asociación natural que vincula a sus miembros entre sí.
MERCOSIIK Y I.IHtKALIZACION
COMFKCIAL
121
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122
ROBERTO
COMENTARIO A:
“MERCOSUR Y LIBERALIZACION
COMERCIAL
PREFERENCIAL EN AMERICA DEL SUR: RESULTADOS,
Y PROYECCIONES”
BOUZAS
TEMAS
RICARDO GRINSPUN
La comparación entre Nafta y Mercosur que Roberto Bouzas detalla en su
trabajo me parece pertinente y relevante no sólo por tratarse de los dos
bloques comerciales más importantes del hemisferio, sino también por los
contrastes que los caracterizan. Tales contrastes son significativos en tanto
apuntan hacia algunas discusiones que son clave en el proceso de integración
hemisférica.
Consideremos la secuencia de negociación y puesta en práctica de los
acuerdos. En el Nafta, primero se efectúan las negociaciones y despu& se
ejecuta el acuerdo. Durante este proceso los “socios menores” tienen muy
poca tlexibilidad para redefinir parámetros que se descubren como
problemáticos’. En contraste, en el Mercosur se da un proceso más iterativo
cuyos pasos son una negociación parcial, la definición de objetivos generales
y la puesta en marcha de algunos acuerdos iniciales; posteriormente, se inicia
una nueva ronda de negociaciones que conduce auna definición más detallada
de los objetivos, lo que permite hacer ajustes a lo largo del camino e incluso
cambiar de dirección si es necesario. Sin duda, esta flexibilidad del Mercosur
se debe en gran parte a que éste no involucra a un socio como Estados IJnidos,
cuyo predominio absoluto en el Nafta determina rígidamente la naturaleza del
acuerdo, tal como lo ha enfatizado Bruce Wilkinson.
El Mercosur es un acuerdo de alcance más reducido, sin el impacto que
el Nafta ha tenido sobre Canadá y, particularmente, sobre México. La
magnitud del impacto del Nafta procede del hecho de que no se trata sólo de
uro acuerdo comercial y de inversiones; el NafPd es mucho más que eso: es un
marco condicionante orientado a promover y consolidar un proceso de ajuste
estructural. El acuerdo de libre comercio con Estados IJnidos que Canadá
pone en marcha en 1989 indica el comienzo de una transformación estructural
1
Unc podna augcrir que Mcxico. sumido actualmcntc cn una crisis. bien qucrria rcdetinir
aspectos del Nafta que han contribuidu a la desestabiliackín
economica ) social de CSCPals
Es el caso. por ejcmpla dc la IibcraliraciCm gradual pcn, complcla del comercio dc grano\
básicos. un elemrnlo que contribuye a la deiestabili~acion
social del qro mexicanu Las
reglas que promueven la librraliraci6n
financiera y de IO& flujos de capilal diîicullancl
rcstablccimicnto
dc controles que limiten cl cfccto dcscstabilizador
dc cstos flujos Sin
embargo. cn Iü practicó.la opci6ndc cchar marcha atras ) rcdclinir cicrto~ temas esta
cerradtI
MERCOSUR Y LIBERALl7A(‘ION
(‘OMtRC‘IAL
-123
de ese país. Asimismo cl Nafta es abiertamente promovido como un tratado
internacional que sella las profundas transformaciones que México ha
experimentado durante la última década, al modo dc una barrera que impide la
vuelta atrás. Tal circunstancia no debería resultar sorpresiva para nadie,
puesto que el Nafta responde directa y agresivamente a los intereses
estratégicos de Estados Unidos y de las corporaciones transnacionales
norteamericanas, intereses que pueden ser identificados de forma muy precisa.
Un excelente ejemplo de ello cs la agenda de derechos de propiedad
intelectual (DPI) promovida a través del Nafta y otros acuerdos “comerciales”
como la Ronda Uruguay. Esta transformación en el sistema regulatorio de los
derechos de propiedad intelectual tendrá
una influencia duradera y
significativa sobre los países de la región. Para no extenderme demasiado
mencionaré un solo aspecto clave: la extensión de los derechos monopólicos
sobre medicinas patentadas y las restricciones consiguientes a la distribución
dc remedios genéricos más baratos provocan un alza en el precio de las
medicinas, además dc la limitación en el acceso a los servicios de salud para
los sectores empobrecidos. Por ésta y otras rarones, el Nafta tiene un impacto
negativo directo sobre la salud y el bienestar dc los canadienses y los
mexicanos. Entiendo que Chile ya ha comenzado a transformar su legislación
cn materia de derechos de propiedad intelectual como precondición para
negociar su acceso al Nafta; lamentablemente, la experiencia en otros países
indica que la salud de los chilenos también se verá afectada directamente por
esa circunstancia.
La agenda de negociación de Mercosur es bastante más limitada y posee
una vinculación más cercana a las necesidades de la región en si misma; hay
quizás en el Mcrcosur -aunque siempre será oportuno relativizar este
comentario-~ un mayor reconocimiento de las disparidades existentes entre
los miembros de dicha asociación comercial. Cuando se habla de
disparidades, en todo caso, no se está aludiendo principalmente al tamaño de
las economías -Uruguay y Paraguay son economías muy pequeñas-, sino al
nivel de desarrollo, en términos de producto per cápita, por ejemplo. Un
problema fundamental del Nafta, según mi parecer, es la falta de
reconocimiento que ha catalizado la seria crisis mexicana.
La agricultura mexicana se caracteriza por agudas disparidades. En el
Mercosur se reconoce -como lo menciona Roberto Bouzas- que el precio
internacional del trigo no es un precio de equilibrio, sino un precio afectado
por los subsidios que algunas economías desarrolladas proveen a sus
productores de trigo. En el contexto del Nafta, un país como México tendrá
que eliminar todas sus trabas a la importación de productos agrícolas, aun si
éstos son subsidiados por otros países. Además, México ha debido
desmantelar gran parte de sus sistemas de subsidio y apoyo técnico a la
ROBERTO BOIJZAS
124
agricultura, creando una situación de gran des=Jaro y ruina en el sector, la
que a la larga conduce a la emigración en grandes proporciones hacia las
ciudades mexicanas y estadounidenses. Este es el resultado de una agenda de
negociación agrícola que no consideró las realidades sociales de un país como
México, y que en cambio sí SC hizo cco de los intereses de las grandes
transnacionales de alimentos instaladas en Estados Unidos. las que tienen un
interés estratbgico en desarrollar en México un sector exportador de frutas y
verduras de bajo costo orientado al mercado estadounidense. Como podemos
ver, el Nafta asume una posición desestabilizadora y miope que ha
contribuido directamente al empobrecimiento y al deterioro social del área
rural. lo que en gran medida explica la insurrección de Chispas.
Las inversiones, por su parte, han representado un asunto muy
problemático, por lo menos desde el punto de vista mexicano. El sentido
general de las provisiones apunta hacia una eliminación del control sobre la
inversión extranjera -sobre todo con la aplicación estricta de la cláusula de
“tratamiento nacional” para la inversión proveniente del otro país- y a la
desregulación casi completa de los flujos de capitales internacionales.
Este nuevo marco regulatorio ha tenido un cfccto catastrófico en
México, puesto que ha contribuido a la agudización de la inestabilidad
económica, sobre todo a nivel macroeconómico. La crisis mexicana de estos
momentos ha sido, en parte, causada por una confluencia masiva de capitales
volátiles hacia el interior de la economía -capitales que se mantuvieron en la
esfera financiera, sin propagarse casi hacia la estructura productiva del país-.
y que, tras originar un descalabro en la balanza de pagos, huyeron del país (y
de la región) por una creciente falta de “confianza” en Wall Street, dejando
tras de sí un desastre económico y social.
Este es un tema de gran relevancia para Chile, puesto que este país ha
logrado mantener un nivel envidiable de estabilidad macroeconómica, en
parte gracias a los controles existentes sobre la inversión extranjera, y también
debido a cierta regulación de los flujos internacionales. Lamentablemente,
dicho marco regulatorio es altamente divergente de los objetivos globales
estratégicos de Estados Unidos, que puede “utilizar“ la anexión chilena al
Nafta para presionar por cambios que podrían contribuir a algún nivel de
desestabilización económica. Este es, entonces, un punto en el cual los
negociadores chilenos deberán actuar con la mayor cautela.
ALEJANDRA
MIZALA
El traba.jo de Roberto Bouzas constituye un análisis muy completo dc lo que
ha estado ocurriendo con el Mercado Común del Sur -Mercosury de las
opciones que este bloque comercial tiene hacia el futuro.
MF-RCOSIIR Y LIBERALIZACION
COMERCIAL
123
Un primer elemento que yo destacaría cs la interacción positiva.
potcnciadora, entre los procesos de liberalización unilateral dc las economías
que componen el Mercosur, y el proceso de integración. Una de las
características de lo que podemos denominar una nueva fase integracionista
en América Latina a partir de los años SOes que ésta be da conjuntamente con
una apertura comercial unilateral de los países latinoamericanos, 10 que
contrasta con la posición característica de los años 60 que no dejaba máa
opción que escoger entre una apertura unilateral o la negociación de acuerdos
bilaterales o regionales. Del trabajo de Bouzas se desprende que uno de los
elementos que han permitido el avance del proceso integracionista del
Mercosur. a pesar de la gran inestabilidad macroeconómica de los principales
paises miembros, ha sido el creciente y sostenido aumento de los flu.jos
comerciales entre estos países, el cual se explica fundamentalmente -aunque
hay otras razones- por la reducción arancelaria unilateral, que potenció
factores tales como las circunstancias geográficas, provocando una importante
creación de comercio entre socios naturales2.
En otro sentido, el proceso de formación del Mercosur ha sido un
importante catalizador de las relòrmas económicas liberalizadoras llevadas a
cabo en los paises miembros, dado que, por una parte, los compromisos
asumidos a nivel regional hacen más creíbles las reformas nacionales, y por
otra, la integración regional a través del efecto de reciprocidad mueve muchas
veces a los países a aplicar medidas de liberalkación más profundas que las
que estarían dispuestos a llevara cabo en forma unilateral. Este puede ser, por
ejemplo, el caso de Brasil, que ha realizado su apertura comercial sin
interrupciones ni retrocesos, a pesar dc su imagen proteccionista.
La misma idea puede ser útil para comprender por quC, si bien ha habido
un significativo aumento en los flujos de comercio de bienes al interior del
Mercosur, no ocurre lo mismo con otras materias de integración como la
inversión, por ejemplo. En efecto, los datos que Bouzas presenta muestran un
comportamiento relativamente modesto de la inversión entre Argentina y
Brasil, sobre todo comparados con los montos que Chile ha invertido en
Argentina cn los últimos años3. Ello se explicaría por las diferencias
existentes en las regulaciones sobre inversión en los principales países del
Mercosur (el tratamiento a la inversión extranjera es mucho más liberal en
Argentina que en Brasil) y por el hecho que las negociaciones del Mercosur
2
3
El patron de con~ercio está si@kaiivamente
influenciado por la localizaci6n geo~r%ica
dos paisesquetieoenfronteras
comunesesperimentan,
CCIEI’IS
pmrbzrs. 0.7% más comercio
Ver Hamilton y Winterí (1992) y Frankel (1992)
La inversión chilena eo Argentina rcalizida sólo a través del Capitulo XII del Compendio de
Normas de Cambios Internacionales alcawa una cifra equivalente a US$ 730 millones
126
ROBERTO BOUZAS
no han avanzado aún lo suficiente en temas como el tratamiento de la
inversión extranjera y la armonización de las regulaciones que afectan al
sector servicios. Tales ítemes, como postula el autor, deben ser planteados en
la mesa de negociación si se quiere lograr efectivamente una unión aduanera.
Por lo tanto, la agenda que tiene por delante el Mercosur, antes dc
convertirse en una unión aduanera efectiva, es densa y compleja. Esta
complejidad reside no sólo en los temas que requieren de acuerdos, sino
también en la situación económica de los países miembros, en particular en la
evolución de sus saldos comerciales bilaterales.
También quisiera agregar algún comentario sobre Chile y el Mercosur,
si bien es un tema que el trabajo de Bouzas sólo esboza brevemente. Como es
bien sabido, Chile ha optado por un modelo de economíade mercado abierta
al mundo, y su mejor alternativa dentro de este contexto es continuar
fortaleciendo la presencia del país en los mercados externos. Para ello, tal
como Chile lo ha venido haciendo durante los últimos años, es necesaria una
estrategia que sustente múltiples objetivos, profundizando su apertura
unilateral y suscribiendo diversos acuerdos comerciales ya sea en bloques o
bilaterales. En este sentido, una asociación con el Mercosur es
extremadamente importante para Chile, por varias razones. En primer lugar, el
comercio de Chile con este bloque ha crecido fuertemente en los últimos años:
las exportaciones aumentaron en 107,4%, y las importaciones en 82,8% en el
período 1990-94, siendo Argentina y Brasil su tercer y cuarto socios
comerciales, respectivamente. En estos resultados, las preferencias que Chile
ha negociado con los países del Mercosur en el marco de la AI,A DI han
tenido un papel centra14.
En segundo lugar, Chile exporta productos manufacturados
principalmente a los países latinoamericanos <uyos mayores mercados son
Argentina y Brasil-, tendencia que debe mantenerse para avanzar hacia una
mayor diversiticación de la canasta de bienes exportados por el país. En
efecto, un 34,7% de las exportaciones totales de Chile a ALADI en 1993
fueron productos industriales, mientras que sólo un 1% y un 12,8% de las
exportaciones totales a sus dos principales socios comerciales, Japón y
Estados Unidos, cran productos industriales.
En tercer lugar, a Chile le interesa servir de puente entre el Mercosur y
otros mercados, como los del Asia-Pacífico, aspiración que se ve favorecida
con su reciente ingreso al Foro de Cooperación Económica del Asia-Pacífico
4
Más del 70% de Iab exportaciones chilenas a Argentina. y mBs del 93% de las exportaciones
chilenas a Brasil cstä,, afectas a alguna prcfcrcncia arancelaria. Menos del 40% de las
cxportacioncs argentinas a Chile, y menos del 30% dc laa brasilefias, están negociadas al
interior dc la ALADI
MCRCOSLIR Y LIBERALIZACION
COMERCIAL
127
(APEC). Finalmente. IU asociación dc Chile con el Mercosur le facilitaría el
establecimiento de un diálogo con la IJnión Europea.
A pesar de todo lo anterior, en las actuales condiciones el ingreso de
Chile al Mercosur resulta imposible. dado que el arancel externo común
implicaría una vuelta atrás cn su proceso de apertura hoy consolidado y cuyos
costos de ajuste el país ya sufrió. En este sentido, Chile está buscando formas
alternativas de asociación con el Mercosur, en particular la posibilidad de una
zona de libre comercio. Argumentos tanto estáticos como dinámicos avalan
esta decisión: Chile tiene bastante que ganar en términos dinámicos, y poco
que perder en cuanto a desviación de comercio, puesto que el arancel chileno
es bajo y parejo y las manufacturas argentinas y brasileñas ya están
aumenldndo su presencia en Chile sin necesidad de acuerdos preferenciales.
Los productos manufacturados chilenos, por su parte, enfrentan clevadas
barreras comerciales cuya eliminación podría incrementar las exportaciones
hacia el Mercosur e incentivar mayores inversiones para abastecer este
mercado.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
FRANKEL. J (1992). “Is Japan Creating a Yen ISlock in I:ast Asin and the Pacitic”” en F~anhrl.
J > M Kahler (eds ). Rcgmalmn andRwu/r~~ Jqan und Ihr CLSm Pmfrc .-ls~a
HAMILTON. C ) A WINTERS (1992), -‘Opening up Intemational Trade in Eastem Europe”,
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