la participación privada en la prestación de los servicios

COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA PRESTACIÓN
DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO
CONCEPTOS BÁSICOS Y EXPERIENCIAS
2ª VERSIÓN ACTUALIZADA
NOVIEMBRE DE 2003
2
DIRECTORIO
LIC. CRISTÓBAL JAIME JÁQUEZ
Director General
ING. JOSÉ ANTONIO RODRÍGUEZ TIRADO
Coordinador de Asesores
ING. JORGE LUIS ADAME DE LEÓN
Subdirector General de Gerencias Regionales
ING. CÉSAR L. COLL CARABIAS
Subdirector General de Administración
LIC. ALFONSO SALINAS RUÍZ
Subdirector General de Administración del Agua
ING. JESÚS CAMPOS LÓPEZ
Subdirector General de Infraestructura Hidráulica Urbana
ING. CÉSAR O. RAMOS VALDÉS
Subdirector General de Infraestructura Hidroagrícola
LIC. BLANCA ALICIA MENDOZA VERA
Subdirectora General Jurídica
ING. CÉSAR HERRERA TOLEDO
Subdirector General de Programación
ING. SANTIAGO PINZÓN LIZÁRRAGA
Subdirector General de Programas Rurales y Participación Social
DR. FELIPE IGNACIO ARREGUÍN CORTÉS
Subdirector General Técnico
LIC. RENÉ ESCÁRCEGA LEOS
Titular del Órgano Interno de Control
DR. GUILLERMO RIVERA SOSA
Jefe de la Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal
LIC. HEIDI STORSBERG MONTES
Gerente de la Unidad de Comunicación Social
COORDINADORES DE LA EDICIÓN:
ING. RAÚL DESCHAMPS DÍAZ
LIC. JOSÉ GUADALUPE TRUJILLO JIMÉNEZ
LIC. RUBÉN O. RAMÍREZ CASTRO
LIC. MARTÍN DETTLAFF
3
PRESENTACIÓN
El Ejecutivo Federal consciente de la problemática que existe en el sector hidráulico en México,
ha establecido que el uso sustentable del agua es un asunto de seguridad nacional. El país debe
contar en todo momento con el suministro de agua que satisfaga las necesidades sociales y de
producción. Es imprescindible que el agua se utilice de manera eficiente, se reconozca su valor
estratégico y económico, se protejan los cuerpos de agua y se preserve el medio ambiente para las
futuras generaciones.
En lo que se refiere a los sistemas de agua potable y saneamiento urbanos, en la actualidad el
89.0% de la población nacional cuenta con servicio de agua potable y el 76.9% con el de
alcantarillado; no obstante estas cifras, destaca el hecho de que 10.7 millones de mexicanos no
dispone de agua potable y 22.6 millones no cuentan con alcantarillado en sus viviendas. En
materia de tratamiento de aguas residuales únicamente se trata el 25.2% del volumen total de
aguas residuales colectadas procedentes de localidades urbanas. La prestación de los servicios de
agua por parte de los órganos responsables se realiza, en términos generales, con niveles de
eficiencia y productividad bajos.
La magnitud de la tarea a realizar para que toda la población cuente con servicios de agua y
saneamiento adecuados, hace necesaria la concurrencia a ella de todas las capacidades
disponibles. En ese sentido, la participación más intensa de empresas privadas en la prestación de
los servicios de agua potable y saneamiento es un instrumento que puede sumar recursos
adicionales al subsector. Nuestro país no ha estado ajeno a las tendencias que en este campo se
han dado a nivel internacional y existen en México casos específicos en esta materia, experiencia
que debe tomarse en cuenta para asegurar que ese instrumento contribuya eficazmente a la
ampliación y mejoramiento de los servicios de agua.
Es por ello que la CNA publica esta segunda edición de “La Participación Privada en la
Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento. Conceptos Básicos y Experiencias”, en la
que se ha actualizado la información presentada en la versión anterior y se ha incluido nuevo
material, entre el que destaca la realización de proyectos bajo el esquema PPS (Proyectos para
Prestación de Servicios), el PROMAGUA, financiamiento bursátil de proyectos de inversión en
el sector hidráulico, casos recientes de participación privada en México y en el Mundo, entre
otros. Su objetivo es proporcionar, tanto a las autoridades estatales y municipales interesadas en
contar con el apoyo de empresas privadas en las actividades relacionados con la prestación de los
servicios de agua, como a miembros de la iniciativa privada que deseen participar en este campo,
información que los apoye en la toma de decisiones al respecto y que facilite, en su caso, el
proceso que conduzca a una participación privada exitosa y que facilite el financiamiento de
proyectos con recursos no fiscales.
Confío en que los conceptos e información que aquí se incluyen contribuirán al objetivo esencial
de proporcionar mejores servicios de agua potable y saneamiento a los habitantes de nuestro país.
Lic. Cristóbal Jaime Jáquez
Director General de la Comisión Nacional del Agua
Septiembre de 2003
4
AGRADECIMIENTOS
Además de la colaboración de los distintos órganos de la Comisión Nacional del Agua se
agradece la información, comentarios y sugerencias proporcionados por:
Empresa/Institución
Aguas de México, S.A. de C. V.(Gutsa)
Aguas de Saltillo, S. A. de C. V.
Banco Mundial
Biwater Mexicana, S.A.
Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S.A.
Consorcio Internacional del Medio Ambiente
Ecosistemas, S. A. de C. V.
Fypasa Construcciones, S: A. de C. V:
Grupo Cydsa, S.A. de C.V.
Grupo Mexicano de Desarrollo, S.A.
Mexicana de Gestión de Agua, S. A. de C. V.
Ondeo Degremont de México, S. A. de C. V.
Proagua Potosí, S. A. de C. V.
Servicios de Agua Potable, S.A. de C.V.
Solagua, S. A de C. V.
Tratamiento de Agua de Puebla, S. A. de C. V.
Valdés Abascal y Brito Anderson, S. C.
Consultor Independiente
Consultor Independiente
Consultor Independiente
Nombre
Sr. Jean Dennis Hatt
Ing. Jesús María García García
Lic. Angélica Calderón
Sr. Ronald Pealing
Ing. Humberto Blancarte Alvarado
Ing. Luis Urrutia Sodi
Ing. Manuel Morales Trejo
Ing. Francisco Chozas Rizo
Ing. Miguel Alonzo Calles
Ing. Jorge Carlos Saavedra Shimidzu
Ing. Roberto Chacón Graillé
Ing. L. Fernando López González
Ing. Abelardo Piña Paez
Dr. Juan Pedro Escobar Latapí
Ing. Mario Gudinof Herrera
Ing. Alberto Torres Garza
Ing. Everardo Flores y Robles
Lic. Rafael Valdés Abascal
Ing. Antonio Saldivar del Valle
Ing. Rubén Barocio Ramírez
Lic. Raúl Ayala Aceves
5
CONTENIDO
PREFACIO
1. LA PARTICIPACIÓN PRIVADA: UNA OPCIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE
AGUA Y SANEAMIENTO
1.1 SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE AGUA Y SANEAMIENTO
1.2 POSIBLES CONTRIBUCIONES DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA
8
13
13
19
2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIÓN PRIVADA SATISFACTORIA 22
3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS
3.1 PRINCIPALES MODALIDADES
3.1.1 Contrato de prestación de servicios parcial sin riesgo comercial
3.1.2 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial parcial
3.1.3 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial total (“Arrendamiento”)
3.1.4 Concesiones
3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares
3.1.6 Contratos CPOT inversos
3.1.7 Privatización
3.1.8 Esquemas evolutivos
3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas
3.1.10 Bursatilización
3.2 PROYECTOS PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS (PPS)
4. SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIÓN PRIVADA.
28
28
30
30
31
31
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32
33
33
34
35
36
39
4.1 EL ESTADO ACTUAL DE LA EMPRESA DE AGUA Y SANEAMIENTO
39
4.2 EL MARCO LEGAL Y REGULATORIO
41
4.3. ACEPTACIÓN Y APOYO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA POR PARTE DE LOS DIVERSOS GRUPOS INVOLUCRADOS 41
4.4 LA VIABILIDAD FINANCIERA DE ESQUEMAS ALTERNATIVOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA
43
4.5 LA SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD
45
5. EL MARCO JURÍDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN MÉXICO
5.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
5.2 LEY DE AGUAS NACIONALES
5.3 LEYES ESTATALES DE AGUA
5.4 MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA DE LA CNA
5.5 ASPECTOS FISCALES
5.5.1 Impuesto sobre la renta
5.5.1.1 Percepción de ingresos
5.5.1.2 Deducción de inversiones
5.5.1.3 Deducción de reservas
5.5.2 Impuesto al activo
6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA
6.1 LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN
6.2 TENDENCIAS EN EL MARCO REGULATORIO
6.3 CARACTERÍSTICAS DE LA REGULACIÓN MODERNA
6.4 REGULACIÓN ECONÓMICA Y REGULACIÓN DE CALIDAD
6.4.1 Regulación económica
6.4.2 La regulación de la calidad
6.5 LA BÚSQUEDA DE LA COMPETENCIA
6.6 LOS CONTRATOS, INSTRUMENTOS ESENCIALES DE LA REGULACIÓN
6.7 PROBLEMAS COMUNES EN LA REGULACIÓN.
57
57
59
61
62
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70
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76
6
6.8 LA REGULACIÓN Y EL FINANCIAMIENTO
6.9 EJEMPLOS DE REGULACIÓN EN EL MUNDO
6.10 EL CASO DE MÉXICO
6.11 LA REGULACIÓN EN EL MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA
7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
7.1 FONDO DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA (FINFRA)
7.2 EL PROGRAMA PARA LA MODERNIZACIÓN DE ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA (PROMAGUA).
7.3 PROGRAMA DE DEVOLUCIÓN DE DERECHOS (PRODDER)
7.4 LA CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI)
7.5. FINANCIAMIENTO BURSÁTIL. EL CASO DEL MUNICIPIO DE TLALNEPANTLA DE BAZ.
7.6 EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)
7.7 EL BANCO DE DESARROLLO DE AMÉRICA DEL NORTE (BDAN)
7.8 BANCA COMERCIAL
7.9 LAS SIEFORES COMO UNA OPCIÓN DE FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
8. RIESGOS Y SU COBERTURA
8.1 ANÁLISIS DE VIABILIDAD
8.1.1 Viabilidad técnica
8.1.2 Viabilidad comercial
8.1.3 Viabilidad financiera
8.1.4 Viabilidad jurídica
8.1.5 Viabilidad política y social
8.2 COBERTURA DE RIESGOS
8.2.1 Riesgo de contraparte
8.2.2 Riesgo de diseño
8.2.3 Riesgo de construcción
8.2.4 Riesgo comercial
8.2.5 Riesgo de operación
8.2.6 Riesgos financieros
8.2.7 Riesgo jurídico
8.2.8 Riesgo político y social
8.2.9 Riesgo ambiental
8.2.10 Esquemas de garantía. Línea de crédito contingente y revolvente
9. ASPECTOS TARIFARIOS
9.1 LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS EN MÉXICO
9.2 TENDENCIAS EN LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS
9.3 PERSPECTIVAS
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77
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83
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124
10. CONTENIDO BÁSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES
126
11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA
137
11.1 CASOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA EN EL MUNDO
11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales
11.1.2 El caso de Francia
11.1.3. El caso de Alemania
11.1.4 El caso de Italia
11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental
11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina
11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia
11.1.8 El programa de modernización empresarial en Colombia
11.1.9 El caso de Chile
11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras
11.2 CASOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA EN MÉXICO
11.2.1 Casos de participación privada en la administración de los sistemas en forma integral o parcial
137
143
144
146
147
149
152
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155
158
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163
163
7
11.2.1.1 Concesión integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags.
164
11.2.1.2 Concesión integral de los servicios en la ciudad de Cancún
167
11.2.1.3 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de México
172
11.2.1.4 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de Puebla.
177
11.2.2 Concesiones y contratos de prestación de servicios para la construcción de plantas de tratamiento de
aguas residuales
179
11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta
179
11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca
180
11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Juárez, Chih.
181
11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte
182
11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torreón
182
11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregón
183
11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participación privada
183
8
PREFACIO
Una de las necesidades básicas de cualquier sociedad, es la de contar con servicios de agua
potable y saneamiento en cantidad y calidad. Es indudable que los esfuerzos que las diferentes
instancias de gobierno y la sociedad en su conjunto han realizado en México a través del tiempo,
han logrado avances importantes hacia el logro de ese objetivo. Al momento de publicar este
documento, la cobertura de agua potable a nivel nacional es de 89.0% y de 76.9% en
alcantarillado. Sin embargo, se tienen todavía rezagos considerables; en efecto, 10.7 millones de
habitantes del país aún no cuentan con servicio de agua potable y 22.6 millones no disponen de
alcantarillado. En materia de tratamiento de aguas residuales municipales únicamente se trata el
25.2% de las aguas generadas. Por otra parte, frecuentemente los servicios tienen deficiencias en
lo que se refiere a su calidad, oportunidad y continuidad.
A pesar de que existen excepciones notables, la mayor parte de los organismos municipales
responsables de los servicios de agua y saneamiento aún operan con eficiencias físicas, operativas
y comerciales bajas en comparación con los estándares internacionales y no tienen acceso a
recursos financieros y humanos suficientes que les permitan cumplir satisfactoriamente con sus
funciones. Además, es común la falta de continuidad en los cuadros directivos, técnicos y
operativos de esos organismos, lo que dificulta su profesionalización y el establecimiento y
cumplimiento de metas que, necesariamente, deben generarse tomando en cuenta el largo plazo.
Es necesario, por ello, analizar los diferentes instrumentos que permitan avanzar con mayor
rapidez en el cumplimiento de las metas del subsector y elegir los que en cada caso se consideren
más convenientes.
Uno de esos instrumentos, al que se ha recurrido cada vez con mayor frecuencia en numerosos
países, sobre todo en la última década, es la participación privada en alguna de sus múltiples
modalidades, tendencia que se origina tanto en la creciente escasez de los recursos tradicionales
de financiamiento –particularmente los de tipo fiscal a fondo perdido- como en la necesidad de
dar a los proyectos un mayor grado de eficiencia.
México no ha sido ajeno a esta tendencia y se cuenta ya con una experiencia valiosa, aunque
relativamente reducida, referente a las posibles aportaciones de las empresas privadas en la
inversión en infraestructura y en la operación y mantenimiento de los sistemas, así como a los
obstáculos y dificultades que es necesario resolver para que la participación privada en los
sistemas de agua y saneamiento contribuya a prestar los servicios que la población demanda.
La CNA (CNA) considera que en muchos casos, la participación de la iniciativa privada puede
ser útil y contribuir significativamente al mejoramiento de los servicios y que desde luego, es
necesario tomar en cuenta la experiencia propia y de otros países en este tema para asegurarse de
que esta opción, de adoptarse, sea útil.
Es por ello que la CNA decidió llevar a cabo los trabajos de recopilación y análisis de
información relacionada con diversos tópicos referentes a la incorporación de la iniciativa
privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
incluyendo la referente a experiencias relevantes. Los resultados de estos trabajos se resumen en
9
este documento, cuyo objetivo es proporcionar tanto a las autoridades responsables de la
prestación de los servicios, interesadas en analizar esta opción, como a nuevas empresas que
deseen participar en este campo, elementos que le faciliten la toma de decisiones al respecto y les
sean útiles en el proceso que conduzca a una participación privada útil.
Conviene recordar que en nuestro país la presencia de empresas privadas en los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, se remonta hacia muchas décadas atrás. Igual que hoy, en
su momento, el motivo fundamental de esa participación se derivó de la falta de recursos
económicos y técnicos en los sistemas de agua para poder hacer frente a sus necesidades. Se ha
documentado que en el período 1855 – 1929 se dieron cerca de 20 casos de participación de
empresas privadas en distintas áreas de los sistemas de agua. Así, por ejemplo, en el año 1855, en
la ciudad de Puebla se decidió contratar los servicios de la compañía Empresa de Cañerías
Puebla, la cual tuvo a su cargo la construcción de cañerías de hierro hasta el umbral de todas las
casas y las fuentes públicas así como la instalación de llaves en todas ellas. Destacan también los
casos de las ciudades de Saltillo y Monterrey; en la primera de ellas, hacia el año 1899, el
Ayuntamiento cedió sus derechos sobre las aguas potables por un término de 55 años a la
Compañía de Mackin y Dillon; en el segundo caso, las autoridades locales decidieron en el año
1904 contratar a la compañía Empresas de Agua de Monterrey para la construcción y explotación
de un sistema de agua potable y drenaje, cediendo sus derechos para captar aguas subterráneas en
terrenos municipales.1
Posteriormente, las tendencias mundiales y propias de nuestro país enfatizaron una mayor
participación del Estado en la prestación de diversos servicios, entre ellos los de agua potable y
saneamiento, que sin duda tienen una muy importante componente social. Esto llevó a que a
partir del segundo tercio del siglo XX prácticamente desaparecieran, en la mayoría de los países,
las empresas privadas de la escena de la prestación de los servicios a la población.
Es hasta finales de la década de los ochenta, que en México se da una nueva incorporación de la
empresa privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
particularmente en las áreas urbanas medianas y mayores, incluyendo centros turísticos. A la
fecha existen algunos casos específicos de la participación privada en concesiones y contratos
integrales de prestación de servicios que se encuentran en operación; adicionalmente, también se
ha dado su participación en el diseño y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales
bajo esquemas de construir, operar y transferir, como se menciona en el Capítulo 11.
En términos generales puede considerarse que el desarrollo de estos proyectos ha tenido
aportaciones positivas, a pesar de haber enfrentado problemas derivados de diversas
circunstancias, mismas que se describirán más adelante. Como ya se mencionó, es necesario que
se aproveche al máximo tanto esa experiencia como la de otros países, de tal manera que se logre
asegurar que la participación privada satisfaga en forma sólida, estable y equitativa los intereses
de los participantes, entre ellos: organismos públicos responsables de la prestación de los
servicios, empresas concesionarias y contratistas, organismos financieros y desde luego los
usuarios del servicio, buscando siempre que éste se proporcione en los mejores términos de
oportunidad, calidad y precio.
1
Revista Tláloc. SEP/DIC 1999. La Participación Privada en la Prestación de los Servicios. Diana Birrichaga
Gardida.
10
Para lograr lo anterior, es necesario tomar en cuenta múltiples factores de orden técnico, jurídico,
regulatorio, financiero, social y político, considerando las características particulares de cada
caso. El presente documento se refiere a esos factores y, en lo que es posible, contiene
recomendaciones para su manejo satisfactorio.
El documento se ha estructurado en 11 Capítulos. En el Capítulo Uno se hace mención en forma
general a la problemática del agua en el Mundo y en Latinoamérica. Para el caso de México, se
presenta información general referente a la situación de los sistemas de agua potable y
saneamiento, se plantean las causas que dificultan su funcionamiento satisfactorio y se señalan
tanto aquellas en las que la participación privada puede tener una aportación útil, como aquellas
que están fuera de su alcance modificar.
En el Capítulo Dos, se hace referencia de manera general a los conceptos esenciales que deben
tomarse en cuenta para que dicha participación sea satisfactoria, se pone especial énfasis en la
necesidad de disponer de un marco jurídico y regulatorio adecuado, así como a la conveniencia
de planear e implementar cuidadosamente y con el tiempo necesario el proceso de incorporación
de una empresa privada a la prestación de los servicios de agua y saneamiento. Se subraya que
desde sus inicios el proyecto debe contar con análisis profundos y detallados que tomen en cuenta
los diversos factores que condicionan su éxito. También en este Capítulo se hace una descripción
de los principales obstáculos y riesgos que se pueden presentar, en el proceso se discute la forma
en que conviene distribuir dichos riesgos y de como pueden mitigarse y se mencionan las
principales coberturas que, desde el punto de vista financiero son aplicables para su
minimización.
En el Capítulo Tres se analizan las diversas modalidades a través de las cuales se puede
incorporar a la empresa privada y que van desde la contratación de servicios parciales
(“outsourcing”) hasta la privatización total, pasando por diversos tipos de contratos y
concesiones, y por esquemas tipo construir- operar-transferir (COT o BOT en sus siglas en
inglés) y construir-poseer-operar (CPO o BOO en sus siglas en inglés), así como la realización de
proyectos bajo el esquema PPS ( Proyectos para Prestación de Servicios), el PROMAGUA, y el
financiamiento bursátil de proyectos de inversión en el sector hidráulico. Se hace referencia a la
importancia que tiene una adecuada selección de la modalidad como uno de los elementos
fundamentales para garantizar el éxito en los proyectos.
Se adiciona en este mismo Capítulo información referente a las características contractuales
básicas aplicables a las principales modalidades, una propuesta de contenido de los contratos y
títulos de concesión utilizables y un glosario en el que se definen los términos más comunes en
esos documentos.
En el Capítulo Cuatro se destaca nuevamente la importancia fundamental que tiene la adopción
de la modalidad más conveniente de participación privada, tomando en cuenta los diversos
factores técnicos, económicos, legales, políticos, financieros y sociales de cada caso particular y
presenta una metodología que puede ser útil en la selección de la modalidad.
El marco jurídico que se refiere a la participación de la iniciativa privada en la prestación de los
servicios en México se presenta en el Capítulo Cinco. En él se exponen algunas características de
11
ese marco que no facilitan la participación privada y se describen los aspectos fundamentales de
la Ley Estatal Tipo que ha sido promovida por la CNA en los Estados del país, para su análisis y
posible adopción. Mediante esta Ley el Gobierno Federal busca propiciar el fortalecimiento de
los diversos organismos responsables de la prestación de los servicios, incluyendo como opción
la posibilidad explícita de la participación privada en sus diferentes modalidades. Se incluye
también en este Capítulo consideraciones sobre algunas disposiciones fiscales que convendría
revisar para dar un mayor estimulo a la inversión privada.
Un esquema regulatorio adecuado es esencial para el éxito de cualquier proyecto de participación
privada. Por ello, en el Capítulo Seis se profundiza en los aspectos regulatorios señalando por
que, dentro de un mercado de características monopólicas como lo es el de la prestación del
servicio de agua, es necesaria la regulación; en qué debe consistir; los problemas comunes a los
que se enfrenta; ejemplos de regulación en el mundo; y una propuesta específica que se considera
útil en el caso de México, congruente con las disposiciones de la Ley Estatal Tipo que promueve
la CNA.
En el Capítulo Siete se describen las principales fuentes de financiamiento a las que las empresas
privadas pueden recurrir para el desarrollo de sus proyectos, como lo son los créditos de la banca
privada; el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA) y los recursos provenientes de
instituciones multilaterales y bilaterales de crédito como son la Corporación Financiera
Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco de Desarrollo para América del
Norte. Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos
de financiamiento de proyectos de infraestructura.
En el Capítulo Ocho se mencionan los diversos riesgos asociados a estos tipos de proyectos y se
proporcionan los principales mecanismos de cobertura. Se hace mención que para evitar que
estos riesgos se constituyan en factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene
que se distribuyan entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que esté en
la mejor posición para hacerlo.
El Capítulo Nueve enfatiza la necesidad de contar con tarifas adecuadas e incluye una propuesta
de análisis en ese sentido, la cual se basa en la necesidad de reflejar en el precio del recurso el
costo real de prestar el servicio, sin descuidar desde el luego los aspectos de equidad.
En el Capítulo Diez se hace referencia a la necesidad de contar con contratos o títulos de
concesión debidamente integrados. Se incluyen algunos de los conceptos básicos que deberán de
formar parte total de estos instrumentos jurídicos cuando la contratación de servicios se realice de
manera integral, parcial, bajo concesión, contratos con riesgo y sin riesgo comercial o mediante
esquemas COT o CPO. Como complemento en este capítulo, se incluye una definición de
términos a ser incluidos en contratos o títulos de concesión.
En el Capítulo Once se analizan algunos casos de participación privada en el mundo en general y
en México en particular. Las experiencias internacionales se refieren a los casos en Inglaterra,
Francia, Italia, Alemania, Países de Europa Central y Oriental, Argentina, Colombia, Chile y
Honduras. Por lo que respecta a México, se incluye información, tanto de casos de participación
privada en la operación y administración de los sistemas de agua, como en materia de plantas de
tratamiento de aguas residuales. En donde ha sido posible, se exponen los puntos de vista de los
12
contratantes o concedentes y de la empresa privada correspondiente, sobre la forma en la que se
han desarrollado los proyectos y los aspectos que en cada caso, es necesario mejorar en el futuro
para que esa participación resulte más satisfactoria.
Finalmente, es necesario subrayar que la CNA presenta este documento como una aportación
que puede ser útil para que los organismos operadores responsables de la prestación de los
servicios, cuenten con una visión general respecto a este tema y sobre todo, con una herramienta
de consulta que los guíe en el proceso de decisión, para que una empresa privada lleve a cabo a
actividades parciales o integrales de prestación de servicios de agua. La decisión final, desde
luego, compete exclusivamente a la autoridad local.
13
1. LA PARTICIPACIÓN PRIVADA: UNA OPCIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
DE AGUA Y SANEAMIENTO
1.1 Situación actual de los sistemas de agua y saneamiento
En el ámbito mundial la problemática de los servicios de agua y saneamiento es preocupante. En
la actualidad, más de 1,000 millones de personas no cuentan con servicio de agua potable, 2,500
millones no tienen acceso a sistemas de alcantarillado y las descargas de más de 4,000 millones
de personas no reciben ningún tratamiento2. Los requerimientos de inversión para incrementar la
cobertura de los servicios atendiendo las necesidades de una población creciente son muy
considerables. Así, sólo por lo que corresponde a Latinoamérica, dichos requerimientos fueron
para 1995 de 12,000 millones de dólares anuales3 y no hay razones que permitan suponer que han
disminuido en los años recientes. Este monto hace resaltar que una de las características de los
servicios de agua y saneamiento es su alta demanda relativa de capital: mientras que la relación
promedio entre activos fijos e ingresos anuales es de 3:1 en el sector de telecomunicaciones, y de
4:1 en el sector eléctrico, en el caso de los servicios que nos ocupan, dicha relación es de 10:1.
Por otra parte, en Latinoamérica en general, la eficiencia tanto en la utilización de la
infraestructura como en los aspectos administrativos es muy baja, lo que a su vez incide
negativamente en las posibilidades de mejorar los servicios.
La necesidad de evitar la acumulación de rezagos y de ampliar la cobertura de estos servicios
vitales para la salud y para el mantenimiento del medio ambiente es evidente. Esto, aunado a la
generalización de un paradigma que enfatiza la eficiencia en la operación de todo tipo de sistemas
y la participación privada en campos que tradicionalmente fueron atendidos directamente por el
sector público en la mayor parte de los países, tuvo como resultado que, a partir de la década de
1980, se diera un renovado interés en la posibilidad que las empresas privadas constituyeran un
instrumento adicional para mejorar la situación descrita. Hoy, la participación privada en la
inversión, administración y operación de los sistemas de agua y saneamiento se da, en muy
diversas modalidades, en numerosos países de todos los continentes.
Comúnmente se considera que la participación de las empresas privadas en el sector puede ser
útil por diversas razones, entre ellas las siguientes:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Se constituye en una fuente adicional de recursos financieros.
Aporta recursos técnicos, administrativos y operativos que contribuyen al incremento de
la eficiencia global.
Permite agilidad en la toma de decisiones y la asignación de recursos.
Proporciona continuidad en la gestión.
Permite la separación explícita de las funciones de autoridad y operación.
Desde luego, el grado en que esas posibles aportaciones se materialicen depende del manejo
adecuado de múltiples factores que se tratan a lo largo de esta publicación.
2
3
Organización Mundial de la Salud. 2000
Cifras del Banco Mundial. 1995
14
Por lo que toca a México, dada la situación promedio de los sistemas de agua y saneamiento,
conviene analizar la participación de la iniciativa privada, como una opción que puede ser útil,
tanto en la inversión en infraestructura que se requiere en dichos sistemas, como en su gestión. Es
posible que en muchos casos, los recursos adicionales de diversos tipos que pueden canalizarse
hacia los sistemas como resultado de seleccionar esa opción en alguna de sus diferentes
modalidades, resulten útiles en la tarea de proporcionar mejores servicios a la población en
condiciones satisfactorias de costo y en un plazo razonable.
Es evidente que el muy considerable esfuerzo dedicado por las diferentes instancias de gobierno
y la sociedad a la ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua potable y saneamiento a lo
largo de varias décadas, ha tenido avances muy relevantes hacia el logro de ese objetivo, a pesar
del acelerado crecimiento demográfico. En efecto, la población total del país en 1950 fue de 26
millones de personas y en ese mismo año el 43% de la población tenía acceso a infraestructura
para el suministro de agua potable y el 25% a la de alcantarillado. Hoy la población es de
aproximadamente 100 millones de habitantes y las coberturas de la infraestructura de agua
potable y alcantarillado son de 89.0% y 76.9%, respectivamente. Ello quiere decir que en ese
lapso se ha incrementado en 77.8 millones el numero de personas con servicio de agua potable y
70.4 millones las que tienen acceso al alcantarillado. Esas cifras son mayores que las de la
población total actual de Francia, Italia o Inglaterra, y similares a la suma de las poblaciones
totales de Argentina, Chile y Venezuela.
Sin embargo, si bien se han tenido avances sustantivos, aún existen serias carencias en la
cobertura de los servicios, así como en su calidad y eficiencia global. Las cifras disponibles
indican que a fines del año 2001, de una población de 97.9 millones de habitantes, 10.7 millones
carecen de servicio de agua potable y 22.6 millones no tienen acceso al alcantarillado4 (Figura 1)
y que la calidad de los servicios, particularmente en términos de continuidad, es deficiente en
muchas localidades y se aúna a ello la baja eficiencia promedio de los sistemas. La situación es
particularmente preocupante en las comunidades rurales.
Figura 1
POBLACIÓN CON SERVICIO DE AGUA Y ALCANTARILLADO
CIFRAS AL AÑO 2001
Millones de hab.
120
100
97.9
97.9
87.2
75.3
80
60
40
20
22.6
10.7
0
Agua Potable
Población Total
4
Alcantarillado
Con Servicio
Sin Servicio
Situación Actual del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. CNA. Diciembre 2001
15
Por lo que respecta al saneamiento, es necesario realizar esfuerzos adicionales, no solo en la
construcción de nueva infraestructura para tratar las aguas residuales, sino además en la
rehabilitación de las existentes, ya que un porcentaje significativo de ellas no operan
satisfactoriamente. Hacia fines de 2001 la infraestructura para el tratamiento de aguas residuales
municipales fue de un total de 1,132 plantas, con una capacidad de diseño de 80.6 lps. De éstas
únicamente operan 938 con un gasto tratado de 50.8 lps, que es el 25.2 del total de aguas
residuales que se generan (202 m3/s).
En el caso de la industria, existen 1,485 plantas de tratamiento y un número considerable está en
construcción. Sin embargo, a finales de 2001 se trataba solamente el 13% del total de aguas
residuales generadas por este sector. Las aguas residuales industriales representan una carga de
cerca de 3 millones de toneladas de contaminantes, medidos como demanda bioquímica de
oxígeno, cantidad que equivale al 170% de la carga contaminante de las aguas residuales
generadas por toda la población del país. Cuatro ramas industriales (azucarera, química, petróleopetroquímica y alimentos y bebidas), representan el 61% del total de las descargas por tipo de
industria. (Figura 2). El principal usuario es la industria azucarera, seguido por la petrolera y
química.
Figura 2
DESCARGAS POR TIPO DE INDUSTRIA
35%
30%
% DBO5
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Azucar
Quí mica
Pet rolera
Hierro y
acero
Textil
Cerveza
Celulosa y
papel
Café
Ot ros
Para alcanzar las metas que se han planteado respecto a la cobertura (Tabla 1) y calidad de los
servicios, se han estimado los montos de recursos financieros necesarios que se resumen en las
tablas siguientes. De acuerdo con esa estimación, los costos de inversión, en un escenario
sustentable, serán del orden de 760,143 millones de pesos en el lapso de 2001 a 2025, para un
promedio anual 30,406 millones de pesos (Tabla 2).
Tabla 1
METAS CONSIDERADAS EN EL PROGRAMA DE INVERSIÓN
INDICADOR
Cobertura de agua potable
ACTUAL
88%
TENDENCIAL
88%
SUSTENTABLE
97%
Cobertura de alcantarillado
urbana
Cobertura de saneamiento
76%
76%
97%
25.2%
60%
90%
16
Tabla 2
ESTIMACIONES DE INVERSIÓN REQUERIDA AL 2025
(MILLONES DE PESOS)
USOS
Público Urbano
- Agua potable
- Mejoramiento de eficiencias
- Alcantarillado
- Rehabilitación de Infraestructura
- Nuevas fuentes de abastecimiento
- Tratamiento municipal
Industria
- Abastecimiento de agua potable
.- Tratamiento industrial
Agrícola
- Distritos de riego
- Unidades de riego
- Desarrollo de áreas de temporal
Obras de protección
Total
Inversión anual
ESCENARIO TENDENCIAL
184,811
35,816
0
23,917
60,096
54,039
10,943
186,157
152,478
33,679
34,814
23,975
6,839
4,000
2,260
408,042
16,322
ESCENARIO SUSTENTABLE
374,416
56,936
21,791
40,299
240,387
0
15,003
219,311
146,973
72,338
137,738
51,030
75,727
10,981
28,678
760,143
30,406
Fuente: Programa Nacional Hidráulico 2001 – 2006. CNA
Por otra parte, los recursos que actualmente se dedican a los sistemas de agua potable,
alcantarillado y saneamiento del país son considerablemente inferiores a los requeridos. Esos
recursos son, en esencia, los que el Gobierno Federal aporta al gasto de inversión de los sistemas,
más la contraparte de los gobiernos estatales y municipales, cifras a las que deben sumarse las
tarifas y cuotas que aportan los usuarios de los servicios a los organismos operadores
responsables de la prestación; y a partir de 2002 los que obtiene a través del Programa de
Devolución de Derechos instrumentado en el mismo año por la CNA. En 2001, la suma de esos
recursos fueron por 2,725.5 millones de pesos, es decir, apenas el 17% de lo requerido
anualmente en el escenario tendencial y de tan solo el 9% del escenario sustentable (Tabla 3).
Por otra parte, el monto de los recursos de diferente origen que se destinan a nivel nacional a los
sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento han mostrado, a precios constantes, en los
últimos años una tendencia decreciente tal y como se observa en la Figura 3.
17
Figura 3
INVERSIONES DEL SUBSECTOR 1991 -2001
(Millones de pesos)
12,000
(Pesos constantes de 2001)
10,000
8,000
M
O
N
T
O
6,000
4,000
2,000
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Federal
4,396.1
5,001.6
5,716.4
4,846.4
1,220.6
2,065.8
1,945.9
2,182.3
1,844.0
2,226.9
1,055.7
Edo. y Mun.
3,211.2
2,463.4
3,300.9
1,453.2
1,505.0
606.8
775.9
578.8
855.5
1,385.4
744.2
Créditos
3,682.5
2,215.5
2,105.8
1,198.0
1,332.5
87.7
165.2
263.2
185.4
359.5
611.9
0.0
0.0
371.6
432.2
967.5
299.9
765.3
310.5
233.2
111.5
313.7
11,289.8
9,680.4
11,494.7
7,929.8
5,025.5
3,060.2
AÑO
3,652.3
3,334.8
3,118.1
4,083.3
2,725.5
GIC
TOTAL
Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA
Tabla 3
INVERSIONES DEL SUBSECTOR AGUA POTABLE,
ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO 1991 – 2001
(Millones de pesos corrientes)
Inversión Subsidiada
Año
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Federal
Estatal y
Municipal
998.0
1271.0
1569.0
1424.0
545.0
1178.0
1284.0
1708.0
1621.0
2133.0
1055.7
729.0
626.0
906.0
427.0
672.0
346.0
512.0
453.0
752.0
1327.0
744.2
Inversión no subsidiada
Generación
Créditos
Interna de
Caja (1)
836.0
563.0
578.0
352.0
595.0
50.0
109.0
206.0
163.0
344.3
611.9
*
*
102.0
127.0
432.0
171.0
505.0
243.0
205.0
106.8
313.7
TOTAL
2563.0
2460.0
3155.0
2330.0
2244.0
1745.0
2410.0
2610.0
2741.0
3911.1
2725.5
*Los montos están integrados en el rubro de créditos
(1) Generación Interna de caja: Recursos propios de los Organismos Operadores y Créditos
Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA
El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo estimular a los
organismos operadores a que cumplan sus obligaciones de pago de derechos, derivadas de la Ley
Federal de Aguas y la Ley Federal de Derechos en Materia de Aguas, al definir un mecanismo
rápido para que los derechos que se paguen por concepto de explotación, uso o aprovechamiento
de aguas nacionales se devuelvan a los organismos operadores de sistemas de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, sean estos organismos de carácter público o
18
privado. De acuerdo con el reglamento del programa, los recursos devueltos a los organismos
operadores podrán invertirse en acciones de mejoramiento de eficiencia, e infraestructura de agua
potable, y saneamiento en los municipios donde se recauden.
Durante 2002 los organismos pagaron a la federación 1,292 millones de pesos, de los cuales se
habían devuelto en los primeros tres trimestres 1,035 millones de pesos, equivalentes al 66% de
lo pagado. Mayores detalles sobre este programa se amplían en el Capítulo 7.
En lo que se refiere a la eficiencia de los sistemas, un estudio realizado por la CNA a fines de
1999, indicó que en esa materia los organismos operadores de agua del país tienen niveles
substancialmente menores a los estándares internacionales. El estudio analizó una muestra de 55
localidades que se caracterizan por tener una población superior a 50 000 habitantes. Los
resultados indicaron que la eficiencia operativa promedio, es decir, el volumen total de agua
facturado respecto al volumen total producido, ascendió, en el año 1998, a 56%, es decir, de cada
100 litros 44 se clasificaron como agua no contabilizada, categoría integrada por pérdidas en
fugas y en tomas clandestinas. En lo que corresponde a la eficiencia comercial promedio medida
como el total de ingresos con relación al monto total facturado, para ese mismo año fue del 80%,
lo que significó que de cada peso facturado se cobraron 80 centavos. Por lo tanto puede
considerarse que la eficiencia global, resultante del producto de la eficiencia operativa por la
eficiencia comercial, fue de 45% (Tabla 4). Ello implica que, aproximadamente, de cada 100
litros de agua producida a costos cada vez mayores, los organismos operadores solo reciben
ingresos por 45 litros, normalmente a tarifas que están lejos de reflejar el costo real de los
servicios.
Por lo que toca a la eficiencia administrativa, estimada como la relación del número de
empleados por cada 1000 tomas, el mencionado estudio reporta que era de 5.8, indicador que está
dentro de los estándares internacionales (6 empleados por cada 1000 tomas).
Tabla 4
PRINCIPALES INDICADORES
INDICADORES
Eficiencia comercial
Eficiencia física
Eficiencia global
Producción de agua
(millones de m3/año)
LOCALIDADES DE LOCALIDADES DE LOCALIDADES DE
50,000 A 500,000
500,000 A 1 MILLÓN MÁS DE 1 MILLÓN
HAB
HAB
DE HAB
71%
51%
36%
1127
78%
53%
41%
1034
86%
65%
56%
1001
TOTAL
LOCALIDADES
80%
56%
45%
3161
Como resultado de las bajas eficiencias físicas, operativas y comerciales, y a las políticas
tarifarias, que en la mayor parte de los casos establecen cuotas que no representan el costo total
de los servicios, la situación financiera promedio de los organismos operadores es precaria. El
mismo estudio ya mencionado, relativo a una muestra de 55 ciudades, mostró que los organismos
de ciudades de menos de 1 millón de habitantes apenas son capaces de cubrir sus costos de
operación y mantenimiento y que en el total de las localidades no se generan flujos de caja
suficientes para servir cabalmente su deuda y, desde luego, para enfrentar nuevas inversiones en
infraestructura, insuficiencia que se cubre normalmente con subsidios.
19
Otro factor que ha afectado negativamente la posibilidad de un desarrollo más sano de los
sistemas de agua y saneamiento, es la falta de continuidad en su gestión. Por una parte, los
períodos administrativos de la administración municipal son de solamente 3 años, sin posibilidad,
hasta ahora, de reelección. Por otra, por diferentes razones los directivos de los organismos
municipales de agua ejercen sus funciones por períodos aún más cortos: menos de dos años, en
promedio. Lo anterior no permite que haya una planeación efectiva ni continuidad en las
acciones.
La situación descrita ha impedido que los organismos operadores cumplan cabalmente con sus
objetivos de cobertura, de eficiencia y de autosuficiencia financiera. Es claro que la falta de
recursos económicos y técnicos impide lograr niveles de eficiencia que, de alcanzarse y
estabilizarse, aunados a tarifas adecuadas, darían a su vez acceso a dichos recursos y que es
imprescindible y urgente romper los círculos viciosos que afectan a los sistemas de agua y
saneamiento y que impiden su sano desarrollo. Algunos elementos de esos círculos viciosos, que
guardan estrecha relación entre sí, son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Falta de continuidad: alta rotación de los cuadros directivos, técnicos y administrativos en
los organismos operadores.
Altos requerimientos de inversión, generalmente superiores a los recursos disponibles.
Disminución de fondos fiscales.
Deficiente cultura del agua.
Marco jurídico y regulatorio inadecuado.
Intensa politización de las decisiones en el subsector.
Tarifas insuficientes.
Todos esos elementos afectan a los organismos responsables de la prestación de los servicios,
originando:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Baja eficiencia física y operativa de los sistemas, la cual se traduce en altos costos.
Deficientes niveles de servicio.
Poca disposición al pago; baja eficiencia en facturación y cobranza.
Altos índices de endeudamiento.
Bajo índice de aprovechamiento de la infraestructura, particularmente en el caso de
plantas para tratamiento de aguas residuales.
1.2 Posibles contribuciones de la participación privada
La situación de los sistemas de agua descrita en el apartado anterior, permite establecer que es
posible identificar amplios márgenes de maniobra en la operación de los sistemas municipales de
agua, que, a través de una mejora significativa en la gestión de los servicios, podrían crear las
condiciones para la autosuficiencia financiera en un lapso de unos cuantos años. Este concepto dista
de ser novedoso; de hecho, se ha convertido en un lugar común en los medios relacionados con los
sistemas de agua y, sin embargo, salvo contadas y meritorias excepciones, los avances en este
sentido distan mucho de ser satisfactorios. En algunos casos se tienen logros importantes durante un
corto plazo que después se pierden por la falta de continuidad en las políticas y en la dirección de los
organismos responsables de los servicios.
20
Dada la problemática general que afecta a los sistemas de agua, puede concluirse que las
aportaciones de empresas privadas especializadas, responsables, con solvencia financiera y con
experiencia, pueden ser útiles para propiciar un desarrollo más satisfactorio del subsector, al
contribuir a solucionar algunos de los problemas que integran los círculos viciosos descritos, en
particular los que corresponden al funcionamiento de los organismos operadores propiamente
dichos (aspectos endógenos), los que se señalan en la Figura 4.
Figura 4
CÍRCULOS VICIOSOS EN LOS SISTEMAS
Altos requerimientos
de inversión
Disminución de
fondos fiscales
Bajo nivel de servicio
Altos costos
Endeudamiento excesivo
Falta
Faltade
derecursos:
recursos:
Humanos,
Humanos,Técnicos
Técnicos
Materiales,
Materiales,Financieros
Financieros
Papeles confusos: autoridad y operador
Poca disposición al pago
Baja eficiencia
Bajas tarifas
Marco jurídico inadecuado
Politización en toma
de decisiones
Falta de continuidad
Incipiente cultura del agua
Elementos en los que la empresa privada puede contribuir en su solución
En primer término debe considerarse la canalización, hacia las ciudades medias y mayores, de
recursos financieros privados. Estos recursos representarían un factor importante, tanto para
llevar a cabo acciones directamente relacionadas con el logro de una mayor eficiencia en los
sistemas de mantenimiento diferido y rehabilitación, instalación de micro y macromedición,
mejoramiento de los procedimientos de facturación y cobranza, como para la expansión de dichos
sistemas en sus diferentes componentes. Como resultado de ello, los recursos limitados del sector
público podrían aplicarse a apoyar y a dar asistencia a los sistemas de las localidades con menor
capacidad de pago, con énfasis en las comunidades rurales, en donde se tienen los rezagos más
preocupantes de servicios.
Además de la aportación de recursos financieros adicionales, la participación directa de los
particulares en la administración de los sistemas municipales de agua puede ser útil en otros
aspectos, también relevantes, como ya se expresó (Figura 5):
21
ƒ
La contribución de una experiencia orientada específicamente a la eficiencia operativa, calidad
de los servicios y racionalidad económica.
ƒ
La continuidad y estabilidad que la presencia de una empresa puede dar a las funciones técnica y
administrativa, así como a los procesos de planeación, ejecución y control, al ser ajena a los
efectos de los cambios inherentes a la escasa duración de la gestión municipal.
ƒ
La agilidad en la toma de decisiones y en la asignación de recursos, aspectos que inciden
directamente en la eficiencia operativa.
ƒ
La separación explícita que se da entre las funciones de autoridad y regulación, que
corresponden a la autoridad concedente, de las directamente vinculadas con la prestación de los
servicios, que corresponden al concesionario.
Figura 5
POSIBLES APORTACIONES DE LA EMPRESA PRIVADA
CANALIZACION DE
RECURSOS FINANCIEROS
SISTEMAS DE
AGUA
CONTINUIDAD Y ESTABILIDAD
RECURSOS TÉCNICOS Y
ADMINISTRATIVOS
AGILIDAD EN
TOMA DE
DECISIONES
SEPARACIÓN DE LA
FUNCIÓN DE AUTORIDAD Y
SEGURIDAD
Por otra parte es necesario reconocer que una participación privada que cumpla con los objetivos
sociales y de estabilidad financiera de los sistemas, no podrá darse si no se solucionan otros
elementos de los círculos viciosos, en los que las empresas contratistas o concesionarias tienen
poca o ninguna influencia (aspectos exógenos), y en donde la solución depende esencialmente de
acciones del sector público. Tal es el caso, por ejemplo de la creación de un marco jurídico y
regulatorio adecuado, el evitar la influencia de la política electoral en las decisiones que se
relacionan con los sistemas de agua y saneamiento y la definición de tarifas, entre otros aspectos,
los cuales de hecho, son prerrequisitos para que pueda darse una participación privada exitosa.
22
2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIÓN PRIVADA
SATISFACTORIA
Por las razones que se exponen en el Capítulo anterior –falta de recursos financieros suficientes para
la expansión de los servicios, necesidad de dar continuidad a su gestión e incrementar su eficiencia
física y comercial–, la participación de empresas privadas en la prestación de los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, es un concepto que ha venido teniendo aceptación en la
búsqueda de instrumentos que permitan satisfacer las demandas de una población creciente. Se
tienen ejemplos de participación privada en el subsector de agua, en alguna de sus diferentes
modalidades, en numerosos países del mundo. Sin embargo, el pasar de servicios proporcionados
directamente por las autoridades locales o por organismos directamente dependientes de ellas, a
servicios prestados por una empresa privada, es un proceso delicado que puede enfrentar diversas
complicaciones y que por lo tanto, requiere de una planeación e instrumentación cuidadosas.
Desde luego, es esencial plantear adecuadamente la posibilidad de la participación privada ante
los diferentes actores que se relacionan, de una manera u otra, con los servicios de agua y
saneamiento, para minimizar las objeciones que con frecuencia se expresan en diferentes ámbitos
cuando se hace público el hecho de que se está analizando un esquema de este tipo. Los orígenes
de esas objeciones y sus expresiones son diversos:
ƒ
Falta de un marco de referencia derivado de una experiencia nacional madura en este campo.
ƒ
Resistencia ante lo que puede considerarse como pérdida de control por parte del sector
público, lo que en ocasiones se relaciona con el temor de la posible afectación a intereses
creados.
ƒ
Tendencia a utilizar el tema de las decisiones sobre la prestación de servicios públicos como
un arma de coyuntura político electoral.
ƒ
Desconfianza hacia el sector privado. Opinión pública desfavorable.
ƒ
Falta de legislación adecuada.
ƒ
Con frecuencia, necesidad de enfrentar la responsabilidad de promover e implantar una
nueva política tarifaria.
ƒ
Necesidad de enfrentar y resolver posibles problemas laborales derivados de la transferencia
de ciertas responsabilidades, de un organismo público a una empresa privada.
Por otra parte, la participación privada en los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento
no está exenta de riesgos, tanto para el sector público como para el privado, y desde luego, para el
actor más importante, aunque normalmente silencioso, que es el usuario. Entre esos riesgos están:
ƒ
Nivel de servicio: que los servicios proporcionados por el sector privado no sean de la
calidad deseada, como resultado de que la empresa privada, por diversos motivos, no pueda
cumplir con las metas comprometidas en el título de concesión o contrato.
23
ƒ
Costo: que los costos de dichos servicios para el usuario sean mucho mayores que los del
organismo público, como resultado de desviaciones importantes en las condiciones
económicas y financieras del proyecto, con independencia de la posible necesidad de
incrementar las tarifas por estar estas rezagadas con anterioridad a la participación privada.
ƒ
Aspectos comerciales: este riesgo puede presentarse en proyectos con contratos de
compra en firme y en proyectos con riesgo de mercado. Para el primero, el riesgo
derivaría de posibles incumplimientos del usuario y/o proveedores y de posibles
deficiencias en los contratos para llevar a cabo ajustes de precio. El segundo, estaría
asociado a variaciones en la demanda, a la existencia de posibles controles tarifarios, entre
otros.
ƒ
Aspectos financieros: están asociados a los posibles riesgos de mercado que se derivan de
las diferencias entre el comportamiento de las variables financieras que se suponen al
analizar el proyecto y fondearlo, y las que en realidad ocurren a lo largo de sus diferentes
etapas. En general se consideran dentro de estos riesgos las variaciones no previstas en los
niveles de inflación, tipo de cambio y tasa de interés.
ƒ
Técnicos: tecnología no adecuada, fallas en el diseño; desviaciones en tiempo, costo y
calidad en la etapa de construcción; falla en el funcionamiento de equipos e instalaciones,
capacidad de producción y eficiencia menor a lo esperado y desviaciones en los costos de
producción durante la etapa de operación, son los principales riesgos asociados al aspecto
técnico.
ƒ
Jurídicos: legislación insuficiente o inadecuada, revocación de concesiones, contratos,
permisos o autorizaciones, ausencia de mecanismos adecuados de resolución de
conflictos.
ƒ
Políticos: cambios de política, nacionalización o expropiación, afectación de intereses de
grupos locales, embargo, bloqueo comercial, entre otros.
ƒ
Sociales: oposición seria al proyecto a lo largo de su desarrollo.
La participación privada satisfactoria estará condicionada en buena medida al grado en que los
riesgos mencionados puedan identificarse, cuantificarse y mitigarse. Para ello se requiere un
cuidadoso análisis, en las etapas iniciales, de los riesgos inherentes a cualquier esquema de
participación privada. En todo caso debe seguirse el principio general de que la distribución de
los riesgos entre los participantes sea tal que quien esté en mejor posición para asumir un riesgo
debe tomarlo y que de ser necesario, debe recibir una compensación adecuada por ello. Estos
temas revisten una importancia fundamental y se tratan en mayor detalle en el Capítulo 8
“Riesgos y su Cobertura”.
En la mayoría de los casos, los obstáculos y riesgos mencionados pueden eliminarse a través de
una promoción adecuada del concepto, de la selección de una modalidad apropiada de
participación privada, de un proceso transparente de licitación y asignación de contratos o títulos
24
de concesión, de la adopción de un proceso adecuado de regulación y de la existencia de
garantías mutuas sólidas que contribuyan a la distribución adecuada de los riesgos.
Del análisis de algunos de los casos en que ya existe la participación privada, tanto en países con
larga experiencia en este campo, como en México, se identifican diversos elementos esenciales que,
en su conjunto, contribuyen a que la participación privada sea satisfactoria para los diversos actores
involucrados en el proceso. Dichos elementos esenciales son:
ƒ
Reconocer que un proceso exitoso de participación privada requiere de preparación adecuada y
de tiempo suficiente para ella.
Como se comentará más adelante, los riesgos y obstáculos que pueden presentarse en estos
esquemas son de diferente índole y todos ellos deben abordarse con meticulosidad y
profesionalismo. El tratar de precipitar el proceso, sin integrar todos los elementos necesarios
para el éxito, puede conducir a problemas serios desde el inicio y aún a fracasos totales.
ƒ
Asegurar el apoyo político en todos los niveles de toma de decisión y el de los usuarios, antes
del inicio de cualquier proceso de privatización. Procurar la continuidad del apoyo político,
independientemente de cambios electorales.
La falta de este apoyo, cuya necesidad es aparentemente obvia, ha sido el origen del fracaso de
diversos proyectos de participación privada.
ƒ
Verificar que las características del marco jurídico local permitan la participación privada en
términos equitativos para los diferentes actores. Aunque se han tenido avances substanciales en
este sentido en los últimos años, el tratamiento de este tema es muy diferente en las diversas
legislaciones locales. Un marco jurídico inadecuado impone riesgos adicionales (en ocasiones
imposibles de manejar) a un proyecto de participación privada.
ƒ
Desarrollar un marco regulatorio adecuado y el marco institucional correspondiente, antes de la
iniciación del proceso de licitación.
Este es otro aspecto decisivo para la estabilidad de la participación privada. Es imprescindible la
existencia de un ente regulador independiente, ajeno tanto a los intereses particulares de las
partes como a los procesos político-electorales, y que salvaguarde adecuadamente a los intereses
legítimos de los diversos actores: al consumidor, al protegerlo de posibles acciones monopólicas
del concesionario o contratista; a este, al darle certidumbre jurídica a su gestión empresarial, y al
sector público, al asegurar que se están proporcionando los servicios a la población en forma
satisfactoria y estable.
ƒ
Realizar estudios previos que permitan el máximo conocimiento posible de las diferentes
variables técnicas, económicas, sociales y financieras de los sistemas, así como de sus
perspectivas de evolución y que aseguren la viabilidad técnica y financiera de la participación
privada.
Es un apoyo fundamental la realización o actualización de un Estudio de Planeación Estratégica
de Desarrollo del Sistema o Plan Maestro, como también suele denominarse, en el que
específicamente se establezcan las condiciones actuales y deseadas, técnicas, económicas,
sociales y financieras del sistema de agua en su totalidad. Estos estudios deberán permitir tener
una radiografía de la situación actual y permitir además conocer los márgenes de maniobra
existentes en las distintas variables y plantear metas y compromisos de mejoramiento de
25
eficiencias, de cobertura, de nivel de servicio, de inversión, tarifarios, etc. que siendo realistas,
conduzcan al mejor esfuerzo del contratista o concesionario y a la mayor satisfacción de los
usuarios. Aspecto fundamental será el análisis sobre la conveniencia de incorporar alguna
modalidad de participación privada, que pueda realizar parcial o totalmente las distintas acciones
necesarias para alcanzar las metas planteadas.
ƒ
Seleccionar la modalidad más adecuada de participación de la empresa privada en la
prestación de los servicios.
El éxito de la participación de una empresa privada depende en gran parte de la selección de la
modalidad más adecuada de participación. Para ello, los estudios previos a que se refiere el
apartado anterior, serán el instrumento en que debe basarse la toma de decisiones al respecto.
Mayores detalles sobre las diferentes modalidades y sobre el proceso de selección, se
proporcionan en los Capítulos siguientes.
ƒ
Adoptar un proceso competitivo, totalmente transparente de licitación y adjudicación.
Es posible atribuir ventajas a los procesos de negociación directa entre un contratista o
concesionario potencial por una parte, y el organismo público responsable de los servicios por
otra. Normalmente esas ventajas se relacionan con la posibilidad de que la empresa privada
emplee toda su capacidad y creatividad para diseñar un esquema que responda de la mejor
manera posible a las características específicas de un caso particular. Sin embargo, tratándose de
un servicio de naturaleza monopólica, es particularmente importante buscar la competitividad
desde la selección de la empresa privada. Esto se logra más adecuadamente con un proceso de
licitación transparente, que tenga como base los estudios a los que se refiere el párrafo anterior.
Además, la experiencia demuestra que la ausencia de un proceso que cumpla con esas
condiciones, hará que la selección de la empresa sea cuestionada en el corto o mediano plazo,
poniendo en entredicho la estabilidad del proyecto de participación privada.
ƒ
Precalificación de los oferentes potenciales como un elemento para asegurar su capacidad
empresarial, técnica y financiera, y para facilitar el proceso de evaluación.
Debe evitarse otorgar un contrato o una concesión de largo plazo a una empresa que no
demuestre fehacientemente su capacidad para cumplir con los diversos compromisos que
adquiere en esos plazos. La improvisación de alianzas de participantes no calificados o sin
experiencia pertinente debe considerarse especialmente riesgosa.
ƒ
Diseñar contratos realistas y tan específicos como sea posible, pero incluir elementos de
flexibilidad que permitan ajustar metas conforme se tenga más información a lo largo de la
operación del contrato.
Una característica de los contratos o concesiones a largo plazo es la incertidumbre de las
condiciones que se presentarán en el futuro, probablemente mucho antes de que se venza el
plazo de vigencia. Es por lo tanto necesario que el contrato establezca con claridad las
circunstancias que podrán dar lugar a revisión de los términos, así como los mecanismos para
efectuar dicha revisión, proporcionando por lo tanto flexibilidad necesaria, pero
simultáneamente procurando evitar tanto manipulaciones posteriores como conflictos derivados
de interpretaciones divergentes.
ƒ
Limitar el grado de apalancamiento de los proyectos; ampliar en lo posible y razonable los
plazos de concesión, como una forma de amortiguar el efecto de situaciones financieras
26
desfavorables imprevistas; desarrollar esquemas sólidos de garantías para los diferentes actores,
inclusive respecto a los riesgos tarifarios.
Es necesario insistir sobre este tema fundamental. De la estabilidad financiera del proyecto,
afectada en ocasiones por agentes exógenos al mismo, depende su éxito. Por otra parte, el grado
de riesgo del marco financiero que se establezca determinará las condiciones en las que puedan
captarse los recursos en el mercado de dinero.
ƒ
Implementar cuidadosamente el proceso de instrumentación de la participación privada.
Para garantizar un mejor resultado de la participación privada en el largo plazo, es de
fundamental importancia seguir cuidadosamente los pasos del proceso para la incorporación
de una empresa en la prestación de los servicios. Es prioritario realizar en una primera etapa,
el análisis de las posibilidades reales de participación privada, en una segunda etapa, llevar a
cabo el proceso de selección de la empresa que se encargaría de la prestación de los servicios
y, finalmente, ejecutar las actividades de la tercera etapa, relacionadas con la
implementación, seguimiento y control del proyecto. Dichos pasos se muestran en forma
resumida en la Figura 6.
Figura 6
PROCESO PARA LA INSTRUMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA
1
Análisis de la posible
participación
• Recopilación y análisis de información:
• Social y política
• Promoción y búsqueda de apoyo
de los diferentes sectores
• Jurídica
• Técnica
2
Selección de la
Empresa Privada
• Económica
• Financiera
• En su caso, adecuación del marco jurídico
• Definición y constitución del ente regulador
• En su caso, actualización del plan maestro
• Definición de términos de referencia
• Concurso simplificado
• Asignación
• Realización
• Análisis detallado y definición de políticas
• Alcances de la participación
• Selección de la modalidad:
- CPS o Título de Concesión, otras
- Elaboración de documentos de
contratación, conteniendo los
elementos básicos para una
participación exitosa.
•
•
•
•
•
•
•
Convocatoria
Precalificación
Bases de Licitación
Presentación de ofertas
Análisis y selección de las ofertas
Adjudicación a la empresa ganadora
Firma de documentos contractuales
3
Implementación de la
Participación
•
•
•
•
•
Cumplimiento de acuerdos laborales
Entrega de bienes e inmuebles
Puesta en marcha
Operación
Supervisión, seguimiento y control
27
Además de los elementos esenciales hasta aquí anotados, que deben considerarse como
imprescindibles en cualquier proceso de participación privada, existen otros que es muy conveniente
tomar en cuenta, tales como:
ƒ
Si se requieren incrementos tarifarios, llevarlos a cabo en lo posible, antes del inicio de la
participación privada. Conviene no agregar a los diferentes obstáculos a los que se enfrenta la
participación privada, el que se le asocie con el incremento automático del costo de los servicios
a los usuarios, cuando realmente esté ocasionado por la falta de incrementos tarifarios que fueron
necesarios antes de su intervención.
ƒ
En el caso de concesión de los servicios, propiciar en lo posible que éste sea integral, como
un elemento que garantice el manejo sistémico, tanto de los aspectos físicos como de los
económicos y financieros de la prestación. El que una sola entidad operativa y administrativa
se encargue de la operación y mantenimiento del sistema de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, elimina problemas de diversa índole, que se generan en la interfase entre dos
operadores diferentes y evita la duplicación de costos indirectos. Lo anterior permite una
planeación y control financiero más claros y eficaces, ya que normalmente, la mayor parte o
la totalidad de los cargos por alcantarillado sanitario y por tratamiento de aguas residuales,
deberán repercutirse a los usuarios de agua potable.
Desde luego, para que la participación privada sea exitosa, es esencial que se considere no
como una relación de confrontación y conflictiva entre los sectores públicos y privados, sino
como una asociación de esfuerzos que tiene como fin último la maximización de beneficios
para los usuarios de los servicios y una retribución adecuada para la empresa. En
colaboración, el organismo público responsable de los servicios y la empresa privada,
deberán en cada caso resolver o mitigar algunos de los obstáculos y riesgos mencionados.
Es necesario tener en mente también que, a pesar de que, de acuerdo con el marco jurídico,
los servicios de agua y saneamiento son responsabilidad de las autoridades municipales, la
creación de un contexto propicio a la participación privada satisfactoria es una tarea que
trasciende a las decisiones y acciones del organismo municipal de agua y saneamiento y de
la empresa privada. En la tarea participan además, y deben hacerlo en una forma coherente y
respetuosa de las atribuciones de las autoridades locales, otros actores: los gobiernos
estatales y Federal, la banca de desarrollo, la banca multilateral, las organizaciones
financieras privadas, los partidos políticos a través de los congresos Federal y estatales, entre
otros. Todos ellos tienen responsabilidades en la generación y promoción de ideas y en la
creación de mecanismos jurídicos, regulatorios, administrativos y financieros que
contribuyan a la creación de ese contexto.
28
3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS
3.1 Principales modalidades
Las modalidades a través de las cuales se puede incorporar a la participación privada son muy
diversas y pueden adquirir un gran número de matices. En lo que se refiere al alcance de los
servicios y a las responsabilidades de la empresa privada, las modalidades van desde la
contratación de servicios parciales, lo que se conoce también como "outsourcing", hasta la
privatización total, que incluye la venta de los activos y desde luego de la infraestructura y la
responsabilidad total por la inversión futura y la operación de los sistemas. Entre esos dos
extremos existen diversos tipos de contratos y concesiones, así como esquemas tipo “construirposeer-operar-transferir” (CPOT, comúnmente conocidos como BOOT por sus siglas en inglés:
build-own-operate-transfer) y sus variantes, que se utilizan normalmente en el caso de elementos
específicos de infraestructura, como pueden ser las plantas de tratamiento de aguas residuales o
los sistemas de abastecimiento de agua en bloque.
En lo que se refiere a la propiedad accionaria de la empresa responsable de la prestación de los
servicios, puede darse el caso de empresas cuyo capital es totalmente privado o empresas de capital
mixto. En ese sentido, una de las formas en la cual un organismo público responsable del servicio
puede hacer participar al sector privado es mediante la implementación de esquemas de
bursatilización, tema que se detalla más adelante en este documento.
En lo que respecta al alcance y responsabilidad de la empresa privada, las principales
modalidades se resumen a continuación:
ƒ
Contrato de Prestación de Servicios Parciales sin riesgo comercial.
ƒ
Contrato de Prestación de Servicios Totales con riesgo comercial parcial.
ƒ
Contrato de Prestación de Servicios Totales con riesgo comercial total (“Arrendamiento”).
ƒ
Concesiones.
ƒ
Contratos CPOT (Construir - Poseer - Operar – Transferir, comúnmente llamados BOOT) y
sus variantes tales como:
− COT (construir - operar – transferir, o BOT).
− CPO ( construir - poseer – operar, o BOO).
− CAT (construir- arrendar-transferir, o BLT: build-lease-transfer).
ƒ
Contratos CPOT inversos.
29
ƒ
Privatización Total (venta completa).
ƒ
Esquemas Evolutivos.
ƒ
Coparticipación sector público – sector privado (empresas mixtas)
ƒ
Bursatilización
Estas modalidades varían en el grado de responsabilidad y de riesgo adquiridos por la empresa
privada, en el nivel de autonomía de ésta, en los compromisos de inversión, en la duración de los
contratos, en la propiedad de los activos y en la relación de la empresa privada con el usuario final
de los servicios. La Tabla 5 muestra la distribución de responsabilidades para las principales
modalidades de contratación.
Tabla 5
DISTRIBUCIÓN DE PRINCIPALES RESPONSABILIDADES ANTE DISTINTAS
MODALIDADES DE PARTICIPACIÓN
Propiedad Financiamiento Administración
de los
activos
Contrato de
Prestación de
Servicios Parcial
sin riesgo
comercial
Contrato de
Prestación de
Servicios Total
con riesgo
comercial parcial
Contrato de
Prestación de
Servicios Total
con riesgo
comercial total
(“Arrendamiento”)
Concesiones
Contratos CPOT
(Construir - Poseer
-OperarTransferir)
Privatización
Total (venta
completa)
Empresas Mixtas
Ejecución
Operación y
de Obras mantenimiento
Riesgo
comercial
Duración
Pública
Público
Pública
Pública
Público o
privado, según
el contrato
Público
De 1 a 2
años
Público
Público
Privada
Pública
Privado
Parcialmente
Privado
10 a 15
años
Público
Privado,
financia capital
de trabajo
Privado
Pública
Privado
Privado
10 a 15
años
Pública
Privado
Privada
Privada
Privado
Privado
20 a 30
años
Público o
mixto
Privado
Privada
Privada
Privado
Público
10 a 15
años
Privada
Privado
Privada
Privada
Privado
Privado
Indefinida
Pública
Mixta
Mixta
Privada
Privada
Mixta
Indefinida
Las modalidades listadas promueven en diferente grado la eficiencia operacional y la viabilidad
comercial de los servicios de agua y saneamiento. Al mismo tiempo, si se manejan adecuadamente,
introducen conceptos de competitividad y eficiencia del costo en la administración, así como
compensaciones basadas en los resultados. Dichas modalidades ofrecen flexibilidad y el potencial
para progresar de contratos menos riesgosos con inversión privada inexistente o limitada, a opciones
más riesgosas con inversiones importantes, conforme las partes ganan credibilidad y confianza
30
mutuas. Desde luego que en algunos casos es posible la combinación de modalidades, por ejemplo,
un contrato tipo “arrendamiento” para el sistema de distribución de agua y alcantarillado, y un
contrato tipo COT para una planta de tratamiento de aguas residuales.
Como se detalla en el Capítulo 4, la selección de la modalidad mas adecuada debe tomar en cuenta
las circunstancias políticas, legales y culturales de la localidad para las que se analice la
participación privada, así como las características institucionales, financieras y técnicas del
organismo público responsable de los servicios. Es esencial asegurarse desde luego, que el marco
jurídico es apropiado para dicha participación. Otro aspecto fundamental en la consecución de una
colaboración robusta entre los sectores público y privado es la existencia de, por una parte, un
contrato bien diseñado que defina clara y equitativamente las relaciones entre los participantes, y por
otra parte, de un marco regulatorio eficaz, responsabilidad de un órgano específico, cuyos objetivos
esenciales son el asegurar que se cumpla con los niveles de calidad establecidos en el contrato o
título de concesión, proteger a los usuarios de los posibles efectos del carácter monopólico de la
prestación de este tipo de servicios, así como crear una atmósfera que promueva la viabilidad
comercial de la participación privada.
3.1.1 Contrato de prestación de servicios parcial sin riesgo comercial
Es la forma más simple de participación del sector privado, por medio del cual la autoridad pública
retiene completa la responsabilidad por la operación y mantenimiento del sistema, tomando todo el
riesgo comercial y se encarga del financiamiento de los activos fijos, así como del capital de trabajo.
La responsabilidad del contratista privado se limita a dirigir de manera eficiente a su personal y los
servicios que ofrece. La inversión requerida es normalmente menor y no incluye activos en
infraestructura.
Los contratos de servicio son usados típicamente para el mantenimiento, reparaciones de
emergencia, toma de lecturas, cobro y recaudación, mejoramiento de lo existente o construcción de
nuevas obras y renta de equipo. Este tipo de contratos tienen usualmente una duración de uno a dos
años, siendo renovables.
3.1.2 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial parcial
Son aquellos donde la autoridad pública transfiere a una compañía privada la responsabilidad entera
de la operación y mantenimiento de un sistema, dándole la libertad de tomar decisiones
administrativas y de lograr incrementos en las eficiencias. En un contrato de este tipo, el contratista
recibe su pago del organismo contratante. Estos pagos son usualmente a través de montos definidos
ya sea por lotes de trabajo o precios unitarios. Se pueden incluir condiciones de acuerdo con las
cuales el contratista asuma parcialmente el riesgo comercial, a través de penalidades o incentivos en
relación con la eficiencia comercial que logre con respecto a un estándar establecido. También es
posible incluir incentivos que estimulen el incremento de la eficiencia por encima de un compromiso
base. Bajo este esquema, el contratista no tiene ninguna relación legal directa con el consumidor y
actúa siempre en nombre de la autoridad pública. La autoridad retiene la responsabilidad financiera
por el servicio y tiene que proveer los recursos de capital necesarios.
Los contratos de administración no requieren que el contratista realice grandes inversiones con
largos plazos de recuperación, por ende la duración de este tipo de contratos es generalmente de 10 a
31
15 años, con la posibilidad de convertirse en otros mecanismos de más largo plazo, como son los
contratos con riesgo comercial total y las concesiones.
3.1.3 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial total (“Arrendamiento”)
Son convenios por medio de los cuales un operador privado es responsable de la operación,
mantenimiento, administración del sistema y el financiamiento del capital de trabajo. Bajo este
esquema la empresa privada asume el riesgo comercial en su totalidad, al responsabilizarse
cabalmente de la eficiencia comercial y a estar obligada a sufragar todos sus gastos y a obtener sus
resultados de la cobranza que hace a los usuarios de los servicios, cobranza que realiza por cuenta y
orden del organismo público contratante. La autoridad pública, que permanece como dueño absoluto
de los activos, es responsable de los gastos del capital para nuevos proyectos, rehabilitación, servicio
de deuda y tarifas. La autoridad pública también es responsable del riesgo político implícito en el
mantenimiento de una política tarifaria acordada de antemano que debe ser suficiente, a lo largo de
la duración del contrato, para cubrir los costos de operación y mantenimiento del sistema, así como
las cantidades que, en su caso, el contratista se obliga a entregar al contratante a lo largo de la
duración del contrato.
En este tipo de contratos, es común que la empresa privada le pague a la autoridad pública una
cantidad periódica (semejante a una renta, de ahí que a esta modalidad se le designe como
“arrendamiento” en algunos países), suficiente para cubrir, por ejemplo, el servicio de la deuda del
organismo público y financiar parte del programa de inversión. Estos pagos se obtienen de la
diferencia entre los ingresos por tarifas recaudadas y los costos de operación, lo cual es un incentivo
para brindar un buen servicio y establecer un buen sistema de recaudación. Igual que en el caso
anterior, el contratista no tiene ninguna relación legal directa con el consumidor y actúa siempre en
nombre de la autoridad pública.
Los contratos de arrendamiento tienen una duración de mediano a largo plazo, usualmente de 10 a
15 años, pero pueden extenderse a un lapso mayor, dependiendo del monto del capital requerido.
3.1.4 Concesiones
En esta modalidad, la empresa privada o concesionario tiene completa responsabilidad por los
servicios, incluyendo la operación, el mantenimiento y la administración, así como inversiones de
capital para la expansión de los servicios. Los activos fijos, sin embargo, permanecen en propiedad
de la autoridad pública, pero son confiados al concesionario por la duración del título de concesión y
deberán ser retornados al final del periodo establecido.
Este mecanismo da al inversionista privado el incentivo de realizar inversiones, y al igual que otras
modalidades, estimula la aplicación de innovaciones tecnológicas enfocadas al mejoramiento de la
eficiencia.
A diferencia de los contratos de prestación de servicios, en el caso de la concesión sí existe una
relación comercial y jurídica directa entre usuario y concesionario, ya que éste es directamente
responsable de la prestación del servicio, substituyendo al organismo público en ese sentido durante
la duración de la concesión. El concesionario cobra directamente por sus servicios a los usuarios,
aplicando tarifas que previamente han sido autorizadas por la autoridad, y esa cobranza le debe
32
permitir al concesionario sufragar sus gastos, las inversiones a que se ha obligado y obtener el
rendimiento de su capital. Por su parte, la autoridad es responsable de seguir una política tarifaria
previamente acordada. Otra diferencia de orden jurídico entre un contrato y una concesión, que
puede ser importante, es que, en tanto el contrato es un acuerdo de voluntades, la concesión es un
acto de autoridad.
Es importante señalar que un contrato de prestación de servicios con riesgo comercial total puede
incluir además compromisos del contratante de realizar inversiones, con lo cual este tipo de contrato
se asemeja a la concesión, con las diferencias antes comentadas.
Los títulos de concesión, usualmente tienen una duración de veinte a treinta años, dependiendo del
nivel de inversión y del periodo de recuperación. El contratista recibe sus pagos por los servicios
brindados directamente del usuario.
3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares
Bajo este esquema una compañía financia, construye, posee y opera una obra nueva o sistema
especifico y después de un periodo determinado, la posesión de la obra es transferida a la autoridad
pública. Estos contratos son atractivos para nuevas inversiones que requieren de montos
considerables de financiamiento, tal como es el caso de sistemas de abastecimiento de agua en
bloque, o el de plantas de tratamiento de aguas residuales.
La duración de estos contratos es normalmente el tiempo necesario para que el contratista privado
liquide la deuda en que incurrió y proporcione la ganancia para los inversionistas de capital. En estos
contratos la compañía privada obtiene normalmente sus ingresos de la venta de servicios que hace al
organismo responsable del sistema de agua, aunque en algunos casos, por ejemplo, en plantas de
tratamiento de aguas residuales, la carga para el organismo público puede disminuirse de existir
posibilidades de que la empresa privada venda agua tratada directamente al usuario de la misma.
Como sus nombres lo indican, las modalidades COT (construir-operar-transferir) y CPO (construirposeer-operar), son variantes que dependen tanto del ente que es propietario de las instalaciones a lo
largo del contrato, como del tiempo en el que, en su caso, se lleva a cabo la transferencia de la
propiedad de dichas instalaciones al sector público. Así, en la modalidad COT, por ciertas
limitaciones jurídicas puede ser necesario que, independientemente de que la obra sea financiada por
el sector privado, la propiedad de la infraestructura pase automáticamente al contratante o
concedente, en tanto que en la modalidad CPO, la empresa privada mantiene la propiedad de la
infraestructura en un lapso que puede ser indefinido. En la modalidad CAT (construir-arrendartransferir), la empresa privada es responsable del financiamiento y de la construcción de las
instalaciones y recupera su inversión y el rendimiento correspondiente por medio de un pago
periódico que le hace el organismo responsable de los servicios. La responsabilidad del contratista
no incluye la operación de las instalaciones y esta es realizada por el organismo contratante a partir
del momento en que termina el proceso de construcción y puesta en marcha.
3.1.6 Contratos CPOT inversos
En países donde los riesgos económicos o políticos son altos, las compañías privadas podrían no
estar interesadas en invertir grandes montos de capital en la construcción de una nueva obra a través
33
de los contratos CPOT, o pueden solicitar altas primas de riesgo; en estos casos, puede que sea
preferible que el sector público se encargue de financiar y construir el proyecto con sus propios
recursos y después contratar a una empresa privada para que la opere durante un periodo, y además
la adquiera gradualmente, para lo que la empresa privada pagará una comisión anual a la autoridad
pública, que usualmente cubre el monto de la deuda generada por el costo de inversión, con
consideraciones que varían caso a caso respecto al costo de operación y mantenimiento. Este tipo de
contratos ofrece una operación eficiente del sector privado y motiva a dicho operador a mantener la
obra en buen estado, debido a que éste espera ser el dueño de la obra en el futuro.
3.1.7 Privatización
A través de este mecanismo la autoridad pública vende completamente a una empresa privada los
activos que conforman el sistema de abastecimiento y distribución de agua y drenaje, y el operador
privado será el encargado de operar, mantener, y administrar el sistema, así como de financiar las
expansiones necesarias.
Los ingresos del inversionista privado se generarán directamente de la recaudación de los servicios
proporcionados a los usuarios y sus utilidades dependerán directamente de la eficiencia operacional.
La combinación de tarifas adecuadas y su propia capacidad de lograr eficiencia operativa y
comercial es lo que puede hacer atractivo este esquema al inversionista privado, debido a que los
activos, por sí mismos, no tienen un valor alternativo. Dentro de este esquema, la autoridad pública
se convierte en un órgano regulatorio, encargado de vigilar que los compromisos realizados por el
inversionista privado se cumplan adecuadamente. Dependiendo de diferentes factores, incluyendo el
financiero y el fiscal, es posible que este esquema, al implicar la necesidad de recursos adicionales
para la adquisición de los activos ya existentes, represente un costo mayor para el usuario, aunque
significa, por otra parte, ingresos adicionales para el sector público.
Aunque en este caso los activos son propiedad de la empresa privada, el recurso hidráulico, igual
que en las demás modalidades de participación, sigue siendo del propietario original, que en la gran
mayoría de los casos de régimen jurídico análogo al de México, es la Nación. Experiencias recientes
de privatizaciones totales del sector agua son muy limitadas, siendo un caso exitoso el de Inglaterra
(1989).
3.1.8 Esquemas evolutivos
A fin de consolidar las experiencias hasta ahora obtenidas en México y dadas las características
técnicas, operativas, administrativas y financieras de numerosos sistemas de agua en nuestro país, se
ha analizado la posibilidad de incorporar a la empresa privada en la prestación de los servicios
mediante modalidades novedosas de participación que conduzcan a la eficiencia operativa y
comercial, bajo términos y condiciones que minimicen los riesgos inherentes a estos tipos de
proyectos.
Una modalidad consistiría en incorporar a la empresa privada en dos fases. Durante la primera fase,
la empresa participaría mediante un Contrato de Prestación de Servicios cuya vigencia sería del
orden de tres a cinco años y a través del cual la empresa privada se comprometería, entre otras
acciones, a la realización de un Programa de Consolidación encaminado al incremento de la
eficiencia del sistema, teniendo además a su cargo la operación y administración de los servicios. El
34
objetivo fundamental de esta primera etapa sería crear las condiciones que hagan financiables las
inversiones en obras de infraestructura mayor.
Una vez concluida la primera fase, y habiéndose logrado los objetivos planteados y analizado las
variaciones que hayan sufrido los términos y condiciones previstos al final de la primera fase, la
empresa privada se convertiría en concesionaria, teniendo a su cargo la prestación integral de los
servicios, así como la responsabilidad de efectuar las inversiones en expansión de la infraestructura.
3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas
Bajo esta modalidad, una empresa privada y la autoridad pública coinvierten una empresa que será
la responsable de la prestación de los servicios, normalmente bajo un esquema de concesión. Al
adoptar esta modalidad, se considera que la empresa mixta mitiga algunos de los riesgos y
obstáculos que dificultan la participación privada, en particular el de tipo político, ya que se
mantienen dentro de la nueva empresa los intereses legítimos de la autoridad pública responsable de
prestar el servicio. También se mantiene una participación activa y transparente de los socios en la
marcha del negocio y en la toma de decisiones.
La selección de la empresa privada como accionista se da a través de un proceso de licitación,
mediante el cual se busca seleccionar como socio privado a una empresa con experiencia
comprobada en la gestión de sistemas de agua y saneamiento. Para que la empresa mixta
capitalice las ventajas que ofrece la copropiedad, conviene que la sociedad así constituida se rija
por las normas del Derecho Privado.
En el marco jurídico actual del país, la empresa mixta se crearía al amparo de las disposiciones que
para tal efecto deberán de establecerse en la Leyes Estatales de Agua, por lo que se previó que para
la instrumentación de un esquema de esta naturaleza, será necesario que la mencionada Ley
contemple la adopción de una modalidad de este tipo o, en su caso, modificarla. Adicionalmente,
otras disposiciones aplicables serían la Ley de Sociedades Mercantiles y el Código de Comercio,
entre otras.
La nueva sociedad generalmente es administrada a través de un Consejo de Administración,
integrado por miembros que serían propuestos en partes iguales por el socio público y el socio
privado. La Dirección General será el órgano estatutario encargado de auxiliar al Consejo de
Administración en el cumplimiento diario y habitual de sus competencias relativas al giro propio
del objeto social. Ejecutará los acuerdos de dicho órgano de administración y vigilará su
cumplimiento.
Bajo este esquema, el accionista privado se compromete a transferir a la sociedad su experiencia
técnica y en general todo su conocimiento en la materia. Normalmente, personal de la empresa
privada asume la Dirección General y Técnica de la empresa. La autoridad pública por su parte, a
fin de posibilitar el cumplimiento de la nueva sociedad de capital mixto, otorga a la misma el
derecho exclusivo de uso de las instalaciones, bienes y elementos existentes y futuros afectos al
servicio, cualquiera que sea la naturaleza de los mismos.
La proporción en que cada una de las partes contribuye al capital accionario puede variar. Sin
embargo, es importante que se asigne a la empresa mixta la misma libertad de acción que tendría
35
una empresa privada prestadora de servicios equivalentes, de modo de asegurar su operación
eficiente. En otros países se han encontrado para ello, por ejemplo, soluciones que implican arreglos
especiales respecto al valor relativo de los votos de cada parte en los consejos de administración. Las
compañías en copropiedad requieren de un acuerdo corporativo que mencione al detalle los
objetivos de la copropiedad, y los derechos y obligaciones de los socios.
Un aspecto al que se debe poner especial atención, es que bajo el esquema de empresa mixta la
administración de los sistemas se ve afectado por el hecho de que la autoridad responsable de la
prestación del servicio continua siendo juez y parte, de tal manera que para evitarlo se requeriría de
la existencia de un ente regulador independiente y poderoso con reglas perfectamente establecidas.
3.1.10 Bursatilización
Como ya se indicó, uno de los instrumentos que pudieran utilizarse para incorporar la participación
privada en la prestación de los servicios, lo constituye la adopción de un esquema de bursatilización
a cargo de la autoridad encargada de la prestación del servicio. A través de la bursatilización es
posible constituir empresas mixtas o de capital cien por ciento privado. Este último caso puede ser
equivalente a una privatización total.
La bursatilización requiere la existencia de una empresa prestadora del servicio de agua estable, de
capacidad administrativa y eficiencia operativa comprobadas, con políticas tarifarias adecuadas;
todo ello avalado por una empresa calificadora de crédito a nivel internacional, de modo que sea
posible colocar acciones en los mercados nacionales e internacionales bajo ciertas condiciones
económicas y financieras atractivas. Para que este esquema opere, será indispensable que el
organismo responsable de la prestación del servicio se transforme en una “sociedad por acciones”
con propósitos empresariales. Una vez constituida la sociedad y habiéndose definido los términos y
condiciones del esquema de bursatilización, sería posible colocar las acciones en los mercados
nacionales e internacionales. Una variante consiste en que la venta de acciones se haga por paquete a
través de un proceso de licitación o negociación, en el que participan como competidoras empresas
especializadas en la gestión de sistemas de agua y saneamiento, tal y como se expresa en el apartado
precedente.
Este esquema de “sociedad por acciones” ha sido adoptado en Chile como un instrumento que
posibilita la obtención de recursos financieros para la realización de obras de infraestructura, cuya
recuperación de la inversión generalmente se caracteriza por ser de largo plazo.
En dicho país, el método de privatización preferido ha consistido en la constitución de “sociedades
anónimas” bajo ciertos controles de regulación. Estas sociedades tienen a su cargo la prestación del
servicio y pueden utilizar el esquema de emisión de acciones en el mercado local y externo.
En la actualidad, en nuestro país existen limitaciones jurídicas, económicas y financieras que
dificultan la adopción de un esquema de esta naturaleza, particularmente para colocar acciones fuera
del territorio nacional. Desde el punto de vista jurídico y en lo que se refiere a la posibilidad de
atraer capitales de otros países, el principal obstáculo lo constituye el artículo 117 constitucional,
fracción VIII, el cual prohíbe expresamente que los Estados y Municipios puedan contraer
obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares
extranjeros, o cuando deban de pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. En este
36
mismo sentido, el párrafo segundo de dicho artículo establece que los Estados y Municipios no
podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas
productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas,
conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una Ley y por los conceptos y hasta por los
montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
De acuerdo a lo anterior, la implementación de esquemas de bursatilización se enfrenta a la
problemática de que existe limitación constitucional para que los Estados y Municipios puedan
comprometer obligaciones en el extranjero. Por otra parte, hasta el momento sólo poco más de la
tercera parte de la Entidades Federativas han emitido Leyes de Deuda Pública que les permitan
contar con un marco regulatorio más claro y eficiente.
Como puede observarse, una opción para lograr un desarrollo exitoso de este esquema en el ámbito
nacional, sería modificar los términos constitucionales descritos; otra opción consiste en
instrumentar algún procedimiento jurídico que no contravenga las disposiciones constitucionales, el
cual, por un lado, permita la constitución de “sociedades por acciones” y por el otro, logre explotar
al máximo los beneficios de este esquema en los mercados nacionales e internacionales.
En el sentido de no modificar los términos del marco constitucional, se han planteado algunos
esquemas que teóricamente permitirían tanto la bursatilización, tal como se ha definido en los
párrafos anteriores, como la colocación de bonos municipales en los mercados de dinero nacionales
como en los internacionales.
Finalmente, por lo que respecta a las limitaciones económicas y financieras, a nivel nacional existen
en la mayoría de las empresas operadoras de agua serios problemas administrativos, económicos y
financieros, los que deberán corregirse para efecto de que la posición del emisor en los mercados
nacionales e internacionales sea lo más sólida posible, de tal manera que el riesgo para el comprador
sea aceptable.
3.2 Proyectos para prestación de servicios (PPS)
El Reino Unido es uno de los países con mayor experiencia en el desarrollo de proyectos de
inversión bajo esta modalidad de participación privada, iniciando en el año 1992 con los
esquemas conocidos como “Iniciativa de Financiamiento Privado (PFI por sus siglas en inglés)” y
“Asociación Pública Privada (PPP por sus siglas en inglés)”. Hasta el año 2000, en ese país se
habían llevado a cabo 112 proyectos bajo la modalidad PFI, en los sectores de transporte,
defensa, salud, educación y penitenciarias.
En los proyectos PFI, el gobierno suscribe con una empresa privada un contrato para diseñar,
financiar, construir y operar activos con los que el gobierno, a su vez, presta un servicio público,
por otra parte, en los proyectos PPP, se establece una asociación entre el gobierno y una empresa
privada para administrar un activo o negocio.
En general las principales características de estos tipos de esquemas son:
37
•
•
•
•
El gobierno otorga una concesión o autorización al inversionista privado para
proporcionar ciertos servicios por un período largo de tiempo (20 ó 30 años).
La propiedad de los activos es, por lo general, del inversionista privado.
Los pagos se realizan una vez que se proporcionan los servicios.
El riesgo de financiamiento, construcción y operación del activo con el que se
proporcionan los servicios al gobierno se transfiere al sector privado.
En México se diseño un esquema llamado “Proyectos para Prestación de Servicios (PPS)” que
surge como una forma de incrementar la eficiencia en el uso de los recursos del sector público al
transferir a los sectores social y privado los riesgos y contingencias relacionados con los costos
financieros y de ejecución de obras, así como para aprovechar la experiencia y los recursos
financieros con que cuentan dichos sectores.
En otras palabras, los PPS, son aquellos proyectos en los que el sector público celebra un contrato
de largo plazo con la iniciativa privada para que ésta preste, a través de activos que construya o
provea, un servicio en apoyo a la dependencia o entidad contratante.
El 26 de marzo de 2003, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, las “Reglas para la
realización de proyectos para prestación de servicios”, en las que se señala, que las dependencias
y entidades que pretendan realizar este tipo de proyectos, deberán contar con la autorización para
llevar a cabo el proyecto, y una vez obtenida ésta, la autorización para suscribir un contrato de
servicios de largo plazo por parte de la SHCP.
De igual forma, se conformaron diferentes instancias para la preparación y autorización de los
proyectos, dentro de las que se encuentran:
•
El Grupo de Coordinación, integrado por: las Dependencias Ejecutoras de los proyectos,
SECODAM, SHCP, Presidencia de la República y BANOBRAS. Las funciones de dicho
grupo serán revisar el avance global del programa PPS y compartir experiencias y, en su
caso homologar los criterios aplicables.
•
El Grupo Técnico Especializado de la Unidad de Inversiones de la SHCP, que dispondrá
de personal capacitado; sus funciones principales serán desarrollar metodologías, orientar
a las dependencias respecto al desarrollo de los proyectos PPS, participar en el proceso de
autorización de los PPS, organizar los trabajos del Grupo de Coordinación y difundir el
esquema.
•
El Comité Consultivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que
deberá tener nivel de Subsecretario, Director General o equivalente del área responsable,
y por el representante de la Unidad de Inversiones de la SHCP que será el Jefe de la
Unidad. La función del Comité Consultivo será la de definir la estrategia a seguir para
cada proyecto y sesionarán una vez al mes y de manera extraordinaria bajo convocatoria
de las partes.
•
El Comité Ejecutivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que
deberá ser el líder o administrador del proyecto, y por el representante de la Unidad de
38
Inversiones de la SHCP. Las funciones del Comité Ejecutivo serán organizar las
reuniones del Comité Consultivo, realizar actividades definidas por el Comité Consultivo
para el desarrollo de cada proyecto, presentar los avances de los proyectos y sesionar
semanalmente. Sus miembros deberán estar dedicados de tiempo completo al proyecto.
La presentación de solicitudes, para obtener la aprobación de la SHCP, deberá contener:
I.
La descripción del proyecto que se pretende realizar bajo este esquema;
II.
La justificación de que el proyecto es congruente con los objetivos y estrategias
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales que correspondan a la dependencia o entidad
solicitante;
III.
Para el caso de las dependencias, la opinión favorable de sus áreas jurídicas y
presupuestarias competentes y, para el caso de las entidades, la opinión favorable de
su órgano de gobierno y, en su caso, de la coordinadora de sector;
IV.
El análisis costo - beneficio;
V.
El procedimiento de contratación que se seguirá, y
VI.
Los elementos principales que contendrá el contrato de servicios de largo plazo.
De igual forma, y con base en la normatividad fijada por la SHCP, se deben de cumplir los
lineamientos para elaboración del análisis costo - beneficio, y aplicar la metodología para la
comparación de ofertas económicas en los procedimientos de contratación con relación a los
proyectos para prestación de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal.
39
4. SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIÓN PRIVADA.5
La sección anterior muestra las diferentes modalidades de participación privada que normalmente
se utilizan. Seleccionar la modalidad más adecuada es un proceso que requiere un profundo
análisis de diversos factores técnicos, legales, políticos y financieros entre otros, para tener una
razonable certeza de que es factible su implementación tomando en cuenta las circunstancias
locales y de que se lograrán los objetivos planteados.
Un hecho que frecuentemente preocupa a los responsables del proceso, es que normalmente se
requiere de un tiempo considerable para iniciar satisfactoriamente un proyecto de participación
privada. Sin embargo, es esencial que la preparación se realice adecuadamente para garantizar
que el objetivo es alcanzable y sostenible. Cuando la situación requiere de acciones urgentes y,
por ello, se desee evitar análisis previos muy detallados, puede ser prudente adoptar una
modalidad de participación privada de corto plazo, durante la cual se pueden preparar las bases
para utilizar otras opciones. En todo caso debe recordarse que la participación privada no es un
fin en sí mismo, sino sólo un medio para lograr la meta de mejorar la prestación de los servicios y
con ello la salud y bienestar de la población, así como la conservación del medio ambiente.
El análisis que se requiere para proceder a la selección de una modalidad adecuada deberá cubrir
los siguientes aspectos:
ƒ
El estado actual de la Empresa de Agua y Saneamiento.
ƒ
La viabilidad del proyecto en relación con el Marco Legal y Regulatorio vigente.
ƒ
El grado de aceptación y apoyo, por parte de los diversos grupos involucrados, respecto a
la participación privada.
ƒ
La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participación privada.
Cada una de estas se discuten a continuación.
4.1 El estado actual de la empresa de agua y saneamiento
El diagnóstico de la Empresa de Agua y Saneamiento debe evaluar su estado actual, la cantidad y
confiabilidad de la información disponible, y la factibilidad de cambiar aquellos aspectos que
podrían hacer poco atractiva la inversión de potenciales socios privados.
En un primer paso, la autoridad responsable de los sistemas de agua y saneamiento por parte del
sector público deberá reunir, al menos, la información que se muestra en la Tabla 6.
5
Fuente Toolkits For Private Sector Participation in Water and Sanitation. Banco Mundial. Traducción realizada por
personal de la CNA.
40
Tabla 6
REQUERIMIENTOS MINIMOS DE INFORMACIÓN
Coberturas
áreas servidas
requerimientos potenciales de extensión
Volúmenes de abastecimiento
volumen de agua en bloque, calidad de agua en las fuentes, volumen tratado, servido a los usuarios, volumen
medido, facturado y cobrado;
posibles fuentes futuras de abastecimiento, caudales factibles y calidad
Caudal y calidad de las aguas residuales
Inventario de activos
activos existentes; condiciones y vida útil de los activos
Condiciones actuales de operación
calidad, presión, interrupciones del servicio; inundaciones, encharcamientos
Estándares actuales de operación
Condiciones establecidas en la Ley u otros ordenamientos, aplicables a los servicios de agua.
Recursos Humanos
Número de empleados, perfiles, estructura salarial, condiciones contractuales, pensionados
Tarifas
nivel y estructura tarifaria [incluyendo cuotas de conexión]
subsidios [tipos, mecanismos, cantidades]
exenciones [tipo de usuarios exentos de pago, montos]
Desconexiones [¿se permiten?, ¿se ejercen?, ¿restricciones?]
Caracterización de usuarios / análisis social
Capacidad / disposición de pago de los diferentes estratos de usuarios
Capacidad / disposición política para otorgar subsidios gubernamentales
Indicadores financieros generales
Costo por unidad servida
Recaudación promedio / máxima / mínima
Estados financieros auditados
Contabilidad
Si los servicios son prestados directamente por el municipio ¿hasta dónde es posible, identificar los costos y los
ingresos derivados de los servicios de agua de la contabilidad municipal?
Disponer de esa información permitirá entre otras cosas:
ƒ
Desarrollar y alimentar datos a un modelo financiero con el que se evalúen la viabilidad de
implementar distintas modalidades de participación privada, e identificar aquellos factores
que tiene mayor influencia en la viabilidad financiera;
ƒ
Tener una base de negociación con los distintos actores involucrados, quienes en general,
requerirán de ciertas garantías antes de aceptar la participación privada.
Definir estándares reales de desempeño, planes de rehabilitación y programas de mejora en
los servicios.
ƒ
ƒ
Negociar con los departamentos o secretarías responsables de las finanzas [en el ámbito local,
estatal o federal según corresponda], las inversiones que hará el sector público, o el
mantenimiento de subsidios a algunos estratos, o bien de otro tipo de apoyos que impliquen
erogaciones para el gobierno.
ƒ
Identificar aquellas áreas en las que se carece de información, está incompleta, o es de dudosa
veracidad.
41
ƒ
Determinar si la insuficiencia de datos, excluye algunas opciones de participación privada
para su consideración inmediata; en algunos casos, será conveniente involucrar a la iniciativa
privada con contratos de servicios simples, combinados con contratos para la recopilación de
información, como un paso previo al diseño de esquemas de largo plazo y alcance.
Estos datos, complementados con la información que obtengan los consultores que se contraten,
serán utilizados más tarde en la base de datos que el gobierno establezca para asegurar que todos
los licitantes potenciales tienen la información básica sobre los servicios que se estén licitando.
Mas tarde, estos datos pueden servir de base al Ente Regulador para evaluar el desempeño de la
empresa privada que gane la licitación.
4.2 El Marco legal y regulatorio
El propósito de analizar separadamente el Marco Legal y Regulatorio es:
ƒ
Determinar el grado en que las restricciones vigentes facilitarían o limitarían la
implementación de algunas modalidades de participación privada.
ƒ
Identificar los cambios en materia de regulación que podrían ser necesarios.
ƒ
Evaluar la factibilidad de implementar esos cambios en tiempo.
Esto implica dar respuesta a cuestionamientos como los siguientes:
ƒ
¿Que aspectos del marco legal y regulatorio tendrán impacto sobre la viabilidad de
distintas opciones de participación privada, y que podría hacerse respecto a las
deficiencias en ese marco?
ƒ
¿Cómo la regulación puede incentivar la competencia en los servicios?
ƒ
¿Qué tipo de regulación (específica para el sector) podría ser apropiado?
ƒ
¿Que elementos regulatorios deberían ser incorporados en los contratos de participación
privada y cuales deberían dejarse a juicio del Ente Regulador?
ƒ
¿Cuál debería ser la estructura y funciones del Ente Regulador?
La respuesta a estos cuestionamientos se tratará con detalle más adelante en el Capítulo 6 de este
documento en el que se trata con detalle el concepto de regulación en la prestación de los
servicios de agua.
4.3. Aceptación y apoyo de la participación privada por parte de los diversos grupos
involucrados
Diversos grupos tienen un legítimo interés en el desempeño de la empresa de agua. Entre ellos
están:
42
ƒ
Organizaciones de consumidores formales e informales, inclusive Organizaciones no
Gubernamentales (ONG’s) que pudieran tener algún interés relacionado con la calidad del
servicio, las tarifas, o la protección de los más pobres.
ƒ
Los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal (sobre todo aquellas áreas
directamente relacionadas con estos aspectos, como Agua, Medio Ambiente, Salud,
Desarrollo Urbano, etc.).
ƒ
Órganos como los Consejos de Cuenca, las Comisiones Estatales de Agua, y entidades
como la Comisión Federal de Competencia.
ƒ
Personajes políticos, ya que los servicios de agua y saneamiento siempre son parte de la
estrategia política de los partidos locales.
ƒ
Los sindicatos y la administración actual de la empresa de agua. La participación privada
puede representar una amenaza para los trabajadores y administradores actuales, sin
embargo, su cooperación es fundamental para el desarrollo de la información que servirá
de base para el análisis pre-contractual y durante todo el proceso, hasta la transición.
ƒ
Los proveedores de bienes y servicios del sector (la participación privada puede ser una
amenaza para la supervivencia de algunas empresas, sí los nuevos administradores
deciden cambiar de proveedores o ellos mismos, o sus filiales pueden actuar como
contratistas).
El primer paso en un análisis de este tipo es identificar a los grupos de actores clave, y evaluar las
bases para su posible oposición a la participación privada. Algunos de estos grupos pueden ser
ideológicamente contrarios a la participación privada porque consideran que una empresa
comercial, que busca la maximización de sus utilidades, es incompatible con la función social del
subsector. En ese sentido, es fundamental implementar un marco legal y regulador claro, justo y
estable.
Será importante evitar una situación en la que los opositores a los principios de la participación
privada puedan ganar poder político formando alianzas con otros grupos que no tienen objeciones
ideológicas para esa participación, pero que piensan que sus intereses particulares no serán
tomados en cuenta.
Indudablemente, habrá casos en los que la fuerza de la oposición limitará el rango de
modalidades de participación privada factibles de ser implementadas. Si las concesiones no
tienen la aceptación de los involucrados, pueden considerarse otras opciones de menor alcance en
tanto la participación privada gana apoyo. Alternativamente, si la oposición al involucramiento
de la iniciativa privada es muy fuerte, la integración de empresas mixtas o sociedades publicoprivadas, pueden ser la mejor opción.
El segundo paso es evaluar si se requerirá otorgar garantías a algunos grupos para ganar su
apoyo, o disminuir su oposición. Esto probablemente requerirá consultas previas con grupos
clave, como los sindicatos de la empresa de agua, antes de tomar una decisión respecto a la
43
modalidad de participación privada que se va a promover. Las garantías que comúnmente se
requieren, pueden resumirse de la siguiente manera:
ƒ
Garantizar a los usuarios que estarán protegidos de posibles abusos derivados del poder
monopólico que representa la provisión de los servicios, a través de la instrumentación
de un ente regulador en el que estarán representados y que estará encargado de vigilar
el desempeño de la empresa privada.
ƒ
Garantías para la plantilla laboral existente. Por ejemplo, colocación de acciones entre
los trabajadores, respeto a los salarios y condiciones de trabajo prenegociados,
programas ventajosos de retiro voluntario, u otros, según sea el caso.
ƒ
Garantías para los proveedores de bienes y servicios. Por ejemplo, el establecer reglas
para garantizar que una determinada proporción de obras se asignará a empresas
locales, o que se obligará al prestador a subcontratar o abastecerse de las empresas
ganadoras de una licitación.
ƒ
Garantías para los consumidores. Por ejemplo, reglas de ajuste de tarifas, políticas de
subsidio, mecanismos de atención de quejas, etc.
ƒ
Garantías en la protección de la salud de la población y por razones ambientales en
general. Por ejemplo, regulación de los estándares de servicio, penalizaciones por
incumplimiento, etc.
ƒ
Compensaciones para otras agencias gubernamentales. Por ejemplo, compensar la
pérdida de control directo otorgándoles un papel en la regulación.
No debe perderse de vista que aunque en la mayoría de las ocasiones son necesarias, las garantías
implican costos; y será de vital importancia determinar la magnitud de estos, y planear cómo
serán cubiertos. Intentar transferir esos costos al sector privado reducirá el interés que este
pudiera tener en el sector, o implicaría impactos desfavorables para los usuarios en las tarifas.
Deben analizarse, por otra parte, de manera realista las garantías que el gobierno debe otorgar a la
iniciativa privada para asegurar que, en los casos en los que por razones no imputables a ella, sino
más bien por razones de índole política, se tomen decisiones que impacten negativamente en la
eficiencia en la prestación de los servicios. En esos casos, el establecimiento de reglas claras
dentro del marco regulatorio adquieren fundamental relevancia.
4.4 La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participación privada
Un paso crítico en la identificación de una opción viable de participación privada es probar la
viabilidad financiera de las diferentes modalidades. Si se espera que el sector privado invierta en
la expansión y/o rehabilitación de la infraestructura, ¿cuál sería el impacto sobre las tarifas?, si la
tarifa proyectada está por encima de la capacidad de pago de algunos estratos de la población
¿habrá alguna partida dentro del presupuesto gubernamental para otorgar subsidios a esos
estratos?, si los hay, ¿son sostenibles a lo largo del tiempo?, o bien, ¿podrían diseñarse programas
de inversión más realistas desde la perspectiva financiera?.
44
Al preocuparse por expandir y mejorar los servicios en el menor tiempo posible, los gobiernos
pudieran no poner mucha atención inicial en los objetivos de rendimiento sobre la inversión del
sector privado. Como resultado, podrían desperdiciar un monto significativo de tiempo y recursos
diseñando esquemas de participación privada que no fueran financieramente factibles. Por otra
parte, el esquema de participación privada que se haya diseñado puede ser insostenible si no se
toma en cuenta la capacidad y disposición de la población para pagar el posible incremento en el
costo de los servicios, o si se sobreestiman los requerimientos de inversión que se desea al sector
privado.
El análisis financiero consiste básicamente en evaluar el estado actual de la empresa de agua y
saneamiento, y probar las implicaciones financieras y tarifarias de encomendar a la participación
privada la expansión de la infraestructura y el incremento en las eficiencias, así como las
implicaciones para el gobierno en términos de lo que deberá aportar para darle solidez inicial al
esquema.
El análisis de viabilidad financiera requiere el desarrollo de un modelo computarizado en el que
se puedan evaluar los efectos de elegir distintas opciones de participación privada, distintos
programas de inversión y distintos incrementos en eficiencias, entre otros. Sin embargo, es
importante señalar que este modelo solo será una herramienta de apoyo para los tomadores de
decisiones, no determinará con precisión cuál es la modalidad de participación privada más
adecuada, pero si indicará a los tomadores de decisiones cuáles son financieramente viables.
A continuación se muestra en la Tabla 7 una lista de los aspectos que debe contener el modelo
financiero. Como se hizo notar anteriormente, en la realización del análisis preliminar no se
requiere de mucho detalle, dado que el objetivo es evaluar cuales modalidades de participación
privada podrían ser factibles en las condiciones locales. Sin embargo, si se requerirá de un
análisis detallado antes de iniciar la licitación correspondiente.
Tabla 7
MODELACIÓN FINANCIERA (LISTADO DE VERIFICACIÓN)
1. Revisión de las proyecciones de la demanda
Un componente clave del proceso de modelación financiera es la modelación de la demanda. Para ello es
crítico que el modelo se base, primero, en proyecciones realistas del crecimiento demográfico y de la actividad
económica, segundo, en supuestos realistas sobre la capacidad y disposición de pago de los usuarios por las
mejoras en los servicios, y, finalmente, en la estimación de cómo se ajustará el consumo ante diferentes
incrementos tarifarios (elasticidad precio de la demanda).
Se requiere revisar las proyecciones de la demanda para los sectores residencial, comercial e industrial en el
área servida actualmente y en aquellas áreas que se planee servir durante el periodo que se esté tomando como
base para el análisis financiero, respondiendo a las siguientes preguntas:
ƒ
ƒ
¿Estas proyecciones están basadas en suposiciones realistas sobre la capacidad y disposición de los
usuarios para pagar por los servicios?
¿Toman en cuenta la reacción de los usuarios ante incrementos tarifarios?
2. Definir las metas de servicio
También deben tomarse en cuenta las metas que se pretende alcanzar, en cuanto a coberturas y eficiencias, así
como los estándares que han de exigirse a la iniciativa privada.
ƒ
¿Cuáles son las metas de expansión en la cobertura de los servicios?
ƒ
¿Cuáles son los estándares requeridos de calidad del agua potable y efluentes?
45
ƒ
¿Cuáles son las metas de presión, pérdidas y micromedición?
3. Costos
En el análisis financiero se deben incorporar los programas de inversión en infraestructura y rehabilitación, así
como los costos de operación y mantenimiento actuales y futuros, conforme al programa de expansión
propuesto; para analizar el impacto de éstos sobre las tarifas y poder reestructurarlos en caso de ser necesario.
4. Estructura de capital
Debe analizarse la mezcla adecuada de deuda y capital requerida para financiar el proyecto y suponer:
ƒ
Tasas mínimas de rendimiento sobre el capital
ƒ
Tendencias de las tasas de interés para capital de riesgo, capital subordinado y deuda
ƒ
Tipos de cambio durante la vida del proyecto, en su caso
ƒ
Razones de cobertura del servicio de la deuda
ƒ
Esquemas de depreciación
El análisis de sensibilidad consiste en probar diferentes alternativas y evaluar su impacto sobre las tarifas, es un
proceso recurrente que debe converger en una estimación de la solidez del proyecto planteado, si este resulta
demasiado sensible a algunas de las variables, deberá estudiarse cómo reducir el riesgo potencial que éstas
representan.
5. Definir la tarifa media y la estructura tarifaria
Con base en los costos, la estructura de capital y la demanda supuestas, se debe determinar la tarifa media que
se requerirá para financiar el proyecto y probar estructuras tarifarias alternativas.
ƒ
¿Cuáles son las implicaciones de las mejoras en el servicio sobre la tarifa media?
ƒ
¿Cuál sería una estructura tarifaria factible y sensata?
Ya se ha mencionado que uno de los principales aspectos que los tomadores de decisiones deberán tomar en
cuenta durante todo el proceso es la factibilidad de incrementar la tarifa. ¿Los usuarios de bajos ingresos
podrán y estarán dispuestos a pagar las tarifas requeridas para sostener la expansión y mejora de los servicios
en sus comunidades? Si no es así, ¿el gobierno estará en disposición de subsidiar a esos estratos de usuarios?
¿O pueden diseñarse otros programas de inversión más acordes a la realidad financiera del sistema?
6. El nivel de apoyo financiero gubernamental
El gobierno puede proporcionar apoyo financiero por diversos medios:
ƒ
Aportaciones directas o renuncia al cobro de derechos
ƒ
Préstamos o condonación de deudas.
ƒ
Otorgamiento de garantías sobre el volumen mínimo que será demandado.
ƒ
Otorgamiento de garantías sobre el tipo de cambio
ƒ
Garantías para asegurar el pago de la deuda y/o intereses
ƒ
Subsidios a grupos específicos de usuarios
ƒ
Beneficios impositivos
Será conveniente incluir en el análisis financiero las suposiciones pertinentes y observar el impacto que estas
tienen sobre las tarifas, lo que puede servir de base para negociar con las autoridades gubernamentales el
otorgamiento de algunos de estos apoyos.
7. Probar escenarios financieros alternativos
Aquí, básicamente debe responderse a la pregunta:
ƒ
¿Qué modalidad de participación privada podría lograr de mejor manera los objetivos planteados, considerando
(a) las restricciones de la capacidad de pago de los usuarios y (b) los requerimientos de rendimiento sobre el
capital de los inversionistas privados?
Uno de los aspectos de importancia que deben de tomarse es que la información a utilizarse
deberá de caracterizarse de ser de calidad de modo tal que su procesamiento y análisis conduzca
obtener resultados los más cercanos a la realidad.
4.5 La selección de una modalidad
El desarrollo e implementación de un esquema de participación privada es un proceso largo que
requiere de tiempo para realizarlo en detalle. Durante dicho proceso, se requerirá involucrar al
46
personal altamente calificado de la empresa de agua, a los más experimentados asesores
gubernamentales, y contratar consultores privados con experiencia específica en la preparación
de contratos de participación privada, o de esquemas de regulación.
Para que este proceso sea exitoso y se desarrolle en el menor tiempo posible y con la menor
cantidad de recursos, se requiere iniciar con una idea general de las modalidades que pudieran ser
factibles, tomando en cuenta las circunstancias locales vigentes y el nivel de respuesta a los
problemas de cada municipio o área conurbada. Lo hasta aquí expuesto contiene los elementos
necesarios para llegar a esta conclusión inicial.
En resumen, la autoridad gubernamental responsable de los servicios necesita responder a los
siguientes cuestionamientos:
¿Cuál es el problema que se pretende resolver?
¿Es fundamentalmente un problema de eficiencia operacional, o se requieren incrementos
sustanciales en la cobertura de los servicios?
¿Cuáles son las implicaciones de elevar las coberturas y la calidad de los servicios sobre las
tarifas? ¿Cuánto pueden pagar los usuarios?
¿Realmente los usuarios estarán dispuestos a pagar esas tarifas?
¿Si no es así, se dispondrá de otras formas de financiamiento para sustentar la mejora en los
servicios?
¿El marco jurídico y regulatorio vigente, provee las bases para brindar certidumbre jurídica y
estabilidad al inversionista privado?
Si no, ¿es posible hacer las modificaciones pertinentes en tiempo?
¿Existe apoyo, o al menos no existe oposición, de los grupos clave [empleados, consumidores,
ambientalistas, políticos, etc.] para promover la participación privada?
¿Es posible minimizar el riesgo de interferencias políticas posteriores?
La Tabla 8 muestra las respuestas a estas cuestiones respecto a diferentes modalidades de
participación privada. Las columnas representan los factores clave en el proceso de selección de
participación privada y los renglones, las diferentes modalidades de participación privada. Cada
intersección muestra las principales características de los factores clave para cada modalidad.
47
Tabla 8
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE FACTORES CLAVE POR MODALIDAD
Tipo de
Modalidad
Contrato de
Servicios
Arrendamiento
Concesión
COT
Privatización
total
Problema
Crítico
Temas
Relacionados
con el
Organismo
Operador
Actual
Baja
Marco Jurídico y Personal
productividad
Regulatorio
excesivo, pero
laboral, dirección insuficiente
un sindicato
ineficaz
fuerte se opone a
la participación
privada
Baja eficiencia
operativa, de
mantenimiento y
de cobranza
Marco Jurídico
y Regulatorio
Es necesario que
se definan
estándares de
calidad y que se
cuente con un
marco
regulatorio
básico
Igual que en
Requiere un
arrendamiento.
marco jurídico y
Además, falta de regulatorio bien
capital para la
desarrollado
expansión de los
servicios
Hay falta de
Requiere un
acceso al capital marco jurídico y
para inversión;
regulatorio bien
además, las
desarrollado
capacidades de
administración
de proyectos son
deficientes
Igual que en el
Requiere de un
caso de
marco jurídico y
concesión
regulatorio bien
desarrollado.
Deben existir
controles bien
definidos sobre
precio y calidad
de los servicios
Es necesario
precisar la
condición de los
activos y
establecer
claramente los
estándares de
operación
Igual que en
arrendamiento
Requiere una
interacción
menor con el
organismo
operador
Debe
documentarse
bien la situación
de los activos
Situación
Financiera
Riesgo Político
Si no se requiere
inversión, esta
opción reduciría
o limitaría el
incremento
tarifario
Riesgo elevado
de interferencia
en la dirección
del organismo;
falta de
confianza en el
sector privado
La inversión es
La coordinación
realizada por el
con el programa
sector público, lo de inversiones
que evita
públicas puede
incrementos
ser difícil; existe
tarifarios de
alto riesgo de
consideración
disputas
Depende de la
magnitud y ritmo
del programa de
inversiones
El sector privado
debe estar
consciente de la
probable
interferencia
política
Depende de la
El sector privado
magnitud de las debe estar
inversiones.
consciente de la
Probablemente el probable
contratista
interferencia
requerirá
política
garantías
El equilibrio
entre el control
de precios y la
necesidad de
inversión
determina la
calidad del
servicio
Probablemente la
mejor opción
para eliminar la
interferencia
política lo largo
del tiempo
Como una ayuda para hacer una selección previa de la modalidad de participación privada que
resulte más adecuada a las circunstancias locales, se incluye una serie de árboles de decisión,
basado en los cuestionamientos que se mencionaron anteriormente. Inevitablemente, algo tan
esquemático como los árboles de decisión, implica mucha simplificación de aspectos sumamente
complejos, pero pueden dar una visión general de las modalidades de participación privada que
pueden ser factibles, o de las acciones que deberán emprenderse antes de intentar implementarlas.
48
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5. EL MARCO JURÍDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN
MÉXICO
Tal como se expresa en varios de los Capítulos que anteceden, la existencia de un marco jurídico
preciso y estable que estimule en forma equilibrada la participación privada en los sistemas de
agua y saneamiento, es un requisito indispensable para el éxito de este tipo de proyectos.
En este Capítulo se presentan, de manera necesariamente esquemática, diversos aspectos del
marco jurídico que, al respecto, existe en nuestro país. Los principales componentes de ese marco
jurídico son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.
Ley Federal de Derechos.
Ley de Obra Pública.
Ley General de Bienes Nacionales.
Leyes Estatales de Agua.
Diversas Leyes Estatales y ordenamientos relacionados con la obra Pública, y aspectos
fiscales y comerciales, entre otros.
Reglamentos municipales.
5.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
La Constitución de 1857, en su Artículo 27, consagraba la garantía de que la propiedad de las
personas no podía ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa
indemnización. En ese entonces, debido a la relativa abundancia del agua, ésta se otorgaba en
propiedad a los propietarios de los predios, quedando reservada para la federación, el agua de las
corrientes y depósitos que desembocan al mar o servían de límites entre estados o la República.
En 1908 se reformó el Artículo 72 fracción XXII, a efecto de establecer la facultad del Congreso
de la Unión, para determinar cuáles son aguas de jurisdicción federal y expedir leyes sobre el uso
y aprovechamiento de las mismas.
El primer ordenamiento reglamentario de la Constitución en materia de aguas y a la vez
compilador de disposiciones relativas a la propiedad de las aguas consideradas de jurisdicción
federal, lo fue la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal del 21 de
diciembre de 1910, en la cual se establece un régimen de concesiones para el aprovechamiento
del agua y la posibilidad de que el Ejecutivo Federal, realice una “Confirmación de los derechos
adquiridos con anterioridad a la vigencia de la Ley”.
Actualmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del año 1917, es el
máximo ordenamiento jurídico que existe en nuestro país; de ella emanan las leyes
reglamentarias de todas y cada una de las funciones administrativas del Estado.
El texto vigente del Artículo 27 de la Constitución, establece el régimen de propiedad de las
aguas y dispone en su párrafo primero que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación.
58
Adicionalmente, en su párrafo quinto señala la clasificación de las aguas de propiedad de la
Nación, cuyo dominio es inalienable e imprescriptible, así como las que pueden ser objeto de
apropiación y las aguas de propiedad privada.
Entre las aguas de propiedad de la Nación de dominio inalienable e imprescriptible se encuentran
las siguientes:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Las de los mares territoriales.
Las aguas marinas interiores.
Las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar.
Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a
corrientes constantes.
Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se
inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.
Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos,
cuando el cauce de aquéllas sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades
federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la
República.
Las de los lagos lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas sirva de lindero entre dos
entidades federativas o la República con un país vecino.
Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas
de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas.
De acuerdo con el párrafo sexto del Artículo 27, la explotación, uso o aprovechamiento de las
aguas de propiedad de la Nación por particulares sólo podrá realizarse mediante concesiones
otorgadas por el Ejecutivo Federal.
Las aguas que pueden ser objeto de apropiación son las del subsuelo, alumbradas mediante obras
artificiales. Dichas aguas pertenecerán al dueño del terreno; sin embargo, cuando lo exija el
interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su
extracción y utilización, así como establecer zonas de veda.
Por último, las aguas no incluidas en la clasificación de aguas nacionales son parte integrante de
la propiedad de los terrenos por los que corran o en donde se encuentren sus depósitos. En caso
de que se localicen en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de
utilidad pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas.
El artículo 115 de la misma Constitución establece a partir de las reformas y adiciones del año de
1983, la responsabilidad de los municipios en la prestación de los servicios públicos relacionados
con el agua potable.
De hecho, el inicio de la actual descentralización de los servicios de agua potable y alcantarillado
se identifica con el acuerdo por el que la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas,
con la intervención de las de Secretarias de Hacienda y Crédito Público, de Presupuesto y de
Comercio, procedió a entregar a los gobiernos de los estados y a los ayuntamientos, todos los
59
sistemas de agua potable y alcantarillado que administraba y operaba directamente o a través de
los organismos creados para ese efecto, publicado en 1980. Con base en ello, algunos de los
estados procedieron a transferir la responsabilidad por los servicios de agua a los municipios.
Este acuerdo, elevado a rango constitucional en 1983, sentó prácticamente el inicio de la creación
de diversos sistemas de agua potable que evolucionaron a los organismos operadores que
actualmente operan en el país.
El 23 de diciembre de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al
artículo 115 constitucional, con el objeto de fortalecer la libertad del municipio, de cuyo
contenido destacan los siguientes elementos:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Incluye como servicios públicos a cargo del municipio el drenaje y el tratamiento y
disposición de sus aguas residuales, teniendo como efecto que para la realización de estas
actividades por particulares se requerirá de concesión.
Elimina la concurrencia de los Estados en la prestación de los servicios, a menos que sea
solicitada por el ayuntamiento y sea de manera temporal.
Ratifica la libertad de coordinación y asociación entre municipios para la prestación de los
servicios públicos, requiriendo la aprobación de las legislaturas de los Estados,
únicamente cuando se trate de municipios de dos o más Estados.
Establece la facultad de los municipios de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los reglamentos y
disposiciones administrativas de observancia general que regulen los servicios públicos a
su cargo.
Respecto del alcance de esta última facultad se han suscitado dos interpretaciones: una que
sostiene que el municipio será el encargado de determinar las normas a que deberá sujetarse la
prestación de los servicios públicos, y otra en el sentido de que la facultad concedida al
municipio, a partir de la reforma de 1999, es de naturaleza análoga a la facultad reglamentaria del
Ejecutivo Federal, es decir, que el ejercicio de tal facultad presupone la existencia de
disposiciones legales objeto de la reglamentación respectiva. Se debe de tomar en cuenta que el
municipio no cuenta con un órgano legislativo que pudiera crear normas de carácter vinculativo a
las cuales habrán de sujetarse tanto los prestadores de los servicios públicos como los usuarios de
los mismos.
De cualquier forma al disminuir considerablemente la influencia del Gobierno Federal y aún de
los gobiernos estatales sobre la normatividad en materia e derechos de agua, el marco jurídico
vigente y en particular el artículo 115 constitucional, no facilita la existencia de normas jurídicas
que tengan un razonable grado de uniformidad en lo que se refiere a la prestación de los servicios
de agua y menos aún en lo que toca a proyectos de participación privada. Ello con independencia
de las evidentes ventajas que en muy diversos aspectos pueden asignarse a la creciente
descentralización de los municipios.
5.2 Ley de Aguas Nacionales
A partir del año 1934, con la publicación de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, se inicia la
actualización del marco jurídico específico de la gestión del agua que en la actualidad contiene,
entre otras, disposiciones relativas a:
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ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
El establecimiento de orden de preferencia en el uso de las aguas.
El aprovechamiento de aguas libres.
Permisos de exploración.
Concesión de agua para servicios públicos y la caducidad total o parcial de la concesión
por no uso durante 3 años.
Prestación de servicios a terceros, y respecto de sociedades de usuarios.
Por lo que respecta a la participación de empresas privadas en el subsector, La Ley de Aguas
Nacionales, publicada el 1º de diciembre de 1992 en el Diario Oficial de la Federación, y su
Reglamento, publicado el 1º de febrero de 1994 en dicho Diario, ofrecen el marco jurídico base
para esa participación en obras y proyectos de infraestructura hidráulica responsabilidad del
Gobierno Federal, ya sea por los propios usuarios de las aguas o por terceros. Para ello, cada uno
de los ordenamientos señalados, dedica un Capítulo especial para regular esa participación. En
particular, la Ley, en su Artículo 102 señala que se considera de interés público la promoción y
fomento de la participación de los particulares en el financiamiento, construcción y operación de
la infraestructura hidráulica, así como en la prestación de los servicios respectivos. Para tal
efecto, la CNA podrá:
ƒ
ƒ
ƒ
Celebrar con particulares contratos de obra pública y servicios con la modalidad de
inversión recuperable.
Otorgar concesión total o parcial para operar, conservar, mantener y ampliar la
infraestructura hidráulica.
Otorgar concesión total o parcial para construir, equipar y operar infraestructura
hidráulica.
La Ley también contiene disposiciones referentes a:
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ƒ
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ƒ
Las bases para la participación en concursos para otorgar concesiones integrales.
La selección de los ganadores en dichos concursos, que se hará tomando en cuenta las
tarifas mínimas propuestas por los oferentes.
La actualización de las tarifas.
La posibilidad de que el concesionario otorgue en garantía los derechos de los bienes
concesionados, precisando la CNA los términos y modalidades respectivas.
Las condiciones que conducen a la terminación de la concesión.
La posibilidad de fideicomitir las obras públicas de infraestructura hidráulica o los bienes
necesarios para su construcción y operación.
Resulta evidente, por lo tanto, la existencia de reglas explícitas para propiciar la participación
privada en las obras, hay que subrayarlo, responsabilidad del Gobierno Federal. Sin embargo,
salvo contadas excepciones, este no es el caso, cuando las obras son responsabilidad estatal o
municipal.
Por otra parte, la Ley General de Bienes Nacionales de aplicación federal, dispone las bases
generales para la regulación de las concesiones sobre bienes del dominio público de la
federación, como son:
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ƒ
Las concesiones sólo crean derechos personales.
Plazo de otorgamiento hasta por 50 años.
Posibilidad de prórroga hasta por un plazo igual.
Causas de extinción y revocación de las concesiones.
Intransmisibilidad de las concesiones.
Causas de negatividad.
Elementos de calificación de la procedencia de las prórrogas.
Monto de inversión del concesionario por aplicar.
En lo que se refiere al uso, aprovechamiento y explotación de las aguas de dominio inalienable e
imprescriptible de la Nación, por parte de particulares, la Ley de Aguas Nacionales reitera la
disposición constitucional en el sentido del requisito de concesión y establece las disposiciones
que regulan su otorgamiento, vigencia y terminación. Así mismo, para el uso, aprovechamiento y
explotación de dichas aguas por dependencias y entidades de la administración pública federal,
estatal o municipal, establece la figura de la asignación, la cual se basa fundamentalmente en las
reglas relativas a la concesión.
Conforme a lo anterior, las aguas nacionales utilizadas para la prestación del servicio de agua
potable son asignadas al municipio o al estado, en su caso, los cuales se deben sujetar a los
términos y condiciones establecidos en el título respectivo. Cuando el servicio público de agua
potable es concesionado a particulares, las aguas continúan siendo de propiedad nacional y el
municipio o estado permanece como titular de los derechos y obligaciones relativos a su uso,
aprovechamiento y explotación frente a la autoridad federal.
5.3 Leyes estatales de agua
Por lo que respecta a las Leyes Estatales de Agua, la mayoría de los Estados en México, disponen
de diversas leyes administrativas a través de las cuales se regula la prestación de los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento. Sin embargo, son muy pocos aquellos que disponen
de una Ley Estatal de Agua que incluya la regulación de los diversos usos del agua.
Por lo que respecta a la participación de la empresa privada en la prestación de los servicios, los
estados en sus Leyes Administrativas prevén la figura de la concesión y/o contratación, aún
cuando, en la mayoría de ellos, no lo hagan en la Ley relativa a la prestación de los servicios de
agua y alcantarillado y desde luego, de existir en esos ordenamientos jurídicos, como ya se
mencionó, las disposiciones correspondientes no tienen la claridad con la que se trata el tema en
la Ley de Aguas Nacionales para el caso de proyectos federales.
La concesión de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, es un acto jurídico
mediante el cual el Estado o el Municipio concedente, con la intervención de los organismos
operadores, otorga a los particulares el derecho para prestar y explotar un servicio público que
originalmente corresponde al gobierno.
La concesión no es una simple decisión unilateral del poder público, por lo que se requiere de un
contrato que ampare los intereses de las partes, pero una vez aceptadas ambas voluntades se
consideran sometidas a las reglas de la legislación en materia de concesiones y a las condiciones
que rijan tales actos en las leyes en materia de agua.
62
Adicionalmente, las leyes administrativas e inclusive las Leyes de Agua, en diversos Estados,
carecen de aquellas condiciones que resultan ser básicas para garantizar que la prestación de los
servicios, no importando si este recae en la responsabilidad de un órgano de carácter público o
privado, se proporcione bajo una administración eficiente y en condiciones de calidad y precio.
En este sentido, las leyes vigentes en su mayoría no descansan en la intención de reforzar la
formación y el desarrollo de prestadores de los servicios con autonomía propia y capacidad
técnica, administrativa y financiera necesarias para mantener permanentemente su capacidad de
atender a las necesidades de la población a la que sirven. Por otra parte, en el contexto jurídico
actual es muy difícil para el Gobierno Federal establecer reglas referentes a la operación de los
servicios municipales que propicien un aceptable grado de uniformidad en las leyes estatales de
agua. Se requeriría para ello modificaciones sustanciales al marco jurídico regulatorio en los
niveles federal y estatal.
5.4 Modelo de ley estatal de agua de la CNA
Para responder a algunas de esas consideraciones, el Gobierno Federal, por conducto de la CNA,
diseñó un Modelo de Ley Estatal de Agua a fin de fomentar la modernización de las legislaciones
estatales relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, aprovechando y complementando, para ello, los mejores logros y experiencias de
las leyes estatales vigentes en la materia; especialmente en lo relativo a la personalidad jurídica e
independencia financiera de los organismos operadores y la posibilidad de una mayor
participación del sector privado, dentro de un marco regulatorio adecuado para dejar plenamente
resguardados los derechos de los usuarios al mismo tiempo que se brinda certeza jurídica a los
inversionistas.
Si bien se establecen claramente los mecanismos para la fijación de las tarifas a fin de propiciar la
completa recuperación de los costos de administración, operación y mantenimiento, se protege a
los usuarios de tarifas excesivas, que no correspondan a la calidad del servicio o que no tomen en
cuenta su capacidad real de pago. Del mismo modo, se caracterizan con más precisión, los
aspectos relativos a la participación de la iniciativa privada y se definen la estructura y
funcionamiento de un Ente Regulador independiente, responsable de vigilar el cumplimiento de
lo establecido en los Planes Estratégicos de Desarrollo, o en el Título de Concesión/Contrato,
según sea el caso.
Debe enfatizarse que la adopción de las propuestas contenidas en el Modelo de Ley, es una
decisión que corresponde totalmente a la autoridad estatal; en cada caso, éstas deberán ajustarse a
las condiciones jurídicas e institucionales de cada entidad. La recomendación en ese sentido,
estriba en que se incluyan, en la legislación local, los aspectos fundamentales que se presentan en
el Modelo diseñado para apoyar este proceso.
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Como ya se mencionó, el proyecto de modelo de Ley para los Estados, ha aprovechado logros y
experiencias de las leyes estatales vigentes en la materia, tomándolas como base y modelo inicial,
para incluir otros aspectos que, conforme a la experiencia nacional e internacional, son
fundamentales para el logro de los objetivos planteados.
Se parte del principio básico de que el municipio es el responsable original de la prestación de los
servicios y de que se requiere de la coordinación federal-estatal-municipal para el mejor
aprovechamiento de los recursos hidráulicos; a esos conceptos responde la estructura y contenido
del Modelo de Ley.
Tabla 9
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL
MODELO DE LEY TIPO PROPUESTO POR LA CNA
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Principio Básico: Municipio responsable de la prestación de los servicios
Fortalecimiento de la autonomía y la capacidad de gestión de los organismos operadores,
Prestadores del servicio:
1. El Municipio
2. Organismos operadores municipales
3. Organismos operadores intermunicipales
4. La Comisión Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento
5. Empresas del sector privado o social
Se hacen explícitos diversos aspectos relacionados con la participación del sector privado
Incorporación de conceptos para mejorar la administración de los recursos
Se establece la coparticipación de los sectores público y social en los Consejos de
Administración de los organismos operadores
Definición del perfil de los directivos
Ejecución y seguimiento de un Plan Estratégico de Desarrollo
Prestación de los servicios: continuidad, regularidad, calidad y cobertura
Definición de la forma de integrar, aprobar y actualizar las tarifas
Reconocimiento de la necesidad de subsidios
Representación más precisa de la participación privada en los servicios
Creación de un Ente Regulador
Fortalecimiento de la participación de los usuarios
A continuación se muestran con mayor detalle, algunas de las mejoras y adiciones que se
proponen en el Modelo de Ley.
Prestador de los servicios
Se hace explícita la posibilidad de que los servicios sean prestados por diversos operadores,
manteniendo desde luego el principio de acuerdo con el cual el municipio es el responsable
original de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales. Con esa base, los servicios podrán ser prestados por:
ƒ
ƒ
El Municipio directamente.
Organismos operadores municipales. Se promueve la creación de organismos
descentralizados de la administración municipal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, con autonomía de gestión, lo que les otorga menor sensibilidad frente a los
constantes cambios en dicha administración.
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ƒ
ƒ
ƒ
Organismos operadores intermunicipales. Se reconoce la posibilidad de que varios
municipios conurbados acuerden, la creación de organismos operadores intermunicipales,
para hacer más eficiente la prestación de los servicios,
La Comisión Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Se
establece que en aquellos municipios que todavía no tengan la capacidad para hacerse
cargo de los servicios, la Comisión Estatal podrá prestar transitoriamente los mismos, a
solicitud expresa del municipio y previo convenio con el mismo.
Empresas del sector privado o social. Se permite, a través de diversos esquemas de
participación, la inversión social, privada e incluso mixta (público-privada). Con el
Modelo de Ley se pretende atraer nuevos recursos de esos sectores al sentar las bases de
un esquema jurídico estable que les brinde certidumbre legal.
Además:
ƒ Se hacen explícitos y se detallan, diversos aspectos relativos a la participación de la iniciativa
privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
ƒ Se hace explícita la obligación del prestador de los servicios (y del municipio, cuando éste los
presta directamente), de utilizar los ingresos obtenidos por ese concepto, exclusivamente en los
servicios a su cargo.
ƒ También se indica que esos ingresos, deberán aplicarse prioritariamente a mejorar la eficiencia
en la prestación de los servicios y posteriormente a la ampliación de los mismos.
ƒ Asimismo, se induce al municipio (cuando presta directamente los servicios), a contar con los
registros contables que identifiquen, de manera independiente, los ingresos y egresos derivados
de las acciones relativas a la prestación de los servicios.
Perfil de los directivos
Además de fortalecer la autonomía y la capacidad de gestión de los organismos operadores, se
busca también inducir a que el personal directivo de éstos sea de capacidad demostrada en
aspectos relacionados con los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se propone
que la Junta de Gobierno del organismo, que debe estar integrada por representantes de los
sectores público y social, seleccione al Director General del mismo, de entre una terna propuesta
por el Presidente Municipal, tomando en consideración la experiencia técnica y administrativa
profesional que en materia de aguas tenga cada integrante de esa terna. También se establece que
el Director General solo podrá ser removido de su cargo por renuncia o por decisión de la Junta
de Gobierno.
Plan Estratégico de Desarrollo
Otro aspecto de fundamental importancia en el Modelo propuesto, es el que se refiere a la
obligación, sin importar quien sea el prestador de los servicios, de diseñar un Plan Estratégico de
Desarrollo (Plan Maestro), cuyo contenido y cumplimiento se hacen públicos y se evalúan
periódicamente.
El Plan Estratégico de Desarrollo es un estudio que, basado en un diagnóstico de las condiciones
actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, y tomando en cuenta las
proyecciones de incremento de la demanda, contiene la definición de las acciones que se
requerirán para incrementar las eficiencias física y comercial, así como las coberturas de los
65
servicios en el corto, mediano y largo plazos; de tal manera que se asegure la continúa
satisfacción de las necesidades para las generaciones presentes y futuras, en cantidad y calidad,
sin degradar el medio ambiente. Esta definición de acciones debe ser, además, económicamente
viable, técnicamente factible y socialmente aceptable.
Características en la prestación del servicio
En el Modelo de Ley propuesto, se establecen algunas de las siguientes condiciones para
garantizar la adecuada prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento:
Los servicios públicos y de saneamiento deberán ser prestados en condiciones que aseguren su
continuidad, regularidad, calidad y cobertura, aún cuando los bienes destinados a la prestación de los
servicios públicos y del saneamiento se otorguen en garantía, de manera que se logre la satisfacción de
las necesidades de los usuarios y la protección del medio ambiente.
Tarifas
En el Modelo se da mayor precisión a los componentes que deben tomarse en cuenta para el
cálculo de las tarifas:
Las cuotas y tarifas por los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento incluirán los costos
de operación, administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como la
consideración de los recursos necesarios para cubrir la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de
los sistemas requeridos para la prestación de los servicios y, en su caso, la recuperación del valor
actualizado de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando en
cuenta explícitamente, el efecto de las aportaciones estatales y federales en su caso.
La recuperación del valor actualizado de las inversiones de infraestructura hidráulica realizadas por los
prestadores de los servicios, por sí o por terceros, deberán tomarse en cuenta para incorporarse en los
procedimientos que se establezcan para determinar las cuotas y tarifas respectivas o para su cobro por
separado a los directamente beneficiados por las mismas. Se podrán celebrar con los beneficiarios
convenios que garanticen la recuperación de la inversión.
Mecanismos para autorizar las tarifas
En el caso de los organismos operadores, las tarifas se fijarán por el mismo organismo tomando en
cuenta la opinión y sugerencias del Consejo Consultivo y del Ente Regulador, tal y como se establece
en la Ley Estatal Tipo en su Artículo 112, Sección Tercera. De las Cuotas y Tarifas.
En el caso de la participación privada, las tarifas se autorizan por el Ente Regulador, pero el municipio
mantiene el derecho de veto sobre la decisión.
Se reconoce la posibilidad de los subsidios, ya sea a través apoyos federales o estatales en la
construcción de infraestructura (no recuperables, o parcialmente recuperables) ya sea a través de
la estructura tarifaria. En ese sentido se establece que se podrá implantar un sistema de subsidios,
para los usuarios de nivel económico bajo, basado en la estructura tarifaria. Esta estructura deberá
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tomar en cuenta el nivel socioeconómico y la capacidad de pago de los diferentes estratos de
usuarios, de forma tal que permita establecer criterios de equidad en el costo de los servicios.
Alternativamente el Ejecutivo del Estado podrá reglamentar la instrumentación de un subsidio directo
a estratos específicos de usuarios, determinando los porcentajes a subsidiar, los estratos de usuarios a
quienes se dirigirán y la compensación a los prestadores de los servicios correspondientes. El monto de
los subsidios se indicará en los recibos de manera separada a la cantidad a pagar por el usuario en
relación con el valor total de los servicios públicos y el saneamiento.
La Participación de la Iniciativa Privada y Social
Aspectos relevantes que se refieren a la participación privada y social en la prestación de los
servicios son:
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Consideración específica a las diferentes modalidades de participación.
Necesidad de un proceso de licitación.
Definición de los lineamientos generales que deben contener los títulos de concesión.
Establecimiento de la duración máxima de la concesión.
Consideración al proceso de transferencia en los casos en los que se requiera sustituir a un
concesionario / contratista.
Definición precisa de las causas de terminación de la concesión / contrato.
Especificidad en las causas de revocación / rescisión, y en el proceso a seguir.
Expresión de la necesidad de especificar claramente las garantías que debe otorgar cada una de
las partes.
Un aspecto relevante es la mención explícita sobre la posibilidad que tiene el
concesionario de los servicios públicos de dar en garantía los derechos amparados por la
concesión. Al respecto, se considera importante establecer que, en caso de una posible
revocación, se conceda el derecho del acreedor de señalar a un nuevo concesionario para
que se otorgue a éste la concesión, siempre que cumpla con los requisitos respectivos.
Ente Regulador
El Ente Regulador, es concebido como un órgano de apoyo al municipio para el cumplimiento de
las responsabilidades a su cargo, asegurando que los servicios se prestan con calidad, cantidad y
continuidad adecuadas, al costo mínimo, sin importar si el prestador de los servicios es público o
privado.
El Ente Regulador deberá tener independencia política y económica, y no debe participar en
actividades de operación para evitar conflictos funcionales. Por ello, se propone la integración de
un Ente Regulador, como organismo público descentralizado del Ejecutivo del Estado, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, y con funciones de autoridad administrativa. Mayores
detalles sobre la propuesta y características principales del Ente Regulador se proporcionan en el
Capítulo 6 de este documento.
Es necesario insistir en que el Modelo de Ley estatal de Agua que se propone, deberá ajustarse a
las características jurídicas e institucionales locales.
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Participación de los Usuarios
Se fortalece la participación de los usuarios, haciendo explícitos sus derechos y los mecanismos
de participación en la toma de decisiones al interior del prestador de los servicios y del Ente
Regulador:
Se agrupan y listan sus derechos:
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Exigir al prestador de los servicios la prestación de éstos conforme a los niveles de calidad
establecidos.
Acudir ante el Consejo o a los tribunales competentes, en caso de incumplimiento a los
contratos celebrados entre los usuarios y los prestadores de los servicios.
Interponer el recurso de reconsideración contra resoluciones y actos de los municipios, los
organismos operadores municipales o intermunicipales, la Comisión Estatal del Agua (o su
equivalente) o el Ente Regulador.
Denunciar ante el prestador de los servicios o el Ente Regulador cualquier acción u omisión
cometida por terceras personas que pudieran afectar sus derechos.
Recibir información general sobre los servicios en forma suficientemente detallada para el
ejercicio de sus derechos como usuario.
Ser informado con anticipación de los cortes de servicios públicos programados.
Conocer con debida anticipación el régimen tarifario y recibir oportunamente los recibos
correspondientes, así como reclamar errores en los mismos.
Formar comités para la promoción de la construcción, conservación, mantenimiento,
rehabilitación y operación de los sistemas destinados a la prestación de los servicios públicos y
de saneamiento.
Constituir personas morales a las que pudiera otorgar en concesión o con los que se pudieran
celebrar contratos para construir y operar sistemas, prestar los servicios públicos o de
saneamiento, o administrar, operar, conservar y mantener la infraestructura hidráulica
respectiva.
Se promueve su participación en la dirección de los organismos prestadores del servicio, a
través de la integración de dos miembros del Consejo Consultivo en la Junta de Gobierno del
organismo correspondiente.
Se promueve su participación en la toma de decisiones del Ente Regulador a través de la
inclusión de una persona designada por el Consejo Consultivo en los comités supervisores de
los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
5.5 Aspectos fiscales
El creciente interés que se ha dado en los últimos años a la participación privada en la
construcción y operación de infraestructura en diferentes sectores de la economía, ha apuntado a
la posible conveniencia de revisar algunas disposiciones fiscales con el propósito de dar un
mayor estímulo a la inversión de ese origen. En algunos casos ya se han generado algunos
tratamientos relativos a la tributación de los concesionarios que tengan actividad, por ejemplo, en
la operación de carreteras.
68
Sin embargo, de acuerdo con el punto de vista de las empresas privadas, existen otras
disposiciones de carácter fiscal que son aplicables a las concesiones para la construcción y
operación de obras y servicios públicos que convendría revisar para que las actividades privadas
en este campo pudieran tener un tratamiento fiscal que fuera semejante al que tendrían de ser
consideradas como públicas. A continuación, con un fin exclusivamente informativo, se
mencionan las más relevantes de esas disposiciones, y las propuestas que las empresas privadas
han planteado sobre su posible nuevo tratamiento, propuestas cuya conveniencia solamente
podrá ser juzgada en definitiva por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
5.5.1 Impuesto sobre la renta
Con respecto a la conveniencia de revisar algunos conceptos que estimulen la inversión
proveniente de empresas privadas en el sector, se han propuesto tres aspectos de interés, mismos
que se explican a continuación:
5.5.1.1 Percepción de ingresos
Las empresas constructoras que participan como inversionistas en un esquema de concesión obtienen
ingresos que, de acuerdo con las disposiciones vigentes, son acumulables en su totalidad por el importe
que tengan derecho a percibir de las estimaciones de obra que presenten para su pago. Esto no toma en
consideración que las cantidades que la constructora se obliga a destinar para el financiamiento de las
obras, que contrata con la empresa concesionaria, no deben constituir un ingreso que se encuentre
gravado por la Ley del Impuesto sobre la Renta. Desde este punto de vista, esas cantidades, de hecho,
no son un ingreso, ni en efectivo ni en crédito que posteriormente tenga derecho a recuperar; sino que
constituyen solamente una expectativa de derechos de cobro, que se concretará cuando se cumplan las
condiciones establecidas en los contratos referentes al financiamiento de las obras, generalmente a
través de un fideicomiso en el cual participan las constructoras. Por ello, las empresas constructoras
han propuesto que se establezca de manera expresa que el financiamiento que realizan en los esquemas
de concesión o similares para la ejecución de las obras a su cargo, constituya un ingreso acumulable
hasta que el constructor recupere su inversión.
Actualmente, los ingresos que obtengan las empresas concesionarias de servicios públicos, que
provengan de las cuotas que deberán cubrir los particulares, deben considerarse acumulables cuando se
presente cualquiera de los supuestos contemplados por el artículo 16, fracción I de la Ley en la
materia. Estos supuestos son la expedición del comprobante que ampare la contraprestación pactada,
que se preste el servicio o que se cobre el mismo; en el caso de las concesiones en los sistemas de agua
y saneamiento, es común que exista morosidad en el pago por parte los usuarios, lo que lleva a causar
un impuesto al ingreso en el crédito. Los concesionarios consideran conveniente que se establezca que
en este tipo de servicios solo se acumule el ingreso de las percepciones efectivas por los servicios
prestados.
5.5.1.2 Deducción de inversiones
Según los dispone la fracción I del artículo 44 de la Ley en la materia, las inversiones que realice
el concesionario en infraestructura serán deducibles durante el plazo total de la concesión. Sin
embargo, existen inversiones que deben ser realizadas con frecuencia, por el ritmo de desgaste u
obsolescencia de la infraestructura correspondiente. Por ello se ha propuesto que se permita la
69
deducción de las inversiones dentro del plazo de su agotamiento, tras el cual deberá ser repuesta
la infraestructura, cuando no se aplique la deducción inmediata.
5.5.1.3 Deducción de reservas
La prestación de los servicios públicos concesionados requiere normalmente de la realización de
acciones de ampliación, mantenimiento mayor o rehabilitación a lo largo de los años, por lo que
conviene la creación de reservas contables para ese fin en forma exclusiva; por otra parte, ello
suele constituir un requisito en los esquemas de financiamiento. En los términos del artículo 25
fracción IX de la Ley del Impuesto sobre la Renta estas reservas no son deducibles, por lo que las
empresas concesionarias consideran pertinente que se permita la deducción de las provisiones
que se hagan para la ampliación o rehabilitación de la infraestructura necesaria para la prestación
de los servicios.
5.5.2 Impuesto al activo
La infraestructura que se construye con motivo de una concesión constituye bienes que no son de
propiedad del concesionario puesto que se encuentran afectados a un régimen de derecho público.
Sin embargo, las disposiciones fiscales consideran que forman parte de la concesión y que por lo
tanto pueden considerarse dentro de los activos del concesionario, los que son causa del
impuesto. Por ello, las empresas que participan en este tipo de proyectos han propuesto que a
través de una resolución general, se establezca que dichos bienes no se tomen en cuenta como
base para el cálculo del Impuesto al Activo.
70
6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
DE AGUA
La problemática que representa el proporcionar los servicios de agua potable y saneamiento a una
población que crece a un ritmo mayor del que pueden hacerlo los niveles de cobertura, ha
generado desde hace algunos años un cambio en las políticas del sector. La mayor intervención
de los sectores privado y social en la prestación de los servicios públicos, así como el impulso
hacia una economía de mercado son, hoy día, tendencias que se reflejan en el marco legislativo
nacional e internacional.
En nuestro país, sin embargo, la participación de la iniciativa privada en la provisión de los
servicios es aún incipiente y la experiencia acumulada, aunque limitada, muestra que es clara la
necesidad de crear condiciones regulatorias adecuadas para garantizar su desarrollo exitoso.
Por una parte, los empresarios necesitan autonomía gerencial y certidumbre jurídica, aspectos que
se pueden lograr mediante el establecimiento preciso -en términos contractuales claros- de las
metas que deben alcanzar y las restricciones que van a enfrentar. Los sectores público y social,
por otra parte, requieren asegurarse ante la posibilidad de abusos derivados del poder monopólico
que representa la administración del agua. Estas consideraciones han llevado a reconocer la
importancia que tiene un marco legal y regulatorio claro, justo y estable, en la protección de los
derechos, tanto de los usuarios como de los inversionistas.
En esta parte se plantea, en términos generales, la importancia que reviste el que los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento se lleven a cabo en el contexto de un marco
regulatorio adecuado, tanto si son prestados por organismos públicos como por empresas
privadas, con énfasis en este último caso; se exponen algunas ideas sobre las características que
actualmente se consideran convenientes en los esquemas regulatorios para dichos servicios y se
presenta brevemente la experiencia de algunos países en este campo. El Capítulo concluye con
una breve discusión sobre la situación actual en México.
6.1 La necesidad de la regulación
En mercados competitivos donde por su naturaleza participan diferentes oferentes de un bien o
servicio, los consumidores tienen la oportunidad de escoger la empresa de su preferencia y esta
no tiene una influencia decisiva sobre los precios del mercado. Esta situación no se cumple en la
prestación de ciertos servicios, en los cuales, por razones técnicas y/o económicas, como la
existencia de economías de escala, es más eficiente la presencia de una sola empresa productora
para una determinada área geográfica, que dos o más.
Se da así un caso típico de falla de mercado, caso en el cual se encuentran los servicios de agua
potable. En efecto, a partir de la generalización de los sistemas de agua entubada para
distribución masiva, el servicio puede ser prestado mucho más económicamente por un
organismo operador que por proveedores individuales. Además, el alto costo de la infraestructura
necesaria, salvo muy contadas excepciones, excluye la presencia de más de un organismo
71
operador para prestar el mismo servicio en la misma área geográfica, presentándose así el caso
típico de un monopolio natural.
Es conveniente aclarar que no es motivo del contenido de este apartado el fenómeno
relativamente reciente en nuestro país, de un creciente mercado competitivo de agua embotellada,
aparentemente originado por la falta de confianza en la calidad del suministro municipal,
desconfianza con frecuencia mal justificada, y que de cualquier manera dista aún mucho de
penetrar a todos los estratos de nuestra población.
En los mercados monopólicos, las empresas tienen influencia decisiva sobre los precios del
mercado, por lo que en su condición de únicos productores del servicio, las empresas de agua
podrían cobrar tarifas mucho más elevadas que la que se establecerían en una situación
competitiva. Esto perjudicaría al usuario, que vería reducido su bienestar no sólo por el cobro de
mayores tarifas, sino también por la provisión de servicios con una calidad inferior a la que
podría obtener en un mercado competitivo, ya que sin la competencia de otras compañías que
puedan ofrecer mejores servicios, las empresas podrían inclinarse por una menor atención a la
calidad.
Por ello, los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, requieren de algún tipo de
institución que supervise al órgano responsable de la prestación de los servicios para limitar el
abuso del poder monopólico.
Hay que subrayar que estos conceptos son válidos y por ello la necesidad de regulación existe
tanto si los servicios son prestados por un organismo público como si son delegados a una
empresa privada. La propiedad y operación de los sistemas de agua y saneamiento por parte de
una instancia de gobierno no es garantía de que se limite el poder monopólico, ya que también en
este caso, el organismo operador podrá inclinarse a cobrar precios excesivos, o a solicitar
subsidios más allá de lo necesario, o a prestar servicios de baja calidad. En efecto, por citar solo
un ejemplo, no es desconocido en nuestro medio que el organismo gubernamental pueda optar
por establecer políticas comerciales que eviten que se cubra el costo real de los servicios, lo que,
eventualmente conduce al detrimento de la calidad y de la posibilidad de expansión de la
infraestructura.
Como una primera conclusión se puede señalar que ya que los sistemas de agua se caracterizan
por tener los elementos de un monopolio natural, la existencia de instituciones que regulen en
forma adecuada el precio y la calidad de los servicios es de vital importancia, tanto para los
usuarios como para los demás actores interesados en la calidad, eficiencia económica y
continuidad de dichos servicios.
Por lo anterior, el esquema de regulación debe ser un instrumento útil a través del cual se fijen e
instrumenten reglas claras del juego que estimulen la eficiencia económica y protejan los
legítimos intereses de todos los actores. En el caso de la participación privada en la prestación de
los servicios, los actores incluyen, desde luego a los inversionistas y operadores que actúan en
esquemas de concesión o de contrato de servicios.
72
6.2 Tendencias en el marco regulatorio
En términos generales es posible distinguir dos estilos de regulación. La regulación en el "viejo
estilo" se da generalmente en un contexto derivado de una larga tradición de servicios de
infraestructura suministrados generalmente por empresas del sector público, de acuerdo con el
cual el Estado ejerce varias funciones: como planificador económico que controla la inversión y
el presupuesto, propietario de las empresas y operador de las mismas, así como regulador de la
calidad y precio de los servicios.
En este contexto, regular puede significar, explícita o implícitamente, crear barreras a la entrada
de competidores, intervenir en la autonomía de gestión de las empresas con injerencia en
decisiones propias de dicha gestión, actuando a discreción, sin reglas preestablecidas, o con
reglas que tienden a la intervención de múltiples instituciones y a la burocratización, sin que
necesariamente se tome en cuenta la mejor prestación de los servicios.
Actualmente y en contraste, las tendencias de la regulación se dan, por un lado, en un contexto de
separación de las responsabilidades de propiedad y operación de la infraestructura, y por el otro,
de regulación, lo cual es necesario, si se desea estimular un mejor nivel de servicios y una
participación más satisfactoria de la iniciativa privada.
Esta regulación tiene características diferentes a la regulación tradicional. Implica reglas
preestablecidas, que tratan de reproducir las condiciones del mercado competitivo, pero provee la
flexibilidad necesaria para responder a condiciones cambiantes; trata de inducir condiciones que
fomenten el logro de metas preestablecidas; elude la intervención en la autonomía de gestión de
la empresa. De esta manera, el concepto de regulación debe ser interpretado como “la regulación
de la conducta de los prestadores de los servicios” sin que ello signifique “el control de los
mismos”, aspecto fundamental para evitar que la regulación genere efectos perversos, opuestos a
los fines que se desean.
6.3 Características de la regulación moderna
Algunas de las características que normalmente se mencionan como requisitos para que un
esquema de regulación sea exitoso son las que se muestran en la Tabla 10.
73
Tabla 10
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS
Mejores prácticas de regulación
Haberse creado con suficiente anticipación al inicio de cualquier
proceso de privatización, de forma tal que vaya creando un
historial y subsanando deficiencias operativas.
2. Regirse por normas impersonales y directas, claramente definidas,
Proteger al consumidor, de
consistentes con el marco jurídico vigente, y comprensibles para
posibles abusos del poder
todos los involucrados.
monopólico como alzas
3. Diseñarse pensando en la eficiencia dinámica, no sólo la estática.
indiscriminadas de precios,
Esto significa que debe preverse cierta capacidad de adaptación
selectividad en la provisión
del ente regulador a condiciones cambiantes. Deben ser
Autonomía
de los servicios.
instituciones públicas autónomas y los nombramientos de su junta
directiva deben hacerse escalonadamente, para periodos de
actuación predeterminados, de modo que los cambios no
coincidan con ciclos políticos. Una vez terminada su función, los
Proteger al inversionista, al
miembros deben tener prohibición de trabajar en la empresa
Autoridad
brindarle certidumbre
regulada durante un tiempo.
jurídica.
5. Contar con personal altamente calificado, en las diversas
disciplinas técnicas, económicas y jurídicas necesarias, muy bien
pagado en relación con el sector que debe regular.
6. Disponer de fluidos canales de comunicación con el sector que
Continuidad
regula, pero reservarse al mismo tiempo la última palabra en
Proteger a la empresa
privada, al brindarle
decisiones de regulación.
autonomía gerencial bajo
7. Tener transparencia en su accionar, aspecto fundamental en la
reglas preestablecidas.
confianza y respaldo que le otorguen los usuarios.
8. Informar pública y periódicamente de su gestión y generar
Credibilidad
informes específicos sobre decisiones regulatorias de importancia.
♦ Transparencia
9. Recurrir a la consulta pública para decisiones fundamentales.
Proteger el interés del
♦ Imparcialidad
sector público, encontrando ♦ Representatividad 10. Contar con procedimientos basados en disposiciones legales
un balance entre los
específicas que le permitan resolver las disputas entre empresa y
♦ Capacidad
intereses contradictorios de
regulador.
técnica
los distintos actores.
11. Disponer de un conjunto de sanciones claras, prácticas y de
severidad creciente en caso de incumplimiento de la empresa.
Objetivos
Características
1.
Proteger la noción de
competencia, al plantear los
momentos y formas de la
misma.
El proceso de regulación debe caracterizarse por ser imparcial y justo para todos, e incluir
mecanismos para incorporar las opiniones y/o de todos los participantes. Un marco regulatorio
con estas características:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Protege al consumidor, de posibles abusos del poder monopólico, como alzas
indiscriminadas de precios, mala calidad de los servicios y selectividad en la provisión de
los mismos.
Protege al inversionista, al brindarle certidumbre jurídica.
Protege a la empresa privada, al brindarle autonomía gerencial bajo reglas
preestablecidas.
Coadyuva a que se cumplan las metas del sector público, ya que al lograr un balance entre
los intereses de los distintos actores, propicia que se cumpla el interés fundamental de dar
continuidad a la prestación de servicios vitales para el desarrollo social y productivo del
país.
74
ƒ
Además, se protege la noción de competencia al plantear las formas y momentos de la
misma.
6.4 Regulación económica y regulación de calidad
En el esquema propuesto, el regulador debe limitar su papel a aspectos relacionados con el precio
y calidad de los servicios y delegar las decisiones de inversión y de operación al responsable de
prestarlos, ya que normalmente la empresa prestadora tiene un conocimiento más profundo de
esos temas. En ese sentido, el papel del regulador es supervisar los precios y estándares de
desempeño establecidos en los contratos o títulos de concesión.
6.4.1 Regulación económica
La regulación económica puede realizase a través de diversos mecanismos, entre ellos: la
regulación por precios máximos o tope; regulación de acuerdo con empresa modelo; comparación
entre empresas (benchmarking o yardstick competition); regulación por tasa de rentabilidad y
regulación por competencia entre diversas empresas.
Todos estos mecanismos reconocen la predeterminación de los parámetros básicos de niveles de
calidad del servicio y de eficiencia en la gestión, deseados o exigidos, por las autoridades
correspondientes.
En el esquema de Precios Tope, el regulador exige directamente un conjunto de precios máximos
que son aplicados a la firma regulada. La firma puede elegir precios menores que los precios
máximos. Los Precios Tope se calculan con base en el costo de insumos necesarios para una
canasta de bienes o servicios ofrecidos por la firma regulada. Los índices de precios son ajustados
periódicamente por un factor de reajuste preanunciado, el cual es exógeno a la firma regulada. En
intervalos de tiempo de varios años, que en algunos casos es del orden de 5, el factor de ajuste, la
canasta y los esquemas de ponderación de estos índices son revisados y, en su caso, modificados.
Guardan cierta relación con el esquema anterior el de regulación, vía empresa modelo, en donde
se fija la tarifa con base en empresas modelo, eficientes y simuladas (benchmarking), o por
comparación con otras empresas similares reales (yardstick). Este enfoque regulador presiona a
las empresas reguladas a adoptar permanentemente formas de producción eficientes. Cuando
existe una sola empresa que es objeto de la regulación, sus costos influirán en la definición de la
empresa eficiente, de tal forma que las fijaciones periódicas de tarifas suelen generar serias
dificultades de negociación y el cálculo de costos relevantes, tales como el capital, juegan un
papel central.
En la regulación con base en la tasa de retorno, se estiman, normalmente con base en información
histórica, los costos de operación, capital empleado y costo de capital. El regulador audita esta
información y establece una tasa de retorno razonable sobre el capital. Con esa información y la
de ventas se obtienen las tarifas que generan dicha tasa de retorno. Esta opción tiene el
inconveniente de que no incluye incentivos para reducir costos a través de la eficiencia.
Adicionalmente, induce a sobre invertir en capital con el objeto de aumentar el flujo de
beneficios, en la medida en que la tasa de retorno fijada es superior a la tasa de costo de capital.
75
Lo anterior no incentiva a la empresa a incorporar tecnologías de punta que reduzcan costos en el
mediano plazo.
Es necesario tomar en cuenta que, en ocasiones, no es posible prever adecuadamente los costos
en que incurrirá la empresa responsable por los servicios. Si, por ejemplo, al construir nuevas
conducciones se encuentran condiciones de mecánica de suelos o de rocas diferentes a las
supuestas originalmente, o si se impone nueva reglamentación de salud o ambiental, los costos
pueden variar substancialmente. El regulador, normalmente apoyándose en las condiciones
contractuales, deberá establecer si las nuevas condiciones realmente fueron realmente imposibles
de prever y, si es el caso, la forma en que se compensará a la empresa. Similarmente, deberá
tomarse en cuenta el efecto de reducción de costos con respecto a lo previsto.
6.4.2 La regulación de la calidad
Las preocupaciones de la calidad del agua son de extrema importancia en los sistemas de agua.
Por ello, en la búsqueda de la calidad y el buen servicio, el sistema regulatorio especifica
estándares así como la programación de su cumplimiento.
Por otro lado, se define la metodología de inspección, es decir, el establecimiento de
procedimientos claros para monitorear los parámetros del servicio. Así, la función del regulador
consiste en vigilar su cumplimiento, penalizando el incumplimiento de lo comprometido y,
preferentemente, premiando los avances que se logren por encima de lo programado. Bajo este
esquema se busca inducir al prestador de los servicios a alcanzar los estándares propuestos y, en
su caso, mejorar lo programado.
6.5 La búsqueda de la competencia
Como ya se expresó, una de las tareas fundamentales del órgano regulador es el fomento de la
competencia entre los posibles participantes. La estructura organizacional de un sistema de agua
debería idealmente diseñarse para introducir tanta competencia como sea posible, ya que de ser
así los consumidores tienen mayores oportunidades y se reducen las necesidades de regulación.
Desde luego, de importancia fundamental es la mecánica que lleva a la adjudicación del contrato,
ya que con un adecuado diseño e implementación de la misma se tiene la posibilidad inicial de
establecer condiciones de competitividad, a través del esquema de licitación.
Desde luego, la búsqueda de esquemas para estimular la competencia se dificulta en el caso de
los sistemas de agua, tanto por la estructura de costos de los servicios, como por la preocupación
por la calidad de los mismos. En primer término, en la mayor parte de los sistemas, el costo de las
conducciones y líneas de distribución es sumamente alto y de hecho conduce al monopolio
natural. Sin embargo, hay algunos casos excepcionales en los cuales puede inducirse la
competencia a través de la forma en la cual se propicia la participación de diferentes empresas;
sólo como un ejemplo, pueden existir casos en donde haya múltiples fuentes de abastecimiento, o
múltiples plantas potabilizadoras o de tratamiento de aguas residuales, en donde podría inducirse
la competencia entre los participantes a través de la asignación de las responsabilidades a
diferentes empresas.
76
Con otra perspectiva, la de comparación entre empresas que actúan en diferentes áreas
geográficas, se tiene el caso de la regulación en Inglaterra y, con una modalidad diferente, el de la
participación de cuatro empresas en la prestación de los servicios en la Ciudad de México.
Alternativamente, diferentes partes del sistema pueden ser responsabilidad de diferentes
compañías. Desde luego, el caso extremo de esto es el llamado "outsourcing", entendido como la
subdivisión de las actividades de la empresa en un número normalmente alto de paquetes, que se
subcontratan a empresas especializadas. Esto tiene como prerrequisito, la capacidad real del
responsable último de los servicios de supervisar dichas actividades múltiples en una modalidad
que debe tener continuidad a través del tiempo y en la cual se puede incurrir en la duplicación de
costos indirectos.
En otros casos podría ser eficiente, particularmente para grandes consumidores, el construir su
propio sistema de oferta de agua, tema delicado en nuestro medio, por la frecuencia en la que se
dan los esquemas de subsidios cruzados dentro de consumidores en el sector.
6.6 Los contratos, instrumentos esenciales de la regulación
Uno de los instrumentos más importantes en el esquema regulatorio es la existencia de contratos
bien diseñados. Por medio de un contrato se transfiere la responsabilidad de algunas actividades
que en esencia son privativas del Estado a una empresa la que, con las limitaciones impuestas por
el marco jurídico o por las condiciones acordadas, lleva a cabo esas actividades. Como ya se
mencionó en el Capítulo correspondiente, las modalidades que pueden tener los contratos son
diversas, incluyendo contratación parcial o total de servicios, esquemas tipo BOT, PPS y la
concesión total de los servicios.
Desde luego, el contrato de los servicios de agua, debe establecer con gran claridad aspectos tales
como la calidad del servicio, las metas de cobertura en el tiempo, las tarifas y la metodología de
revisión, los esquemas de incentivos y penalidades.
6.7 Problemas comunes en la regulación.
Algunos de los problemas que es necesario evitar en el diseño y operación de un órgano
regulador se refieren a aspectos tales como la excesiva burocratización, posibilidad de más
intervención que la deseable por parte de órganos políticos, la creación de costos y cargas
administrativas a las empresas operadoras. También existen aspectos que pueden hacer fallar en
su esencia al esquema regulatorio, como por ejemplo, la asimetría en el acceso a la información y
un uso inadecuado de la discrecionalidad regulatoria, que en un extremo puede combinarse con la
captura del ente regulador por grupos de interés políticos o comerciales.
Por lo que se refiere a la asimetría en el acceso a la información, es evidente que la generación y
control de la misma está fundamentalmente en manos de la empresa. Por ello, por ejemplo, es
usualmente difícil para los reguladores averiguar cual es el nivel real y la estructura de los costos
en los que la empresa incurre, de tal manera que se dificulta la tarea de establecer tarifas que por
un lado protejan a los consumidores y por otro den a las firmas incentivos para proporcionar los
77
servicios de agua eficientemente. Además, una vez que el precio ha sido determinado, será
necesario someterlo a revisiones, ya sea sistemáticas, porque normalmente así lo establecen los
contratos, o debido a circunstancias no previstas originalmente. Estos ajustes tendrán que ser
sometidos a un claro escrutinio del regulador a fin de prevenir prácticas monopólicas.
Solamente si fuera práctico repetir el proceso de licitación en lapsos relativamente cortos de
tiempo, podría reducirse la necesidad de realizar continuamente análisis para revisar el nivel
adecuado de tarifas. Esto es tal vez posible en ciertos esquemas de "outsourcing" o de
contratación parcial de servicios. Sin embargo, en el caso de contratos integrales o de
concesiones totales, donde los inversionistas han comprometido sus recursos por un tiempo largo
a un área en particular, esto no resulta fácil.
El análisis económico cuidadoso es una tarea inevitable de la regulación. Es por lo tanto,
necesario obtener información suficiente, ya sea de la empresa regulada, ya sea de información
disponible en el mercado.
Por lo que toca a los problemas de captura, la mejor salvaguarda es seguir las recomendaciones
sobre la integración del órgano regulador que ya se mencionaron.
6.8 La regulación y el financiamiento
La posibilidad de obtener un adecuado financiamiento de los proyectos es un tema íntimamente
relacionado con la regulación. En efecto, las condiciones de financiamiento estarán determinadas,
entre otros factores, por la naturaleza de la regulación y la eficacia del esquema regulatorio.
No basta un buen diseño del esquema regulatorio y una clara definición de las reglas aplicables.
Un aspecto fundamental lo constituye la aplicabilidad de las mismas. Si a través del esquema
regulatorio los precios son establecidos a un nivel razonable, pero la empresa de agua no puede
aplicar las tarifas a los usuarios, o si el municipio no está en posibilidades de pagar los costos de
una planta de tratamiento en un contrato tipo COT, el mejor sistema de regulación resulta ser
poco útil más allá de propiciar que se ejerzan las garantías que se hayan convenido.
Desde luego, el adecuado funcionamiento del marco jurídico y el establecimiento de la eficacia y
la credibilidad de la regulación es una materia de orden político. En ese sentido es de
fundamental importancia que se garantice que las reglas previamente establecidas serán seguidas
al margen de cualquier presión en sentido contrario.
6.9 Ejemplos de regulación en el mundo
En diversos países se utiliza una gran variedad de métodos para regular los servicios públicos. En
algunos casos se ha optado por un organismo central y en otros se ha delegado esa función a
niveles municipales, estatales o regionales, o bien, han combinado algunos de los mencionados.
78
En el Reino Unido, bajo el Water Act 1989 se establecieron tres entes reguladores principales
para vigilar la nueva industria privada: The Drinking Water Inspectorate, que se encarga de
regular los aspectos de calidad del agua; la National River Authority, en aspectos de medio
ambiente y la Office of Water Services, OFWAT, en aspectos de regulación económica. El
objetivo global de la OFWAT es lograr, a través de la regulación, un equilibrio entre las
necesidades de financiamiento e inversión privada y la protección al consumidor, equilibrio que
se lograría por si solo en un mercado competitivo. El principal control que OFWAT puede
ejercer, es limitar los precios que las compañías pueden cobrar a sus clientes. El incremento anual
permitido se establece sobre la base de una fórmula de tipo "Precio Tope" y tiene una vigencia de
5 años pero puede ser revisado en casos particulares, como una nueva reglamentación ambiental,
que podría implicar inversiones en tecnología y capacitación.
En Francia, el abastecimiento de agua potable está bajo la supervisión de más de 36 000
municipalidades y la distribución es operada por cerca de 15 000 empresas. La regulación es
bastante compleja dado que el sistema está enmarcado por agencias de control gubernamentales
en los niveles local, regional y nacional, además de las seis Agencias del Agua (organizadas por
cuenca hidrológica). Sin embargo, presenta la ventaja de ser muy sensible a las demandas locales
y a las condiciones particulares de las comunas.
En los Estados Unidos, las State Public Utility Comissions (PUCs) fijan las tarifas, garantizan
que el servicio provisto satisfaga la demanda y cumpla con los estándares de calidad, cuyas
normas son establecidas por la Environmental Protection Agency del Gobierno Federal (EPA)
Las PUCs propician también la uniformidad de los sistemas contables y regulan las decisiones
financieras para proteger los intereses de los inversionistas, tanto accionistas como poseedores de
bonos.
En Chile se creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios como un ente público,
descentralizado, con atribuciones normativas, de control y sancionadoras, con el objeto de
cumplir funciones de regulación y control de este sector, responsabilizándose de la fiscalización
de los prestadores de servicios sanitarios, de la determinación de las tarifas, que se basa en el
concepto de empresa modelo, y de vigilar cumplimiento de las normas relativas a servicios
sanitarios y el control de los residuos industriales líquidos.
En el sector de agua de Alemania, la Federación tiene la facultad de imponer un marco de
regulación legal a los Estados (llamado competencia básica). Los Estados deben cumplir con este
marco legal por medio de regulaciones estatales propias. La ejecución de todas las regulaciones
que aplican a nivel federal, así como a nivel estatal, son solamente competencia de los Estados.
En los 16 Estados, la administración y regulación de los recursos hidráulicos está conformada
normalmente en tres niveles: Por encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente
Estatal que es responsable del control del manejo del agua y regula cuestiones que no están
reglamentadas. Después se encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que
son responsables de la planeación regional del manejo de agua y del establecimiento de
procedimientos administrativos. Por último, el suministro de agua y la eliminación de aguas
residuales son competencia de las actividades que realizan las ciudades y los municipios.
79
En Argentina la regulación es a nivel de las provincias. En el caso de la concesión de los
servicios en Buenos Aires, Argentina, la agencia reguladora ETOSS (Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios) fue creada como una entidad autónoma y autofinanciable para asegurar la
calidad de los servicios y proteger a los consumidores mediante la vigilancia del cumplimiento de
las normas existentes y las cláusulas establecidas en el contrato de concesión. Su consejo de
directores está integrado por seis miembros, dos representantes por cada una de las tres entidades
involucradas: el gobierno central, la provincia de Buenos Aires y el municipio de Buenos Aires.
ETOSS es financiada por los consumidores.
6.10 El caso de México
En el caso de nuestro país, destacan diversos aspectos fundamentales referentes a la regulación de
los sistemas de agua y saneamiento. En primer término, y como ya se indicó en el Capítulo 5 de
este documento, es necesario mencionar la disposición constitucional que asigna al municipio la
responsabilidad por la prestación de los servicios de agua y saneamiento, con un papel muy
limitado para las otras instancias de gobierno. Es previsible que en el futuro, el énfasis en la
federalización y en la asignación de mayores responsabilidades y autonomía a los municipios
consolide esa situación. Las recientes modificaciones al Art. 115 de nuestra Constitución Política
refuerza esa tendencia. Ello, desde luego, es resultado de las tendencias de la evolución política
del país y de la concepción que se tiene de su desarrollo y es un tema que trasciende por mucho a
las consideraciones del marco regulatorio de los sistemas de agua y saneamiento. Sin embargo
impone dificultades de diferente índole a la adopción de disposiciones de carácter general que
den uniformidad a la normatividad y que propicien la aplicación práctica de los conceptos de
regulación que aquí se han expuesto, condición que parece conveniente para facilitar el ingreso
de nuevos actores en este campo.
La dificultad que el marco jurídico vigente presenta para la adopción de disposiciones
regulatorias uniformes es evidente en el caso de la regulación económica. Baste sólo mencionar
la multiplicidad de prácticas relacionadas con la definición de tarifas, en donde, estado a estado
de la República pueden concurrir, en la definición y aprobación de las mismas según el caso y
con diferentes grados de responsabilidad: el organismo operador, el Ayuntamiento Municipal,
diversos Consejos Consultivos, la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado o un
órgano equivalente, y el Congreso local. No existe, por otra parte, un criterio uniforme sobre lo
que deben incluir las tarifas, sobre la necesidad de su revisión o sobre la obligatoriedad de su
pago.
La falta de uniformidad responde a la diversidad económica, social y política existente en nuestro
país. Cada estado y municipio ha adoptado en este campo, como en otros, las disposiciones que
se ha considerado que mejor responden a cada circunstancia particular y que están contenidas en
instrumentos tales como las leyes estatales de agua potable y alcantarillado, diversas
disposiciones fiscales, los decretos de creación de organismos operadores de los servicios y
disposiciones municipales específicas. Esta diversidad es un tema fundamental que deberá
tomarse en cuenta en cualquier propuesta practicable de modificación al marco regulatorio.
Por lo que toca a la regulación de la calidad del agua que se abastece para consumo humano, la
prevención y control de la contaminación del agua y otros usos que pudieran afectar la salud
pública, y la protección general del medio ambiente y los ecosistemas acuáticos, se sustenta en un
80
conjunto de normas emitidas por distintas dependencias, que participan en diferente grado en la
vigilancia de su cumplimiento. Esto incluye, entre otras disposiciones:
ƒ
Los criterios ecológicos emitidos por la SEMARNAT conforme lo establecido en la Ley
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
ƒ
Las disposiciones de la Ley General de Salud y las Normas Oficiales Mexicanas que
compete expedir a la Secretaría de Salud, las cuales se relacionan con la calidad del agua
para uso y consumo humano y señala las condiciones que deben cumplir las instalaciones
de potabilización. Corresponde a los responsables de la prestación de los servicios
cumplir con la norma y proporcionar la información respectiva, y a la Secretaría de Salud,
en coordinación, según el caso, con la CNA y las autoridades estatales, vigilar el
cumplimiento.
ƒ
La Norma Oficial Mexicana que regula las descargas al alcantarillado municipal. El
cumplimiento de la Norma, emitida por el Instituto Nacional de Ecología, es
responsabilidad de quien genera las descargas y la vigilancia corre a cargo de las
autoridades municipales.
ƒ
La Norma Oficial Mexicana que regula la calidad de las descargas a cuerpos receptores,
emitida por el Instituto Nacional de Ecología. La vigilancia de su cumplimiento está
definida en las Leyes estatales en materia de agua potable y alcantarillado.
Salvo contadas excepciones, algunas de ellas contenidas en disposiciones contractuales sobre
prestación de servicios o concesiones, no existe regulación específica sobre otros aspectos
relacionados con la calidad de los servicios, tales como continuidad y presión.
6.11 La regulación en el modelo de ley estatal de agua
Desde luego, existen en nuestro país propuestas concretas, tendientes a la actualización del
marco jurídico y regulatorio, para que se constituya en un apoyo más eficaz para una mejor
prestación de los servicios de agua y saneamiento, independientemente de que el responsable
directo de la gestión sea un organismo público o una empresa privada.
Una de esas propuestas es el Modelo de Ley Estatal de Agua que ha sido mencionado en el
Capítulo 5 de este documento, en la que se subrayan los aspectos que se consideran importantes
para fortalecer la capacidad de gestión de los organismos y apoyar la prestación eficiente de
servicios satisfactorios para los usuarios, y se introducen algunos aspectos novedosos que tienen
ese mismo propósito.
Un tema relevante del Modelo mencionado es la creación de un Ente Regulador de la prestación
de los servicios, el cual responde a los conceptos vertidos en ese Capítulo. Las principales
características del mismo son las siguientes:
Tiene por objeto:
81
a) Vigilar que el prestador de los servicios cumpla con lo establecido en el Plan Estratégico de
Desarrollo o el Título de Concesión, según sea el caso;
b) Asegurar que los usuarios reciban los servicios en los términos planteados y protegerlos de los
posibles efectos derivados del poder monopólico que representa la provisión de los servicios,
independientemente de si éstos son prestados por el sector público o el privado; y,
c) Actuar como arbitro, para juzgar y resolver con imparcialidad las diferencias que se susciten
entre las partes que intervienen en la prestación de los servicios y los usuarios;
Para cumplir con su objeto, en el Modelo de Ley se propone otorgarle al Ente Regulador diversas
atribuciones; asimismo, para garantizar su imparcialidad y capacidad técnica en la toma de
decisiones, se propone que esté constituido de la siguiente manera:
I.
II.
III.
IV.
Una Junta de Gobierno
Comités Supervisores
Un Director General
El personal técnico y administrativo que requiera para su funcionamiento.
I. Junta de Gobierno
La Junta de Gobierno se integrará por tres miembros que deberán cumplir con los siguientes
requisitos:
a) Ser ciudadanos mexicanos, con experiencia técnica y administrativa profesional
comprobada en materia de aguas; y
b) Haberse desempeñado en forma destacada en cuestiones profesionales, de servicio
público o académicas sustancialmente relacionadas con el objeto de esta ley.
Los miembros de la Junta de Gobierno deberán abstenerse de desempeñar cualquier otro empleo,
trabajo o comisión pública o privada, con excepción de cargos docentes. Asimismo, estarán
impedidos para conocer de asuntos en que tengan conflictos de interés.
Los miembros de la Junta de Gobierno no podrán laborar en los organismos operadores o
empresas concesionarias a quienes el Ente Regulador haya supervisado durante un período de dos
años posteriores a la terminación de sus funciones.
Además, se propone que los miembros de la Junta de Gobierno sean designados de la siguiente
forma:
ƒ
Uno por el Ejecutivo del Estado;
ƒ
Uno por la Comisión Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento; y
ƒ
Uno por la CNA.
82
Los miembros de la Junta de Gobierno durarán en su encargo siete años y sólo podrán ser
removidos por causas graves por el órgano que haya realizado la designación; sin embargo, son
funcionarios sin fuero que pueden ser sujetos de una demanda legal.
II Comités supervisores
Por cada organismo operador y por cada concesionario se constituirá un comité encargado de
desahogar los asuntos que se ventilen en el Ente Regulador relacionados con el o los municipios
en que dichos operadores o concesionarios presten los servicios públicos y de saneamiento; a
éstos se les ha nombrado comités supervisores.
Los comités supervisores estarán integrados por:
a) Los miembros de la Junta de Gobierno del Ente Regulador; y
b) Dos miembros designados por el municipio o municipios en los que el organismo operador
o concesionario preste los servicios, uno designado por el cabildo o cabildos municipales y
uno por el Consejo Consultivo;
Los miembros de los comités supervisores a que se refiere la fracción b), deberán cumplir con los
mismos requisitos señalados para los miembros de la Junta de Gobierno.
Dadas las características de nuestro marco jurídico, corresponde a cada estado adoptar, en lo que
le convenga, las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, adaptándola a las características
del marco jurídico local. Este es, obviamente un proceso lento y complicado, en el cual sin
embargo se han logrado algunos avances.
83
7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Uno de los actores más importantes en los proyectos de participación privada en los que hay
inversión en infraestructura por parte de las empresas contratistas o concesionarias, es la banca
que normalmente aporta un porcentaje importante del financiamiento necesario. En efecto, la
información disponible indica que en los proyectos que se han llevado a cabo en nuestro país,
entre el 20 y el 35% de los recursos financieros provienen de créditos otorgados a las empresas
por diversas instituciones.
Las instituciones nacionales y extranjeras que han venido apoyando más activamente el
financiamiento de proyectos del subsector agua y saneamiento en México, o que, de acuerdo con
sus objetivos están en la posibilidad de hacerlo, son fundamentalmente las siguientes:
ƒ
El Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), operado por BANOBRAS.
ƒ
El Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA).
ƒ
El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER).
ƒ
La Corporación Financiera Internacional (CFI).
ƒ
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
ƒ
El Banco de América del Norte (BDAN).
ƒ
La Banca comercial.
Las principales políticas y procedimientos para poder acceder a los recursos de estas instituciones
se mencionan a continuación; se indican además brevemente algunos proyectos dentro del
subsector agua potable que han sido desarrollados por el sector privado con el apoyo de estas
instituciones.
Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos de
financiamiento de proyectos de infraestructura que al futuro pudieran utilizarse. Para ello se
requeriría adecuar las reglas generales que establece el régimen de inversión al que actualmente
se sujeta este mecanismo.
7.1 Fondo de inversión en infraestructura (FINFRA)
En el año 1995, fue creado el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), bajo la figura
jurídica de un fideicomiso público no paraestatal, cuyo objetivo ha sido la detección y la
promoción de oportunidades de inversión en proyectos de infraestructura básica que se
caractericen por tener una alta rentabilidad social.
El FINFRA es operado por el BANOBRAS y sus recursos han provenido, en principio, del
Gobierno Federal, pero eventualmente podrá adoptar una estructura de capital mixta, compuesta
84
por aportaciones del Gobierno Federal, del sector privado nacional o extranjero y/o de
organismos financieros internacionales.
De acuerdo con las reglas de operación del FINFRA, podrán ser sujetos de evaluación proyectos
nuevos dedicados directa e indirectamente a las actividades productivas que a continuación se
enumeran:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Carreteras, puertos y aeropuertos.
Agua, drenaje y saneamiento.
Equipamiento y transporte urbano.
Recolección, disposición y reciclaje de basura.
Otra que autorice el Comité Técnico de FINFRA.
El FINFRA ha venido dando prioridad al financiamiento de proyectos que tengan como
característica una alta rentabilidad social, desarrollar, transferir, innovar o mejorar la tecnología
existente en su ramo, contribuir al desarrollo regional y, finalmente, coadyuvar a la
diversificación, ampliación y modernización de la planta productiva nacional, incluyendo el
estímulo a la creación de cadenas productivas.
Tabla 11
CARACTERÍSTICAS DE LOS PROYECTOS
FINANCIABLES POR EL FINFRA
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Alta rentabilidad social.
Contribuir al desarrollo tecnológico.
Contribuir al desarrollo regional.
Coadyuvar a la modernización de la planta productiva nacional.
Integrar cadenas productivas.
Una de las políticas importantes del FINFRA es que los proyectos que apoye deberán de
caracterizarse por ser congruentes con los programas federales y estatales de desarrollo, así como
ser asignados a través de licitaciones o concursos públicos, realizados por el Gobierno Federal,
por los organismos paraestatales y paramunicipales. Sólo en casos excepcionales, siempre sujeto
a las leyes y disposiciones aplicables en la materia, el Comité Técnico podrá decidir apoyar a
aquellos proyectos que no respondan a un proceso de licitación, en cuyo caso dicho Comité
deberá justificar por escrito el otorgamiento del apoyo. Para que el FINFRA considere su
participación en proyectos no licitados, su rentabilidad social deberá ser superior a la de los
proyectos licitados.
El fondo puede canalizar dos diferentes tipos de capital para financiar los proyectos: capital de
riesgo y capital subordinado. Estos recursos sólo podrán ser canalizados hacia nuevos proyectos y
no podrán ser utilizados en el refinanciamiento o en proyectos que ya hayan iniciado operaciones.
Las aportaciones del FINFRA se realizarán directamente en los fideicomisos que se constituyan
para llevar a cabo cada uno de los proyectos. En los contratos de dichos fideicomisos, quedarán
85
establecidas las bases de participación del FINFRA, así como su estrategia (términos y plazos) de
salida.
La inversión total del FINFRA en cada proyecto se ajusta a los siguientes parámetros:
ƒ
En capital de riesgo puede aportar hasta 35% del equivalente al capital ordinario del
proyecto, entendido éste como la inversión total del proyecto, menos la deuda contratada.
Se entiende por inversión total del proyecto, la suma de los recursos necesarios para
llevarlo a cabo, excluyendo intereses derivados de la deuda y comisiones por servicios
financieros.
ƒ
En capital subordinado podrá aportar hasta 40% de la inversión total del proyecto.
ƒ
La suma del capital de riesgo más el capital subordinado del FINFRA no podrá ser mayor
al 49% de la inversión total del proyecto.
ƒ
La participación acumulada de recursos públicos en capital, tanto de riesgo como
subordinado, por diversas instancias (Gobierno Federal, Estatales, Municipales, banca de
desarrollo, paraestatales, etc.) no podrá ser mayor del 49% de la inversión total del
proyecto.
ƒ
Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, la participación acumulada de recursos
públicos por medio de capital y deuda no podrá superar dos tercios de la inversión total
del proyecto.
ƒ
Podrá aportar hasta 12.5% del patrimonio original del FINFRA, en términos reales, en un
solo proyecto.
Las inversiones que realice el FINFRA en capital de riesgo serán:
ƒ
Temporales.- De acuerdo con la maduración propia de cada proyecto, la cual se someterá
a aprobación del Comité Técnico.
ƒ
Recuperables.- En todos los casos, las inversiones que realice el FINFRA en capital de
riesgo serán recuperables al concluir el término previsto, para lo cual se establecerán
reglas definidas para la salida del FINFRA, con anterioridad a su incorporación al
fideicomiso que para el efecto se constituya.
ƒ
Orden de prelación.- El capital de riesgo que aporte el FINFRA a los proyectos, nunca
tendrá un nivel inferior al capital ordinario aportado por los inversionistas privados en el
orden de prelación de los ingresos.
Las inversiones realizadas por el FINFRA en capital subordinado serán recuperables para el
Gobierno Federal Estatal y Municipal, o para el propio FINFRA, a más tardar hasta la reversión
del activo financiado, cuando así se establezca en el título de concesión o en el instrumento
jurídico correspondiente. El Comité Técnico del FINFRA determinará, caso por caso,
86
dependiendo de la rentabilidad de cada proyecto, aquellos en los que se esperaría la recuperación
de todo o una parte del capital subordinado durante su vida financiera.
Por otra parte, el FINFRA podrá apoyar, cuando así se requiera, la elaboración de los estudios
técnicos y/o financieros, mediante la subcontratación de especialistas, a fin de apoyar la
realización de las inversiones proyectadas y la adecuada evaluación del riesgo de las mismas.
7.2 El Programa para la modernización de organismos operadores de agua (PROMAGUA).
El objetivo del Programa es funcionar como fuente adicional de recursos, condicionado a un
esquema de cambio estructural, para fomentar la consolidación de los organismos operadores de
agua; impulsar su eficiencia física y comercial; facilitar el acceso a tecnología de punta; fomentar
que se alcance la autosuficiencia; y promover el cuidado del medio ambiente con proyectos de
saneamiento, preferentemente ligados al reuso de las aguas residuales.
El Programa va dirigido a apoyar preferentemente a los organismos operadores de agua que
atiendan localidades de más de 50,000 habitantes, lo que representa un poco más del 50% de la
población del país.
Para propiciar un mayor desarrollo en el sector y ayudar a resolver la problemática que presentan
los organismos operadores de agua, se hace conveniente la participación del sector privado para
aprovechar su experiencia técnica, acceder a tecnología de punta y utilizar su solvencia
financiera. La inclusión del sector privado al Programa es necesaria ya que presenta las siguientes
ventajas:
-
Aporta su capacidad técnica para incrementar la eficiencia de los sistemas, la calidad de los
servicios y la racionalidad económica.
-
Asegura una continuidad en la gestión de los servicios ya que satisface las funciones técnicas
y administrativas, así como los procesos de planeación, ejecución y control, al ser ajeno a los
cambios políticos que presentan las administraciones estatales y municipales.
-
Cuenta con agilidad en la toma de decisiones y en la asignación de los recursos, aspectos que
inciden directamente en la eficiencia operativa.
-
Permite distinguir entre las funciones de autoridad y regulación, de administración y gestión
del organismo.
Las modalidades de participación del sector privado en el Programa podrán ser a través de un
contrato de prestación de servicios parcial o integral, título de concesión o bien mediante la
constitución de una empresa mixta. A continuación se describen las modalidades:
Contrato de prestación de servicios parcial: El organismo operador establece una relación
contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la operación y
87
mantenimiento parcial del sistema, de acuerdo a lo que le indique el organismo operador en
las bases de licitación.
Contrato de prestación de servicios integral: El organismo operador establece una relación
contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la administración,
operación y mantenimiento total del sistema. En esta modalidad, la empresa privada asume
parcialmente el riesgo comercial y el organismo es dueño de los activos, así como de la
decisión de incrementos tarifarios.
En el caso de los contratos de prestación de servicios tanto parciales como integrales, la
empresa privada no aporta su experiencia en la toma de decisiones respecto al tipo
inversiones necesarias y el momento en que se deben realizar éstas, limitando la posibilidad
de influir en el incremento de las eficiencias. Otra característica de la modalidad es que el
sector privado no tiene ninguna relación legal directa con el usuario, actuando siempre por
cuenta y orden de la autoridad pública.
Título de concesión: En esta modalidad la empresa privada tiene completa responsabilidad
por los servicios incluyendo la operación, el mantenimiento, la administración y las
inversiones para la ampliación de coberturas. Todas las decisiones de carácter tanto técnico
como administrativo quedan en manos de la empresa privada.
En esta modalidad existe una relación comercial y jurídica directa entre usuario y
concesionario, toda vez que éste último es el responsable directo de la prestación del servicio
y lo cobra de manera directa a los usuarios, aplicando esquemas tarifarios previamente
pactados en el título de concesión.
Empresa mixta: El organismo operador y la empresa privada invierten conjuntamente en una
nueva empresa que será la responsable de la prestación de los servicios normalmente bajo un
esquema de concesión.
La empresa mixta permite una representación de los intereses de la autoridad pública y
mantiene una activa y transparente participación de los socios en la marcha del negocio y la
toma de decisiones. La participación privada podrá ser mayoritaria o minoritaria dependiendo
del marco jurídico aplicable.
Para lograr transparencia en la determinación de la empresa ganadora, independientemente de la
modalidad de participación del sector privado, es requisito indispensable un proceso de licitación
pública que promueva la competencia, estableciéndose reglas claras para los participantes y
contratos que mantengan un equilibrio entre los derechos y obligaciones de las partes.
Para tener acceso al Programa, los organismos operadores, conjuntamente con las autoridades
estatales y municipales, deberán firmar un convenio con la CNA y BANOBRAS donde por un
lado, aceptan la participación del sector privado y por el otro se comprometen a modificar en su
caso el marco jurídico, de tal manera que dicha participación sea factible.
88
Asimismo, las autoridades estatales y/o municipales y los organismos operadores se
comprometen a realizar por sí mismos o a través de los compromisos que establezcan con el
sector privado las siguientes acciones de cambio estructural:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Continuidad en la administración y planeación
Se requiere la continuidad en la planeación de las acciones establecidas en el
Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral, para lo cual es necesario cumplir con
los índices de gestión, las metas preestablecidas y proyección de las mismas, tales
como: cobertura, micromedición, ingresos por servicio, macromedición, usuarios
empadronados, etc.
Profesionalización de los niveles gerenciales de los organismos.
Promoción de la cultura del agua
Se requiere que el organismo operador involucre a los sectores social y privado a
través de comités, consejos y/o elaboración de programas de orientación a los
usuarios, con el objeto de preservar la calidad y el aprovechamiento racional del
agua.
Obligatoriedad en el reuso de agua residual tratada.
Marco legal y adecuación de las tarifas
Se requiere someter la iniciativa de reformas al marco jurídico estatal y municipal
que sean necesarias, a fin de que se otorgue seguridad jurídica a los inversionistas
privados, autoridades y usuarios de que las acciones emprendidas puedan
continuarse en el tiempo de manera sustentable independientemente de cambios
políticos.
Se requiere crear un ente regulador, con autonomía técnica y operativa, cuyo órgano
decisorio cuente con miembros que tengan la inamovilidad suficiente para dar
independencia a sus decisiones, que permitan definir tarifas que aseguren la
autosuficiencia financiera, recuperación de todos los gastos de los organismos
operadores y proteja los intereses del usuario.
•
Las tarifas por los servicios agua y saneamiento incluirán los costos de operación,
administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como los recursos
necesarios para cubrir la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas
requeridos para la prestación de los servicios, la recuperación del valor actualizado
de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando
en cuenta explícitamente el efecto de las aportaciones estatales y federales en su
caso.
•
Se requiere que la legislación local permita a los organismos operadores autonomía
tarifaría.
En apoyo a lo anterior, la CNA cuenta con una propuesta de Ley Estatal que permite resolver
algunas de las condiciones de cambio estructural y donde se consideran, entre otros, los
siguientes aspectos:
•
•
Permite la participación del sector privado con reglas claras.
Fomenta la mejora en la administración de los recursos.
89
•
•
•
•
•
•
Establece la coparticipación de los sectores público y social en los consejos de
administración de los organismos operadores.
Establece la profesionalización de los directivos.
Ejecución y seguimiento de un estudio de diagnóstico y planeación integral.
Prevé la continuidad, regularidad, calidad y cobertura de la prestación de los
servicios.
Define la integración, aprobación y actualización de tarifas.
Promueve la participación de los usuarios.
Una vez celebrado el convenio con el organismo operador será necesario realizar, a través de
empresas consultoras especializadas en la gestión de organismos operadores de agua, un Estudio
de Diagnóstico y Planeación Integral de largo plazo de los requerimientos y retos del organismo
que contenga la evaluación social correspondiente. La elaboración de dicho estudio que será
comprometida con el organismo operador, sería financiada con el 25% de recursos del propio
organismo y el 75% restante con recursos a fondo perdido del FINFRA a través del Fondo para el
Financiamiento de Estudios.
El Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral consiste en un diagnóstico de las condiciones
actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que contendrá la
definición y priorización de las acciones que se requieran para incrementar las eficiencias física y
comercial, así como las coberturas de los servicios públicos en el corto, mediano y largo plazo.
Derivado de los resultados obtenidos del Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral se
determinará lo siguiente:
1.- Programa de inversiones para incremento de eficiencias. Respecto a este
considerarán principalmente las siguientes acciones:
•
•
•
•
•
•
•
•
programa se
Suministro e instalación de macromedición.
Suministro e instalación de micromedición.
Recuperación de caudales.
Sectorización de la red, detección y corrección de fugas.
Padrón o registro de usuarios.
Facturación y cobranza.
Contabilidad.
Sistemas de información.
2.- Programa de inversiones para incremento de coberturas. Se considerará la nueva
infraestructura o las obras requeridas para aumentar la cobertura de agua potable, alcantarillado y
saneamiento tales como:
•
•
•
•
Perforación y equipamiento de pozos.
Plantas potabilizadoras.
Tanques de regulación.
Acueductos.
90
•
Plantas de tratamiento de aguas residuales y las obras necesarias para su recolección
y disposición.
3.- Determinación de la modalidad de participación del sector privado. La modalidad la
determinará el organismo operador, tomando en cuenta aspectos como el estado actual del
sistema de agua potable, el marco legal y regulatorio vigente y el grado de aceptación y apoyo
por parte de los diversos sectores de la población con respecto a la participación del sector
privado.
Una vez elaborado el Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral, se conocerá el nivel de
eficiencia de los organismos operadores, nivel de cobertura y sus requerimientos de inversión. De
acuerdo a lo anterior, los organismos podrán participar en las siguientes fases del programa:
FASE I
Cualquier organismo operador estará en posibilidad de recibir los apoyos financieros del
Programa tendientes a incrementar su eficiencia con la participación de empresas del sector
privado. Dependiendo del nivel de eficiencia en que se encuentre originalmente el organismo y
de la modalidad de participación privada, podrán allegarse de los recursos del programa de la
siguiente manera:
Tabla 12
PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO
Nivel de eficiencia
Global
Menor que 30%
30% a 40%
Mayor que 40%
Empresa Mixta con
Participación
Pública Mayoritaria
Hasta
30%
25%
20%
Contrato de Prestación
de Servicios Integral o
Empresa Mixta con
Participación de FINFRA
Hasta
40%
30%
25%
Titulo de Concesión
o Empresa Mixta con
Participación Privada
Mayoritaria
Hasta
49%
40%
35%
El porcentaje de aportación que se obtenga, deberá de aplicarse al programa de inversión de corto
plazo (tres años) para incremento de eficiencias, especificado en las bases de licitación y que
resulte del Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral.
Los organismos operadores que cuenten con una eficiencia global mayor o igual a 45%, podrán
contar con un apoyo de hasta 20% de recursos a fondo perdido para su programa de incremento
en eficiencias con un esquema de contrato de prestación de servicios parcial, siempre y cuando
cumplan con las condiciones del Programa.
Para asegurar que los recursos a fondo perdido no van dirigidos a subsidiar las ineficiencias del
organismo, ni subsidiar y fomentar el uso irracional del agua con tarifas artificialmente bajas, los
organismos operadores deberán obtener la autorización de una estructura tarifaria que cubra al
menos los costos de operación y mantenimiento, así como establecer claramente en los contratos
con el sector privado los compromisos de incremento de eficiencias.
91
FASE II
Como otro de los requisitos para la entrada a esta fase, todos los proyectos de abastecimiento de
agua potable y saneamiento deberán contar con un estudio de evaluación social con resultado
positivo.
Por lo que se refiere al apoyo para nuevas fuentes de abastecimiento e incremento de coberturas,
sólo los organismos operadores que tengan una eficiencia global mayor o igual a 45% podrán
obtener recursos a fondo perdido.
Por lo que respecta a la cobertura de saneamiento, los organismos operadores podrán acceder a
los recursos de la fase II siempre y cuando hayan iniciado la fase I. Los apoyos del programa
para esta fase serán los siguientes:
Tabla 13
PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO
Abastecimiento
de Agua
Potable
Saneamiento
Contrato de Prestación de
Contrato de Prestación Titulo de Concesión
Servicios
de Servicios Integral o
o Empresa Mixta
Parcial o Empresa Mixta
Empresa Mixta con
con Participación
con Participación Pública Participación de FINFRA Privada Mayoritaria
Mayoritaria
Hasta
Hasta
Hasta
20%
25%
30%
40%
45%
49%
Para los organismos operadores que tengan un nivel de eficiencia global de 60% podrán obtener
recursos a fondo perdido de hasta 20% para agua potable y 40% para saneamiento sin que sea
necesaria la participación del sector privado, siempre y cuando hayan cumplido con el resto de
las condiciones del Programa.
El porcentaje de recursos a fondo perdido se aplicará directamente al monto de inversión del
proyecto específico.
Independientemente del incremento a las tarifas para cubrir los costos de operación y
mantenimiento de la nueva infraestructura, el apoyo del FINFRA dará viabilidad financiera al
proyecto al permitir que el incremento a las tarifas que cubre la inversión sea menor.
Es importante señalar que en ambas fases, la diferenciación en las modalidades de participación
privada, favorece el título de concesión y la empresa mixta mayoritaria privada, dado que en estas
modalidades el sector privado puede controlar directamente los riesgos que asume, así como la
libertad en la toma de decisiones permite potenciar su capacidad de gestión.
92
7.3 Programa de devolución de derechos (PRODDER)
El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo coadyuvar a la
realización de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en municipios, mediante la devolución a los
prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento, de los ingresos federales que se
obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas
nacionales.
Son sujetos o candidatos al PRODDER, todos aquellos prestadores del servicio, que habiendo
cubierto los derechos federales por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, por servicio
público urbano, con poblaciones mayores a 2,500 habitantes, soliciten su adhesión, presentando
para ello un Programa de Acciones, donde se comprometan a invertir junto con los recursos
federales devueltos, al menos otra cantidad igual.
Los interesados en adherirse al PRODDER deberán presentar solicitud por escrito a la CNA, a
través de sus Gerencias Regionales o Estatales, para que se le asignen recursos hasta por un
monto equivalente a los derechos que hayan pagado en términos de lo dispuesto por el artículo
223 apartados A y B, fracción I de la Ley Federal de Derechos.
Las principales características del PRODDER son:
•
Los beneficiarios asumirán la obligación y darán cumplimiento a la misma, en el sentido de
aportar recursos equivalentes al menos, por un monto igual a la aportación federal,
conforme al Programa de Acciones que presente ante la CNA.
•
En el Programa de Acciones citado, se establecerán las acciones de mejoramiento de
eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales a realizarse. Este Programa será dictaminado por las Gerencias Regionales y/o
Estatales.
•
El Gobierno Federal a través de la CNA, asignará recursos para las acciones de
mejoramiento de eficiencia y de infraestructura, hasta por el monto de los derechos
cubiertos, en el ejercicio de que se trate.
•
La asignación de los recursos federales se sujetará al cumplimiento de los requerimientos
establecidos para tal efecto.
•
Los recursos asignados se ejercerán una vez dictaminado el Programa de Acciones, por
parte de la Gerencia competente, y su ejercicio se hará en forma conjunta o por separado
•
La Subdirección General de Infraestructura Hidráulica Urbana de la CNA, realizará los
trámites referentes a la programación y presupuestación sectorial correspondiente para el
93
ejercicio de los recursos federales que habrán de asignarse a los Programas de Acciones
dictaminados.
•
La Subdirección General de Administración de la CNA, ministrará los recursos a las
Gerencias Regionales y/o Estatales.
•
Los beneficiarios del PRODDER tendrán a su cargo:
-
La ejecución del Programa de Acciones.
La celebración de los contratos correspondientes para la realización de las acciones que se
establezcan en el Programa de Acciones.
El acreditamiento trimestral ante la Gerencia Regional y/o Estatal de los avances en el
cumplimiento de las acciones del PRODDER.
El reintegro a la Tesorería de la Federación de los recursos que no hubiesen destinado a la
realización de las acciones.
El cumplimiento de los lineamientos del PRODDER, del artículo 231 A de la Ley Federal
de Derechos y de las leyes y reglamentos federales aplicables.
El Programa de Acciones estará enfocado a:
•
Mejoramiento de Eficiencias.- Incluirá las adquisiciones y obras relativas a macro y
micromedición, detección y control de fugas, sustitución de fuentes de abastecimiento,
padrón de usuarios, automatización de sistemas de facturación y cobro, dispositivos
ahorradores de agua, rehabilitación de infraestructura de agua potable, alcantarillado y
tratamiento de aguas residuales, acciones para desinfección del agua, así como las que
aseguren ahorros de energía eléctrica.
•
Infraestructura de Agua Potable.- Comprende la ejecución de infraestructura nueva de
agua potable como son las obras de captación, líneas de conducción, plantas
potabilizadoras, cloradores, tanques de regulación y/o almacenamiento y redes de
distribución que permiten que la población satisfaga su demanda de agua con calidad para
su consumo.
•
Infraestructura de Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales.- Incluye obras
nuevas de recolección, conducción, tratamiento y emisión de aguas residuales generadas,
que contribuyan al mejoramiento de las condiciones del medio ambiente.
La estructura financiera es igual para los componentes del Programa de Acciones antes
mencionados y estará conformada en la proporción que a continuación se indica:
Recursos Federales: Hasta la totalidad del monto de los derechos cubiertos, para un máximo del
50 % del monto total del Programa de Acciones.
Recursos de Contraparte: Al menos por un monto igual a la aportación federal. Los recursos de la
contraparte podrán estar integrados por recursos estatales y/o municipales y/o de generación
interna de caja de la empresa y/o crédito y/o de participación de la iniciativa privada.
94
A continuación se reflejan los importes devueltos por Estado, cifra que alcanzó en el 2002 la
cantidad de 1,034 millones de pesos, equivalentes al 80% de los importes pagados por concepto
de derechos.
Tabla 14
DEVOLUCIÓN DE DERECHOS 2002
(cifras en pesos)
ESTADO
IMPORTE PAGADO
IMPORTE DEVUELTO
AGUASCALIENTES
26,509,818
26,328,892
BAJA CALIFORNIA
55,974,038
50,385,951
8,586,817
4,977,553
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
2,773,890
1,249,938
COAHUILA
42,471,952
32,233,204
9,672,832
6,795,566
COLIMA
CHIAPAS
18,791,635
11,168,325
CHIHUAHUA
93,184,288
93,184,289
DISTRITO FEDERAL
284,484,573
215,967,829
DURANGO
27,670,750
24,097,390
GUANAJUATO
60,054,358
48,891,786
GUERRERO
27,335,829
23,711,613
HIDALGO
18,376,010
13,800,015
JALISCO
80,179,576
72,715,004
MÉXICO
73,535,695
41,686,355
MICHOACÁN
32,706,631
19,710,592
MORELOS
12,367,420
5,329,429
NAYARIT
7,145,354
5,413,334
NUEVO LEÓN
88,027,270
88,027,251
OAXACA
10,147,276
5,039,063
PUEBLA
36,720,048
23,199,360
QUERÉTARO
26,102,781
23,553,319
QUINTANA ROO
20,830,010
20,530,784
SAN LUIS POTOSÍ
25,464,280
17,659,253
SINALOA
28,502,766
26,958,870
SONORA
37,736,116
31,898,225
TABASCO
19,667,605
19,642,751
TAMAULIPAS
66,390,702
42,302,128
6,272,927
3,585,882
21,489,529
18,370,358
TLAXCALA
VERACXRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
TOTALES
7,179,261
4,878,996
15,214,245
11,221,296
1,291,566,282
1,034,514,601
Fuente: CNA, Subdirección General de Infraestructura Hidráulica Urbana,
Unidad de Agua Potable y Saneamiento.
95
7.4 La Corporación Financiera Internacional (CFI)
La Corporación Financiera Internacional (CFI) es la institución de Grupo Banco Mundial que se
dedica a actividades en el sector privado. Desde su creación en 1956, ha desempeñado la función
de fomentar el desarrollo económico alentando la inversión privada, tanto nacional como
extranjera, en los países miembros en desarrollo. Su objetivo es reducir la pobreza y mejorar la
calidad de vida de las personas.
La CFI canaliza sus recursos propios adquiriendo participaciones de capital en las empresas,
instituciones financieras u otras entidades involucradas en los proyectos. Estas inyecciones de
capital proporcionan a las empresas de los países en desarrollo recursos a largo plazo que no
imponen un calendario fijo para el servicio de la deuda. El rubro de cuasi capital incluye los
préstamos subordinados y los instrumentos de deuda convertibles, que imponen un calendario fijo
para el servicio de la deuda, y las acciones preferenciales y los pagarés participatorios, que no
imponen un calendario.
La CFI puede tener una participación accionaria de hasta el 35% en un proyecto, pero en general
suscribe un porcentaje de entre el 5% y el 15%. Por norma, la CFI no debe ser el accionista
principal de un proyecto.
Las categorías de capital son las siguientes:
ƒ Inversión directa por cuenta propia de la CFI en empresas de los sectores industrial,
agrícola, de infraestructura o servicios, incluyendo los de abastecimiento de agua,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
ƒ Inversión en intermediarios financieros e instituciones del mercado financiero.
ƒ Inversión en fondos de cartera o fondo de inversiones de capital privado.
Tabla 15
CFI. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Participa en proyectos privados que benefician a las economías de los países
receptores de la inversión, son inocuos desde el punto de vista ambiental y
demuestran las prácticas óptimas a otros empresarios.
Proporciona capital a largo plazo y en condiciones de mercado en forma de
préstamos y participaciones en capital accionario.
Asesora a empresas privadas y a los gobiernos, ya sea en forma independiente
o en el marco de una transacción determinada.
Comparte el riesgo que entrañan los proyectos con los patrocinadores y los
socios financieros, pero no participa en su gestión.
Financia sólo una parte del costo de cada proyecto y puede movilizar fondos
procedentes de otras fuentes.
No acepta garantías públicas de reembolso, pero puede respaldar proyectos en
que el gobierno tenga una participación, siempre y cuando éstos funcionen con
criterios comerciales.
Ayuda en las privatizaciones prestando servicios de asesoría y también con
inversiones.
96
Normalmente, la CFI mantiene sus participaciones de capital por un periodo de 8 a 15 años. El
mecanismo de salida más utilizado es la cotización pública en bolsa cuando las circunstancias son
ventajosas para la empresa. La CFI también otorga préstamos a largo plazo para financiar un
proyecto o una empresa. Es lo que se conoce como “prestamos A”, en el sentido de que la CFI los
suscribe por cuenta propia.
La mayor parte de los préstamos de la CFI se emiten en las principales monedas, pero la CFI
ofrece diversos préstamos denominados en moneda nacional. Los plazos de vencimiento oscilan
entre 7 y 12 años originalmente, pero en algunos casos se han prorrogado hasta 20 años. Los
periodos de gracia pueden llegar a ser de 4 años, dependiendo de las necesidades del proyecto. A
través del financiamiento de proyectos, los patrocinadores pueden emprender nuevas iniciativas
limitando el alcance del riesgo a las operaciones que estén en marcha. En general la CFI otorga
financiamiento para proyectos sin posibilidad de recursos o con recursos limitados.
Otras de las principales modalidades que adopta el financiamiento de la CFI son las líneas de
crédito con fines de représtamo que se otorgan a bancos intermediarios, compañías de leasing y
otras instituciones financieras. Estas líneas de crédito suelen destinarse a pequeñas empresas o
sectores específicos.
Por otra parte, la CFI ofrece servicios de asesoría e información sobre asuntos relacionados con el
sector privado a los gobiernos y a la empresa privada.
Para el caso de México y dentro del subsector agua, la CFI en el año 1995 canalizó recursos para
el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas
residuales en la ciudad de Puerto Vallarta, Jalisco. En este proyecto los recursos aportados fueron
a través de un préstamo directo a la empresa privada por un monto de aproximadamente 7
millones de dólares, que representó un poco más del 20% de la inversión total a realizar (precios
de 1993). Mayores detalles sobre este proyecto se proporcionan en el Capítulo 11 de este
documento.
Recientemente la CFI participó en la estructuración de un financiamiento bursátil al Municipio de
Tlalnepantla de Baz para la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas
residuales y la rehabilitación de la red hidráulica. Su participación consistió, en servir como
garante de la emisión de certificados bursátiles. Este tema se analiza con mayor detalle a
continuación.
97
7.5. Financiamiento bursátil. El caso del Municipio de Tlalnepantla de Baz.
El propósito del financiamiento fue establecer una fuente de recursos que permitiera al
Organismo Operador del Municipio de Tlalnepantla de Baz (OPDM), con el respaldo financiero
del Municipio, la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales para
reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la
industria, y por otro lado si hubieran recursos remanentes, la rehabilitación de la red de
distribución de agua para reducir las fugas de agua potable dentro del sistema.
El mecanismo de pago que se utilizó fue mediante un contrato de crédito que celebró el
Municipio con el Banco Santander Mexicano en su calidad de fiduciario y el cual establece que
los ingresos derivados de los derechos de cobro de agua que obtiene OPDM serán la fuente de
pago de dicho crédito. A su vez, el crédito fue fondeado mediante la emisión de certificados
bursátiles en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y cuenta con una garantía adicional en caso
que OPDM y el Municipio no puedan hacer frente al pago.
Las características de la emisión fueron establecidas en beneficio del OPDM y el Municipio para
lograr un financiamiento de bajo costo y que diera la flexibilidad financiera necesaria para
disminuir la probabilidad de caer en moratoria de pago. La estructura del financiamiento es una
innovación importante para el financiamiento de la infraestructura municipal en México.
El OPDM, como la mayoría de los organismos de aguas, tiene que enfrentar problemas de corto,
mediano y largo plazo. Por el corto periodo político de la administración municipal, pocos
organismos tienen la capacidad de analizar necesidades de mediano y largo plazo y más aún de
realizar acciones para subsanarlas. La construcción y operación de una Planta de Tratamiento de
Aguas Residuales es un proyecto de largo plazo necesario para poder utilizar los recursos
eficientemente y su vez obtener mayores ingresos. El reciclar el agua industrial y residencial,
actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria libera recursos económicos para otros
programas igualmente importantes y evitar el desperdicio del vital líquido. Es decir, se proyecta
abastecer en primer lugar a las industrias que hoy explotan sus propios pozos de agua potable, los
cuales, una vez liberados, se podrán destinar para el consumo humano. Se proyecta, en una
primera etapa, tratar hasta 200 litros por segundo. Asimismo, el proyecto se está haciendo con
énfasis en la rentabilidad económica, es decir, a través de la venta del agua tratada poder
aumentar los ingresos del organismo.
Por otro lado, el obtener los recursos para financiar proyectos de este tipo es otro problema.
Utilizar las participaciones federales no siempre es una opción viable ya que estas tienen como
objetivo financiar obra pública municipal. Es por esto que obtener un financiamiento de largo
plazo con recursos propios del OPDM representaba un reto importante.
El financiamiento estructurado es una forma eficiente de hacerse de recursos afectando los flujos
de efectivo de algún activo, que en este caso son los Derechos de Cobro de Agua mediante la
emisión de deuda fondeada en el mercado de valores. La bursatilización fue posible gracias a las
políticas adecuadas de incrementos en las tarifas de agua y fiscalización por lo que la recaudación
histórica ha mejorado notablemente; mejoría en las finanzas con respecto a los años anteriores del
98
OPDM; el respaldo de un Municipio con una calificación relativamente alta; y la capacidad del
personal administrativo por mencionar algunas.
La emisión de los certificados se realizó de conformidad con la normatividad vigente y al amparo
del Decreto de la H. LIV Legislatura del Estado de México del día 30 de julio de 2001, de las
Autorizaciones del Cabildo, la autorización del Consejo Directivo de OPDM, y demás
disposiciones legales aplicables. Mediante el Decreto, la H. LIV Legislatura del Estado de
México autorizó al Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz a contratar dos créditos por un monto
de hasta 274,700,000.00 pesos: el primero ya contratado con el BANOBRAS, S.N.C. por un
monto de 178,800,000.00 pesos, y el segundo, con una institución financiera por un monto de
hasta 95,900,000 pesos.
Al tener dicha aprobación, el Municipio pudo contratar un crédito con la Fiduciaria Santander,
quien fue la que emitió los certificados por el monto aprobado, siendo la fuente de pago los
derechos de cobro de agua.
Los certificados bursátiles cuentan con una garantía parcial o mejoramiento crediticio (credit
enhancement) del banco europeo Dexia, mediante una carta de crédito, y una garantía parcial
adicional de la Corporación Financiera Internacional (“CFI”) del Banco Mundial. Es decir, en
caso de que sean insuficientes los ingresos por cobro de agua y los recursos del Municipio quien
es también deudor del crédito, Dexia en conjunto con el CFI, pagará los certificados a través de
una carta de crédito celebrada con el fiduciario y un contrato de reembolso entre Dexia e CFI.
El siguiente diagrama presenta de manera genérica los flujos en la emisión y pago de los
Certificados:
Figura 7
Tenedores de los
Certificados
2
Ventanillas de
OPDM
12
11
3
FIDEICOMISO
Bancos
9
8
Dexia
4
IFC
1
7
10
Usuarios del
Servicio de Agua
5
10
7
Municipio de
Tlalnepantla
de Baz
6
OPDM
Planta de
Tratamiento de
Agua y
Rehabilitación de
la Red Hidráulica
1. Dexia constituye el Fideicomiso en su calidad de Fideicomitente, mediante una aportación
inicial de 10,000.00 pesos.
99
2. La Fiduciaria emite Certificados Bursátiles por un monto de 29,311,000 UDI’s
(equivalentes a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisión). Los Tenedores adquieren
los Certificados y el Fideicomiso recibe los recursos de la emisión.
3. La Fiduciaria contrata una Carta de Crédito incondicional e irrevocable con Dexia, por un
monto de 8,205,285 dólares.
4. Dexia celebrará con el CFI un Contrato de Reembolso por un monto equivalente al 36.56%
del monto de la Carta de Crédito.
5. La Fiduciaria otorga al Municipio como deudor y al OPDM como deudor solidario, un
crédito por 29,311,000 UDI’s (equivalente a 95,899,729.80 pesos al momento de la
emisión). Después de haber pagado los gastos de emisión y una vez constituido un Fondo de
Reserva equivalente al pago de una amortización e intereses por si se presentara alguna
contingencia, la Fiduciaria entrega el monto neto al Municipio y a OPDM.
6. OPDM y el Municipio destinan los recursos obtenidos a la construcción y operación de una
planta de tratamiento de aguas residuales para reciclar el agua industrial y residencial,
actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria, y el remanente para la
rehabilitación de la red de distribución de agua para reducir las fugas de agua.
7. Los usuarios del agua pagan el suministro de agua en bancos y en las ventanillas y los otros
conceptos que conforman los Derechos de Agua en las ventanillas de OPDM.
8. De conformidad con el Contrato de Crédito, los ingresos recibidos en las ventanillas de
OPDM por concepto de Derechos de Agua, son depositados en bancos en un plazo de un
día hábil después de haber sido recibidos.
9. Los bancos que reciben los flujos de los Derechos de Agua, directamente del público y a
través de las ventanillas de OPDM, entregan diariamente la totalidad de dichos flujos al
Fideicomiso. Esta entrega se hace en cumplimiento a las instrucciones irrevocables
recibidas por el OPDM mediante los Mandatos que se celebraron con dichas instituciones.
10. Una vez que se han reunido los montos suficientes para el pago de intereses y principal de
los Tenedores de los certificados, los remanentes son enviados a OPDM.
11. En caso de que los ingresos recibidos del Municipio y OPDM, junto con el Fondo de
Reserva, fuesen insuficientes para pagar a los Tenedores, la Fiduciaria ejercería la Carta de
Crédito incondicional e irrevocable. A su vez, Dexia ejercería el Contrato de Reembolso
con el CFI. En caso de incumplimiento de Dexia la Fiduciaria podrá exigir al CFI su parte
proporcional.
12. Los Tenedores reciben el pago de intereses y amortizaciones de los Certificados en las
Fechas de Pago, las cuales tienen un periodo semestral.
Características de la Emisión
100
Los Certificados tienen las siguientes características principales:
(i)
Su plazo es de 10 años, por lo que este crédito de largo plazo está diseñado para que
el organismo no tenga una fuerte carga de gastos en intereses y capital. Además,
cuenta con un año de gracia y extenderse a 11 años y que podrá ejercerse solo una
vez durante la emisión en caso de presentarse alguno de determinados eventos
adversos, en su mayoría financieros, tanto para OPDM como para el Municipio. El
objetivo de esta “gracia móvil” es que el organismo y el Municipio tengan la
flexibilidad en algún año que se presente un problema de liquidez y no de solvencia
y cumplir con sus obligaciones en tiempo.
(ii)
Están denominados en UDI’s.
(iii)
Pagarán una Tasa de Interés Bruta Anual fija de 5.50% (cinco punto cincuenta por
ciento). Dicha tasa es una de las más bajas del mercado además de ser fija durante
los 10 años de la emisión por lo que la volatilidad de tasas de interés no afecta
directamente al costo del crédito.
(iv)
El monto total a ser emitido es de 29,311,000 UDI’s (equivalente a 95,899,729.80
pesos al momento de la emisión).
(v)
Los pagos de amortización e intereses se realizarán semestralmente, en las Fechas
de Pago. Cabe señalar que las retenciones para el pago semestral son bimestrales por
la estacionalidad del cobro de agua por lo que se afecta lo menos posible la liquidez
del organismo. Por otro lado, las amortizaciones son iguales y fijas durante los 10
años de la emisión por lo que el organismo tiene plena certidumbre de los pagos a
realizar y así planificar sus pagos.
El mecanismo de pago desarrollado en este financiamiento es innovador pues es la primera
emisión municipal que se paga con recursos propios y sin garantía de las participaciones
federales. Dicho mecanismo obliga al organismo y al municipio mantener finanzas sanas,
transparencia en los recursos, y una mejor administración en años futuros.
Como ventaja que presenta el financiamiento es que cuenta con un mejoramiento crediticio
(credit enhancement) el cual hará una labor de monitoreo en beneficio del pago de la deuda y del
éxito proyecto de la planta de tratamiento. Esta característica es otra innovación que presenta la
emisión pues es la primera emisión municipal con mejoramiento crediticio en México. Además,
es la primera vez en el mundo que el Banco Mundial, a través del CFI, se involucra directamente
en el financiamiento subnacional. Esta característica presente múltiples ventajas. Una de ellas es
que el proyecto contará con un asesor técnico especializado que se asegurará que la planta y el
agua tratada cumplirán con las normas y estándares ambientales a las que se sujeta el organismo.
En conclusión, la emisión plantea múltiples beneficios e innovaciones pero también
responsabilidades. Con este financiamiento el OPDM y el Municipio se obligan a ser más
responsables tanto en sus finanzas como en el éxito de la construcción y operación de la planta de
tratamiento de aguas residuales que es necesaria para el organismo y para el Municipio.
101
7.6 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
El Banco Interamericano de Desarrollo es una institución financiera internacional creada en 1959
para contribuir a acelerar el progreso económico y social de sus países miembros de América
Latina y el Caribe. Hasta el 2002, el total acumulado de préstamos y operaciones de cooperación
técnica que el Banco había otorgado superaba los 100,000 millones de dólares. Dentro del Grupo
del BID están también la Corporación Interamericana de Inversiones y el Fondo Multilateral de
Inversiones, cuyas principales características se mencionan más adelante.
Las principales funciones del Banco, apoyado en su caso por sus agencias son:
ƒ
Promover la inversión de capitales públicos y privados en la región.
ƒ
Utilizar sus propios recursos y movilizar fondos para proyectos de alta prioridad social y
económica.
ƒ
Estimular inversiones privadas que contribuyan al desarrollo de la región y
complementarlas cuando sea necesario.
ƒ
Proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de los
programas de desarrollo.
El Banco financia una amplia variedad de proyectos que incluyen carreteras y caminos,
complejos hidroeléctricos y tendidos de líneas, hospitales y puestos de salud, redes de agua y
grifos públicos, así como programas de crédito para microempresarios y productores rurales en
pequeña escala. También otorga cooperación técnica para fortalecer instituciones regionales de
desarrollo, y contribuir a identificar futuros proyectos de inversión. Su programa de préstamos va
adaptándose constantemente a las cambiantes necesidades de desarrollo de la región.
Una de las funciones claves del BID es promover la inversión privada en los proyectos que
contribuyen al desarrollo de la región, y complementarla cuando no se dispone de capitales
privados en condiciones razonables.
El Banco puede otorgar préstamos directos al sector privado, sin garantía del gobierno, cuando se
trata de proyectos de infraestructura, ya sean totalmente nuevos o de rehabilitación. De esa
manera se estimula a otros inversionistas y prestamistas a participar en actividades relacionadas
con la energía, el transporte, el abastecimiento de agua, el manejo de desechos y las
telecomunicaciones. La participación del banco en un proyecto puede ser hasta 75 millones de
dólares o el 25% del costo total del proyecto, lo que resulte menor. Para estos préstamos se fijan
tasas de interés de acuerdo con el mercado, y el plazo de amortización puede ser de hasta 20
años.
A diferencia de los proyectos del BID en el sector público, en este caso los inversionistas no
tienen que proceder necesariamente de los países miembros del Banco, aunque más del 50% de
102
las acciones deben estar en manos de inversionistas de los países miembros. No se requiere
control mayoritario de inversionistas locales.
Por lo que respecta a las garantías, los proyectos de infraestructura a menudo conllevan la
participación de entidades públicas, ya sea como reguladoras, proveedoras de insumos, o
compradoras del producto. Esos compromisos contractuales son los elementos que muchas veces
gravitan sobre la eventual participación de inversionistas y prestamistas. El nuevo programa de
garantías del banco se ha diseñado para hacer frente a esos factores de riesgo. Tanto los proyectos
públicos como los privados son elegibles para recibir la garantía del BID que se ofrece a los
prestamistas (no a los accionistas). El Banco ha establecido dos estructuras, la garantía parcial de
riesgo y la garantía parcial de crédito.
La garantía parcial de riesgo puede cubrir hasta el 100% de un préstamo contra riesgos políticos
específicos, tales como el cumplimiento de las obligaciones contractuales del estado a los riesgos
de transferencia de divisas. Esta garantía requiere una contragarantía del gobierno.
La garantía parcial de crédito puede cubrir una parte del financiamiento que aporten prestamistas
privados. Esta garantía puede transformar el crédito a mediano plazo en financiamiento a largo
plazo mediante la cobertura de los vencimientos más lejanos, garantías de liquidez en la forma de
opciones de venta del préstamo o renuncia de la garantía y garantías renovables que cubren un
número determinado de vencimientos. Se puede garantizar hasta el 50% de un préstamo, con o
sin contragarantía del gobierno.
Los proyectos con garantías BID pueden ejecutarse junto con un préstamo del BID o en forma
individual. No exige que los patrocinadores del proyecto sean de los países miembros del banco
pero la empresa beneficiaria debe estar constituida conforme a la legislación del país en que se
realizará la operación (uno de los 26 prestatarios del banco).
Es importante mencionar que en los últimos años los apoyos del BID al sector han estado
canalizados al desarrollo rural, a través del “Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Comunidades Rurales” (PROSAPYS) con un
costo total de 560 millones de dólares y un monto de préstamo por 310 millones de dólares.
Recientemente el BID participa en el sector agua urbana, con dos programas, el primero es el
“Programa de Saneamiento del Valle de México”, para el cual autorizó un crédito por 365
millones de dólares, siendo el costo total del programa de 1,035 millones de dólares. El segundo,
actualmente en etapa de orientación, denominado “Demostrativo de Desarrollo Institucional de
Agua Potable y Saneamiento” que tiene como objetivo apoyar el proceso de modernización y
reforma del subsector mediante la realización de proyectos piloto de desarrollo institucional, con
fines demostrativos, en un número reducido de localidades de nuestro país. La aportación del
BID en este proyecto será de 10 millones de dólares de un costo total por 20 millones de dólares.
7.7 El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN)
El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) y su institución hermana la Comisión de
Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF), se crearon dentro del marco de negociación del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte con la finalidad de responder a los graves
103
problemas ambientales y de salud que los habitantes de la zona fronteriza han tenido que afrontar
por muchos años.
El objetivo principal del BDAN es el de apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura
ecológica en la región fronteriza México – Estados Unidos. El banco también proporciona apoyo
para el desarrollo de comunidades y de inversiones en cualquier región de México y los Estados
Unidos para la promoción de los propósitos del Tratado de Libre Comercio.
Se entiende por región fronteriza el área comprendida dentro de 100 Km. hacia ambos lados de la
frontera entre ambos países.
Además de financiamiento, el BDAN puede proporcionar servicios de asesoría a las comunidades
fronterizas en la formulación y desarrollo de proyectos. El BDAN opera como banco líder,
similar al papel desempeñado por bancos de inversión, procurando obtener el capital de riesgo,
las aportaciones y otras fuentes de financiamiento necesarios de diversas fuentes públicas y
privadas, sobre la base del análisis individual de cada proyecto.
El BDAN puede extender financiamiento a través de préstamos directos o garantías. Las políticas
de crédito del banco están diseñadas para proveer financiamiento que sea complemento de algún
financiamiento, o no puede ser obtenido de otras fuentes con términos y condiciones razonables y
oportunos. El banco no está autorizado para hacer donaciones, ni puede tener participación en el
capital de riesgo en ningún proyecto.
Por lo que respecta a las políticas de crédito y garantía del banco destaca lo siguiente:
Sujetos de crédito.- Deberá ser una entidad digna de crédito, constituida conforme a las normas y
a los criterios establecido por el BDAN. El Banco puede hacer o garantizar créditos a acreditados
gubernamentales y acreditados privados. Se entiende como acreditado gubernamental cualquier
participante del Acuerdo entre los Estados Unidos y México; agencias o secretarías de ambos
países; localidades o cualquier entidad gubernamental. Por lo que respecta al acreditado privado
este se define como cualquier entidad en el territorio de México y los Estados Unidos, incluyendo
corporaciones, instituciones financieras, inversionistas u organizaciones no gubernamentales.
Transacciones Elegibles.- El Acuerdo requiere que los créditos otorgados o garantizados por el
banco, sean para financiar proyectos específicos. El BDAN estará dispuesto a financiar una
porción del capital requerido para cada proyecto. Los costos de capital elegibles incluirán la
adquisición de terreno y edificios en el mismo, preparación y desarrollo del sitio, diseño,
construcción, reconstrucción, rehabilitación, mejoras y adquisición del equipo y maquinaria que
se consideren necesarios.
Sectores Elegibles.- El BDAN solamente financiará proyectos de infraestructura ambiental. Se
da especial preferencia a proyectos relacionados a la contaminación del agua, tratamiento de
aguas residuales, desechos sólidos de los municipios y proyectos relacionados. Los proyectos
relacionados con la contaminación del agua comprenden la construcción y equipamiento para la
obtención, conducción, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable desde las
fuentes de suministro, hasta el usuario.
104
Los proyectos para el tratamiento de aguas residuales comprenden las instalaciones para la
conducción, tratamiento, confinamiento de las aguas residuales y los sólidos derivados del
tratamiento de dichas aguas. Las instalaciones incluyen, edificios, estructura equipo y otros
aparatos para sistemas de alcantarillado, interceptores, líneas primarias de impulsión, estaciones
de bombeo y de rebombeo, los sistemas de tratamiento necesarios para cumplir con los estándares
de tratamiento primario, secundario y terciario de las aguas residuales y sistemas de recuperación
de sólidos que resulten de tratamiento de las aguas residuales.
Condiciones de pago.- El plazo de vencimiento del crédito será generalmente de hasta 25 años.
Los periodos de gracia para iniciar el pago son negociables. El plazo de amortización no deberá
exceder la vida útil del proyecto. Los créditos deberán ser pagados en el tipo de moneda en que
fueron otorgados.
Garantías de terceros.- No se requiere que el banco obtenga garantías de terceros de parte del
gobierno, instituciones públicas o de bancos de desarrollo para sus operaciones de
financiamiento, a menos que se determine la necesidad de garantías colaterales a fin de obtener
una certeza razonable y demostrable de la capacidad de pago de la deuda.
Préstamos Directos.- El banco puede proporcionar prestamos directos a proyectos con una
capacidad de pago demostrable y razonable. La tasa de interés puede ser fija y variable. Para
créditos directos, ya sea con interés fijo o variable, el BDAN aplicará una tasa de interés basada
en un margen estándar anual sobre una tasa de referencia del mercado (normalmente los Bonos
de Tesorería de los Estados Unidos), que refleje adecuadamente el costo de fondeo del banco, el
costo de custodia o protección cambiaria y el rendimiento básico del capital del banco; así como
un elemento que cubra adecuadamente los riesgos de cada transacción.
Un aspecto importante de destacar es que todos los proyectos que desee apoyar el BDAN deberán
ser certificados por la COCEF. A continuación se incluye un diagrama de flujo que contiene los
principales aspectos del proceso de certificación de la COCEF, el cual requiere de la
participación continua del promotor, de la comunidad, de organizaciones no gubernamentales, y
de los gobiernos federales, estatales y locales/municipales, así como de los Consejos Asesor y
Directivo, del BDAN, del público y del propio personal de la COCEF, y de consultores de la
COCEF en materia de asistencia técnica, en caso de ser aplicable.
105
Figura 8
DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCESO DE CERTIFICACIÓN
Revisión y recomendaciones del Consejo Asesor
Interacción de la Cocef/Promotor para asegurar cumplimiento de criterios de la Cocef
Comunicación previa
de una solicitud
ETAPA 1
Información
Básica del
proyecto
Asistensia técnica
(en caso de ser aplicable
ETAPA 2
Información detallada
Certificación por el
Consejo Directivo
45 días
Notificación al
Público
Interacción con Bandan, ONG’s, Público, Dependencias regulatorias, etc.
Los proyectos certificados por el Consejo Directivo de la COCEF serán presentados, con el
propósito de ser financiados, al BDAN o a otras fuentes de financiamiento. Sin embargo, la
certificación del proyecto no constituye garantía del financiamiento por parte del BDAN o de
otras fuentes.
Al mes de junio de 2003, la COCEF había certificado 83 proyectos, 52 del lado estadounidense y
31 del lado mexicano, con una inversión total estimada de $2.2 mil millones de dólares y en
beneficio de aproximadamente el 75% de la población fronteriza. Los promotores de 73 de los
proyectos certificados han solicitado apoyo financiero al BDAN. Durante el segundo trimestre
del 2003, el BDAN autorizó recursos no reembolsables que totalizan $45.37 millones de dólares
para financiar, en parte, cuatro proyectos de agua y saneamiento.
Por consiguiente, al 30 de junio de 2003, se han aprobado créditos y recursos no reembolsables
por un total de $531 millones de dólares para financiar 59 proyectos. Un resumen de las cifras de
financiamiento del BDAN se presenta la siguiente tabla.
106
Tabla 16
FINANCIAMIENTO DEL BDAN AL 30 DE JUNIO DEL 2003
(US$ Millones)
Proyectos que requieren
financiamiento del BDAN
Proyectos
con
financiamiento aprobado
Costo total de los
proyectos
Total
financiamiento
aprobado
Total
financiamiento
contratado
Total
financiamiento
desembolsado
Total
73
EE.UU.
46
México
27
59
37
22
$1,491.2
$900.7
$590.5
$531.0
$304.8
$226.2
$321.4
$176.3
$145.1
$149.5
$76.9
$72.6
La participación del BDAN representa aproximadamente el 35 por ciento de la inversión total en
estos proyectos, con 43 por ciento de su financiamiento destinado a proyectos en México y 57 por
ciento a proyectos en los Estados Unidos. El 47 por ciento del financiamiento contratado ha sido
desembolsado.
Al 30 de junio de 2003, dentro de los proyectos de saneamiento más importantes que la COCEF
ha certificado y que han sido financiados por el BDAN se encuentran los de Reynosa, Tamps. por
un monto de 33.5 millones de dólares; Tijuana, B. C. con 22.6 millones de dólares, Ciudad
Juárez, Chih., con 16.8 millones de dólares; Ciudad Acuña, Coah con 22.0 millones de dólares,
Mexicali B. C con 20.6 millones de dólares y Piedras Negras, Coah por un monto de 8.4 millones
de dólares.
7.8 Banca comercial
Algunos bancos comerciales han participado activamente en el financiamiento de proyectos de
infraestructura de empresas privadas en el sector que nos ocupa y aunque no se cuenta con
información precisa al respecto, puede estimarse que el monto de ese financiamiento ha sido
considerable, del orden de entre el 15 y 20% del total de la inversión realizada. En algunos de
esos proyectos el monto del crédito comercial ha sido tan alto como el 75% del total de la
inversión. Si se toman como aceptables los porcentajes mencionados, el crédito que la banca
comercial ha otorgado a proyectos de participación privada en los últimos años, puede estimarse
de 75 a 100 millones de dólares.
107
7.9 Las SIEFORES como una opción de financiamiento de proyectos de infraestructura
Las AFORES (Administradoras de Fondos para el Retiro) son instituciones financieras
especializadas en el manejo de los ahorros que los trabajadores hacen para su retiro. A su vez las
SIEFORES (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro), son las entidades
financieras a través de la cual las AFORES invertirán dicho ahorro.
Las AFORES y los fondos de renta vitalicia constituyen el principal mecanismo de ahorro a
largo plazo del que actualmente dispone nuestro país. Las SIEFORES empiezan a ser una
fuente de financiamiento de gran importancia para los proyectos de agua y saneamiento (como
el caso de financiamiento bursátil del Municipio de Tlalnepantla de Baz ya mencionado). El
régimen de inversión de las SIEFORES establece que estas pueden invertir hasta el 35% de sus
recursos en títulos emitidos por empresas privadas avaladas por instituciones de Banca
Múltiple; este porcentaje es también el tope para inversiones a más de seis meses (183 días). La
calidad crediticia de estos títulos debe ubicarse en los tres primeros niveles de calificación de
las agencias calificadoras autorizadas.
Hasta ahora la mayor parte de los recursos de estos fondos se encuentra invertido en títulos del
gobierno federal. Para que puedan canalizar una mayor proporción al financiamiento de obras
de infraestructura y otras inversiones productivas, es necesario adecuar las normas contables
que actualmente los hacen valuar su portafolio con base en el valor de mercado de los títulos,
lo cual favorece las inversiones de renta fija, a corto plazo, por ser éstas menos vulnerables a
las oscilaciones en tasas y cotizaciones del mercado.
Estas normas tienen la ventaja de reflejar valores de mercado que no están sujetos a evaluaciones
que pudieran ser subjetivas, sin embargo, hay que tomar en cuenta que una parte muy
significativa de las responsabilidades de estos fondos son de largo plazo, cuando su afiliados
lleguen a la edad de jubilación, por lo que es necesario que destinen una parte significativa de sus
recursos a inversiones a esos plazos. Para poder hacerlo, sin sufrir el efecto de las oscilaciones
del mercado en la valuación de su portafolio, las inversiones de largo plazo deberían valuarse con
base en su curva de rendimiento, en lugar de las cotizaciones, siempre fluctuantes, del mercado.
108
8. RIESGOS Y SU COBERTURA
Tal como se expresó en el Capítulo 2 “Elementos Esenciales para Lograr una Participación
Privada Satisfactoria”, los riesgos existentes en proyectos relacionados con el sector agua son de
distintas naturaleza y se presentan en las diferentes etapas de desarrollo de los proyectos; es decir
desde su diseño, puesta en marcha, operación y el mantenimiento y hasta el momento mismo de
la reversión del proyecto por la autoridad local. Para evitar que estos riesgos se constituyan en
factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene que esos riesgos se distribuyan
entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que esté en la mejor posición
para hacerlo.
Un proyecto que se plantee en tal forma que los riesgos para los diferentes participantes sean
mínimos y, en su caso, controlables, estará en condiciones de atraer capital de las empresas
privadas y podrá ser sujeto de crédito proveniente de las instituciones financieras en condiciones
favorables. Por ello el financiamiento de obras de infraestructura en general y desde luego las del
sector hidráulico, requiere que se evalúe la viabilidad de las mismas desde el punto de vista
Técnico, Comercial, Financiero, Jurídico y Político, con el fin de contar con elementos que
permitan asegurar que tendrán un desempeño de acuerdo a lo previsto, y que participar en ellas
representa un riesgo aceptable para el capital privado. El análisis de la viabilidad conlleva a una
identificación de los principales riesgos involucrados en el proyecto, así como de las coberturas y
garantías con que se cuenta, o las que se requiera implementar con el fin de tener una alta calidad
crediticia. Desde luego, se considera que el posible receptor de un crédito es la empresa privada
interesada en actuar como promotora, contratista o concesionaria en el área de servicios urbanos
de agua y saneamiento.
Conviene subrayar que en lo que sigue, se ha tomado en cuenta, en esencia, el punto de vista de
las instituciones financieras, a las que se recurrirá en busca de recursos para el proyecto. Ese
punto de vista pudiera ser cuestionado en algunos casos tanto por el promotor, contratista o
concesionario, como por la autoridad contratante o concedente. No hay que olvidar, por otra parte
que, en términos generales, adoptar los conceptos que se expresan a continuación debe conducir
a una mayor estabilidad financiera del proyecto de participación privada y, como ya se señaló, a
mejores condiciones de financiamiento.
8.1 Análisis de viabilidad
A continuación se ofrece una breve descripción de lo que se entiende por viabilidad técnica,
comercial, financiera, jurídica y política, haciendo énfasis en los aspectos que las instituciones
financieras consideran de importancia:
8.1.1 Viabilidad técnica
La viabilidad técnica de un proyecto se refiere a la evaluación de aspectos tales como la calidad
del diseño, el procedimiento de construcción que se seguirá, la tecnología que se utilizará, su
pertinencia, obsolescencia y experiencias tenidas en proyectos similares, tanto en el ámbito
109
nacional como en el internacional y las adecuaciones necesarias para que la misma sea aplicable
al entorno donde se desarrollará el proyecto.
Para asegurar la viabilidad técnica las instituciones financieras consideran necesario contar con
un dictamen afirmativo realizado por parte de un experto independiente, de reconocida
capacidad, contratado por la institución financiera, frecuentemente con cargo al eventual
acreditado.
8.1.2 Viabilidad comercial
Con ésta, se busca asegurar que existen las condiciones de mercado necesarias para que se den
los flujos de efectivo previstos, y que sean suficientes para cubrir el servicio de la deuda, en
tiempo y de acuerdo a las condiciones preestablecidas.
En términos generales, el análisis de este aspecto requiere que se evalúe tanto al receptor final de
los servicios, como a los distintos integrantes de la cadena productiva que sean vitales para el
éxito del proyecto, tales como proveedores principales, intermediarios, transportistas etc. En lo
que se refiere en particular a proyectos de agua y saneamiento, es fundamental el análisis de la
estructura tarifaria vigente así como del marco jurídico, institucional y regulatorio relativo a su
revisión. También es de relevancia evaluar la cultura de pago de los usuarios y el grado de
obligatoriedad de pago por parte de los mismos.
Es posible distinguir dos tipos de situaciones comerciales. La primera es cuando se cuenta con
contratos de compraventa en firme, por lo que el riesgo comercial estaría limitado a la capacidad
de los contratantes para asegurar los flujos del proyecto. Aquí se incluyen, por ejemplo, los
contratos de prestación de servicios sin riesgo comercial y proyectos de tipo CPOT tales como los
de suministro de agua en bloque o los de plantas de tratamiento de aguas residuales. La segunda
situación se presenta cuando el proyecto está sujeto a riesgo comercial, es decir, los flujos del
proyecto podrían llegar a presentar una mayor volatilidad por estar sujetos a cambios en el
mercado. A esta categoría pertenecen los contratos de servicios con riesgo comercial, los
proyectos tipo arrendamiento y las concesiones, en los que la existencia de los flujos de caja
depende de la estructura tarifaria y de la disposición de los usuarios a pagar por los servicios,
aspectos que en lo esencial, trascienden a la acción de la empresa privada, eventual receptora de
financiamiento. Es importante notar que, normalmente, los bancos prefieren financiar proyectos
con ingresos sujetos a contrato, que aquellos con riesgo de mercado.
8.1.3 Viabilidad financiera
Un proyecto es financieramente viable cuando los flujos del proyecto, durante toda su vida, son
suficientes para cubrir los costos operativos, pagar el servicio de la deuda y proporcionar una
rentabilidad adecuada al capital invertido.
A través de la evaluación financiera se buscará determinar la flexibilidad del proyecto para
cumplir con los compromisos económicos adquiridos, aun en escenarios pesimistas de
desempeño.
110
8.1.4 Viabilidad jurídica
Un proyecto es jurídicamente viable cuando no existe ningún impedimento legal para su
construcción y operación. El análisis del marco jurídico es de suma importancia debido a que es
la base sobre la que se construyen las relaciones contractuales entre los participantes del
proyecto. Gran parte de la viabilidad de un proyecto se basa en la capacidad de los contratos para
prever los distintos escenarios que pueden presentarse y definir los pasos a seguir para solucionar
los problemas que llegaran a ocurrir.
Para analizar el marco jurídico se deben tomar en cuenta los siguientes elementos:
a) Legislación Aplicable
Se deberá revisar la legislación aplicable al proyecto con el fin de identificar posibles riesgos
u obstáculos que dificulten o imposibiliten que la operación se lleve a cabo. Asimismo, se
debe verificar que el proyecto no contravenga leyes de carácter general como la Constitución
Política de la República o de un Estado en particular, o tratados internacionales.
Cuando resulta necesario, se contratan asesores legales para que revisen tanto la legislación
aplicable como la viabilidad jurídica del proyecto en general.
b) Regulación Fiscal
Debido a los grandes niveles de inversión involucrados en algunos de estos proyectos, al
elevado porcentaje de activos fijos dentro de su balance y a las pérdidas que puedan ocurrir
durante los primeros años de operación, es necesario analizar cuidadosamente el tratamiento
fiscal que se dará a aspectos tales como la depreciación de los activos, el pago al impuesto
sobre la renta y el impuesto al activo de las empresas, la recuperación del impuesto al valor
agregado, la amortización de pérdidas fiscales, o cualquier otro derivado de la participación
de empresas extranjeras o instituciones financieras internacionales. En el Capítulo 5 se trata
con algún detalle este tema.
c) Relaciones Laborales
Se deberá identificar claramente quien tendrá la responsabilidad de las relaciones laborales en
cada etapa del proyecto y como estarán normadas (contratos colectivos, subcontrataciones,
etc.), con el fin de identificar posibles riesgos.
Cuando, como es usual, la empresa privada contratista o concesionaria de los servicios
subcontrata la construcción, las relaciones laborales durante este período son responsabilidad
exclusiva de los subcontratistas. Sin embargo, durante la etapa de operación de los servicios,
es responsabilidad de la operadora contratar a sus trabajadores con los sindicatos
correspondientes, por lo que el riesgo laboral puede llegar a ser considerable.
d) Regulación Ambiental
111
Éste es un aspecto que cada día toma mayor relevancia, por lo que se debe prestar atención de
manera primordial a temas tales como:
ƒ
ƒ
ƒ
Emisiones tóxicas, desperdicios industriales, transportación de materiales peligrosos y uso
de energía y recursos no renovables en exceso a las normas establecidas.
Incumplimiento de tratados internacionales.
Reparación de daños ecológicos.
e) Autorizaciones gubernamentales
El proyecto deberá contar con todos los permisos requeridos para iniciar tanto su construcción
como la operación.
Cuando se trate de obras promovidas por las autoridades gubernamentales, será necesario
analizar cuidadosamente qué tipo de figura se está empleando en el proyecto, para entender
sus posibles riesgos. Existen tres figuras empleadas comúnmente, que se definen a
continuación:
ƒ
Autorización: Acto administrativo por el cual se remueve un impedimento que la ley haya
establecido para el ejercicio de un derecho en particular. Normalmente se trata de un acto
discrecional de la autoridad y que, por lo mismo pude ser revocado también con facilidad.
ƒ
Concesión Administrativa: Es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y
explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del
dominio del Estado. En este caso, el proyecto queda regido por un contrato o "Título de
Concesión", en el que se establecen los derechos y obligaciones del concesionario.
ƒ
Contrato Administrativo: Todo aquel contrato que celebra la Administración Pública para
la realización de una obra pública, y en el que se define la obra a ejecutarse, las
condiciones de pago al contratista y los derechos y obligaciones de las partes. Se requiere
confirmar, entre otros aspectos, las facultades de los funcionarios que están representando
a la dependencia y la partida presupuestal que ampara el desembolso.
8.1.5 Viabilidad política y social
Se refiere al análisis de la probabilidad de que ocurran actos de la autoridad o manifestaciones
sociales, que puedan afectar negativamente en el proyecto, como pueden ser: revocación de
permisos, cambios de política, expropiaciones, oposición vecinal, restricciones al flujo de divisas,
y otros relacionados.
La posible ocurrencia de cualquiera de estos eventos da origen a lo que se conoce como "riesgo
país", es decir, riesgos que enfrenta el proyecto, que no derivan de sus características propias sino
de la localización del mismo.
112
8.2 Cobertura de riesgos
En lo que sigue se hace una breve clasificación de los principales riesgos que pueden afectar el
desarrollo de una obra de infraestructura, así como de las coberturas más usuales. Dependiendo
del sector al que pertenezca cada proyecto, y de sus características particulares, algunos de los
riesgos mencionados serán más relevantes que otros:
8.2.1 Riesgo de contraparte
Se refiere al análisis de la calidad crediticia de cada uno de los participantes en el proyecto
(tecnólogo, constructora, proveedores de equipo, operadora, etc.) y de la manera en que quedarán
vinculados al mismo y cómo responderán por sus obligaciones. Particularmente se relaciona con
el juicio sobre la solvencia moral y la capacidad financiera de la empresa promotora, los
principales inversionistas y, en su caso, las entidades obligadas al pago de la obra, así como
experiencias anteriores de cada uno de ellos en proyectos similares.
La principal cobertura para este riesgo la constituye la investigación cuidadosa que se realice de
cada contraparte. Otras posibles coberturas pueden ser el uso de fideicomisos para la
administración de los recursos financieros durante la ejecución de los trabajos y la recuperación
del crédito, la solicitud de cartas de crédito stand-by para garantizar que existirán las aportaciones
o los pagos comprometidos o el pago de penas convencionales por incumplimientos.
8.2.2 Riesgo de diseño
Engloba lo relativo a la tecnología que utilizará el proyecto, autorización de uso de patentes,
experiencias en otros proyectos similares, obsolescencia, adaptaciones para adecuarse al proyecto
en cuestión, y otros.
Para cubrir este riesgo, generalmente se deberá contar con la opinión de un experto en la materia,
que realice un estudio que certifique la viabilidad de la tecnología empleada en los procesos del
proyecto. En los contratos de transferencia de tecnología se podrán establecer penalidades en
caso de que los resultados no se ajusten a los originalmente pactados.
8.2.3 Riesgo de construcción
Se refiere a la capacidad para terminar la construcción de la obra en el plazo estipulado, dentro
del presupuesto previsto y con la calidad especificada en los contratos (performance risk). Este
riesgo, así como el de terminación de la construcción (completion risk) lo deben asumir
plenamente entre la empresa constructora y el grupo promotor, otorgando garantías suficientes
para ello.
Un riesgo adicional que se debe prevenir durante la etapa de construcción, se refiere al uso de los
recursos para fines distintos a los especificados en el contrato de crédito.
Para mitigar o eliminar los riesgos de construcción, las coberturas más comúnmente empleadas
incluyen:
113
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Celebrar contratos de construcción "llave en mano", a precio fijo y plazo determinado.
Establecer penas convencionales rigurosas en los contratos, para garantizar la calidad y la
fecha de entrega.
Usar fideicomisos para administrar los recursos durante la construcción.
Asegurar que existan garantías apropiadas para los equipos suministrados.
Contratar seguros para casos de fuerza mayor y responsabilidad civil, pérdidas
consecuenciales.
Recibir un informe favorable de un ingeniero independiente, contratado por el banco con
cargo al acreditado potencial, sobre los programas de obra, presupuestos, proceso
constructivo, así como reportes periódicos de avance de la construcción para autorizar las
disposiciones de crédito.
8.2.4 Riesgo comercial
El riesgo comercial se refiere a la incertidumbre que pueda existir sobre los ingresos del proyecto
y que éstos sean consistentes con las proyecciones realizadas en la evaluación. Para las obras
financiadas de largo plazo, el riesgo comercial dependerá, como ya se expresó, bien de la
capacidad del contratante para cumplir con los términos financieros establecidos, bien de la
evolución de la estructura tarifaria y de la disposición al pago por parte de los usuarios.
a) Proyectos sujetos a riesgo de mercado
Los riesgos característicos que se deberán analizar en este tipo de proyectos son:
ƒ
ƒ
Errores en la estimación de la demanda potencial.
Falta de que se concreten los aumentos tarifarios previstos.
Usualmente, se cuenta con los siguientes mecanismos para mitigar estos riesgos:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Realizar un estudio de mercado utilizando consultores de reconocido prestigio.
Establecer fondos de reserva para cubrir deficiencias de efectivo eventuales6
Obtener el compromiso por parte del grupo promotor, o el Gobierno, a continuar
sirviendo la deuda en caso de que los flujos del proyecto no se ajustaran a los estimados.
Negociar contratos de compraventa en firme por algún porcentaje de la producción o
firmar cartas de intención con usuarios frecuentes para tratar de disminuir la volatilidad de
los ingresos. Esto puede ser particularmente aplicable a plantas de tratamiento de aguas
residuales y a proyectos de abastecimiento de agua e bloque.
b) Estudio de Mercado
Dado que para los proyectos sujetos a riesgo de mercado el estudio del mismo resulta de
fundamental importancia, a continuación se enumeran los principales aspectos que deberá
6
En algunos proyectos se han convenido garantías por parte de la autoridad contratante o concedente, para cubrir
los déficits de flujo ocasionados por falta de incremento de tarifas de acuerdo con lo previsto.
114
considerar, teniendo en mente que su objetivo principal es definir el tamaño y las
características más importantes del mercado en el que va a participar cada proyecto:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Tamaño del mercado.
Interés por parte de los posibles usuarios por adquirir el producto o servicio7.
Definición de diferentes escenarios de ventas y su probabilidad de ocurrencia.
Determinación de los precios y/o tarifas que aceptaría el mercado.
Elasticidad del precio a la demanda.
Existencia de bienes complementarios y/o substitutos•.
Tendencias de uso a nivel internacional.
Identificación de compradores y proveedores.
Definición de escenarios de sensibilidad y probabilidad de ocurrencia de los mismos.
c) Proyectos con Contratos de Compraventa en Firme
En este tipo de proyectos, lo principales riesgos que los afectan están asociados con:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Presencia de causas de incumplimiento que originen la rescisión de los contratos.
Presencia de condiciones que lleven a una terminación anticipada.
Falta de mecanismos adecuados para establecer el precio de venta de la producción.
Modificación de las condiciones establecidas para la toma en firme de la producción.
Otros cambios en las condiciones del mercado.
Falta de claridad en la definición de causas de fuerza mayor y consecuencias.
Para mitigar estos riesgos, se cuenta con las siguientes posibles coberturas:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
7
Verificar la posición financiera y comercial de las contrapartes para determinar tanto sus
perspectivas a largo plazo como la importancia estratégica del contrato en sus
operaciones. Entre más importante sea el contrato para la contraparte, menores incentivos
tendrá para incumplirlo.
Contrato con vigencia igual a la vida de los créditos, por lo menos.
Establecer en los contratos fórmulas claras para el ajuste de las tarifas o cuotas que se
cobrarán, las que deberán reflejar el movimiento en el costo de los insumos, los costos de
operación y otras variables críticas (tipo de cambio, inflación local e internacional, tasas
de interés).
Firma de contratos de largo plazo con principales proveedores.
Obtener fianzas de cumplimiento, garantías o cartas de crédito por parte de proveedores y
compradores, cuando corresponda.
Reconocimiento de los derechos de los acreedores.
Fórmulas para liquidar a los acreedores en eventos de cancelación anticipada del contrato.
Aplicables, por ejemplo, en los casos de venta de agua en bloque y, sobre todo, de agua residual tratada.
115
8.2.5 Riesgo de operación
Se refieren a todos aquellos factores que puedan afectar el desempeño del proyecto durante su
vida útil y que, por consecuencia puedan tener impacto en los flujos de efectivo que genere el
proyecto, como pueden ser:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Falta de cumplimiento de los estándares de operación previstos.
Fallas en el funcionamiento de los equipos e instalaciones.
Capacidad de producción o eficiencia menor que la esperada.
Costos de producción mayores que los estimados.
Desviaciones en los presupuestos de mantenimiento mayor.
Robo, pérdida y/o deficiente utilización de insumos y suministros.
Los siguientes son los mecanismos más comunes para mitigar estos riesgos:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Celebrar contratos de largo plazo para la operación y mantenimiento del proyecto.
Establecer bonos por desempeño superior al especificado y penas convencionales por
desempeño inferior.
Establecer el derecho del contratista o concedente para sustituir a la empresa operadora
por incompetencia.
Contratar seguros contra eventos de fuerza mayor y responsabilidad civil.
8.2.6 Riesgos financieros
Engloba a aquellos factores derivados del mercado financiero nacional y/o internacional, que
puedan afectar los flujos del proyecto y, en consecuencia, su habilidad para cumplir con el
servicio de la deuda.
Entre los principales riesgos financieros se encuentran:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Volatilidad de tasas de interés.
Falta de recursos al plazo que requiera el proyecto.
Poca disponibilidad de divisas para crédito en moneda extranjera.
Estructura financiera inadecuada.
Movimientos imprevistos en variables macroeconómicas.
Las coberturas o mecanismos más utilizados para disminuir estos riesgos son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Buscar financiamiento a tasa fija.
Definir la estructura financiera de acuerdo a las características de los flujos de efectivo
previstos.
Diseñar el programa de pago de los créditos con base en los efectos que tengan en la
distribución de los flujos de efectivo variables tales como: precios de mercado, inflación,
costos de energía, tasas impositivas.
Denominar el financiamiento en la misma moneda que los flujos del proyecto, o ajustar el
monto de la deuda a los ingresos del proyecto considerando el análisis de sensibilidad del
tipo de cambio.
116
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Establecer restricciones financieras que permitan mantener cierta proporción de los flujos
dentro del proyecto, aún después del pago del servicio de la deuda, tales como: índices de
cobertura mínimos requeridos para el pago de dividendos, fondear las reservas en su
totalidad antes de distribuir dividendos, aprobación por parte del banco de gastos mayores
a determinada cantidad, presentación de estados financieros auditados periódicamente,
etc.
Constituir reservas (para servicio de la deuda, para mantenimiento mayor, para capital de
trabajo, etc.) por un monto apropiado para cubrir deficiencias de efectivo que pudiesen
ocurrir si se presentan escenarios pesimistas, con el fin de asegurar la continuidad en la
operación del proyecto.
Verificar el valor comercial de las garantías reales otorgadas como fuente secundaria para
recuperación del financiamiento.
Definir claramente aquellos eventos que provocarían el vencimiento anticipado del
crédito.
Cuando sea posible y conveniente, contratar instrumentos derivados, para eliminar los
riesgos de tasa y moneda.
Establecer los pagos del servicio de deuda en fideicomisos domiciliados en el extranjero.
8.2.7 Riesgo jurídico
Aunque los riesgos jurídicos o regulatorios se encuentran presentes durante toda la vida del
proyecto, el riesgo que implican la mayor parte de ellos se debe enfrentar durante la etapa de
desarrollo, ya que es el momento en donde se determina la viabilidad legal, se deben obtener
todas las autorizaciones requeridas y se estructuran los diferentes contratos de manera que
proporcionen las coberturas requeridas.
Los principales riesgos a considerar son los siguientes:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Legislación insuficiente o inadecuada.
Probabilidad de cambios legislativos.
Dificultad para obtener autorizaciones, licencias, permisos y concesiones que se
requieran.
Posibilidad de revocación de permisos.
Dificultades para la adquisición de terrenos, derechos de vía, etc.
Condiciones inadecuadas para cancelaciones anticipadas de los contratos.
Mala calidad de las garantías y dificultad para ejecutarlas.
Falta de posibilidad de recurrir a arbitraje u otros mecanismos para resolución de
conflictos, asegurando que se consideren los derechos de los acreedores.
Otros problemas legales que enfrente el grupo promotor o cualquiera de las empresas
participantes en el proyecto.
8.2.8 Riesgo político y social
Contempla aquellas situaciones de tipo extralegal que pudiesen tener impactos negativos en el
desarrollo de un proyecto, ya sea durante la etapa de construcción o durante la de operación,
como pueden ser:
117
ƒ
ƒ
ƒ
Decisiones de autoridad discrecionales con motivo de procesos electorales.
Protestas organizadas de vecinos, de partidos políticos o de organismos no
gubernamentales.
Afectación de intereses de ciertos grupos políticos o sociales.
Algunos de los mecanismos disponibles para mitigar estos riesgos son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Cuando sea posible, obtener garantías formales del Gobierno o cartas que demuestren su
apoyo y compromiso para el buen desarrollo del proyecto.
Cuando sea factible y conveniente, que participe el Gobierno como accionista.
Se ha observado que la participación de agencias bilaterales o multilaterales en el
financiamiento provoca un mayor involucramiento del gobierno local para que el proyecto
avance sin contratiempos.
Diseñar mecanismos de cobertura para el riesgo político o para cubrir pérdidas por daños
consecuenciales.
Asegurar que existan buenas relaciones entre el grupo promotor y figuras representativas
de la comunidad, para explicarles las características del proyecto y, si es posible, que se
otorguen beneficios adicionales a la comunidad o se demuestre el impacto positivo para la
economía regional.
Pedir a los promotores que tomen los riesgos de fuerza mayor que no hayan sido
asumidos por algún otro participante.
En el apartado 8.2.10 de este mismo Capítulo se describe en forma breve los mecanismos que
comúnmente se han utilizado en nuestro país para dar cobertura a riesgos de carácter político y
social.
8.2.9 Riesgo ambiental
Se buscará identificar la legislación aplicable así como las contingencias que pudiesen originar
problemas en el entorno del proyecto y que, por consecuencia, sean potenciales fuentes de
conflictos que lleguen a interferir con su desempeño, entre los que se pueden mencionar:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Liberación de sustancias tóxicas al medio ambiente.
Disposición de desechos.
Manejo de explosivos.
Contaminación del subsuelo previa al desarrollo del proyecto
Para reducir el impacto de estos factores en la viabilidad del proyecto existen las siguientes
alternativas:
ƒ
ƒ
Cuando sea necesario, realizar estudios para valorar las repercusiones ambientales
derivadas del desarrollo del proyecto, incluyendo análisis del sitio, procedimientos de
operación, tratamientos propuestos, medidas de seguridad, recomendaciones,
requerimientos legales, estimación del monto conveniente para los seguros, etc. Éstos los
deberán llevar a cabo expertos contratados por el banco con cargo al cliente.
Obtener la autorización al manifiesto de impacto ambiental previo al desembolso del
crédito, así como cualquier otra autorización ambiental requerida.
118
ƒ
ƒ
Contratar seguros para cubrir daños ambientales.
Establecer en los contratos, penas convencionales a la constructora, la operadora, los
proveedores y los compradores, en caso de que incurran en incumplimientos de la
legislación correspondiente o de las medidas que implante el proyecto.
Este riesgo es particularmente importante en proyectos relacionados con plantas de tratamiento
de desechos líquidos y sólidos, tales como las de aguas residuales y lodos, aunque es necesario
tomar en cuenta también los riesgos derivados de la posible presencia de substancias tóxicas o
explosivas en las redes de alcantarillado.
Tabla 17
DESCRIPCIÓN DE RIESGOS Y COBERTURAS COMUNES APLICABLES
VIABILIDAD RIESGO
Proyecto y
En la etapa de Diseño:
Tecnología
•
Tecnología anticuada o no
aplicable
•
Fallas u omisiones en el diseño
En la etapa de construcción
• Desviaciones en tiempo, costo y
calidad
En la etapa de operación
• Falla en funcionamiento de equipo
e instalaciones
• Capacidad de producción y
eficiencia menor a lo esperado
• Costos de producción
Obsolescencia y Fuerza Mayor
Ecológico
Comercial
Política y
Social
En proyectos con contratos de compra
en firme:
• Incumplimiento del usuario y/o
proveedores
• Deficiencias en los contratos
(ajustes de precios, causas de
vencimiento, etc.,)
En proyectos con riesgo de mercado:
• Restricciones de entrada
• Disminución en la demanda
• Competencia creciente
• Controles tarifarios
• Obsolescencia
Políticos:
• Burocracia excesiva
• Cambios de política
• Nacionalización o expropiación
• Embargo, bloqueo comercial
• Inconvertibilidad de la moneda
• Restricciones a la transferencia de
recursos al exterior
• Afectación de intereses de grupos
locales
• Discrecionalidad en el manejo de
COBERTURA
• Experiencia y solidez técnica y financiera del tecnólogo,
constructora, proveedores de equipo y operadora.
• Revisión por un ingeniero independiente (diseño,
presupuestos, programas, tecnología)
Cláusulas contractuales:
• Contrato de construcción “llave en mano”
• Penas convencionales, fianzas de cumplimiento, bonos de
desempeño.
• Riesgo de construcción íntegramente cubierto por constructora
y/o promotores (“completion guarantee”)
•
•
Auditoria ambiental como condición precedente
Contratación de seguros (interrupción de negocios, fuerza
mayor, impacto ambiental)
• Voto afirmativo de instituciones financieras en decisiones
críticas
Calidad crediticia de participantes
Cláusulas contractuales:
• Obligación de tomar o pagar (Take or pay)
• Fórmulas de precios que reflejen costos
• Plazo de contratos superior al de los créditos (venta y
suministros)
• Limitar las causas de rescisión
• Estudios de mercado (tamaño del mercado, tipo de usuario,
elasticidad de la demanda, bienes complementarios,
proveedores, etc.)
• Cobertura de deficiencia de efectivo por parte de los
promotores (cartas de crédito, fianzas, aval)
• Cartas de intención de principales usuarios
• Contar con todos los permisos y autorizaciones requeridas
• Participación de agencias bilaterales o multilaterales en el
financiamiento y/o el capital
• Seguros con compañías privadas u organismos multilaterales
(aseguradoras, créditos garantizados)
• Depósito de los ingresos en un fideicomiso en el extranjero, si
los créditos no están denominados en pesos
• Establecimiento de relaciones con figuras representativas de la
comunidad (campañas de participación, solicitarles su apoyo,
obras adicionales)
• Garantías formales o participación y apoyo del gobierno
119
Jurídica
Financiera
variables macroeconómicas
Sociales:
• Oposición al proyecto
Desórdenes, violencia interna
• Legislación insuficiente o
inadecuada
• Cambios legislativos
• No obtener autorizaciones
• Revocación de concesiones,
permisos, autorizaciones
• Propiedad de terrenos y derechos
de vía
• Incumplimiento de contratos
• Calidad de las garantías y
procedimientos de ejecución
• Resolución de conflictos
• Falta de fondeo en las condiciones
requeridas
•
Riesgos de mercado asociados a
variaciones no previstas en
inflación, tipo de cambio, tasa de
interés, plazo.
•
Participación accionaria del gobierno
•
•
•
•
Contratar asesores legales
Verificar las leyes y reglamentos aplicables
Obtener autorizaciones como condición precedente
Revisar términos y condiciones de autorizaciones, permisos,
concesiones, contratos de servicios y garantías
Definir procedimientos aceptables para la resolución de
controversias
Contratar seguros y fianzas
Solicitar garantías a los promotores
Incluir cláusulas de pago anticipado de los créditos
•
•
•
•
Estructura de capital de acuerdo a las características de la
inversión
• Apalancamiento
• Moneda del financiamiento
• Plazo de los créditos
Estructura financiera
• Creación de un fideicomiso
• Constitución y fondeo de reservas
• Índices de cobertura mínimos para dividendos
• Programa de pagos
Restricciones contractuales
• Aprobación del programa de inversiones
• Disposición de activos
• Apalancamiento máximo
• Presentación de estados financieros
• Eventos que provocan “default”
Contratación de instrumentos derivados
8.2.10 Esquemas de garantía. Línea de crédito contingente y revolvente
Es necesario anotar, que, por lo que toca a garantías, la legislación vigente establece ciertas
limitaciones para que los estados y municipios garanticen el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales, entre ellas: los bienes del Estado son inembargables; algunas instancias del poder
judicial son incompetentes para atender demandas en contra de las entidades gubernamentales;
los criterios jurídicos pueden cambiar con los cambios de administración. Debido a estas
limitaciones y a la falta de solidez financiera de algunas entidades, las instituciones de crédito
piden que los estados garanticen el cumplimiento de sus obligaciones con sus participaciones en
impuestos federales. El marco jurídico para otorgar estas garantías era la Ley de Coordinación
Fiscal, que fue modificada en 1995, eliminando la participación de la SHCP como administrador
de esa garantía. Sin embargo, el concepto está definido y consiste, en esencia, en evitar que la
Tesorería de la Federación funcione como caja de los recursos destinados a las garantías,
sustituyéndolo por un fideicomiso. Para ello, previa autorización de su congreso local, un estado
puede fideicomitir recursos originados en su participación en los impuestos federales que le
corresponden, con el objeto de crear la garantía necesaria. Por su parte, el banco al que una
empresa privada solicita crédito para un proyecto en particular, lo registra en el fideicomiso
previo dictamen de dos agencias calificadoras de reconocido prestigio. De darse las causales para
que las garantías se hagan efectivas, el fideicomiso pagará al banco lo previamente establecido.
120
Un ejemplo concreto del establecimiento de garantías con base en las participaciones que
corresponden a los estados de la recaudación de impuestos federales es el esquema en el cual el
estado o municipio que desean otorgar un contrato de servicios o una concesión a una empresa
privada, se comprometen a establecer una línea de crédito con BANOBRAS, a la cual se ha
denominado Línea de Crédito Contingente y Revolvente. El objetivo de la línea de crédito es
proteger al inversionista del incumplimiento por parte del contratante o concedente de ciertas
condiciones previamente acordadas.
La línea es contingente porque precisamente se encarga de proteger un evento (por ejemplo, falta
de actualización o incremento tarifario) que puede producirse o no y es revolvente porque tiene
como característica que, en caso de utilizarse la línea, su importe se renueva automáticamente,
permitiendo con ello su vigencia, lo que permite que se esté en condiciones de cubrir algún otro
incumplimiento futuro.
La línea contingente y revolvente tiene como contragarantía las participaciones del estado o
municipio en los impuestos federales, fideicomitidos en la forma que ya se expresó.
Por otra parte la eficacia de estos esquemas depende de la calificación crediticia de los gobiernos
estatales y de los municipios. La factibilidad de establecer las garantías depende, por lo tanto de
que estas instancias de gobierno tengan capacidad de gestión y fianzas sanas para poder, de hecho
ser sujetos de crédito de acuerdo con el dictamen de las agencias calificadoras.
Si bien eventualmente los mecanismos como los que aquí se plantean pudieran incluso lograr que
los municipios emitieran instrumentos de deuda, como por ejemplo bonos, la situación crediticia
actual de estados y municipios, con contadas excepciones no les permite aún hacerlo. Por
ejemplo, la empresa Fitch, hasta agosto de 2003, había calificado 19 estados de la federación y a
tan sólo 43 municipios de un total de 2500, estando sus calificaciones entre BBB y AA.
121
9. ASPECTOS TARIFARIOS
El agua es un recurso que para ser llevado a los usuarios requiere de infraestructura costosa que
demanda recursos cuantiosos para su operación, conservación y mantenimiento. Inevitablemente
esos costos deberán ser pagados, en alguna forma, por la sociedad y, en esencia, los mecanismos
para sufragarlos se encuentran en algún punto entre dos extremos. En el primero de ellos, la
sociedad en su conjunto, independientemente del grado en que cada quien utilice el agua, aporta
recursos a través del pago de impuestos, recursos que el gobierno, en sus varias instancias,
canaliza para diferentes propósitos, entre ellos el suministro de servicios de agua y saneamiento.
En el otro extremo, los consumidores del recurso aportan al órgano directamente responsable por
la prestación de los servicios, tarifas o cuotas que deben ser suficientes para enfrentar todos los
gastos y costos de inversión, operación y mantenimiento de los sistemas. Entre esos dos extremos
se dan numerosos casos en que las tarifas pagadas por los usuarios se ven complementadas por
subsidios gubernamentales. Esto es debido a que, si bien se reconoce cada vez más comúnmente
que el agua es un bien económico, también es cierto que constituye un bien esencial para la vida,
el cual debiera estar disponible en cantidades adecuadas para toda la población,
independientemente de su situación económica.
Es claro por otra parte que, con excepciones cada vez más contadas, la tendencia es que una parte
cada vez mayor de los costos de los servicios sean sufragados directamente por los usuarios, lo
que es justificable tanto en términos de equidad (desde el punto de vista de que quien debe pagar
por el agua es quien la consume) como de conservación del agua y del medio ambiente en
general.
No puede por lo tanto, enfatizarse suficientemente la importancia que tiene la existencia y
aplicación de tarifas que aseguren el desarrollo sólido de los sistemas de agua y saneamiento a
través de la generación de los recursos financieros necesarios, tomando en cuenta, desde luego las
condiciones económicas y sociales de los diferentes usuarios. Esto es válido en todos los casos,
independientemente de que el prestador de los servicios sea público o privado. Sin embargo,
cuando el servicio es responsabilidad de una empresa privada, sobre todo en modalidades que
implican riesgo comercial, tales como las concesiones, la existencia de un sistema tarifario
adecuado es vital para la estabilidad en la prestación de los servicios.
Desde ese punto de vista, existe un razonable consenso de que la determinación de las tarifas por
los servicios de agua y saneamiento debe estar regida en lo fundamental por los siguientes
criterios:
•
Eficiencia Económica: las tarifas deben estimular la asignación eficiente de los recursos
escasos de la sociedad.
•
Viabilidad Financiera: las tarifas deben permitir que las empresas tengan ingresos
suficientes para sufragar los costos de inversión, operación y mantenimiento requeridos
para prestar los servicios de la calidad requerida en términos de un funcionamiento
eficiente.
122
•
Equidad: las tarifas deben, en lo posible, reconocer los costos distintos para los diferentes
usuarios.
Por otra parte, es evidente que en países en donde existen grandes desequilibrios
socioeconómicos, esos conceptos se complementan frecuentemente por consideraciones de apoyo
a los estratos de población con menores ingresos.
9.1 La determinación de tarifas en México
En nuestro país, el diseño y la aplicación de sistemas tarifarios eficientes, equitativos y
sostenibles continua siendo una prioridad y un gran reto para los organismos prestadores del
servicio; si bien en algunos sistemas se han logrado importantes progresos, en otros, fuertes
conflictos continúan impidiendo la aplicación de regímenes tarifarios que reflejen el costo real
del servicio.
En la mayoría de los organismos, las tarifas se han fijado tradicionalmente con base en criterios
políticos y financieros de corto plazo, procurando evitar o minimizar aumentos, situación que da
como resultado la utilización de estructuras tarifarias inadecuadas, que contribuyen a no alcanzar
la tan anhelada autosuficiencia financiera y la racionalización del consumo.
Por otra parte, la tarifa con que se genera la facturación a los diversos usuarios se refiere
explícitamente al servicio de agua potable, aunque en la mayoría de las estructuras tarifarias se
incluye, dentro de esa tarifa, un cargo adicional por concepto de servicio de alcantarillado.
Excepcionalmente, algunos organismos operadores realizan cobros por el tratamiento de aguas
residuales, de ahí que, en la mayoría de los casos, la recaudación por este concepto sea baja o
inexistente. Esto refleja el hecho de que la cultura de pago por el servicio de saneamiento es
precaria. Es importante señalar que el costo de tratar las aguas residuales es similar y en algunos
casos superior al de extraer y distribuir el agua potable.
Como resultado de lo anterior, en promedio, los niveles de tarifas en nuestro país son
insuficientes para asegurar el desarrollo sano de los sistemas municipales de agua y
alcantarillado, los que en numerosos casos funcionan en situación económica precaria y apenas
cuentan con recursos para enfrentar sus costos de operación y mantenimiento, dependiendo en un
alto grado de los subsidios gubernamentales para realizar las inversiones necesarias en la
expansión de los servicios.
Al respecto, un estudio realizado por la CNA en una muestra de 55 organismos operadores de
agua con población de más de 50 000 mil habitantes, indicó que en promedio, para que los
organismos puedan cubrir la totalidad de sus egresos incluyendo la inversión que se requiere
tanto en agua potable como en saneamiento, sería necesario incrementar las tarifas en casi el
70%, aun suponiendo incrementos razonables de eficiencia.
Para las localidades de entre 50 000 y 500 000 habitantes el incremento sería del 73%, y de 100%
para aquellas con población de entre 500 mil y 1 millón de habitantes. Las localidades de más de
1 millón, requerirían incrementos tarifarios comparativamente menores, pero aún muy
substanciales.
123
Tabla 18
TARIFA DE EQUILIBRIO PARA UNA MUESTRA DE 55 LOCALIDADES
DE MÁS DE 50 000 HABITANTES
CONCEPTO
Tarifa media real
ponderada ($/m3)
Margen operativo
2
($/m3)
Margen después de la
3 deuda
($/m3)
Margen después de
4 inv. A.P. y mej. ef.
($/m3)
1
Localidades
Localidades
entre 50 mil y entre 500 mil y
500 mil hab.
1 millón hab.
Localidades
mayor a 1
millón hab.
Muestra total
55 localidades
2.87
3.0
4.44
3.49
-0.07
-0.004
0.52
0.17
-0.33
-0.26
-0.29
-0.29
-0.96
-1.65
-1.02
-1.19
-1.81
-2.68
-1.86
-2.10
-2.1
-3.0
-2.18
-2.41
4.97
6.01
6.62
5.89
73%
100%
49%
69%
Margen después de
5 inv. Saneamiento
($/m3)
Margen después de
6 pago derechos
($/m3)
Tarifa de equilibrio
7
($/m3)
Incremento tarifario
8 real requerido
(%)
Es necesario mencionar que las localidades de la muestra se seleccionaron tomando en cuenta la
confiabilidad de la información disponible, lo que sugiere que en otras localidades de esos
rangos de población se puedan tener, en los organismos operadores, condiciones administrativas
y tal vez financieras más difíciles. También es posible suponer que los organismos de localidades
con poblaciones menores tengan carencias significativas.
Con base en dicho diagnóstico, el Gobierno Federal ha considerado de suma importancia
promover ante las autoridades responsables de la prestación del servicio, la adopción gradual, en
la medida de sus posibilidades, de tarifas que reflejen el costo real de proporcionar el servicio,
asociada a una mejora en sus niveles actuales de eficiencia, tanto física como comercial, de tal
manera que en el menor tiempo posible, los organismos mejoren su situación financiera y presten
el servicio a los usuarios en condiciones de calidad y precio.
De acuerdo a lo anterior, en su propuesta de Ley Estatal de Agua, el Gobierno Federal hace
referencia a la necesidad de reflejar en las tarifas el costo real de prestar el servicio en el plazo
más breve posible. Para ello, se incorporan dentro del cuerpo de la propuesta de Ley los
siguientes aspectos:
124
ƒ
La necesidad de que las tarifas tomen en cuenta todos los costos de prestar el servicio.
ƒ
Se establece la necesidad de incluir formulas específicas, tanto para el cálculo de las
tarifas como para la actualización y, en su caso, incremento real de la mismas.
ƒ
Se permite la implantación de un sistema de subsidios, preferentemente directos, para los
usuarios de nivel económico bajo.
ƒ
Se definen los mecanismos para autorizar las tarifas para el caso en que los prestadores
sean organismos operadores públicos y para el evento en el cual el prestador sea una
empresa privada, entre otros aspectos.
9.2 Tendencias en la determinación de tarifas
Actualmente las tendencias en la determinación de tarifas en numerosos países toman en cuenta
el costo marginal de suministro como un elemento importante para determinar, en primera
instancia, una tarifa denominada de “eficiencia”. Dada la dificultad de calcular los costos
marginales en el caso de inversiones puntuales, como suele ser el caso en los sistemas de agua y
saneamiento, se toman como una aproximación los costos increméntales de desarrollo. En este
cálculo se utiliza normalmente el concepto de “Empresa Modelo”, ya que un sistema de tarifas
basado en los costos contables reales no permite dar señales para que las empresas busquen
mejoras en la eficiencia, sino que al considerar los costos históricos se validan las ineficiencias
pasadas. Por otra parte, los costos contables no reflejan los costos económicos de los recursos
involucrados en otorgar el servicio sanitario, de manera que las tarifas basadas en dichos costos
tampoco promueven el uso eficiente de los recursos
La tarifa de eficiencia se corrige después para obtener tarifas de autofinanciamiento, las que
mantienen su valor real en el tiempo mediante la incorporación de una actualización periódica.
En efecto, dado que las tarifas eficientes no implican equilibrio financiero, se precisa efectuar un
ajuste que permita compatibilizar los objetivos económico y financiero, respetando al máximo el
objetivo principal de la asignación eficiente de los recursos.
9.3 Perspectivas
Es necesario reconocer que no será fácil, en el corto plazo lograr que las tarifas se determinen
utilizando los conceptos expuestos. Sin embargo, ante una situación en que los subsidios de las
diferentes instancias de gobierno tienden a disminuir, asegurar la viabilidad de los organismos
municipales y, evidentemente, propiciar una participación privada estable, no será posible sin que
las tarifas reflejen, cada vez en mayor proporción, el costo real de proporcionar los servicios.
Por otra parte, conviene tomar en cuenta que, un incremento razonable de tarifas, sobre niveles
que, como ya se mencionó son en promedio bajos, permitiría:
ƒ
Reducir la demanda, lo que propicia la conservación del agua.
125
ƒ
Incrementar la oferta, al proporcionar incentivos económicos para reducir las pérdidas de
agua y hacer posible la realización de proyectos marginales.
ƒ
Facilitar el intercambio del recurso entre usuarios, ya sea en la misma actividad o entre
diferentes subsectores.
ƒ
Contar con una administración más eficiente, al generar recursos para un mejor
mantenimiento, para la capacitación del personal y para una supervisión más eficaz.
ƒ
Reducir el costo a los usuarios de menos recursos al existir agua disponible para expandir
los servicios municipales, reduciendo la dependencia de otros proveedores (servicio de
pipas).
ƒ
Conduce a la sustentabilidad a través de la reducción de la demanda y de la
contaminación, estimulando, por ejemplo, el reciclaje por parte de la industria.
126
10. CONTENIDO BÁSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES
Los contratos o títulos de concesión son un instrumento fundamental para propiciar la
participación de empresas privadas en forma satisfactoria. Es evidente que cada instancia de
participación tendrá características propias que la particularizan y que, por tanto, los documentos
de licitación y contractuales deberán ser específicos para cada caso. Sin embargo, hay ciertos
componentes básicos que se considera que deben estar presentes en cualquier proceso de
licitación y contratación (en sus diversas modalidades) o concesión.
A continuación se listan diferentes conceptos básicos, los que deberán de incluirse en los
documentos de licitación y contratación para la prestación integral de los servicios bajo la
modalidad de contrato o concesión, a fin de lograr una modalidad de participación privada
financiable, que proteja adecuadamente los intereses legítimos de cada uno de los participantes,
incluyendo desde luego a los usuarios. Es importante mencionar que si bien el considerar estos
conceptos básicos redundará en un adecuado esquema de participación, el éxito podrá depender
de otros factores no previsibles al inicio y durante la operación del proyecto.
CONCEPTOS BÁSICOS A INCLUIRSE EN LOS DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y
CONTRATACIÓN PARA LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS BAJO
LA MODALIDAD DE CONTRATO O CONCESIÓN
Conceptos Básicos
Modalidad de Contratación:
Principales Características
De preferencia, sería recomendable utilizar las siguientes modalidades:
– CPS a largo plazo con compromisos de eficiencia y riesgo comercial
parcial, sin inversión en infraestructura.
– CPS con riesgo comercial total, sin inversión en infraestructura.
– CPS con riesgo comercial total, con inversión en infraestructura.
– Esquema COT o CPO
– Título de Concesión
– Esquema evolutivo
Vigencia:
Debe garantizarse que el plazo de vigencia del contrato o concesión sea
lo suficientemente amplio para asegurar la amortización de los créditos,
los cuales se caracterizan por ser a largo plazo. Como ya se indicó la
duración de un CPS con riesgo parcial es de 10 a 15 y en un CPS con
riesgo total o concesión podrá ser de 20 a 30 años. Normalmente un
contrato COT o CPO tiene también una vigencia de 10 a 12 años.
Forma de Adjudicación:
Deberá utilizarse un proceso de licitación, nacional o internacional,
según el caso, a través del cual se logre un proceso de adjudicación
competitivo y transparente y que se ajuste a las disposiciones
reglamentarias aplicables.
Características de los Licitantes: Es fundamental que los interesados en participar en el proceso de
licitación demuestren su capacidad técnica, económica y financiera y,
desde luego, experiencia comprobable en la administración integral y
parcial de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
Contenido de las Bases de
Es importante proporcionar a los licitantes información clara, concisa y
Licitación.
uniforme respecto a los alcances de los trabajos a cotizar. Las bases de
127
Criterios de Adjudicación
Alcance de los Trabajos:
Ejecución de las Obras de
Ampliación y Rehabilitación de
la Infraestructura
Modificaciones a los términos
del título de concesión o
licitación deberán de especificar claramente los trabajos que los
licitantes llevaran a cabo. Los niveles de servicio a los usuarios y los
plazos en los que estos se lograrán deberán especificarse con toda
claridad. Especial atención deberá tenerse en la definición de las metas
de eficiencia y cobertura de los servicios y, en su caso, de las obras de
ampliación y rehabilitación a que deberá comprometerse la empresa
privada. En todos los casos, es fundamental que las bases de licitación
incluyan información suficiente para que las propuestas de las empresas
se refieran a los mismos alcances y sean por lo tanto comparables. Las
reglas para evaluar y definir a la empresa ganadora del concurso
deberán de ser explícitas y eliminar en lo posible la subjetividad. Debe
establecerse con claridad que es lo que se va a evaluar y como se
definirá la mejor propuesta. Para el caso de un elemento de
infraestructura tal como una planta de tratamiento de aguas residuales
bajo un esquema COT o CPO deberá de proporcionarse la descripción y
las características de los trabajos y servicios a realizar en sus diferentes
etapas: diseño, puesta en marcha, construcción,
operación,
conservación y mantenimiento.
Para definir al oferente al que se adjudicará el contrato o concesión
deberá darse relevancia a la capacidad técnica, económica y financiera
de los concursantes, como a las condiciones económicas ofrecidas por
cada uno de ellos. Deberá establecerse un sistema de ponderación en el
que esté explicito el peso relativo de cada uno de los conceptos que
habrán de calificarse.
Por lo que toca a los aspectos económicos, existen diversas maneras de
evaluar las propuestas. Para el caso de un CPS, se adjudicará a la
empresa que ofrezca el menor VPN de la contraprestación a lo largo de
la vigencia del contrato; para el caso de una concesión, el título se
adjudicará a la empresa que ofrezca la menor tarifa promedio a lo largo
de la vigencia de la concesión.
Los trabajos a cargo de la empresa ganadora serían, según el caso:
• Servicios Permanentes que incluyen la operación, conservación y
mantenimiento del sistema en su conjunto.
• El financiamiento y la ejecución del programa de consolidación (de
desarrollo institucional, incluyendo el incremento de eficiencias
operativa y comercial).
• Además, en el caso de concesión integral, o de contrato de servicios
con inversión en infraestructura: el financiamiento y la realización
de las obras de ampliación y rehabilitación.
En un esquema COT o CPO de planta de tratamiento u otro elemento
de infraestructura, los trabajos consistirían en el financiamiento, diseño,
construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento.
Con la finalidad de eliminar el sesgo constructor del proyecto, es
conveniente que el concesionario o el contratista, en su caso, utilice un
proceso de licitación para seleccionar al constructor que realizará las
obras de ampliación y rehabilitación del sistema; proceso en el cual
filiales de dicha contratista o concesionaria podrán participar. Es
necesario asegurar que las obras se hagan a precio de mercado.
La modalidad de contratación deberá permitir efectuar modificaciones
al contrato o título, de presentarse circunstancias no previsibles a la
128
contrato de servicios.
Derechos de Concesión:
Esquema de Financiamiento:
Existencia del Ente Regulador:
firma. Por otra parte, los criterios generales referentes a lo que
constituye una causa de modificación, así como los procedimientos y
mecanismos específicos que deberán utilizarse para llevar a cabo, en su
caso, la modificación, deberán quedar claramente definidos en el
contrato o título. Dentro de las posibles causas de modificación se
encuentran las que se derivarían de variaciones imprevistas en la
demanda, variación en la necesidad de inversión en obras de
infraestructura, cambios en la normatividad aplicable, variaciones en
los costos, incluyendo las tasas de interés de los financiamientos,
variaciones en el tipo de cambio en caso de inversiones valuadas en
moneda extranjera, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y
falta de aportación de los subsidios comprometidos, entre otros. Para
definir el efecto de posibles variaciones en las condiciones previstas, es
necesario contar con un procedimiento de evaluación, seguimiento y
control, el cual deberá estar apoyado en un modelo de evaluación
económica y financiera que establecerá en definitiva las relaciones entre
las distintas variables; el modelo considerará el monto de la
contraprestación a que tiene derecho el contratista, o la tarifa necesaria
en el caso de concesión.
Es común que en el caso de un contrato/concesión integral el
concedente o contratante desee recibir el pago de un derecho por parte
de la empresa privada. Es conveniente que el monto de dicho pago sea
suficiente para cubrir los costos de supervisión y control
exclusivamente (en caso de que estos sean erogados por el concedente o
contratante) de tal manera que se evite en lo posible impactar el nivel
tarifario.
Las fuentes de recursos financieros para proyectos de agua pueden ser
múltiples y variados, a continuación se listan algunos:
– Generación Interna de Caja
– Capital privado (PROMAGUA, PPS, entre otros)
– PRODDER
– Capital de Riesgo FINFRA
– Crédito nacional y extranjero (BANOBRAS, NAFIN, Banca de
primer piso, BDAN, IFC, BID, JBIC, Eximbanks, etc.)
– Capital subordinado del FINFRA
– Bursatilización
Dado que estos proyectos, particularmente en el caso de inversiones en
infraestructura tienen recuperación a largo plazo, será conveniente
estructurar un esquema de financiamiento que incluya un periodo de
amortización largo (cuando menos 12 años) y la mejor tasa de interés
existente en el mercado. Por otro lado, para evitar apalancamiento
excesivo, se deberá definir una relación adecuada de deuda capital.
Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones
entre el Contratante, la empresa privada y los usuarios, protegiendo los
intereses legítimos de todos ellos. En este sentido, se recomienda el
establecimiento de un ente regulador estatal, autónomo y dotado de
autoridad, cuyos miembros sean ciudadanos independientes y
distinguidos, ajenos tanto a los intereses particulares de las partes como
a los cambios políticos y electorales, pero al mismo tiempo
conocedores de las condiciones sociales, culturales y jurídicas que
existen en el ámbito de influencia del Ente Regulador. Dicho organismo
129
Política Tarifaria:
Manejo del Personal:
Manejo de Pasivos:
tendrá como objetivo fundamental la supervisión, control y seguimiento
del contrato/concesión, el asegurar la calidad de los servicios, la
protección de los intereses de la comunidad, el análisis de posibles
incrementos tarifarios, así como el análisis de la posible revocación.
Los procedimientos de supervisión y control deberán ser tales que
aseguren al Contratante que se está cumpliendo con los aspectos
fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma
del contrato o título de concesión, pero sin coartar la capacidad y
libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos
adquiridos. Por las condiciones del marco jurídico vigente, es
imprescindible que el municipio, responsable de los servicios, acepte
formal y explícitamente la existencia y funciones del Ente Regulador.
En el caso de contratos de servicios, será responsabilidad del
contratante pagar al contratista la contraprestación acordada en los
tiempos establecidos en el contrato. Para el caso de concesiones se
recomienda establecer un nivel tarifario que garantice en el corto y
largo plazos la sanidad financiera del sistema en su conjunto, tomando
en cuenta los costos reales del servicio y los beneficios que se deriven
del incremento en la eficiencia del sistema, así como la capacidad de
pago real de la población. Cuando sea el caso, deberá tomarse en cuenta
el efecto de los subsidios que puedan considerarse como firmes. La
tarifa o monto de la contraprestación, en su caso, deberá ser actualizada
con base en las variaciones de precios de cada uno de los componentes
de costos. El dictamen de aprobación de la actualización de tarifas o
contraprestación estará a cargo del ente regulador del
contrato/concesión, normalmente previa solicitud de la empresa
privada. En caso de financiamiento en dólares, el riesgo cambiario
deberá ser asumido por la empresa privada; sin embargo, ante
variaciones fuertes no previstas de la paridad del peso con respecto al
dólar, conviene que exista el compromiso de ambas partes de efectuar
una revisión a los términos y condiciones de contratación.
Se sugiere que previo al inicio del contrato/concesión la autoridad
liquide al personal a su cargo. La empresa privada adquirirá el
compromiso de contratar nuevamente al personal que desee hacerlo
bajo la nueva relación laboral. Este procedimiento tiene la ventaja de
que la empresa privada tendrá una relación más directa con sus
empleados y le permitirá lograr con mayor facilidad el nivel de
productividad comprometido. Al termino de la vigencia del
contrato/título de concesión, la empresa privada debe comprometerse a
liquidar al personal y transferirlos libres de pasivos laborales al
contratante. En el caso de contratos de servicios deben evitarse en lo
posible esquemas en los cuales la empresa privada proporciona algún
personal directivo, quedando el resto del personal en la nómina del
organismo operador público.
En lo posible, es recomendable que la empresa privada no asuma
pasivos a cargo del Contratante, en general, las instituciones financieras
no están dispuestas a otorgar créditos a que sean destinados a cubrir
pasivos existentes. Por otra parte, el hacer que la empresa privada
asuma pasivos tendría el efecto de tener que efectuar incrementos
tarifarios para cubrir la amortización de capital y el costo financiero
respectivo.
130
Facultades de la Empresa
Es recomendable que la empresa privada tenga la facultad de suspender
Privada de suspender el Servicio el servicio a usuarios morosos, ya sea a nombre de la autoridad
a los Usuarios morosos
competente en el caso de contratos o por sí misma en el caso de
concesiones; lo anterior, como un elemento indispensable para asegurar
el cumplimiento de las metas de incremento en la eficiencia comercial.
Garantías:
Con la finalidad de diseñar un esquema de contratación financiable y
que minimice los riesgos inherentes a este tipo de proyectos,
normalmente será necesario que los participantes otorguen las
siguientes garantías:
Por parte de la empresa privada:
– fianza para cubrir el incumplimiento en la etapa de adjudicación y
de operación del proyecto;
– fianza para cubrir las penalidades y sanciones, en caso de
incumplimiento con respecto a la calidad, nivel de eficiencia y
cobertura de los servicios;
– fianza para cubrir las penalidades, en caso de incumplimiento en las
inversiones comprometidas.
Por parte del Contratante:
– por incumplimiento en la actualización e incremento de tarifas, en el
caso de concesión;
– por incumplimiento de pago de la contraprestación en favor de la
empresa privada (en caso de CPS);
– de recuperación de la inversión no amortizada, en caso de rescisión
o revocación de contrato y título de concesión por causa imputable o
no imputable a la empresa privada;
– para cubrir déficit derivado de que la empresa privada no pueda
suspender el servicio a los usuarios morosos por causa imputable al
contratante/concedente
Figura del Fideicomiso:
Es muy importante para dar transparencia al manejo de los recursos,
que exista la figura jurídica del fideicomiso, el cual deberá tener una
definición clara de sus fines y de prelación de pagos. Esta última deberá
asegurar, en primera instancia, la operación del sistema y el pago de los
compromisos financieros adquiridos.
Rescisión del Contrato o
Normalmente es inaceptable para las instituciones financieras que el
revocación del título de
contratante o concedente tenga la facultad de poder rescindir/revocar el
Concesión:
contrato/título de manera unilateral. La recomendación final de
rescisión/revocación deberá estar a cargo del Ente Regulador, a
solicitud del contratante o del contratista y previo análisis del Ente
Regulador. Los documentos de contratación deberán contener las
causales de rescisión de contrato o revocación de la concesión y los
cursos de acción a seguir para cada una de estas causales. Cabe
mencionar que en caso de rescisión de contrato o revocación de
concesión, la autoridad contratante/concedente deberá asumir la
responsabilidad de pagar los compromisos financieros adquiridos por la
empresa privada en la ejecución de obras comprobablemente
ejecutadas, aplicando las penalidades correspondientes en caso de
rescisión/revocación por causa imputable al contratista/concesionario.
En caso de rescisión/revocación por causa no imputable a la empresa
privada, el contratante/concedente normalmente se obliga además a
recompensar a la empresa por los daños causados, incluyendo, en su
caso, la utilidad no ejercida.
131
Propiedad de los Bienes:
Riesgo por Caso Fortuito y
Fuerza Mayor
Con la finalidad de evitar conflictos futuros por la propiedad de los
bienes que integran en la actualidad y que integren en el futuro la
infraestructura del sistema en su conjunto; es conveniente definir con
claridad en el contrato/título lo que se conceptúa como infraestructura y
quien es el propietario. En este sentido, el contratante o concedente
mantiene la propiedad de la infraestructura existente y le da derecho de
uso al contratista/concesionario, trasmitiéndole también el derecho de
utilizar el agua para los fines acordados.
Deberá incluirse una definición clara de lo que se entiende por caso
fortuito y fuerza mayor y las acciones a seguir en caso de darse
cualquiera de estas dos eventualidades, en particular sobre la
reanudación del servicio, en su caso, sobre la terminación anticipada del
contrato/título, pago y destino de las indemnizaciones de los seguros,
pago y destino de la inversión y los financiamientos, entre otros.
Con la finalidad de dar una idea general del significado de algunos apartados de un contrato de
prestación de servicios y/o título de concesión, a continuación se incluye una definición de
términos a ser incluidos en el contrato de prestación y/o en el titulo de concesión.
PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
DEFINICIÓN PRELIMINAR DE TÉRMINOS A SER INCLUIDOS
EN EL CONTRATO DE PRESTACIÓN Y/O EN EL TITULO DE CONCESIÓN
CLÁUSULAS
OBJETO DEL CONTRATO
ÁMBITO DE LA PRESTACIÓN DEL
SERVICIO
VIGENCIA
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
CONCESIÓN
1. La contratación para la prestación del servicio de agua 1. La concesión para la prestación del servicio de agua potable
potable, alcantarillado y saneamiento, que implica asumir
alcantarillado y saneamiento, que implica asumir el
el funcionamiento de los subsistemas de planeación,
funcionamiento de los subsistemas de planeación, operativo,
operativo, comercial, administrativo, contable y financiero,
comercial, administrativo, contable y financiero, existiendo
sin que exista relación jurídica y comercial con el usuario.
relación jurídica y comercial directa con el usuario.
2. El financiamiento y construcción de obras e instalaciones 2. El financiamiento y construcción de obras e instalaciones
necesarias para la consolidación.
necesarias para la consolidación.
3. Las obras de ampliación y rehabilitación son a cargo del 3. El financiamiento y construcción de las obras de ampliación
Contratante.
y rehabilitación.
Los servicios comprenden parte de los municipio de: _________________
Plazo del contrato de prestación de servicio y del título de concesión de entre 10 a 30 años, prorrogables a discreción absoluta del
Municipio.
Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones entre el Contratante, la empresa privada y usuarios,
ENTE REGULADOR
protegiendo los intereses legítimos de todos ellos. En este sentido, es preferible la fijación de un ente regulador estatal que tenga la
característica de ser apolítico, autónomo e independiente, cuyos miembros sean ajenos a los cambios electorales y que tome en
cuenta las características, políticas, sociales y jurídicas del área de influencia del Ente regulador. Dicho organismo tendría como
objetivo fundamental el asegurar la calidad de los servicios, la protección de los intereses de la comunidad, la supervisión, control
y seguimiento del contrato/concesión, el análisis de posibles incrementos tarifarios, el análisis de la posible revocación, así como la
aplicación de las normas y leyes correspondientes. Los procedimientos de supervisión y control deberán ser tales que aseguren al
Contratante que se está cumpliendo con los aspectos fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma del
contrato o título de concesión, pero sin coartar la capacidad y libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos
adquiridos.
Deberá quedar debidamente especificado la inalienabilidad de los bienes que, siendo de dominio público, son y serán indispensable
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
para garantizar la continuidad del servicio y, por ende, que la empresa privada no podrá enajenarlos ni comprometerlos como
INFRAESTRUCTURA
garantía de crédito, sino tan sólo usarlos, administrarlos, operarlos y conservarlos. Con respecto a la infraestructura y equipo que
incorpore la empresa privada en el futuro, se recomienda que exista una definición clara de la propiedad de los mismos.
Deberá establecerse los niveles de servicio que, como mínimo, Deberá establecerse los niveles de servicio que, como mínimo,
CONDICIONES DE LA PRESTACIÓN
deberá cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad, deberá cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad,
DE LOS SERVICIOS
presión del agua entregada, eficiencia operativa y comercial, presión del agua entregada, eficiencia operativa y comercial,
entre otros, en su caso fijándose sanciones y penalidades en entre otros, en su caso fijándose sanciones y penalidades en caso
caso de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la falla.
falla. Para estimular la mejor gestión de la empresa, en algunos
casos, como por ejemplo la eficiencia de cobranza, podrán
establecerse participaciones adicionales sobre la recaudación.
El Concesionario cobrará al usuario una tarifa que cubra:
MONTO DE LA CONTRAPRESTACIÓN El Contratante pagará a la empresa:
1. Un cargo que cubrirá los costos de operación, conservación 1. Los costos de operación, conservación y mantenimiento de la
133
REVISIONES FUTURAS AL MONTO
DE LA CONTRAPRESTACIÓN
ESTÍMULOS ADICIONALES A LA
CONTRAPRESTACIÓN
DERECHOS POR LA CONCESIÓN
FIDEICOMISO
red incluyendo la reposición de equipo, líneas, tanques, y
y mantenimiento del sistema de agua potable (servicios
trabajos de obra civil necesarios para continuar prestando el
permanentes).
servicio.
2. Un cargo que cubrirá la amortización y los intereses, por
las inversiones hechas por el Prestador para la 2. Los indirectos de operación.
consolidación del sistema.
3. El servicio de la deuda.
3. El IVA, en su caso.
4. Los derechos que deba pagar al Organismo por la concesión.
5. Los derechos de extracción que deberá pagar a la CNA
(extracción y descarga en su caso).
6. El IVA, en su caso.
Estas tarifas se revisarán periódicamente.
Se establecerán fórmulas para el ajuste de la contraprestación Las tarifas se ajustarán periódicamente en función de índices por:
con las siguientes reglas:
1. El costo de la mano de obra (revisiones salariales).
1. La operación, conservación y el mantenimiento se escalará 2. El índice nacional de precios al consumidor.
durante todo el periodo de contratación de acuerdo a 3. El costo de la energía eléctrica.
índices de mano de obra, energía eléctrica, maquinaria y 4. El costo de maquinaria.
equipo, materiales nacionales, así como también a otros 5. El costo de materiales.
elementos que la condicionen, según lo establecido en las 6. El costo de los derechos por concesión y por extracción de
bases de licitación.
agua.
2. Por variaciones significativas en aspectos como: cambios 7. El costo de indirectos de operación.
no previstos en la demanda, necesidades adicionales de 8. Las variaciones en las tasas de interés (dólar, pesos o la
obras de infraestructura, cambios en la normatividad
moneda en que se hayan contratado los créditos).
aplicable, variaciones en los costos, incluyendo las tasas de 9. Otros elementos que la condicionen, según lo establecido en
interés de los financiamientos, variaciones en el tipo de
las bases de licitación.
cambio, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y Se deberá establecer el % que cada elemento del costo representa
falta de aportación de los subsidios comprometidos, entre de la tarifa total. (Se podrá revisar la integración del costo cada 5
otros.
años).
3. Respecto al pago por la ejecución del programa de Deberá preverse que hacer en el caso de que las previsiones de la
consolidación se escalará:
demanda difieran substancialmente, en más o en menos, respecto
• conforme a los índices arriba citados, durante el de las reales.
El Organismo deberá cubrir lo que resulte de un retraso en la
periodo de ejecución del programa, y
• conforme a la variación de tasas de financiamiento, autorización de la tarifa previamente acordada.
durante el periodo de amortización.
• la inversión valuada en dólares no se escala.
El Prestador podrá recibir incentivos por el incremento en sus
El Concesionario podrá recibir un incentivo por incrementar la
logros, respecto a los mínimos que se le fijen, en rubros tales
eficiencia en el uso del agua que permita retrasar inversiones
como: cobranza, facturación, eficiencia en el uso de agua, etc.
futuras.
El Concesionario pagará al organismo por concepto de derechos
por la concesión, un importe fijado de común acuerdo entre las
partes, procurando que éste importe no impacte seriamente las
tarifas
El fideicomiso se encargará de
El fideicomiso se encargará de
1. Recibir la cobranza.
1. Recibir la cobranza.
2. Pagar al Prestador su contraprestación.
2. pagar los créditos contratados.
3. Pagar los créditos que se hayan contratado.
3. Crear las reservas acordadas para la sustitución de equipos o
134
4. Crear las reservas para proyectos de ampliación y
rehabilitación.
5. Entregar los remanentes al Organismo.
FORMA DE PAGO
LUGAR DEL PAGO
PENAS CONVENCIONALES
OBLIGACIONES Y FACULTADES DEL
ORGANISMO
bien para proyectos futuros.
4. Pagar a la CNA los derechos de explotación.
5. Retener los derechos por la concesión
6. Entregar los remanentes al Concesionario.
Conforme a:
Mediante la cobranza que efectúe el Concesionario por los
6. La operación y mantenimiento del sistema se pagará servicios de agua de acuerdo a la tarifa autorizada.
mensualmente en pesos.
7. El cargo correspondiente al programa de Consolidación se
cubrirá en un periodo de ____ años con intereses sobre
saldos insolutos en pesos y en dólares según la oferta
(pagadera en pesos al tipo de cambio vigente en el
momento del pago).
A través del Fideicomiso en pesos
Se aplicarán penas convencionales por las siguientes causas:
Se podrán aplicar las siguientes penas convencionales:
1. Atrasos en la terminación de las obras e inversiones para la 1. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia del
consolidación del sistema.
uso del agua establecida.
2. Incumplimiento en la tasa de crecimiento de facturación 2. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los
establecida.
usuarios por sus características físico químicas y
3. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia
bacteriológicas establecidas, o en la calidad de las aguas
del uso del agua establecida.
residuales tratadas.
4. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los 3. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en
usuarios por sus características físico químicas
cuanto a presión en el sistema.
establecidas, o en la calidad de las aguas residuales 4. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en
tratadas.
cuanto a continuidad del servicio.
5. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en 5. Incumplimiento del programa de inversiones.
cuanto a presión en el sistema.
6. Otros incumplimientos como mantenimiento del padrón de
6. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en
usuario, informes a el Organismo, atención a clientes etc.
cuanto a continuidad del servicio
7. Otros incumplimientos en actualización del padrón de
usuario, atención a clientes etc.
1. Pagar al Prestador por la prestación del servicio.
1. Promover la autorización del las tarifas acordadas.
2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato.
2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato.
3. Realizar un eficaz control y verificación de los trabajos del 3. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones del
Prestador. (Delegado en el Ente Regulador).
Concesionario.
4. Promover a solicitud del Prestador las expropiaciones y 4. Realizar un eficaz control y verificación de los trabajos del
actos de autoridad requeridos.
Concesionario. (Delegado en el Ente Regulador).
5. Guardar confidencialidad respecto a la información técnica 5. Guardar confidencialidad respecto a la información técnica
del Prestador.
del Concesionario.
6. Proporcionar al Prestador los planos existentes de 6. Promover a solicitud del Concesionario las expropiaciones y
infraestructura y apoyarlo en los trámites que se requieran
actos de autoridad requeridos.
para obtener los que correspondan a otra infraestructura
7. Proporcionar al Concesionario los planos existentes de
7. Acceso a documentos e instalaciones sin limitación alguna
infraestructura y apoyarlo en los trámites que se requieran
incluyendo de carácter financiero.
para obtener los que correspondan a otra infraestructura.
8. Fijar la normatividad técnica de los servicios.
8. Acceso a documentos e instalaciones sin limitación alguna
9. Asumir temporalmente la conducción en la prestación total
incluyendo de carácter financiero.
135
o parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el
Prestador o en los caso de excepción que prevea el
contrato.
10. Revisar los análisis financieros y de costos que entregue el
Prestador.
11. Ser receptor directo de quejas de los usuarios. (Delegado en
el Ente Regulador).
12. Establecer una garantía que cubra daños y perjuicios al
Prestador por incumplimiento en el pago oportuno de la
contraprestación.
OBLIGACIONES DEL
PRESTADOR/
CONCESIONARIO
1. Realizar las actividades requeridas para la eficiente
prestación del servicio, cumpliendo con todas las
disposiciones legales concernientes (preservación de la
calidad del agua).
2. Suministrar el agua a los usuarios con las siguientes
características:
– Continuidad
– Presión
– Calidad (condiciones bacteriológicas)
3. En cuanto a las aguas residuales entregarlas con ciertas
condiciones establecidas por las normas.
4. Tendrá obligación de incrementar la eficiencia entre los
volúmenes de agua facturada con respecto a los volúmenes
de agua totales explotados.
5. Establecer servicio permanente de localización y reparación
de fugas en agua potable y fallas en alcantarillado. Destinar
el agua tratada no comprometida a los usos que le indique
el Organismo.
6. Mantener en funcionamiento los medidores y realizar su
lectura periódica y facturación regular.
7. Abastecer con pipas cuando se requiera.
8. Mantener actualizados los planos de infraestructura e
información técnica.
9. Proponer nuevas oficinas.
10. capacitar y adiestrar en la gestión de los servicios al
personal que le señale el Organismo en el número que se
acuerde, de modo de que pueda asumir en cualquier tiempo
la administración del sistema.
11. Denunciar ante las autoridades los actos de terceros que
causen perjuicios a la infraestructura o servicios.
12. Proponer al Organismo las modificaciones al régimen de
contraprestación o a cualquier aspecto relacionado con la
prestación de los servicios.
9. Fijar la normatividad técnica de los servicios.
10. Asumir temporalmente la conducción en la prestación total o
parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el
Concesionario o en los caso de excepción que prevea el
contrato.
11. Revisar los análisis financieros y de costos que entregue el
Concesionario para en su caso promover la autorización de
nuevas tarifas. (Delegado en el Ente Regulador).
12. Ser receptor directo de quejas de los usuarios.
13. Establecer una garantía que cubra daños y perjuicios al
Concesionario por incumplimiento en la actualización e
incremento de la tarifa.
Obligaciones y facultades muy similares a las enunciadas a la
izquierda; adicionar:
1. Formalizar contratos con los usuarios.
2. Cobrar las tarifas autorizadas por los servicios
3. Pagar a la Comisión, a través del fideicomiso, los derechos
por la concesión.
4. Pagar a la CNA, a través del fideicomiso, los derechos por
extracción.
5. Liquidar al personal al término de la concesión.
136
13. Suspender temporalmente los servicios en los casos
previstos en el contrato.
14. Llevar a cabo lo necesario para realizar la cobranza.
15. Restringir la prestación de los servicios por falta de pago y
previa notificación.
16. Dentro de las obligaciones de la empresa se establecerán
con claridad las siguientes:
− La de no interrumpir la prestación de sus servicios salvo
causas de fuerza mayor.
− La de conservar en buen estado los bienes requeridos
para el desarrollo de los servicios (en previsión de
posibles descuidos en las fechas próximas al término del
plazo del contrato.
− Cubrir las indemnizaciones por daños a terceros, siempre
que sea atribuible a la empresa.
− Informar oportunamente a las autoridades del organismo
cualquier evento que pueda poner en riesgo la
continuidad de la prestación del servicio.
− Plantear con la anticipación debida las modificaciones
que crea necesario hacer de los aspectos económicos de
la contraprestación.
− Constituir fianza para garantizar sus obligaciones, la cual
estará vigente durante todo el plazo del contrato.
17. Liquidar al personal al término del contrato.
11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA
Un tema fundamental en lo que se refiere a la participación privada es, desde luego, el análisis de
casos reales en las diferentes modalidades en que esta participación se viene dando. Ello permite
apreciar, tanto las aportaciones que estos proyectos han tenido como un medio para lograr la meta
de mejorar la prestación de los servicios, y con ello la salud y bienestar de la población, como las
dificultades que han encontrado, por diversas causas, para cumplir con las metas establecidas. El
beneficio que de ello puede derivarse es evidente, si se aprovecha la experiencia acumulada para
recoger y utilizar los aspectos positivos y, por otra parte evitar los errores cometidos y buscar
mejores formas de eliminar situaciones exógenas a los proyectos que los afectan negativamente.
En lo que sigue se exponen en primer término, como referencia que puede resultar útil, algunos
casos de participación privada en diversos países del mundo y, enseguida los que en nuestro país
son los más relevantes, tanto en lo que se refiere a la participación integral o parcial en la
administración y operación de los sistemas, como en lo que toca a plantas de tratamiento de aguas
residuales en modalidades CPOT, o similares.
11.1 Casos de participación privada en el mundo
Existen en el mundo múltiples ejemplos de participación privada. Actualmente, 460 millones de
habitantes, reciben los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento por el sector
privado, lo que representa el 8% de la población mundial. Entre 1988 y octubre de 2002 a nivel
mundial la población que esta siendo servida por empresas privadas se incrementó a 320 millones
de habitantes.
Tabla 19
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN A NIVEL MUNDIAL
SERVIDA POR EMPRESAS PRIVADAS 1988 A 2002
(Millones de habitantes)
Año
Total
1988
0.6
1989
55.6
1990
4.6
1991
0.0
1992
0.8
1993
32.3
1994
3.6
1995
16.4
1996
22.6
1997
42.1
1998
16.0
1999
36.1
2000
37.7
2001
30.2
*
2002
21.8
* Hasta octubre de 2002
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
Acumulado
0.6
56.2
60.8
60.8
61.6
93.9
97.5
113.9
136.5
178.6
194.6
230.7
268.4
298.6
320.4
138
En el sector hidráulico a nivel Mundial existe una fuerte tendencia hacia la participación del
sector privado. En 1999, el 5% de la población mundial recibió dichos servicios por parte de
empresas privadas, en 2002 ya fue el 8%. El pronóstico para el año 2015 es un aumento de este
porcentaje al 17%.
Tabla 20
POBLACIÓN SERVIDA POR EL SECTOR PRIVADO
(Millones de habitantes)
Europa Occidental
Europa Central y Oriental
Medio Oriente y África
Asia del Sur
Asia Central
Asia del Sureste
Oceanía
América del Norte
América Latina
Resumen mundial
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
2002
161.5
14.1
37.6
0.0
1.6
90.4
5.3
65.2
84.0
459.7
2015
195.0
55.0
120.0
35.0
10.0
345.0
10.0
180.0
210.0
1,160.0
Según una lista de la revista especializada Global Water Intelligence, en el año 2002 se firmaron
20 nuevos contratos de participación privada en el sector de agua, que representan en total un
volumen de inversiones de 2.8 mil millones de dólares. En esta lista sólo aparecen contratos que
incluyen inversiones de más de 30 millones de dólares y se refieren a la prestación de los
servicios al público en general.
De esos contratos, ocho se refieren a Asia, siete a Europa, tres a América del Norte, uno al Medio
Oriente y uno a América Latina.
Tabla 21
LOS PROYECTOS MÁS IMPORTANTES DE LA PARTICIPACIÓN
DEL SECTOR PRIVADO FIRMADOS EN EL AÑO 2002
Proyecto
País
Empresas privadas
Valor total
(en millones)
As-Samra Saneamiento
Jordania
Ondeo, Morganti
USD 154.4
Atlanta
Reciclaje
de EE.UU.
US Filter (Vivendi), Brasfield USD 54
Lodos
& Gorrie, Khafra, Metroplex
(etapa diseño
y
construcción)
Pekín No. 10
China
AWG, Mitsubishi
USD 200
Vías Fluviales Británicas Reino Unido AWG, Bristol Water, h2go
USD 215
Cork Aguas Residuales
Irlanda
Ondeo, EPS Pumping, Vinci EUR 71
Construction
Dabrowa
Górnica Polonia
RWE Aqua (Thames Water)
EUR 40
Tipo del contrato y
duración 8
BOT 25 años
DBO 20 años
BOT 23 años
Concesión 30 años
DBO 20 años
Concesión 25 años
8
BOT: Build-Operate-Transfer = Construir-Operar-Transferir, DBO: Design-Build-Operate = Diseñar-Construir-Operar,
Build-Finance-Operate = Diseñar-Construir-Financiar-Operar
DBFO: Design-
139
Proyecto
País
Empresas privadas
Servicios de Agua
Foshan Tratamiento de China
Aquamundo
Aguas Residuales
Frosinone Servicios de Italia
Acea, Crea (Bouygues)
Agua
La
Haya
Aguas Países Bajos Vivendi,
Delta
Water,
Residuales
Waterbedrijf,
Rabobank,
Hejmans
Halifax Puerto
Canadá
United Water (Suez), Ondeo,
PCL
Indianapolis Servicios de EE.UU.
US Filter (Vivendi)
Agua
Kaohsiung Agua Potable
Lazio Centrale (Roma)
Servicios de Agua
Nanchang Tratamiento de
Aguas Residuales
Pudong
(Shangai)
Servicios de Agua
Puerto Rico Autoridad
Acueducto
Alcantarillado
Qingdao Tratamiento
Agua
Taizhou Suministro
Agua Potable
Valor total Tipo del contrato y
(en millones)
duración 8
EUR 31
DBO 20 años
EUR 474
Concesión 29 años
EUR 300
DBFO 30 años
USD 262
DBO 30 años
USD 400
Operación
y
mantenimiento 20
años
BOT 15 años
Concesión 30 años
Taiwan
Italia
Ondeo, China Ecotek Corp.
Acea
China
Berlinwasser, Beijing No. 3 EUR 345
Construction Company
Vivendi Water
Confidencial
China
EUR 90
EUR 2,415
de Puerto Rico
y
Ondeo
USD 136
(hasta 2004)
de China
Ondeo, New World Group
EUR 33
de China
AWG
Terni Servicios de Agua
Italia
Yangju Aguas Residuales
Corea
Sur
Severn
Trent,
Omnia, SGI, RPA
Confidencial
BOT 20 años
Concesión 50 años,
Vivendi tiene 50%
del joint venture
Operación
y
mantenimiento 10
años
BOT 25 años
Contrato de tomar
en posesión o pagar
16 años
Concesión 30 años
Ambiente, USD 157
inversiones en
capital
del Ondeo, Hanwha Corporation
EUR 80
BOT 24 años
De acuerdo a la publicación Masons Water Yearbook 2002 – 2003, en México se espera un
aumento de la participación del sector privado en agua potable del 16% al 20%, y en
alcantarillado y saneamiento del 5% al 15% entre el año 2002 y el año 2015.
La situación en 2002 y el pronóstico para 2015 en los diferentes países se presentan en las
siguientes tablas:
140
Tabla 22
EUROPA OCCIDENTAL
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Alemania
15%
13%
25%
35%
Austria
0%
0%
10%
15%
Bélgica
3%
47%
15%
55%
Dinamarca
1%
0%
1%
0%
España
46%
48%
65%
70%
Finlandia
1%
0%
2%
0%
Francia
79%
56%
85%
75%
Grecia
41%
41%
45%
45%
Irlanda
0%
36%
25%
45%
Italia
29%
18%
45%
35%
Noruega
1%
5%
5%
10%
Países Bajos
0%
11%
0%
15%
Portugal
5%
2%
45%
55%
Reino Unido
87%
92%
88%
95%
Suecia
0%
0%
15%
10%
Suiza
0%
0%
0%
0%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
Tabla 23
EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Bulgaria
14%
14%
50%
65%
Croacia
0%
22%
0%
30%
Eslovaquia
3%
0%
10%
15%
Eslovenia
0%
8%
10%
25%
Hungría
25%
25%
35%
35%
Letonia
0%
0%
25%
25%
Lituania
0%
0%
20%
0%
Polonia
2%
2%
15%
15%
República Checa
70%
65%
90%
90%
Rumania
10%
0%
25%
20%
Rusia
0%
0%
5%
10%
Ucrania
0%
0%
5%
5%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
141
Tabla 24
AMÉRICA Y EL CARIBE
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
43%
34%
65%
65%
15%
8%
30%
30%
17%
13%
30%
25%
5%
1%
10%
5%
65%
63%
85%
85%
5%
5%
25%
20%
18%
0%
25%
10%
0%
0%
15%
15%
15%
8%
35%
20%
16%
5%
20%
15%
35%
0%
75%
75%
3%
0%
30%
25%
&
0%
0%
100%
100%
Argentina
Bolivia
Brasil
Canadá
Chile
Colombia
Cuba
Ecuador
EE.UU.
México
Panamá
Perú
Trinidad
Tobago
Uruguay
11%
11%
Venezuela
2%
0%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 – 2003
50%
25%
45%
10%
Tabla 25
MEDIO ORIENTE Y ÁFRICA DEL NORTE
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Arabia Saudita
0%
0%
25%
30%
Bahrein
0%
0%
100%
100%
Egipto
1%
1%
8%
10%
Emiratos Árabes
0%
14%
15%
35%
Unidos
Irán
0%
0%
0%
0%
Israel y Palestina
11%
0%
15%
10%
Jordania
35%
0%
45%
25%
Kuwait
0%
100%
100%
100%
Líbano
0%
0%
30%
35%
Marruecos
20%
3%
35%
30%
Omán
0%
5%
25%
50%
Qatar
0%
0%
30%
45%
Túnez
0%
0%
15%
10%
Turquía
3%
1%
10%
10%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
142
Tabla 26
ÁFRICA SUBSÁHARA
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Camerún
36%
0%
45%
20%
Chad
0%
0%
65%
30%
Congo
0%
0%
20%
15%
Costa de Marfil
46%
48%
65%
70%
Gabón
38%
0%
45%
30%
Ghana
0%
0%
50%
40%
Guinea
5%
0%
20%
20%
Guinea Ecuatorial
0%
0%
0%
0%
Kenia
0%
0%
20%
10%
Lesotho
0%
0%
0%
0%
Mali
2%
0%
25%
15%
Mozambique
25%
0%
50%
15%
Níger
3%
0%
10%
5%
Nigeria
0%
0%
25%
15%
Rep. Centroafricana
25%
0%
40%
35%
Senegal
43%
0%
50%
20%
Sudáfrica
2%
1%
8%
5%
Tanzania
0%
0%
25%
20%
Uganda
0%
0%
25%
15%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 – 2003
Tabla 27
ASIA DE SURESTE Y OCEANÍA
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Australia
28%
7%
35%
30%
China
3%
1%
10%
5%
Hong Kong
100%
0%
100%
100%
Indonesia
3%
0%
15%
5%
Japón
0%
0%
5%
15%
Macao
100%
0%
100%
100%
Malasia
61%
0%
85%
65%
Nueva Zelanda
1%
9%
5%
15%
Filipinas
11%
2%
45%
35%
Singapur
0%
0%
0%
0%
Corea del Sur
0%
7%
10%
25%
Taiwan
0%
11%
0%
15%
Tailandia
2%
0%
65%
50%
Vietnam
1%
0%
5%
5%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
143
Tabla 28
ASIA DEL SUR Y CENTRAL
Servicios prestados por el sector
Servicios prestados por el sector
privado 2002
privado 2015
Agua potable
Alcantarillado y Agua potable
Alcantarillado y
Saneamiento
Saneamiento
Bangladesh
0%
0%
10%
10%
India
0%
0%
5%
2%
Kazajstán
10%
0%
30%
10%
Mongolia
0%
0%
50%
20%
Nepal
0%
0%
15%
15%
Pakistán
0%
0%
15%
10%
Sri Lanka
0%
0%
25%
15%
Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003
A continuación se expone con algún grado de detalle las experiencias de algunos países en la
incorporación de empresas privadas.
11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales
La privatización del sector hidráulico en Inglaterra y Gales realizada en el año 1989 despertó un
gran interés en todo el mundo, ya que fue el primer caso en que un monopolio natural pasó
completamente a manos del sector privado. Antes de la privatización el sector agua estaba en
manos de 10 Autoridades Regionales del Agua (Regional Water Authorithies), cuyos distritos
estaban constituidos según criterios hidráulicos, las cuales dentro de sus circunscripciones
asumían todas las funciones relacionadas con el sector de agua en general.
Debido a largos decenios de abandono, el sector hidráulico en Inglaterra a mediados de los años
ochenta se encontraba en pésimo estado. Las instalaciones estaban deterioradas y la oferta era
deficiente. Las Regional Water Authorithies producían, controlaban y eran responsables de
sancionar sus propios delitos ecológicos. Inglaterra no poseía buena fama en la protección de sus
recursos hidráulicos en el continente europeo. Estas deficiencias motivaron al gobierno Margaret
Thatcher a privatizar el sector hidráulico, convirtiéndose éste en un punto central de su política
neoliberal. Antes de comenzar con la privatización las empresas fueron preparadas por el estado.
A éstas les fueron condonadas deudas de miles de millones de dólares, recibiendo grandes
subvenciones estatales.
Como forma de privatización el gobierno inglés escogió la venta de acciones al público en la
bolsa de valores de Londres (bursatilización). Así se formaron 10 compañías de agua potable,
alcantarillado y saneamiento. La mayor de ellas es Thames Water (con una población de 11.7
millones), y la menor es South West Water (con una población de 1.5 millones). Además existen
24 operadores pequeños que ya antes estaban en manos de particulares.
Las funciones reguladoras relacionadas con el medio ambiente fueron delegadas a las nuevas
instituciones llamadas Autoridades de Ríos Nacionales (National River Autorithies NRA). Las
144
regulaciones económicas pasaron a ser tarea de la agencia de regulación Oficinas de Servicios de
Agua (Office of Water Services, OFWAT).
Los precios de las empresas de servicios de agua se fiscalizan a través de la regulación que establece
un “límite de precios”. Deben restringir la tasa de crecimiento del precio a una canasta de servicios
según el índice de precios al detalle (Retail Price Index, RPI) más un factor conocido como “K”. Los
factores “K” pueden ser positivos o negativos. Estos factores varían de una empresa a otra en el
transcurso del tiempo y están concebidos para que las empresas puedan financiar sus programas de
inversiones, al mismo tiempo que las estimulan a ser eficientes. La duración del periodo de revisión
es de diez años, aunque la Oficina de Servicios Hídricos o la compañía pueden solicitar una revisión
después de cinco años. Para proteger la industria contra cambios imprevistos, los cambios
extraordinarios razonables pueden trasladarse a los usuarios mediante una modificación del factor
“K” fuera de una revisión periódica formal. La Oficina de Servicios Hídricos puede utilizar el
mismo procedimiento para reducir el factor “K” en determinadas circunstancias.
De esta manera los precios de agua y saneamiento en Inglaterra subieron en los años noventa
entre 8 y 10% anuales. Sin embargo, en comparación con los precios en otros países Europeos
Inglaterra se encuentra en el promedio.
Las ventajas del modelo inglés, se manifiestan en la concentración de los conocimientos del
sector en una agencia de regulación centralizada, además las condiciones y mecanismos de
control son iguales en todas las regiones. Una desventaja es que los municipios y los usuarios, de
acuerdo a las características de este modelo, no tienen una adecuada participación en los procesos
de regulación.
Con el modelo regulatorio RPI-X del sector de agua en Gran Bretaña se ha logrado una reducción
de los costos de operación. Además se han llevado a cabo importantes inversiones en el sector,
mejorando la calidad del agua y el medio ambiente. Sin embargo, las compañías privadas de agua
en Inglaterra y Gales ya no ofrecen grandes crecimientos en sus utilidades pero garantizan
ingresos constantes a largo plazo e importantes programas de inversiones. Es importante
mencionar que ante esta situación los únicos interesados en el sector son los bancos y sociedades
de participación financiera que buscan la realización de inversiones en sectores con poco riesgo.
En febrero del año en curso, se publicó la nueva Propuesta de Ley del Agua del Reino Unido (UK
Water Bill) que establecerá un Consejo de Regulación (Regulatory Board) que, de aprobarse,
sustituirá a OFWAT. Dicha propuesta incluye oportunidades de competencia dentro de la
industria de agua permitiéndoles a nuevos suministradores entrar en el mercado no doméstico de
consumidores que utilicen más de 50 millones de litros anuales. Es importante mencionar que la
nueva autoridad regulatoria no entrará en vigor antes de completar la revisión reguladora en el
año 2005, por lo que en noviembre de 2004, OFWAT determinará los límites de las tarifas para
las compañías hasta el año 2010.
11.1.2 El caso de Francia
Francia es un país con estructuras centralistas y una participación alta de empresas públicas que
trabajan en sectores de la economía, los cuales en otros países europeos se encuentran
145
tradicionalmente en manos privadas. Sin embargo, en Francia se formó una cooperación intensa
entre los municipios y empresas privadas para dar el servicio de agua potable alcantarillado y
saneamiento, esto se puede explicar debido a que Francia es un país grande con carencia de
instituciones federales fuertes.
Bajo el gobierno central se encuentran 36,000 comunas independientes, entre ellos 28,000 con
una población menor de mil habitantes. Estas comunas tienen desde hace décadas el monopolio
legal de los servicios de agua, pero carecen de recursos financieros y personales para desempeñar
adecuadamente esta tarea.
Las empresas privadas en su mayoría son filiales de grandes consorcios franceses que se
fundaron a finales del siglo XIX. A menudo las comunas forman asociaciones intercomunales
para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, tarea que puede ser delegada a
una empresa privada.
A diferencia del modelo inglés, en el francés se regulan los intereses entre las comunas, los
operadores privados de la red hidráulica y el estado. En vez de tener una agencia de regulación
central, lo relativo a la regulación queda estipulado en los contratos. El abastecimiento de agua
potable y saneamiento se regula a través de concesiones temporales entre la comuna y el operador
privado.
Estas concesiones incluyen la operación y el mantenimiento, el financiamiento de las inversiones
y la planificación estratégica. A través de un proceso de licitación, se busca generar competencia
y con ello disminuir los beneficios de los operadores y aumentar el beneficio social de la comuna.
Para lograr la competencia entre ellos, es indispensable tener varios competidores, que no estén
en oligopolio.
Según las necesidades individuales en cada caso surgen diversas formas de contrato, siendo
difícil establecer una comparación entre las comunas. De acuerdo con las reglas del modelo, las
comunas tienen como alternativa solamente la administración directa, en vez de tener la
posibilidad de fundar empresas paramunicipales fuertes.
En comparación con el modelo Inglés podemos establecer que las comunas francesas tienen
influencia en el sector de agua, obteniendo con esto un alto grado de participación social.
Durante los procesos de licitación, los operadores disponen de expertos que se dedican
exclusivamente a las negociaciones contractuales, mientras que las comunas, debido los largos
periodos de tiempo en que se presentan las licitaciones (entre 10 y 30 años), carecen del
conocimiento para negociar con éxito estos procesos. Por consiguiente, los operadores no están
suficientemente controlados por parte de las autoridades públicas. Además los concesionarios
actuales tienen una ventaja de información importante frente a sus competitores. Debido a esta
situación han habido muy pocos cambios de operadores.
Un aspecto importante de destacar es el hecho de que el modelo francés ha generado la creación
de empresas privadas con una alta capacidad técnica, económica y financiera, acumulando
experiencia en el sector. Estas empresas encabezan la competencia a nivel internacional.
146
11.1.3. El caso de Alemania
En Alemania, en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
actualmente predominan todavía las empresas públicas, pero, al igual que en otros países, existe
una fuerte tendencia hacia la incorporación del sector privado. Además, es muy frecuente
encontrar la cooperación intermunicipal en forma de mancomunidades (organismos operadores
intermunicipales).
El sector requiere de grandes recursos financieros para llevar a cabo las inversiones necesarias, en
particular para la protección al medio ambiente, por lo que la incorporación de la iniciativa
privada se constituye en una opción para el sector público.
Alemania está formada como República Federal. En el sector de agua, la Federación impuso un
marco de regulación legal a los Estados. Los Estados deben cumplir con este marco legal por
medio de regulaciones estatales propias. El marco legal del sector, estipulado por la Federación,
es la Ley para la Regulación de Agua de Uso Habitual (WHG).
La ejecución de todas las regulaciones que aplican a nivel federal así como a nivel estatal son
solamente competencia de los Estados. A nivel del Gobierno Federal, el Ministerio de Medio
Ambiente es responsable por los lineamientos básicos del manejo de agua. En los 16 Estados, la
administración de los recursos hidráulicos está conformada normalmente en tres niveles: Por
encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente Estatal, responsable del control
del manejo del agua que se encarga de cuestiones que no están reglamentadas. Después se
encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que son responsables de la
planeación regional del manejo de agua y del establecimiento de los procedimientos
administrativos. El suministro de agua y la eliminación de aguas residuales son competencia de
las ciudades y los municipios.
Los municipios pueden decidir si realizan dichos servicios por medio de gestión pública o
privada. No obstante, el contrato de un municipio con una empresa privada necesita de la
aprobación del Estado Federal evitando con esto que los municipios por falta de experiencia,
contraten en forma desfavorable. Además existen estándares mínimos en el sector.
Aparte de las formas de gestión públicas (especialmente administración directa, empresas
paramunicipales y organismos intermunicipales), en la mayoría de los Estados, el municipio tiene
la posibilidad de organizar el sector como una sociedad propia de derecho privado (privatización
formal). En este caso, el municipio retiene todo el capital contable. El presupuesto de la sociedad
está separado de los patrimonios del municipio. Sin embargo, el municipio, puesto que mantiene
todo el capital de la sociedad, sigue teniendo amplios derechos de control. Por medio de la
sociedad propia, la gestión del sector resulta más flexible desde el punto de vista organizacional,
personal, financiero y empresarial.
Existe también la posibilidad, de que los municipios contraten empresas privadas. Sin embargo,
los municipios seguirán siendo responsables por los servicios de acuerdo con las leyes.
147
En caso de que los municipios contraten a terceros, se pueden elegir entre:
•
•
•
•
•
•
Contratos de servicios
Contratos de operación y mantenimiento
Modelo de gestión (“Betreibermodell”) similar al modelo COT
Concesiones
Empresas mixtas (modelo de cooperación).
Bursatilización
El modelo de gestión se ha aplicado frecuentemente en municipios pequeños con la necesidad de
realizar grandes inversiones. El contrato de concesión más importante en Alemania se realizó con
la privatización de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento de la ciudad de
Rostock con el consorcio Eurawasser en 1993. El caso más importante de una empresa mixta es
la privatización parcial de la Compañía de Agua de Berlín (BWB) en 1999, en el cual un
consorcio de RWE Aqua GmbH y Vivendi (Compagnie Générale des Eaux Deutschland GmbH)
obtuvo 49,9% del capital de la nueva Berlinwasser Holding S. A. y el Estado de Berlín se quedó
con 50,1%.
En el sector hidráulico, una bursatilización es menos usual. Sin embargo, en dos casos recientes
las ciudades de Goerlitz y Weisswasser realizaron la privatización de los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, transporte público, electricidad y gas a través de una
bursatilización, cambiando la empresa paramunicipal en una sociedad anónima (S. A) y
vendiendo 74,9% de las acciones al consorcio francés Vivendi.
En Alemania la empresa Gelsenwasser encabeza la lista de la participación privada en el sector
hidráulico perteneciendo mayoritariamente al consorcio Eon. El consorcio RWE que en el año
2000 compró una de las mayores compañías de agua a nivel mundial, la Thames Water
(británica) es el tercero a nivel mundial y el segundo en Alemania. Además están
EURAWASSER, subsidiaria de ONDEO (francesa), Vivendi (francesa) y “TXU Europa”
(inglesa).
Actualmente, se forman nuevos consorcios con giro internacional, y cooperaciones entre
empresas públicas y privadas, como el caso de “Aquamundo” con sus socios “MVV”, la empresa
paramunicipal de agua de la ciudad Mannheim, “ABB”, productor de equipo eléctrico industrial y
“Bilfinger & Berger”, empresa de construcción y equipos para el agua potable y saneamiento.
11.1.4 El caso de Italia
Después de tener una tradición con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento en manos públicas, en los últimos años hubo varios casos de la participación del
sector privado. El más importante se refiere a la Azienda Comunale Energia e Ambiente
(ACEA), la ex empresa paramunicipal de la capital Roma con 4 millones de usuarios, En febrero
de 1999, Roma decidió la privatización parcial de esta misma empresa quedándose el municipio
de Roma con el 51% del capital, el 1.9% se transfirió en manos de la empresa Suez (ONDEO) y
el resto se vendió a varios inversionistas institucionales y privados. El municipio declaró su
intención de vender un mayor porcentaje del capital en los años que vienen.
148
Además, existen otras empresas que anteriormente eran municipales, ahora son parcialmente
privadas como es el caso de Amga (Génova), ASCM (Como), Acegas (Trieste) y ASM (Brescia).
Después de su privatización parcial, dichas empresas actúan como prestadores de los servicios de
agua nacionales en regiones fuera de su antigua circunscripción, por ejemplo Amga ganó
concesiones en Asti, ACEA en Frosinone. Además, en los casos de ACEA y Amga se
desarrollaron varias actividades internacionales en Albania, Armenia, Honduras y Perú.
Adicionalmente, Torino, Verona, Bolonia, Módena, Monza, Florencia y Pisa, se encuentran en el
proceso para incorporar a la participación privada en el sector hidráulico.
La tendencia del sector de agua hacia la participación del sector privado inició en el año 1994,
cuando se aprobó la “Ley Galli”. Esta ley fue la base legal para llevar a cabo reformas en el
sector de agua en ese país principalmente con los siguientes elementos:
•
•
•
•
•
Integración del manejo de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
Establecimiento de tarifas que cubran los costos y permitan ganancias a los operadores.
Implantación de un ente regulador independiente relacionado con la fijación de las tarifas
y el comportamiento de los operadores con sus clientes.
Promover que los organismos operadores anteriores salgan de su circunscripción, para
prestar sus servicios en otras partes del país, logrando así más competencia entre los
operadores.
Reducción drástica del número de autoridades municipales de agua, de 8,000 a 91
llamadas Ámbitos Territoriales Óptimos (Ambiti Territoriali Ottimali ATO) obligadas a
adjudicar concesiones para los servicios.
En Italia el primer caso de participación del sector privado según la “Ley Galli” se refiere a la
adjudicación de una concesión de 25 años en el municipio de Arezzo en 1999 a Suez y Amga.
Al principio, los nuevos ATOs llevaron a cabo muy pocos casos de concesión. Pero este proceso
se aceleró a principios del año 2003. Actualmente, existen 17 concesiones con una cobertura de
12.5 millones de habitantes, lo que significa una quinta parte de la población. Se espera que en el
futuro, los operadores privados tengan un papel muy importante en los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento en Italia.
Sin embargo, la revista Global Water Intelligence en su última publicación menciona que desde
mayo de del mismo año este proceso parece haberse estancado, debido a que el Parlamento
Nacional según la iniciativa de una alianza de la ultra-izquierda y la ultra-derecha, aprobó una
nueva Ley de Medio Ambiente que limita los artículos de la “Ley Galli” en cuanto a la
participación del sector privado. Los observadores no están de acuerdo si esto significa un grave
revés para los inversionistas privados en Italia. Mientras en varios municipios del país crece la
oposición en contra de la participación privada, no obstante el Gobierno continúa con la
incorporación de empresas privadas en el sector de agua.
149
11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental
En los países de Europa Central y Oriental se requerirán inversiones enormes para cubrir los
servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento con el estándar de Europa Occidental.
Esto se ejemplifica en el estudio del Instituto Alemán de Investigación Económica (DIW) sobre
los países que son candidatos para adherirse a la Unión Europea.
Los autores pronostican para dichos países necesidades financieras de 515 mil millones de Euros
en infraestructura, entre ellos 180 mil millones de Euros para los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento.
Esta suma es extremadamente grande en comparación con las inversiones llevadas a cabo por los
principales bancos de desarrollo entre los años 1991 – 2001. Dichas inversiones fueron de 1.1 mil
millones de Euros en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, como se
muestra en la siguiente tabla.
Tabla 29
INVERSIONES 1991 - 2001
País
EIB9 (millones
de Euros)
Banco Mundial
(millones de
Euros)
378.4
77.4
115.2
118.0
1,867.7
817.7
95.0
38.9
326.0
354.6
4,188.9
Total (millones
de Euros)
904.0
186.0
218.0
321.0
4,242.0
2,144.5
1,059.0
988.0
2,495.0
1,714.0
14,271.5
EBRD10
(millones de
Euros)
185.4
110.4
134.5
140.9
578.9
883.5
119.8
165.9
142.7
545.2
3,007.2
Bulgaria
Estonia
Letonia
Lituania
Polonia
Rumania
Eslovaquia
Eslovenia
República Checa
Hungría
Suma
Sector
Agua, alcantarillado y
saneamiento
Transporte
Telecomunicaciones
Energía
Medio Ambiente y otros
Total
432.0
393.1
255.1
1,080.2
7,784.0
1,825.0
1,251.5
2,979.0
14,271.5
1,120.6
871.5
622.0
0.0
3,007.2
1,406.4
315.0
2,028.1
184.3
4,188.9
10,311.0
3,011.5
3,901.6
3,163.3
21,467.6
1,467.8
373.8
467.7
579.9
6,688.6
3,845.7
1,273.8
1,192.8
2,963.8
2,613.8
21,467.6
La Comisión Europa estima que por cada Euro donado, se llevaron acabo inversiones del orden
de 7 Euros por los Gobiernos nacionales o empresas privadas. Con base en lo anterior, en el
9
EIB: European Investment Bank = Banco Europeo de Inversiones
EBRD: European Bank for Reconstruction and Development = Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
10
150
sector hidráulico en los últimos 10 años se han invertido 7 mil millones de Euros, lo que
representa solamente el 4% de los requerimientos en el futuro.
Sin embargo, los autores destacan que las inversiones serán mucho más fáciles de llevar a cabo,
si los países avanzan no sólo en la integración política y económica, sino también en la creación
de un marco adecuado para la economía del mercado.
Uno de los mayores donadores para toda Europa Central y Oriental es el Programa de
Infraestructura Municipal para el Medio Ambiente (MEI, por sus siglas en inglés) del EBRD.
Este banco firmó en 2002 13 préstamos para financiar proyectos para dichos países, brindando
fuentes de financiamiento por un monto de 482 millones de Euros. La mayoría de estos proyectos
(430 millones de Euros) se utilizarán al sector de agua.
Tabla 30
LOS PROYECTOS DE AGUA DE LA MEI EN 2002
Proyecto
MELF-Brasov
Surgut
Novi Sad
Nis
Kragujevac
Gliwice
Apa Nova Concesión
San
Petersburgo
Protección
de
Inundaciones
Tallín Privatización
Suma
Sector
Riesgo
País
Agua y saneamiento
Agua y saneamiento
Agua y saneamiento
Agua y saneamiento
Agua y saneamiento
Saneamiento
Agua y saneamiento
Otros servicios
Municipal
Municipal
Soberano
Soberano
Soberano
Municipal
Privado
Soberano
Rumania
Rusia
Yugoslavia
Yugoslavia
Yugoslavia
Polonia
Rumania
Rusia
Agua y saneamiento
Privado
Estonia
Financiamiento de la
EBRD (millones de
euros)
14.5
40.3
5.0
6.0
5.0
15.0
55.4
233.8
55.0
430.0
La EBRD promueve la participación del sector privado, pero se ha detectado que el interés por
parte de las empresas privadas para invertir en los países de Europa Central y Oriental depende
mucho de la situación de cada país. Uno de los países más avanzados en sus condiciones para
involucrar al sector privado en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento es
Rumania.
En este país, recientemente seis compañías internacionales de agua expresaron su interés en
operar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Constanta, Rumania:
Berlinwasser, Cascal, Vivendi Environnement, IWL, Acea y Canal de Isabel II, VA Tech Wabag
y Gelsenwasser. La ciudad Constanta será después de Bucarest el segundo caso por tamaño y
modelo en el país, para la participación del sector privado en otras ciudades medianas.
El caso de Constanta ofrece a las empresas privadas una concesión a largo plazo con la
responsabilidad de financiamiento, inversiones, operación y mantenimiento, cobranza y
recaudación para los 750,000 habitantes de Constanta y seis municipios aledaños en la costa del
Mar Negro, donde en el verano viven adicionalmente 250,000 turistas.
151
Los expertos pronostican como mínimo una inversión inicial de 40 a 50 millones de euros, que se
utilizarán para la ampliación de la red, restauración y rehabilitación de los activos existentes e
instalación de micromedición y nuevas tuberías. La participación del sector privado en Constanta
cuenta con el apoyo de la EBRD y de la Unión Europea.
Mientras tanto, en Polonia los inversionistas internacionales privados son cautelosos en cuanto a
participar en el sector de agua después de retirarse la ciudad de Poznan del proyecto de concesión
para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento preparada durante muchos años.
Un caso exitoso en Polonia, se refiere a la adquisición de 34% del capital de la empresa
paramunicipal de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Dabrowa Górniza
por la RWE Aqua. El municipio (135,000 habitantes, cerca de Katowice, en Silesia) adjudicó por
un precio de 8.6 millones de euros un contrato de cooperación para la operación de la
infraestructura del sector durante 25 años. Como parte del contrato RWE Aqua invertirá 40
millones de euros en la infraestructura de la empresa.
Además, recientemente el gobierno de la capital polaca Varsovia invitó a consultores interesados
en la licitación del proyecto Czajka, a presentar sus propuestas. La asesoría consiste en la
asistencia técnica para llevar a cabo un contrato BOT para la expansión y modernización de la
planta de tratamiento de aguas residuales en Czajka. Los gastos estimados para modernizar y
ampliar Czajka serán entre 200 y 250 millones de euros y la duración del contrato entre 20 y 30
años.
Los Países Bálticos Estonia, Letonia y Lituania, se encuentran en proceso de ajustar las
regulaciones ambientales a los de la Unión Europea y llevar a cabo reformas estructurales en los
servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
Así, el Gobierno de Lituania reestructurará el sector, estableciendo cinco compañías regionales,
siendo cada una por su tamaño, interesante para los inversionistas internacionales. La compañía
más grande con más de un millón de usuarios incluirá la capital de Vilnius, mientras que la
segunda con 700,000 usuarios tendrá su sede en Kaunas, las otras tres compañías tendrán 500,000
usuarios cada una.
Todavía, existen 64 empresas municipales grandes y 700 empresas municipales pequeñas en
Lituania, dichas empresas obtuvieron ingresos de 90 millones de euros en el año 2002 y tienen
deudas acumuladas de 100 millones de euros. La cobertura en el país es del 75% y se calcula que
un 20% de la red necesita ser remplazada. El Gobierno espera que el crecimiento de su economía
(entre 6 y 7% anual), atraiga a los inversionistas, aunque se determinarán precios accesibles. Así
mismo en los próximos años, también se reorganizarán los servicios de alcantarillado y
saneamiento estableciendo diez compañías regionales.
152
11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina11
Previo al inicio de la participación privada en la prestación de los servicios en Buenos Aires,
Argentina, el 45% de la población no tenía acceso al suministro de agua potable y 61% no
contaba con alcantarillado. Además, 79% de las tuberías habían sobrepasado su vida útil, la
tecnología en materia de tratamiento estaba obsoleta y sólo 15% de las conexiones tenían
medidores; prácticamente todas las aguas servidas carecían de tratamiento. Además, la
contaminación de las aguas, en especial de fuentes industriales, había encarecido el costo del
tratamiento del agua.
Poco se sabía del estado básico en que se encontraba el sistema. La disminución progresiva del
financiamiento había tenido un efecto debilitador sobre la empresa en cuanto a la limitación de la
ampliación de la clientela y el mantenimiento y mejoramiento de los activos. Se habían
abandonado los regímenes de mantenimiento preventivo, las normas perdieron fuerza, había un
riesgo cada vez mayor de que ocurriera una falla importante y la falta de mantenimiento de los
activos en mal estado se tradujo en el aumento vertiginoso de las pérdidas de agua.
En 1989, el gobierno argentino inició un plan de profundas reformas económicas que se
acompañaron de uno de los más amplios programas de privatización en América Latina. El
gobierno anunció su intención de negociar una concesión privada para los servicios de agua
potable y alcantarillado en el área metropolitana de Buenos Aires. El objetivo consistía en lograr
la participación del sector privado para ampliar la cobertura en un momento en que el
presupuesto estatal no podía proporcionar el financiamiento suficiente. Se esperaba, asimismo,
que la participación del sector privado aumentara la eficiencia.
La modalidad elegida para la participación del sector privado fue una concesión por 30 años. La
selección del concesionario se hizo de acuerdo con un procedimiento de dos fases: una etapa
técnica y otra financiera. En los documentos de la licitación se esbozaron en términos generales
los regímenes reguladores y la composición del organismo regulador, pero no se dieron detalles
por anticipado respecto de su estructura y procedimientos operacionales. Aunque había cierta
incertidumbre en cuanto a los poderes del organismo regulador, el deslinde de autoridad parecía
suficientemente claro y se estimó que el contrato protegía adecuadamente al explotador de las
decisiones arbitrarias adoptadas por las autoridades públicas. Además, se expresó la confianza de
que cabía esperar que los tribunales locales dieran un trato justo al concesionario. El compromiso
del gobierno de mantener la plena convertibilidad de la moneda a una tasa fija, eliminó, en su
momento, el riesgo asociado con la devaluación del tipo de cambio.
El proceso, desde la preparación de la licitación hasta la adjudicación, tomó cerca de dos años,
incluido un año para preparar los documentos de la licitación y redactar la documentación legal.
Uno de los problemas principales fue la deficiente calidad de los datos operacionales y
comerciales existentes.
Para la fase técnica de la licitación, se establecieron metas de calidad y cobertura y se invitó a los
licitantes a que presentaran soluciones técnicas para alcanzar los objetivos. También se les exigió
11
Fuentes: Participación Privada en la Prestación de los Servicios de Agua. Modalidades de Participación. CEPAL. Terence R. Lee y Andrei
Jouravlev y El Libro del Agua. Asim. Tecsa y Lyonnaise des Eaux. Mayo 2000
153
que presentaran propuestas detalladas de sus intenciones respecto de la vigencia del contrato,
incluido un plan de inversiones para la rehabilitación y expansión del sistema físico.
El criterio económico para la selección fue la tarifa de consumo propuesta. Puesto que el cobro
promedio de aproximadamente 40 centavos de dólar por metro cúbico antes de la concesión ya
cubría los gastos de explotación y mantenimiento del sistema y se suponía que el explotador
privado sería más eficiente, era de prever que los licitantes presentaran tarifas iniciales más bajas
que la tarifa actual. Se especificó una tarifa básica y se pidió a los licitantes que presentaran una
oferta de precio expresado como porcentaje en relación con la tarifa básica.
En diciembre de 1992, el gobierno argentino adjudicó el contrato de concesión por 30 años a
Aguas Argentinas, consorcio encabezado por Suez Lyonnaise des Eaux (35.58%) y Aguas de
Barcelona (25.62%). Aguas Argentinas asumió la explotación en mayo de 1993. Ganó mediante
una oferta que reduciría las tarifas para consumo residencial en 27% aproximadamente. La
compañía asumió la plena responsabilidad por todo el sistema de abastecimiento de agua y
alcantarillado. Debió financiar y realizar las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos
especificados por un monto cercano a los 4 000 millones de dólares. La compañía debe restituir al
sector público los bienes en buenas condiciones al término del contrato de concesión.
El programa de inversiones prevé amplias inversiones en obras de ingeniería civil y
electromecánicas, incluidas la rehabilitación de dos plantas de tratamiento de aguas, tubería
principal y túneles del sistema de agua potable y racionalización de la red de distribución a través
del área de servicio; la construcción de nuevas alcantarillas maestras; un vasto mejoramiento de
la red de alcantarillado; la construcción de nuevas instalaciones para el tratamiento de aguas
servidas, incluidos la depuración y el tratamiento primario y secundario.
El marco regulador se ajusta al que existe en Inglaterra y Gales e implica la presentación regular
y específica de informes sobre el desempeño financiero y técnico de la compañía, con el respaldo
de observaciones independientes a un órgano regulador para proteger los intereses de los
consumidores. El órgano regulador, conocido como Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS) tiene representación del gobierno federal y de los gobiernos provinciales y
municipales. Tiene por misión velar por el cumplimiento del contrato, incluidas las condiciones
de servicio, los planes de inversión y las tarifas permisibles.
El contrato de concesión contiene disposiciones en materia de fijación de tarifas, concretamente
la utilización de 14 componentes del costo de explotación para calcular un índice de costos
mediante el cual puede ajustarse la tarifa. Cada cinco años el órgano regulador ajustará el índice
para tener en cuenta las nuevas inversiones y sus efectos sobre los costos de explotación.
Desde sus inicios este proyecto se constituyó en uno de los casos más ambiciosos de
incorporación de una empresa privada en la prestación de los servicios de agua; sin embargo, hoy
en día, la situación de este proyecto es muy diferente dado que se encuentra en dificultades
derivadas de la situación económica financiera del país. Tan sólo para dimensionar el impacto de la
crisis podemos citar que las pérdidas totales que la empresa Ondeo tuvo fueron por 500 millones de
dólares12.
12
Fuente: Global Water Intelligence. Junio 2003
154
Finalmente, cabe señalar que se han expresado críticas al proyecto, sobre todo en lo que se refiere a
que se han aprobado a la empresa tarifas que son substancialmente mayores a aquellas con las que
ganó el proceso de licitación, así como por el retraso que han sufrido algunos programas de
inversión.
11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia
Este caso se constituye en uno de los primeros proyectos de privatización en el sector de servicios
públicos en Colombia. Se inició en el primer trimestre de 1994 cuando el Consejo Distrital de
Cartagena facultó al Alcalde para liquidar las Empresas de Servicios Públicos Distritales, a través de
una licitación pública de los servicios de acueducto y alcantarillado.
El proceso de licitación tuvo una duración de tres meses y el proyecto fue asignado a la empresa
Aguas de Barcelona bajo la modalidad de empresa mixta. En diciembre de 1994, Aguas de
Barcelona, crea para la operación del proyecto la empresa Aguas de Cartagena (ACUACAR), la cual
inició operación en el mes de junio de 1995, mediante un contrato con el Distrito para la gestión
integral de los servicios de agua potable y alcantarillado. Uno de los aspectos importantes que debió
sortear la empresa ganadora del concurso fueron las diversas demandas (65 en total) del sindicato de
trabajadores, mismas que en tiempo y forma fueron resueltas en favor de la empresa privada.
La empresa se constituyó bajo la modalidad de sociedad Colombiana por acciones, basada en el
Código de Comercio Colombiano y la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios. Los estatutos de
la sociedad garantizan la autonomía de gestión del socio operador y su vínculo con el Municipio es a
través de un contrato de concesión por un periodo de 26 años, el cual incluye las condiciones
marcadas en los términos de referencia del proceso de licitación. La empresa se constituyó
inicialmente con un capital social de 16 millones de dólares. Los órganos de la sociedad son la
Asamblea General de Accionistas y la Junta Directiva, esta última presidida por el Presidente
Municipal. Un aspecto importante es que el Gerente General de la empresa es aprobado por la Junta
Directiva a propuesta del socio operador.
De acuerdo con el contrato con el Distrito, es obligación de ACUACAR aportar el capital y
conseguir el financiamiento necesario para asumir los gastos que le corresponden para cumplir con
el objeto del mismo y debe vincular y mantener como capital para este propósito por lo menos
$4,000 millones de pesos colombianos, a partir de su celebración. También deberá entregar
funcionando correctamente todos los bienes que reciba y que constituya o adquiera para cumplir con
el contrato.
Para remunerar los servicios de ACUACAR, ésta tendrá derecho a establecer y recaudar para sí, las
tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado, de acuerdo con el régimen tarifario que
establece la ley.
Los compromisos adquiridos por la empresa privada se agrupan en dos grandes grupos:
Grupo 1.Transferencia de tecnología
ƒ
Sistemas y programas informáticos
155
ƒ
ƒ
ƒ
Personal especializado para puesta en funcionamiento de todas las áreas
Capacitación
Aportación de personal directivo y técnico especializado
Grupo 2. Compromiso de mejoramiento de índices
En el año 1998, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), firmaron un contrato de préstamo por un monto de 24.3 millones de dólares para
mejorar las condiciones sanitarias en la bahía de Cartagena, ACUACAR es el órgano ejecutor de
dicho contrato.
Un año después, el Distrito de Cartagena y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF), suscribieron un convenio mediante el cual el Banco le otorga al Distrito un préstamo por un
valor de 85 millones de dólares para mejorar los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, siendo ACUACAR la entidad ejecutora de dicho proyecto.
La empresa ACUACAR no es ajena a las dificultades que vive Colombia y especialmente
Cartagena, la cual se sitúa como una de las ciudades con mayor desempleo en el país. Sin embargo,
en el año 2002 la empresa ha logrado importantes avances en los proyectos financiados por la Banca
Multilateral, que tienen como objetivos principales, alcanzar coberturas superiores al 95% en agua
potable y alcantarillado y conseguir el saneamiento de los cuerpos de agua adyacentes a la ciudad.
En cuanto al desempeño comercial ACUACAR facturó en el 2002 cerca de 73,000 millones de
pesos colombianos, lo que equivale a un incremento del 8% con respecto al anterior, aumento que
logró la empresa a pesar del descenso en los consumos por usuario y de que la indexación de las
tarifas sólo fue del 3.7%. Uno de los factores que permitió el incremento de la facturación fue el
crecimiento de los usuarios alcanzando 130,981 en agua potable y 99,537 en alcantarillado, con una
micromedición de 128,685 usuarios.
Durante 2002, ACUACAR obtuvo una utilidad neta de 5,431 millones de pesos colombianos, 396
millones más que en el año 2001.
Es importante mencionar que en opinión de ACUACAR la evolución prevista se verá afectada por la
situación general que viva el país, ya que no es ajena a los vaivenes de la situación, social, política y
económica de Colombia.
11.1.8 El programa de modernización empresarial en Colombia
El objetivo de este programa es incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios de
agua potable y saneamiento básico en Colombia, mediante la creación y consolidación de las
entidades prestadoras autónomas, que operen con esquemas de gestión empresarial, aseguren índices
de eficiencia y productividad, garanticen la calidad de las inversiones e incentiven la participación
ciudadana.
En cumplimiento de este objetivo, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
financiará la estructuración de proyectos sostenibles, con participación de operadores
156
especializados y contribuirá con el financiamiento de las inversiones prioritarias en aquellos
municipios o empresas interesadas en participar y modernizar sus empresas.
Para la vinculación de operadores especializados en la prestación de los servicios en los
municipios participantes, se han desarrollado los siguientes esquemas:
Modelo de “Operación con inversión”
Se aplicará a ciudades con poblaciones entre 12,000 y 300,000 habitantes. Su principio básico es
que el operador sólo se compromete a financiar unas inversiones acordes con el nivel de tarifas
autorizado en el contrato. El criterio de selección del operador consistirá en adjudicar el contrato
al proponente que solicite la menor cantidad de recursos públicos para ejecutar el plan de
inversiones y cumplir con las metas de cobertura y calidad.
Los fondos públicos asignados al proyecto se transferirán directamente a una entidad fiduciaria
contratada por el Municipio, donde los Alcaldes forman parte y lideran el Comité Fiduciario. De
esta forma, las Entidades Territoriales utilizarán esos recursos del Estado para financiar
parcialmente el plan de obras e inversiones aprobado por el municipio, con lo cual se garantizará
que el operador no recibirá en efectivo los recursos del Gobierno, si no que obtendrá a cambio el
derecho a operar una infraestructura adicional financiada con recursos públicos y de propiedad
del municipio.
Modelo “Constructor– Operador”
Este esquema se aplicará en municipios con población hasta 12,000 habitantes. Se tratará de un
esquema de operación ajustado para municipios pequeños, en el cual el Estado se compromete a
financiar el diseño y la ejecución del plan de inversiones. Con este modelo el Gobierno Nacional
estimulará la competencia entre pequeñas compañías de operadores, constructores y consultores,
interesadas en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de los sistemas de acueducto y
alcantarillado en municipios pequeños, y en la gestión y operación de esos sistemas por un
período que varía entre los 10 y los 15 años.
En la selección del Constructor – Operador se tiene en cuenta el menor monto de subsidio
demandado al Estado para cumplir con las obligaciones de construcción de obras, operación y
mantenimiento de los sistemas.
La supervisión y control de los contratos de participación del sector privado serán
responsabilidad de la agencia contratante, es decir, el municipio. Sin embargo, el Programa de
Modernización Empresarial proveerá la asistencia técnica a los municipios para contratar al
consultor o la firma consultora que realice la labor de supervisión de los contratos de PSP.
Cuando los fondos públicos son utilizados para financiar proyectos en municipios pequeños,
estos recursos serán girados directamente desde la Entidad Administradora que defina el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a los constructores y/o proveedores
locales, previa demostración de la ejecución de las obras y/o suministros respectivos.
157
Modelo “Sociedades por acciones”
Es la participación accionaria de los usuarios en las empresas de servicios constituidas como
sociedad por acciones
Para participar en la conformación de una sociedad por acciones, se debe dar cumplimiento a las
siguientes condiciones:
a) En el caso de los municipios prestadores directos del servicio de acueducto,
alcantarillado y aseo.- Le corresponde al Alcalde Municipal de cada localidad,
presentar ante su respectivo Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo, donde se
le faculte para participar como socio accionista dentro de este tipo de sociedad.
b) En el caso de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo del orden municipal.- Le corresponde al Gerente
de la respectiva entidad presentar a consideración de la Junta Directiva de la
Empresa, para su aprobación, y de acuerdo con sus estatutos, la facultad para
participar como socio en la creación de una nueva sociedad.
c) En el caso de los municipios y de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo que quieran participar
conjuntamente en la conformación de una Sociedad por Acciones.- se requiere
para el caso del municipio la autorización del concejo municipal, a la que se
refiere la situación prevista en el literal a) antes relacionado, así como la
autorización al Gerente prevista en el literal b) para el caso de las entidades
descentralizadas del orden Municipal Prestadoras de Servicios Públicos
Domiciliarios.
Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y
aseo en los municipios menores de 12,000 habitantes y zonas rurales del país, se caracterizan por
contar con bajos niveles de gestión, aunados a rezagos en el proceso de modernización
empresarial y transformación jurídica.
Para contribuir al mejoramiento de la gestión empresarial y en marco de las funciones de
asistencia técnica y capacitación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
impulsará el subprograma Cultura Empresarial, cuyo objetivo principal es el de crear una cultura
empresarial en las entidades prestadoras existentes (públicas, privadas o mixtas) en los
municipios menores y zonas rurales del país, mediante una estrategia combinada de capacitación
y asistencia, para garantizar la continuidad, calidad y cobertura de estos servicios en el ámbito
nacional.
El Programa Cultura Empresarial está ligado a la política pública del sector a través del sistema
nacional de capacitación y la asistencia técnica especializada que se presta a los municipios
menores y zonas rurales del país y comprende la ejecución de 4 fases de capacitación en los
siguientes temas:
158
Fase 1: Gestión Empresarial
Fase 2: Agua no Contabilizada y Control de Pérdidas
Fase 3: Jornadas Educativas
Fase 4: Software Integrín
Las entidades prestadoras inician el proceso de modernización mediante su vinculación a los
talleres de capacitación, asumiendo en los mismos compromisos que permitan mejorar su gestión.
Las entidades prestadoras que se vinculan a este programa, acceden a instrumentos de asistencia
técnica y capacitación (manuales, guías, software, pasantías con universidades públicas o
privadas), al apoyo en la asignación de recursos financieros para la ejecución de proyectos de
infraestructura y acuerdos de cooperación con entidades del orden nacional e internacional tales
como UNICEF, ARD, UNIÓN EUROPEA, GTZ.
Microempresas Comunitarias
La Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico y Ambiental del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial busca promover en los municipios y localidades con menos de
5.000 habitantes, la participación de microempresarios de base comunitaria de carácter local o
regional que puedan responder de manera eficaz a la demanda de los consumidores, recuperar sus
gastos de inversión y operar con altos índices de eficiencia.
Las organizaciones de base comunitaria tienen una amplia tradición en la prestación de los
servicios de acueducto, especialmente en localidades rurales y pequeños municipios del País. No
obstante, salvo algunas excepciones, este tipo de organizaciones no han contado con respaldo por
parte de las administraciones municipales en aspectos tan importantes como los planes de
inversión y los subsidios que se otorgan a los usuarios, entre otros. Por otra parte, el carácter
empresarial de este tipo de organizaciones ha sido incipiente y desconocido en la mayoría de los
casos por las autoridades locales y por las mismas organizaciones.
Las microempresas comunitarias se constituyen en un nuevo esquema, a través del cual se busca
resolver estas debilidades, con la aplicación de un modelo empresarial de carácter solidario,
autogestionario, sin ánimo de lucro y con criterio social y económico.
11.1.9 El caso de Chile
A principio de los años noventas en Chile, los servicios de agua potable, alcantarillado y de
tratamiento de aguas servidas eran provistos por empresas estatales que se organizaban de
acuerdo a la división regional administrativa del país, esto es una por cada una de las trece
regiones en que esta dividido el país.
En 1998, el Congreso Nacional aprobó una serie de modificaciones legales a favor de la
incorporación del sector privado en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento. Se decidió vender partes del capital de las compañías (paquetes de acciones) y
reducir el rol del Estado a la regulación.
159
Desde el inicio del programa de privatización en 1998, el Gobierno Chileno tuvo ingresos de 1.9
mil millones de dólares. En 2001, el Gobierno cambió de rumbo prefiriendo el sistema de
concesiones de 30 años en vez de la venta de activos. Así se dio Essam, organismo operador de la
región Maule en manos de Thames Water en noviembre de 2001. En cambio, las concesiones
previstas para las compañías regionales Essar y Esmag fracasaron en el mismo año por falta de
interés del sector privado.
En mayo de 2003, como parte de programa de privatización, el Gobierno de Chile inició el
proceso de licitación para cuatro de las seis compañías regionales de agua que todavía se
encuentran en manos públicas. El Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) asesora al gobierno
en este proceso. Se espera la privatización de estas compañías para el mes de octubre del año en
curso. En los cuatro casos se adjudicará concesiones de 30 años, incluyendo el derecho de cobrar
100% de las tarifas, exigiendo el pago de un anticipo. Se calcula el valor de las cuatro compañías
con 500 millones de dólares, sus ingresos anuales con un total de 94 millones de dólares.
Una gran parte de las inversiones necesarias para las cuatro compañías ya se realizó a través de
varios contratos BOT. Las tarifas acordadas con el ente regulador Superintendencia de Servicios
Sanitarios (SISS) permiten un flujo de recursos financieros suficientemente altos para los
inversionistas.
Tabla 31
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN CHILE
Región/
Compañía
I/ESSAT
Fecha
Ganador
Ingresos
Se
espera
para octubre
de 2003
II/ESSAN Se
espera
para octubre
de 2003
II/EMSSAT Se
espera
para octubre
de 2003
IV/ESSCO Se
espera
para octubre
de 2003
V/ESVAL Diciembre de Enersis (72%) y Venta de 40%
1998
AWG (28%)
del capital por
138 millones de
dólares.
Metropo- Junio
de Aguas
Venta de 41.8%
litana
1999
Metropolitana - del capital por
EMOS
Ondeo (50%) y 964 millones de
Aguas
de dólares.
Barcelona (50%)
Comentarios
Concesión
Licitación
empezó en mayo de 2003.
Concesión
Licitación
empezó en mayo de 2003.
Concesión
Licitación
empezó en mayo de 2003.
Concesión
Licitación
empezó en mayo de 2003.
En julio de 2000, Enersis
vendió su participación a
AWG.
Mientras
tanto,
Aguas
Metropolitana compró otro
9% del capital por venta
pública y controla más de
50% del capital.
160
VI/ESSEL
Noviembre
de 1999
VII/ESSAM Noviembre
de 2001
Andes
Sur- Venta de 37.3%
Thames
Water del capital por
(50%) y EDP 81.9 millones de
(50%)
dólares.
Thames Water
En 2001, EDP vendió su
participación a Thames Water
que ya tiene 51% del capital.
En Octubre de 2002, fusión
con ESSBIO, utilizando el
nombre ESSBIO.
171 Concesión de 30 años.
de
Pago de
millones
dólares.
VIII/ESSBIO Septiembre
Aguas Arauco - Venta de 42% En Octubre de 2002, fusión
de 2000
Thames Water
del capital por con ESSBIO, utilizando el
282.3 millones nombre ESSBIO.
de dólares.
IX/ESSAR En
la
Se
espera
una
nueva
licitación de
licitación par una concesión
Noviembre
de 30 años.
de 2001 no
hubo ofertas
X/ESSAL Julio de 1999 Iberdrola
Venta de 51% Iberdrola prepara la venta de
(España)
del capital por 94 su
participación.
Los
millones
de interesados
son
Thames
dólares.
Water y AWG.
XI/EMSSA Noviembre
Consorcio
de Pago
de
8 Concesión de 30 años.
de 2002
empresas chilenas millones
de
dólares y plan de
inversiones de 20
millones
de
dólares
XII/ESMAG En
la
licitación de
Octubre de
2002 no hubo
ofertas
161
11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras
Desde febrero de 2001 un consorcio privado opera los servicios de agua potable y de
alcantarillado en el municipio de San Pedro Sula. Constituye éste un proceso pionero de
incorporación del sector privado a la prestación de servicios públicos no sólo en Honduras, sino
en toda América Central. La concesión de los servicios de agua y alcantarillado es el primer paso
de una reforma más amplia en el municipio de San Pedro Sula, cuyo objetivo es la incorporación
del sector privado a los servicios de recolección de desechos sólidos y al sistema de vías de
acceso al centro urbano.
Desde la década de los años setenta, los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario
habían sido prestados directamente por parte del municipio, primero a través de un departamento
de aguas, y después a través de la División Municipal de Aguas (DIMA). Si bien el municipio
desarrolló una buena capacidad técnica y, en líneas generales, logró prestar unos servicios de
agua y saneamiento más eficientes que en la mayoría de los municipios hondureños, en la década
de los noventa este esquema entró en crisis. Un factor desencadenante de la crisis fue la
expansión demográfica y económica que experimentó San Pedro Sula, debido fundamentalmente
al establecimiento de varios parques industriales en el municipio. Ello generó un significativo
aumento de la demanda de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, la principal motivación
de la reforma fue la crisis financiera por la que atravesaba DIMA a finales de la década de los
noventa.
Durante buena parte de ese decenio, las tarifas por los servicios de agua habían permanecido
congeladas, a pesar del ambicioso plan de inversiones que se estaba llevando a cabo. Estas
inversiones, que se financiaron mediante el endeudamiento del municipio, generaron un volumen
de deuda insostenible dada la capacidad de generación de flujos de caja de DIMA. Ante esta
situación, la banca hondureña y los organismos multilaterales se mostraron cada vez más reacios
a otorgar financiamiento adicional a DIMA. La necesidad de nuevas inversiones y la falta de
capacidad financiera de DIMA obligaron al municipio a abordar una reforma integral de los
sistemas.
En diciembre de 1999, la Corporación Municipal convocó una licitación pública internacional
para adjudicar la concesión de los servicios de agua y alcantarillado sanitario de San Pedro Sula.
Un consorcio compuesto por cinco empresas italianas y una hondureña, ganó la licitación. Se
constituyó la empresa Aguas de San Pedro como concesionaria por 30 años de los servicios,
firmándose el contrato de concesión en octubre de 2000, e iniciándose las operaciones en febrero
de 2001. La concesionaria se comprometió a ejecutar un plan de inversiones valorado en más de
200 millones de dólares, partiendo con una tarifa inicial inferior a la que existía con anterioridad
a la concesión, y esperando incrementos de tarifas en los primeros años. El contrato establece
unas metas amplias de calidad y cobertura, especialmente ambiciosas en lo que se refiere al
tratamiento de las aguas residuales.
El Banco Interamericano de Desarrollo apoyó la reforma del sistema de agua y alcantarillado de
San Pedro Sula desde el inicio de la misma. El Banco financió el diseño y el proceso de licitación
internacional, y acompañó las distintas fases de la reforma. El BID sigue activamente involucrado
en la reforma de los sistemas de agua y saneamiento del municipio.
162
El proceso de reforma en San Pedro Sula contempló la creación de una Unidad de Supervisión de
Concesiones (USC). En principio, la USC debía regular y supervisar todos los servicios que el
municipio pretendía dar en concesión, es decir el agua y el alcantarillado, la recogida de desechos
sólidos y el sistema de acceso al centro urbano. Sin embargo, la UCS no está funcionando en la
forma en que se diseñó.
Ello se debe fundamentalmente al cambio político que se ha dado en el municipio de San Pedro.
Si bien el contrato de concesión contemplaba el establecimiento de un fideicomiso alimentado
por un pago equivalente al 5% de la facturación de Aguas de San Pedro para financiar a la USC y
de este modo dotarla de una cierta autonomía financiera, la realidad es que este fidecomiso no ha
sido implantado y que la unidad de concesión carece de los fondos y de la autonomía financiera
requerida para realizar las funciones que se le encargaron.
Adicionalmente, la ausencia del fidecomiso y los retrasos en la asignación de las
responsabilidades a los distintos órganos de gobierno de la USC han imposibilitado el uso de los
fondos contemplados por el préstamo del BID para poner en marcha a la USC. La debilidad
institucional de la USC no favorece una relación fluida entre el poder concedente y Aguas de San
Pedro y probablemente fue la causa de las fricciones que aparecieron a lo largo del año 2002.
Por una parte, el Programa de Desarrollo Municipal se haya en su segunda fase, y otorga una gran
importancia al fortalecimiento de la Unidad de Supervisión de Concesiones, elemento clave en la
configuración del marco institucional del sector. Por otra parte, ha sido aprobada recientemente
una propuesta de préstamo sin garantía soberana para financiar el plan de inversiones del
concesionario a través en la ventanilla privada del Banco.
Del análisis anterior resulta relevante resaltar cinco puntos que a modo de lecciones pueden ser
útiles para otros procesos de participación pública-privada bien en fase de diseño o de ejecución.
•
Primero, la incorporación del sector privado a la provisión de los servicios de agua y
alcantarillado en San Pedro Sula fue el resultado de la interacción de tres factores: la crisis
financiera de los servicios, la escasa capacidad financiera de el municipio y la decisión
política de dar una solución estable a la crisis de los servicios de esta localidad mediante
la incorporación del sector privado a los servicios.
•
Segundo, el proceso de participación privada experimentó cierto rechazo por parte del
gobierno municipal que sustituyó al gobierno municipal que inició y concluyó el proceso
para la incorporación del sector privado. Esta pauta de rechazo de los gobiernos que
suceden al que toma la decisión de reformar los sistemas, es frecuente en los procesos de
incorporación privada, especialmente cuando los servicios dependen de entidades
subnacionales, estados, municipios y provincias.
•
Tercero, la utilización de la tarifa mínima como criterio de selección del concesionario en
servicios en los que la tarifa es muy baja genera tarifas iniciales demasiado bajas que a su
vez generan problemas de sostenibilidad financiera de la concesión. A menudo este
criterio de selección se utiliza para evitar el rechazo social que los procesos de
incorporación del sector privado pueden generar.
163
•
Cuarto, los incrementos extraordinarios de tarifas dos o tres años después de que el
concesionario inicie las operaciones son recomendables para que pueda cumplir con las
metas de calidad y evitar el rechazo social a las reformas. No obstante, esta práctica
entraña el riesgo del rechazo político a este incremento. Este riesgo es particularmente
acentuado en aquellos casos en que se produce un cambio de gobierno en el municipio
que da los servicios en concesión.
•
Quinto, los indicadores de calidad y cobertura han experimentado mejoras en los dos años
en que el operador privado se ha incorporado al servicio. Las inversiones también han
aumentado. No obstante, la mejora de los servicios en San Pedro Sula de la concesión en
estos momentos depende crucialmente de la estabilidad del arreglo institucional para la
supervisón y control del contrato de concesión. El gobierno municipal que inició su
mandato en mayo de 2002 parece haber retrasado la puesta en marcha de esta unidad. No
obstante, desde septiembre de 2002 se están tomando medidas para dotar de estabilidad y
autonomía a dicha unidad. Aunque se registre algún retraso, la consolidación a lo largo
del año 2003 de esta unidad daría estabilidad a la concesión y sin duda aceleraría la
ejecución de las inversiones de aumento de cobertura.
11.2 Casos de participación privada en México
La participación de empresas privadas en la prestación de los servicios de agua en México, se inicia
propiamente a partir de la década de los ochenta. Esta participación se ha dado en múltiples aspectos
de los sistemas de agua, particularmente en el abastecimiento de agua en bloque, administración
parcial o total de los sistemas, así como en la construcción de plantas de tratamiento de aguas
residuales municipales. En lo que sigue se tratan los casos más importantes de participación privada,
tanto en la prestación integral de los servicios de agua como en aquellos relacionados con el diseño
puesta en marcha, operación y mantenimiento de plantas de tratamiento.
11.2.1 Casos de participación privada en la administración de los sistemas en forma integral
o parcial
En lo que corresponde a la participación de empresas en la administración integral de sistemas, se
han registrado hasta el mes de Septiembre de 2003 cuatro casos de los cuales dos son concesiones:
Aguascalientes y Cancún, uno contrato de prestación de servicios: Navojoa, y un caso de empresa
mixta: Saltillo. Existió un caso más de contrato de prestación de servicios: Nogales, el cual fue
adjudicado a fines de 1997, pero no pudo iniciar formalmente operaciones por problemas de tipo
contractual. En estos casos cada empresa privada tiene a su cargo la administración integral del
sistema incluyendo la cobranza a los usuarios, así como la obligación de realizar obras de
rehabilitación y ampliación de la infraestructura. La empresa privada se compromete además a
incrementar los niveles de eficiencia del sistema en su conjunto.
Por lo que respecta a la participación privada en la administración de los sistemas a través de
contratos de prestación de servicios parciales, los casos más relevantes son los del Distrito Federal y
el de Puebla. En el primero, se eligió un modelo de prestación de servicios en diferentes etapas, con
responsabilidad creciente de 4 empresas seleccionadas a través de un concurso, las cuales participan
164
en diferentes conjuntos de Delegaciones; de acuerdo con este modelo al final del proceso dichas
empresas se encargarían, en una modalidad análoga a la de arrendamiento, de la totalidad de los
servicios de distribución, medición, facturación y cobranza, así como de la operación, rehabilitación
y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable y alcantarillado. Será interesante observar
la evolución de este caso y constatar si se cumplen los alcances previstos. En el caso de Puebla, se
eligió un contrato de prestación de servicios que incluye exclusivamente la realización de acciones
relacionadas con el área comercial. La empresa tiene a su cargo el proceso de facturación, medición
y cobranza a los usuarios.
A continuación se hace una breve reseña de la evolución y resultados a la fecha de los proyectos de
Aguascalientes, Cancún, Saltillo, Navojoa y Ciudad de México y Puebla.
11.2.1.1 Concesión integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags.
Este proyecto se constituye en el primer caso en México de incorporación de una empresa privada
en la prestación de los servicios de agua en forma integral (extracción, distribución y tratamiento). El
proyecto se inicia en 1989, año en que la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento
del Municipio de Aguascalientes (CAPAMA), decide incorporar a la empresa privada a través de la
firma de un contrato parcial de servicios de corto plazo (tres años) que incluyó fundamentalmente la
realización de acciones para incrementar los niveles de la eficiencia comercial a través de instalación
de medidores y la instrumentación de acciones para aumentar la facturación y los niveles de
cobranza.
En ese entonces, el contrato fue asignado, sin mediar un proceso de licitación, a la empresa
Servicios de Agua y Alcantarillado de Aguascalientes, S. A. de C. V. (SAASA), una empresa del
consorcio Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (SAPSA) en la que los principales accionistas
eran la empresa Grupo ICA Promociones Industriales Banamex, S. A. (filial de uno de los
principales bancos en México) y la empresa francesa Compagnie Generale Des Eaux.
Durante los primeros años de operación, el proyecto logró importantes avances, ya que se
incrementó en 42% el número de usuarios registrados; se instalaron más de 100 000 medidores; se
incrementó la productividad al lograr reducir el número de empleados por cada mil tomas de cinco a
tres empleados y se cuadruplicó el monto de los ingresos anuales del sistema.
Dada las necesidades urgentes de incrementar los niveles de eficiencia, la cobertura y calidad de los
servicios, así como llevar a cabo obras de rehabilitación y ampliación de la infraestructura, en
octubre de 1993, las autoridades decidieron concesionar la prestación de los servicios de manera
integral por un periodo de 20 años.
La concesión fue asignada a la empresa Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S. A. de C. V.
(CAASA), cuyos accionistas principales son a la fecha Ingenieros Civiles y Asociados (Grupo ICA)
y la empresa franco española Vivendi, con porcentaje de participación en la sociedad de un 50%
cada compañía. La empresa SAASA continúa siendo operadora ahora ante CAASA.
Mediante la firma del título de concesión, la empresa se responsabilizó de la operación integral del
sistema y se obligó a llevar a cabo un programa de inversión de largo plazo para la realización de
acciones de incremento de eficiencias y de infraestructura. Por la concesión, CAASA se
165
comprometió al pago de una contraprestación (derechos de concesión) a la CAPAMA equivalente al
10% de la facturación, de la cual el 80% deberá reincorporarse en el sistema de agua potable. La
empresa concesionaria asumió los pasivos que en ese entonces tenía CAPAMA por un monto de 70
millones de pesos, aproximadamente.
Por su parte, el título de concesión preveía incrementar tarifas específicas a lo largo del tiempo e
incluía garantía para cubrir la no actualización de tarifas de acuerdo a lo establecido hasta por un
monto predeterminado. La garantía se respaldaba en las participaciones del estado en los impuestos
federales.
Durante el primer año de operación la concesión se desarrollo conforme lo programado con
desviaciones mínimas; sin embargo, a partir de enero de 1995 los costos de operación y las tasas de
interés de los créditos contratados se incrementaron considerablemente como resultado de la
situación financiera que se dio en nuestro país durante dicho año. El impacto de incremento de
tarifas que se requerían para hacer frente a estos costos resultaba ser muy alto y con pocas
posibilidades de aumentarse en esas proporciones, lo que hizo insuficiente el esquema de garantías
preestablecido.
La anterior situación, orilló a los participantes, apoyados por el Gobierno Federal por conducto
de la CNA, a iniciar en 1996 un arduo proceso de renegociación y a la formulación de propuestas
cuyo objetivo central era minimizar el aumento tarifario; sin embargo, las negociaciones no
avanzaron al ritmo deseado. En 1996 la nueva administración municipal inició un diagnóstico de
la concesión y concluyó que la problemática financiera obedeció a los efectos de la crisis
económica del país, pero que era necesario intervenir la concesión a fin de revisarla en sus
aspectos jurídicos, económicos y financieros. En este sentido la autoridad, con base en el artículo
58 de la Ley de Aguas del Estado, llevó a cabo el rescate de la concesión por causa de utilidad
pública; ello puso en evidencia ciertas carencias en el título de concesión el que no disponía de
adecuados esquemas de resolución de controversias y de un marco jurídico regulatorio que
protegiera los intereses de todos los participantes, incluyendo a los usuarios del servicio.
En octubre de 1996 el Congreso del Estado aprobó un conjunto de modificaciones al Título de
Concesión. Se llegaron además a diversos acuerdos, uno de los cuales era la necesidad de capitalizar
el proyecto con aportaciones de los participantes.
Con motivo de la renegociación se incorporaron al título elementos fundamentales que mejoraron
las condiciones de la concesión, entre los que destacan:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Ampliación del título de concesión a 30 años.
Definición de políticas de incrementos tarifarios incluyendo la incorporación de
procedimientos claros para su revisión y la definición de una tasa de retorno objetivo.
La creación de mecanismos para la resolución de controversias, como la definición de
fórmulas de salida en caso de cancelación de la concesión por causas de utilidad pública.
El establecimiento de garantías para cubrir incumplimiento de los términos y condiciones del
título por ambas partes.
La definición de aspectos relacionados con el equilibrio financiero del proyecto.
La estructuración de un nuevo programa de inversiones.
166
ƒ
La formación de un esquema de regulación de la concesión. La Comisión de Agua Potable y
Alcantarillado del Municipio, organismo dependiente del Municipio, se constituyó
oficialmente en el organismo regulador de la concesión. Si bien este esquema deposita en un
mismo organismo las funciones de contratante y regulador, constituye un avance en el
sentido adecuado. Se incorporan elementos clave de regulación. Por ejemplo, la empresa
privada se obliga a entregar periódicamente reportes de operación y del cumplimiento de las
metas comprometidas, y se fijan penas en caso de incumplimiento; por otra parte, se
incorporan mecanismos para resolver disputas tarifarias. Las tarifas son estimadas por la
empresa y aprobadas en el Consejo de Administración de la CAPAMA. En caso de
controversia se incorpora un mecanismo de arbitraje a través de la designación de tres peritos
especializados.
No obstante estos acuerdos, existieron retrasos en la concreción de los mismos lo que originó que a
hasta finales de 1997 el proyecto seguía reflejando una situación financiera vulnerable, lo que
implicaba que el equilibrio financiero sólo podría lograrse en el mediano plazo.
Tabla 32
PRINCIPALES TIPOS DE GARANTÍAS EXISTENTES, POR PARTE DEL
CONCEDENTE Y DE LA CONCESIONARIA DE
ACUERDO AL NUEVO TÍTULO DE CONCESIÓN DE 1996
Por parte del Concedente.- Para garantizar el pago de los déficits generados por:
• La falta de entrada en vigor de las tarifas una vez acordadas con el Concesionario, o
la falta de actualización automática de las mismas que sean imputables al Concedente
• Cualquier disposición legal del Concedente que anule los elementos de requerimiento
de pago del servicio por los usuarios
• La falta de recursos Federales, Estatales y Municipales acordados en el Título de
Concesión, que deban aportar estas Entidades
• Los gastos de operación derivados de Caso Fortuito, de acuerdo al convenio que
deberá celebrarse entre las partes
Por estas causas el Concedente establecerá garantía mediante instrumento de “Medio de
Pago de los Déficits” a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha
Garantía deberá restablecerse automáticamente en forma anual y será actualizada
anualmente aplicando el Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Por parte del Concesionario.- Para garantizar todas y cada una de las obligaciones que
se deriven del Título de Concesión, el Concesionario otorga una Fianza a favor del
Concedente, la cual será repuesta en su monto automáticamente y actualizada anualmente
aplicando el Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Fuente. CAASA
Se considera que la situación financiera se verá favorecida por recuperación de cartera vencida y por
la canalización de subsidios para la construcción de infraestructura mismos que deberán ser
temporales en tanto se logre el equilibrio financiero de la concesión.
De acuerdo con la información disponible las principales características de la concesión son las
siguientes:
167
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Concesión integral de los servicios por un periodo de 30 años.
Inversión realizada en el periodo 1993 – 2002, 192 millones de pesos (a precios de 1998).
Se proporciona servicio al municipio de Aguascalientes, que incluye la capital del Estado y
46 comunidades rurales.
Se atiende a una población de cerca de 643 mil habitantes, con 185 mil usuarios.
Inversión a realizar en el plazo de concesión por 660 millones de pesos (precios de 1998)
Por lo que respecta específicamente al nivel de prestación de servicios, y desde el punto de vista
de la concesionaria, se han tenido logros sustanciales en diferentes aspectos técnicos,
administrativos, de atención a los usuarios y de cultura del agua. Por ejemplo, en materia de
cobertura de agua potable esta paso del 94% al inicio de la concesión al 99% en el 2002. En la
eficiencia comercial, la empresa reporta que paso del 61% al 95% en el mismo periodo. Por lo
que respecta a la eficiencia física, esta paso del 30% al 50%. En materia de tarifas, ésta aumentó
de 1.74 a 8.05 pesos por metro cúbico. El porcentaje de usuarios con medidor útil se incremento
en 28 puntos al pasar de 60% al 88%.
Sin embargo, el punto de vista de la autoridad concedente no coincide totalmente con el de la
empresa concesionaria. La cual reconoce que se han logrado avances en la cobertura de los
servicios, pero se tiene retrasos en los niveles de eficiencia física y comercial. Por lo que respecta a
trabajos específicos no se ha cumplido satisfactoriamente con el programa de instalación de
medidores; el programa de mantenimiento preventivo en redes de agua potable y alcantarillado tiene
retrasos. La atención a zonas rurales no se ha dado bajo las condiciones acordadas.
También de acuerdo con la autoridad concedente, el proyecto se hubiera beneficiado de un proceso
de licitación que hubiera mejorado la competitividad y sería preferible separar algunos aspectos
como el suministro de agua en bloque.
11.2.1.2 Concesión integral de los servicios en la ciudad de Cancún
El proyecto de la ciudad de Cancún se constituye en el segundo proyecto más importante de
participación de una empresa privada en la prestación de los servicios de agua de manera integral.
Los antecedentes de este proyecto se inician a fines de 1990, fecha en la cual la Comisión de Agua
Potable y Alcantarillado del Estado de Quintana Roo (CAPA) decide celebrar con la empresa
Desarrollos Hidráulicos de Cancún, S. A. (DHC), filial de la empresa Grupo Mexicano de
Desarrollo (GMD) un contrato administrativo para la compra -venta de agua en bloque, con la
modalidad de inversión recuperable, en infraestructura hidráulica, para el sistema de agua de
Cancún, Nizuc e Isla Mujeres.
CAPA y DHC celebraron, en dicho año, un contrato administrativo, con la modalidad de
inversión privada recuperable. DHC se comprometió mediante la firma del contrato a canalizar
capital, construir y operar la infraestructura para dotar de agua en bloque a las localidades antes
citadas. CAPA por su parte, se obligó al pago de una tarifa por metro cúbico de agua
suministrada.
A fines de 1993 el Gobierno Estatal, la CAPA y los municipios de Benito Juárez e Islas Mujeres,
con base en la experiencia adquirida a través del proyecto de abastecimiento de agua en bloque,
invitaron a cuatro firmas privadas a presentar ofertas para la operación, mantenimiento y expansión
168
de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, sin que mediara un proceso formal de
licitación. La concesión fue asignada a la empresa DHC, la cual crea la compañía Aguakán, S. A.
C. V., la que a partir de enero de 1994, se encarga de la operación del sistema de agua en forma
integral. Cabe señalar que la operación y el mantenimiento de la infraestructura de tratamiento de
aguas residuales existente hasta antes de la concesión, se encuentra a esta fecha a cargo del Fondo
Nacional al Turismo (Fonatur). En el año 2000 la concesionaria concluyó la primera etapa de la
construcción de la planta de tratamiento norte, con una capacidad instalada de 350 lps.
De acuerdo a lo anterior, DHC y CAPA firmaron un título de concesión con las siguientes
características principales:
ƒ
Plazo de concesión de 30 años (renegociado en 1999).
ƒ
Realización de un programa de inversión para un primer periodo de cinco años. Recursos
dirigidos fundamentalmente al incremento de eficiencias y al mejoramiento y expansión
de la infraestructura.
ƒ
Asunción de pasivos por 20 millones de dólares, originados por la obra de agua en bloque
realizada al amparo del contrato administrativo firmado a fines de 1990.
ƒ
Obligación del pago de las amortizaciones de los créditos que CAPA tenía con el
BANOBRAS (BANOBRAS), los cuales fueron utilizados en diferentes obras de
ampliación de la infraestructura, por un monto de $5 millones de dólares a la firma del
título.
ƒ
DHC se obliga al pago de un derecho por la concesión equivalente en el primer año a 15
millones de pesos; 3.5 millones durante el primer año y 7.5 millones de pesos anuales
durante el plazo de concesión, monto actualizable con base a la inflación.
ƒ
Compromisos de incremento de eficiencia, cobertura y calidad de los servicios.
ƒ
CAPA asume las funciones de regulador de la concesión llevando a cabo la supervisión
del desempeño de AGUAKÁN, así como la revisión y aplicación de los niveles de tarifas.
La aprobación de las tarifas corresponde al Congreso del Estado.
El proyecto de la Ciudad de Cancún, al igual que el proyecto de Aguascalientes, desde sus inicios ha
venido enfrentando diversos problemas que han impedido que el proyecto se desarrolle de acuerdo a
lo programado; esto obedeció a diversas circunstancias entre las que destacan las siguientes:
a) Antes del otorgamiento de la concesión no se llevó a cabo una evaluación previa y precisa de
las condiciones del sistema en sus aspectos técnicos, jurídicos - regulatorios, económicos,
financieros y administrativos; esto provocó que el proyecto no dispusiera de información
suficiente respecto a la situación real del sistema. Se pensaba que la marcha del propio
proyecto permitiría ir poco a poco ampliando el conocimiento sobre estas variables. Esto
provocó, por ejemplo, que las metas planteadas para el proyecto resultaran ser muy
ambiciosas y difíciles de cumplir en el plazo señalado.
169
b) No se llevó a cabo un proceso de licitación, que permitiera un proceso competitivo entre los
diferentes participantes.
c) Se estructuró un título de concesión que no reunía los elementos indispensables para
asegurar el éxito del proyecto en el largo plazo. Su estructuración se efectuó en términos
muy generales refiriéndose a ciertos anexos, la integración de aspectos específicos de la
concesión, los que se caracterizaron por ser renegociados en fecha futura y por separado,
aspecto que influyó en que estos no fueran integrados y firmados oportunamente y en su
totalidad. Por ejemplo, en materia de incremento de eficiencias y cobertura de los servicios
no se incluía una definición clara de estos conceptos y la forma de medirlos no era muy
precisa. Los incrementos tarifarios no estaban claramente definidos y estaban sujetos
además a procedimientos pocos específicos; no se reconocía indexación de las tarifas ante
variaciones en las tasas de interés y la realización de obras no previstas. En lo que se
refiere a la regulación de la concesión, se estructuró un esquema en el cual la CAPA fungía
como regulador teniendo entre sus principales funciones la revisión de tarifas y el monitoreo
del desarrollo de la concesión. Sin embargo, no fueron precisados los mecanismos y las
políticas a través de las cuales la CAPA debería llevar a cabo todas y cada una de sus
funciones; por ejemplo no se disponía de esquemas explícitos de incentivos y penalidades, ni
de un mecanismo de resolución de controversia entre las partes.
d) No se integró un esquema de garantías para dar adecuada cobertura a los riesgos del
proyecto en sus distintas etapas. Por ejemplo, no existía un mecanismo de garantía para
cubrir adecuadamente la falta de recursos derivado de la falta de actualización o de
incrementos de tarifas. Las tarifas eran aprobadas por el Congreso del Estado lo que para las
instituciones de crédito representaba un alto riesgo.
e) Una vez en operación, el proyecto fue afectado por la crisis económica financiera que vivió
el país en 1995, lo que provocó que los costos del proyecto se incrementaran
considerablemente.
Cada uno de estos aspectos ocasionó que el proyecto no pudiera acceder satisfactoriamente al
mercado de dinero y de capitales incumpliéndose los compromisos de inversión comprometidos y,
por ende, de las metas en materia de cobertura, calidad de los servicios y de incrementos de
eficiencia física y comercial establecidos.
La situación financiera de la concesionaria también se vio afectada por la postura de no pago que
adoptaron los hoteleros en el segundo y tercer trimestre de 1995, al considerar que la tarifa por metro
cúbico resultaba ser muy alta. El impacto de esta medida sobre los ingresos de la concesionaria fue
muy importante dado que el monto de la facturación por cobro a los hoteles representaba en ese
entonces casi tres cuartas partes de los ingresos totales. En forma paralela, los usuarios domésticos
registraban altos índices de morosidad por la imposibilidad en de la concesionaria de suspender el
servicio por no pago. Adicionalmente, los incrementos comprometidos de tarifas no se dieron con
oportunidad y en los montos fijados.
Lo anterior, fue conformando para el proyecto una perspectiva distinta a la prevista a la firma de la
concesión, lo que indujo a la CAPA a contratar en el mes de febrero de 1996 con una empresa
externa, la realización de una auditoria administrativa a DHC y a la empresa operadora Aguakán.
170
Los resultados de dicha auditoria reflejaron, desde el punto de vista de la CAPA, diversas
irregularidades en el desarrollo del proyecto e incumplimientos de la empresa concesionaria a varias
condiciones del título de concesión. La CAPA estableció también que la empresa concesionaria
incurrió en prácticas administrativas no autorizadas por ella, que afectó considerablemente el
flujo de efectivo del proyecto.
La argumentación de la empresa privada al punto de vista de la autoridad local, fue que la marcha
del negocio se había visto afectada por cuatro factores de importancia: la crisis financiera de 1995; la
dificultad para obtener créditos; el retraso que se tuvo en aprobar oportunamente las nuevas tarifas
por parte de la autoridad responsable y la falta de información a la firma de la concesión de los
diferentes componentes del sistema, que hicieron plantear metas de incrementos de cobertura y de
eficiencias extremadamente optimistas.
La anterior situación inició un largo proceso de negociación que, ante la imposibilidad de ser
dirimidas satisfactoriamente entre las partes, condujo al Ejecutivo Estatal a intervenir, en el mes de
agosto de 1996, las oficinas generales de la concesionaria DHC y de la empresa operadora del
servicio Aguakán, argumentando incumplimiento de las condiciones de la concesión, así como
también ilícitos penales. A partir de esa fecha los servicios fueron prestados por la CAPA,
habiendo asignado al personal directivo que se haría cargo de las áreas claves de la operación de
la empresa.
La intervención estatal ocasionó que los participantes entraran en una etapa de renegociación de
la concesión, en la que participaron activamente diversas instancias del Gobierno Federal, entre
ellas la CNA y BANOBRAS; la primera como conciliador y asesor jurídico y, la segunda, como
asesor financiero.
Después de diversas negociaciones, en el mes de febrero de 1997, las partes acordaron dirimir sus
diferencias a través de la firma de un Convenio de Transacción en el cual participaron el
Ejecutivo del Estado, los Municipios y la empresa concesionaria. En dicho convenio las partes se
comprometieron a llevar a cabo una serie de acciones de carácter técnico, jurídico, económico y
financiero, así como el establecimiento de un nuevo título de concesión el cual fue firmado en el
mes de febrero de 1999. A través de este nuevo título de concesión fue posible integrar elementos
para asegurar una mayor estabilidad y permanencia de la concesión y lograr un esquema de
participación privada financiable por parte de las instituciones financieras nacionales y
extranjeras.
Dentro de dichas acciones destaca la obligación de Aguakán de cumplir satisfactoriamente las
inconformidades de CAPA y la elaboración de un programa de obras que serían ejecutadas en el
periodo 1997 – 2000, por un monto de 500 millones de pesos. Por lo que respecta al título de
concesión se acuerda incorporar un modelo financiero de la concesión que considere las premisas
de carácter técnico, financiero, económicas y de gestión que sustentan la concesión; se incorpora
una mayor definición de los ingresos de la concesionaria; se crean las reglas de operación de la
concesión en el que se integra el manual de calificación de cumplimiento que incluye el
procedimiento de sanciones y se ofrecen garantías a la concesionaria para la recuperación de la
inversión en caso de reversión de la concesión.
171
Otro de los aspectos importantes es que se define el procedimiento para la fijación de tarifas,
destacando el hecho de que las tarifas buscarán en todo momento cumplir con el equilibrio
económico de la concesión y se actualizarán periódicamente conforme al índice de inflación y en
forma extraordinaria para hacer frente a nuevas inversiones no contempladas; se garantiza a la
empresa concesionaria, la cobertura del déficit que resulte de no autorizar incrementos o
actualizar tarifas; dichos déficits podrán afectar el pago de derechos que por motivo de la
concesión y a favor de los concedentes realizará anualmente la empresa concesionaria. Para el
mejor manejo de la concesión, se constituye un fideicomiso de garantía y fuente de pago y se
incluyen mecanismos de compensación a la concesionaria por caso fortuito o fuerza mayor.
En materia de revocación, la concesión ha logrado avances importantes ya que no puede rescindirse
unilateralmente por cualquiera de las partes y existen mecanismos para resolver diferencias cuando
las causales de rescisión sean imputables a la concesionaria o los concedentes.
Sin embargo, prevalecen aún aspectos que será conveniente mejorar en el futuro. Uno clave de
destacar es el que se refiere a la falta de una marco jurídico regulatorio adecuado. Por ejemplo, en
materia de regulación de la concesión, esta continúa estando en manos de la autoridad local y no se
han integrado todos y cada uno de los elementos que debe de contener un esquema de esta
naturaleza. En ese sentido, el regulador carece de independencia y no se han definido los
mecanismos específicos de regulación.
Es importante mencionar que actualmente el crecimiento explosivo de la población, con
asentamientos urbanos fuera de los límites del área originalmente comprometida, concretamente en
la zona urbana de Cancún, ha implicado mayores inversiones al rubro de coberturas, rezagando los
incrementos en los aspectos de continuidad y calidad.
Conviene mencionar que en el mes de marzo de 1999, DHC decidió modificar su estructura
accionaria para incorporar como socio a la empresa Azurix Cancún, S. de R. L., por lo que la
estructura quedó de la siguiente manera 50.1% GMD y 49.9% Azurix. Bajo la nueva sociedad
Azurix se encargaba de la parte operacional de la concesión, mientras que el control administrativo
esta compartido con los otros socios. Aguakán, continuaba brindando a la concesión sus
conocimientos relacionados con lo administrativo, contable, financiero, recursos humanos y en
operaciones. Es importante destacar que a la fecha, la empresa franco mexicana Ondeo – Peñoles
(ASIM), adquirió el 49.9% de participación que estaba en manos de la empresa Azurix.
Tabla 33
PRINCIPALES RESULTADOS DEL PROYECTO CONCESIONADO DE CANCÚN
ƒ 444 mil habitantes atendidos de los municipios de la ciudad de Cancún y de los poblados
Alfredo V. Bonfil, Puerto Morelos y Leona Vicario, así como 13.4 mil habitantes del
municipio de Islas Mujeres.
ƒ Atiende 201 hoteles con 24,562 cuartos en Cancún y 45 hoteles con 1,800 cuartos en Islas
Mujeres.
ƒ 107,138 tomas en Cancún y 2,632 tomas en Islas Mujeres
ƒ Cobertura actual de agua potable del 100% y del 83% en alcantarillado.
ƒ Eficiencia comercial del 66% y 57% física
ƒ Cobertura de tratamiento 100% del total de aguas residuales producidas
ƒ Tarifa promedio ponderada de 11.91 pesos por metro cúbico (incluye 10% de IVA excepto
172
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
en domésticos)
4.8 empleados por cada mil tomas
46% de usuarios con medidor útil
Opera cuatro plantas de tratamiento de aguas residuales con una capacidad total de 580 lps
Inversión comprometida de 500 millones de dólares
Inversión realizada al año 2002 de 64 millones de dólares
11.2.1.3 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de México
El proyecto del Distrito Federal (Ciudad de México) se constituye cronológicamente en el tercer
caso importante de incorporación de la empresa privada en la prestación de los servicios de agua
potable, alcantarillado y el tratamiento. Este proyecto surge por la necesidad imperiosa de optimizar
el servicio público de agua y realizar acciones y medidas que aseguren su preservación y debida
continuidad en el área de la Ciudad de México, con el apoyo de la participación de empresas
privadas.
Antes de la implementación del proyecto, el sistema de distribución de agua del Distrito Federal
sufría de distintas carencias; por ejemplo, los datos de información sobre los usuarios eran
incompletos y se caracterizaban por no ser actualizados sistemáticamente; se tenían tarifas basadas
en cuotas fijas; las redes de distribución y alcantarillado no tenían el mantenimiento adecuado. Un
aspecto importante era que la responsabilidad por la prestación de los servicios no estaba
concentrada en un solo órgano administrativo. Así la Dirección General de Construcción y
Operación Hidráulica, era responsable de la operación de las redes primaria de distribución de agua
y de drenaje; así como de la construcción de obras hidráulicas mayores. Las Delegaciones tenían a
su cargo la operación y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable, alcantarillado y
saneamiento en sus respectivas áreas; la Tesorería del Distrito Federal era responsable de los
aspectos comerciales tales como la facturación y la cobranza a los usuarios.
Con la finalidad de modificar lo anterior, el Gobierno Federal por decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 14 de julio de 1992, decide crear un organismo denominado Comisión de
Aguas del Distrito Federal (CADF), como órgano administrativo desconcentrado del Departamento
del Distrito Federal (hoy Gobierno del Distrito Federal), con el objeto de que por cuenta propia o a
través de terceros, preste el servicio público de agua potable, alcantarillado y el tratamiento y reuso
de las aguas residuales en la Ciudad de México. La CADF es un organismo desconcentrado del
Gobierno del Distrito Federal dependiente de la Secretaria de Obras y Servicios.
El proyecto de participación privada tuvo sus inicios cuando en el mes de noviembre de 1992, el
Departamento del Distrito Federal por conducto de la CADF, determinó contratar diversos servicios
para realizar, por conducto de terceros, en forma progresiva y, a requerimiento expreso del propio
Departamento, diversas actividades, a efecto de alcanzar los siguientes objetivos: racionalizar en
forma más efectiva el consumo del agua; reducir el volumen de agua extraída; mejorar el
mantenimiento y conservación de las redes secundarias; ampliar las redes secundarías; aprovechar
los medios para prestar el servicio de agua y alcantarillado; incrementar la recaudación de derechos
y garantizar que los particulares que le presten servicios relacionados asuman, en un momento
determinado, cuando así lo requiera el Departamento y lo acepten los particulares, la gestión, por
cuenta y orden del Departamento, total o parcialmente, de otros servicios relacionados.
173
Por lo anterior, la CADF convocó a los interesados a participar en la licitación pública para
presentar ofertas para contratar con el Departamento, a través de la CADF, la prestación de
diversos servicios profesionales y técnicos. Para la elaboración de estos trabajos y dada la
magnitud del Distrito Federal y a fin de incentivar la competencia entre los posibles ganadores de
los contratos, el Distrito Federal fue dividido en cuatro zonas de importancia. De acuerdo a la
convocatoria los trabajos se llevarían a cabo en tres etapas.
En la primera, se desarrollarían actividades de a) levantamiento del padrón de usuarios que
incluía recabar información a razón de 65000 tomas por semestre, detectar tomas irregulares y
entregar toda esta información en medios magnéticos; b) regularización de medidores y tomas
que incluía actividades como el suministro de medidores, instalación de los mismos a razón de
65000 tomas por semestre así como adecuación de tomas y c) el levantamiento del catastro de la
red secundaria de agua potable y drenaje. Por el desarrollo de estos trabajos la contratista
recibiría un pago específico por actividad realizada, por ejemplo dentro del levantamiento del
padrón de usuarios recibiría un pago por toma individual e irregular detectada y empadronada.
Para el desarrollo de los trabajos de la primera y segunda etapas la empresa privada ofrecería
financiamiento, el cual recuperaría mediante pagos bimestrales durante cuatro años y a una tasa
de interés específica.
En la segunda etapa se ejecutarían trabajos de procesamiento de nuevas solicitudes de servicios e
instalación de nuevas tomas, para lo cual celebrarían contratos de suministro incluyendo:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
La conexión a las redes secundarias incluyendo el cuadro y el medidor
El procesamiento de la información relacionada con la lectura bimestral de consumos
El soporte técnico para la determinación de los derechos del servicio, emisión y distribución
de boletas
La determinación de cargos se haría de acuerdo con lo previsto en la Ley de Hacienda del
Departamento. Recepción de los derechos del servicio de agua, para lo cual se debería tener
una oficina recaudadora por cada 50 mil usuarios
Mantener actualizado el padrón de usuarios y el catastro de las redes
Mantener, cambiar, instalar e implementar un programa permanente de verificación del
funcionamiento de medidores
Auxilio en la reposición de medidores
Crear centros de atención telefónica
En la tercera etapa se realizarían actividades las que se subdividieron en dos subetapas; en la
primera las actividades estarían relacionadas con el suministro e instalación de macromedidores y
la identificación de la adecuación de la red secundaria para optimizar la macromedición. El
sistema de pago aplicable sería por instalación de macromedidores de acuerdo al diámetro y por
los trabajos de adecuación.
El sistema de pago que se estableció para la primera, segunda y tercera etapas fueron por
actividad específica desarrollada (precios unitarios); por ejemplo, por toma de agua y descarga de
drenaje dadas de alta, en la que se incluye la conexión a las redes secundarias y la instalación del
cuadro de su medidor; por lectura efectuada; una comisión por boleta emitida de acuerdo al valor
de la boleta que se determinaran en función de salarios mínimo. Una vez conocido el potencial de
174
cobro de la zona y habiéndose alcanzado razonablemente, a juicio del Departamento del Distrito
Federal dicho nivel, se modificaría el método de cálculo, para en lo sucesivo fuera una comisión
basada en un porcentaje del monto cobrado.
En la segunda subetapa las actividades del contratista se referían a la operación del sistema de
distribución, la detección y reparación de fugas, el desazolve de la red y el mantenimiento,
rehabilitación y ampliación de las redes. El sistema de pago para esta subetapa se dividió en una
remuneración provisional y en una contraprestación definitiva. La primera resultaría de los
servicios del contratista en la operación y mantenimiento de las redes, la detección de fugas y su
reparación y por metro lineal de inspección y por mantenimiento. La remuneración provisional se
ajustaría conforme se dispusiera, a juicio del Departamento, de información respecto al volumen
de agua abastecida, al estado de la red secundaria y al potencial de cobro de la zona. La
contraprestación definitiva se calcularía de acuerdo a una fórmula específica, la cual incorporaría
tanto las remuneraciones por los servicios relativos a la segunda etapa como los de
mantenimiento y reparación de fugas de la segunda fase de la tercera etapa.
Las bases de licitación establecían que una vez concluidos estos trabajos las empresas se
encargarían bajo una modalidad análoga a la de arrendamiento, de la totalidad de los servicios de
distribución, medición, facturación y cobranza, así como de la rehabilitación y mantenimiento de
las redes de agua potable y alcantarillado.
En el mes de marzo de 1993, la CADF emitió fallo a favor de cuatro empresas mexicanas, en
sociedad con igual número de empresas extranjeras, para lo que se firmarían contratos de prestación
de servicios a través de los cuales se establecerían los términos y condiciones para llevar a cabo los
trabajos descritos con anterioridad. Las empresas ganadoras del concurso fueron las siguientes:
1. Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (accionistas Constructora ICA, S. A de C. V. y la
empresa francesa Compagnie Gènèrale des Eaux, actualmente Proactiva); a este consorcio le
fue asignada la zona “A”, integrada por las delegaciones Azcapotzalco, Cuauhtémoc y
Gustavo A. Madero).
2. Industria del Agua S. A. de C. V. (accionistas Socios Ambientales de México, S. A. de C. V.
y la empresa inglesa Severn Trent); a este consorcio le fue asignada la zona “B”, integrada
por las delegaciones Benito Juárez, Coyoacán, Iztacalco y Venustiano Carranza.
3. Tecnologías y Servicios del Agua, S. A. de C. V. (Infraestructura Peñoles, S. A. de C. V. y la
empresa francesa Lyonnaise American Holding); a este grupo se le asignó la zona “C”,
integrada por las delegaciones Iztapalapa, Milpa Alta, Tlahuac y Xochimilco .
4. Agua de México, S. A. de C. V. (accionistas Grupo Gutsa y United Utilities de Inglaterra), a
este consorcio se le asignó la zona “D”, integrada por las delegaciones Álvaro Obregón,
Cuajimalpa, Tlalpan, Magdalena Contreras y Miguel Hidalgo.
Los contratos generales respectivos fueron firmados en el mes de septiembre de 1993 y se otorgaron
con una vigencia de 10 años, contados a partir del inicio de operación de cada una de las empresas.
Existe un contrato multianual por empresa contratista para la definición del proyecto y la
determinación de los alcances, especificaciones y precios; y contratos específicos para la ejecución
de los trabajos dentro de cada ejercicio presupuestal.
175
El inicio de operación fue diferente en cada una de las empresas pero en términos generales se
realizaron a mediados del año 1994, prácticamente dos años después de la fecha de emisión de la
convocatoria. El retraso obedeció a diversas circunstancias. Por ejemplo, previo a la definición del
fallo hubo necesidad de precisar información respecto a los trabajos a realizar, así como determinar
esquemas de garantías adecuados que dieran cobertura a los diversos riesgos de los proyectos en sus
diferentes etapas, en particular el relacionado con el no pago de los trabajos realizados. Sobre esto
último, las empresas concursantes en el caso de que tuvieran que realizar financiamiento, no se
sentían satisfechas con el hecho de que la fuente de pago por los servicios provinieran de los fondos
que para tal efecto se incluirían, año con año, en el Presupuesto de Egresos del Departamento del
Distrito Federal. Se acordó entonces que el Departamento contrataría con el BANOBRAS
(BANOBRAS) una línea de crédito a la cual recurriría el Departamento en caso de que no tuviera
fondos para cubrir los pagos de los contratistas. Bajo este esquema BANOBRAS fungiría como
agente de pagos. Este esquema no pudo implementarse por diversas circunstancias.
Otra causa de retraso en la iniciación de los trabajos fue que una vez que la CADF emitió el fallo a
favor de cuatro empresas, una de las empresas participantes que no ganaron el concurso presentó
inconformidad ante las autoridades federales competentes por lo que los contratos no podían
firmarse hasta en tanto se dirimiera la controversia presentada.
Al igual que en los casos de Aguascalientes y Cancún, estos proyectos se han visto afectados por
diversos problemas que no han favorecido el desarrollo del proyecto de acuerdo con el programa
originalmente contemplado; por ejemplo, casi seis meses después de que los proyectos habían
iniciado propiamente operaciones, se vieron fuertemente afectados por la crisis económica
financiera que vivió nuestro país a principios de 1995. La devaluación del peso con respecto al
dólar impactó fuertemente los costos de los proyectos, ya que mucho de los equipos eran de
procedencia extranjera lo que afectó costos y por lo tanto los precios unitarios ofrecidos en un
principio. Los aumentos de precios unitarios tenían muy pocas posibilidades de ser reconocidos
por la CADF ya que por una parte, el Departamento enfrentaba también una difícil situación
económica financiera y, por la otra, los contratos firmados adolecían de un esquema que mitigara
al menos en parte los efectos de una crisis económica financiera como la vivida en nuestro país
en esas fechas. Ello condujo a que los proyectos tuvieran retrasos importantes en el cumplimiento
de las metas comprometidas en la primera etapa, como fue en materia de levantamiento de tomas
e instalación de medidores.
Por otro lado, el desarrollo de los proyectos se ha visto afectado al no haberse transferido
oportunamente hacia la CADF las funciones de otras dependencias involucradas con el servicio
de agua, para que ésta a su vez pudiera asignar los trabajos correspondientes a sus contratistas,
situación que ha limitado el cumplimiento de metas conforme a lo acordado; así por ejemplo la
Tesorería del Distrito Federal transfirió paulatinamente la actividad de emisión de boletas,
atención al público y recaudación, actividades que con retrasos se encuentran hoy a cargo de la
CADF. Por otra parte, las Delegaciones siguen llevando de manera individual estas actividades a
través de una Unidad de Operación Hidráulica Delegacional con responsabilidad sobre las redes
secundarias de agua y drenaje, realizando además trabajos que, según el contrato celebrado con la
CADF, tenían que asumir las contratistas.
Lo anterior, ha limitado las actividades de operación y mantenimiento de las redes secundarias de
agua y drenaje, así como la instalación de nuevas conexiones y ha reducido el apoyo a las
176
Delegaciones para la detección de fugas no visibles, la rehabilitación de redes de agua potable y
la instalación de una parte mínima de las nuevas conexiones requeridas por los usuarios.
Por las razones expuestas, no se han podido iniciar los trabajos de la tercera etapa y por lo tanto
el desarrollo en valor de los proyectos es mucho menor a lo previsto. El Distrito Federal no se
beneficia de las eficiencias que se habían buscado en la contratación, ya que sigue diluida la
responsabilidad por el manejo del agua entre varias dependencias y no se aprovechan las
tecnologías y los procedimientos de trabajo de la contratista y de su socio tecnológico.
Con la finalidad de dar alguna información relacionada con los avances de este proyecto, a
continuación se listan algunos datos proporcionados a la CNA por la empresa Aguas de México,
a través de un cuestionario de recopilación de datos:
Tabla 34
INDICADORES
Padrón de usuarios (#)
Actualizaciones al padrón (por año)
Viviendas empadronadas (#)
Medidores leídos bimestralmente
Nivel de tarifa ($/m3) doméstico
Nivel de tarifa ($/m3), no doméstico
Nivel de tarifa ($/m3), global
Emisión por bimestre (# boletas)
Emisión por bimestre
% de usuarios que no pagan
Catastro digitalizado de redes
Rehabilitación, red secundaria de agua
Detección de fugas no visibles (#)
SITUACIÓN AL INICIO
(1993)
SITUACIÓN ACTUAL
(2003)
293,000
5,000
402,000
15,000 (visual)
N$0.76
N$1.4
N$0.85
293,000
N$17 millones
40%
No existía
No se realizaba
No se realizaba
390,000
50,000
480,000
250,000 (por radio)
$3.3
$17.3
$4.80
390,000
$100 millones
25%
204 Km2
150 Km. (1998 a 2000)
1000 por año
Reducción del agua no contabilizada
---
Empleados por cada 1000 tomas generales
NA
6% del agua en bloque
recibida (estimado, no existe
macromedición)
1.4
NA: No aplica
Nota: se ha observado, desde la introducción de la emisión por consumo medido una reducción importante (del 15% al 20%)
del consumo doméstico por vivienda en las colonias residenciales, liberando así caudales esenciales para las áreas de la Ciudad
que sufren de escasez en el servicio.
Aunque estos avances parecen ser satisfactorios, hay que destacar que la cooperación entre la
empresa y la CADF tiene su propia problemática, ya que Aguas de México ha manifestado tener
dificultades derivadas de no haber llegado a un acuerdo con la CADF para resolver algunas
diferencias relacionadas con la solicitud de adecuación al factor de indirectos de la segunda etapa
del proyecto, situación que ha afectado las finanzas de la empresa, originando que ambas
instituciones se encuentren inmersas en un juicio de demanda civil.
Finalmente, se puede concluir que el desarrollo de los 4 casos ha permitido logros valiosos para
el Distrito Federal. A pesar de la situación económica financiera de los últimos años, los
177
incrementos en los niveles de recaudación han sido importantes: de 1 500 millones de pesos en
1997 a 2 825 millones para el 2000. A ello ha contribuido un incremento en la eficiencia en la
cobranza del 63% al 82% en el mismo lapso. Para el mismo año 1.2 millones de usuarios
contaban con medidor, con lo que el 92% del caudal que se les entregaba era por servicio medido.
Se han realizado satisfactoriamente los trabajos relacionados con la integración de información
básica del servicio de agua a través de un censo de usuarios y de un catastro de redes con
digitalización de la información hidráulica en planos de la ciudad. Un aspecto relevante es que la
emisión de boletas pasó de un régimen de cuota fija (utilizado anteriormente por la Tesorería de
la Federación del Distrito Federal) a un régimen de servicio medido, lo que ha influido
satisfactoriamente en la cultura de los usuarios evitando el desperdicio del agua. Otro aspecto
muy importante es que, gracias a la estrategia adoptada por la CADF, ha sido posible recuperar
caudales importantes de agua, como resultado de un programa de detección y reparación de fugas
y de sustitución de tuberías en condiciones precarias de operación. La información disponible
indica, que a ese mismo año, las pérdidas físicas han disminuido del 37.5% al 32.5%, con lo cual
se ha recuperado un caudal del orden de 1.7 m3/s.
Por lo que se refiere a la tercera etapa, como ya se dijo, ha registrado retrasos; sin embargo, las
empresas han realizado medidas con circuitos pilotos de macromedición pudiendo identificar
algunas eficiencias físicas específicas y han llevado a cabo programas de detección de fugas no
visibles y de rehabilitación de redes, lo que ha contribuido permitido incrementar la eficiencia
física en algunas áreas.
Se puede concluir que el proyecto ha sido razonablemente exitoso en diversos aspectos, a pesar
de no haber podido cumplir las empresas con sus metas en los tiempos originalmente previstos,
por los aspectos ya mencionados como son la situación financiera vivida en el país y, desde
luego, la dificultad de integrar en la CADF todas las funciones correspondientes a la prestación
de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
11.2.1.4 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de Puebla.
El proyecto de la Ciudad de Puebla representa una forma interesante de iniciar un proceso de
incorporación de una empresa privada en la prestación de los servicios. En este caso las autoridades
locales en el mes de febrero de 1998, por conducto del organismo Sistema Operador de los Servicios
de Agua Potable y Alcantarillado de la Ciudad de Puebla (SOAPAP), decidió contratar los servicios
de una empresa privada para la realización de actividades relacionadas con los aspectos comerciales
del sistema a efecto de incrementar la eficiencia correspondiente de un 65% a un 95% en un periodo
de dos años. Con ello se busca mejorar la situación financiera del sistema, de tal manera que en el
mediano plazo el sistema pueda ser capaz de realizar inversiones en infraestructura en mejores
condiciones económicas y financieras.
Para ello a través de un proceso de licitación, asignó un contrato de prestación de servicios a la
empresa Consorcio Internacional de Medio Ambiente; S. A de C. V. (una empresa del Grupo ICA y
Vivendi, S. A. ambas con una participación al 50%), por un periodo de 10 años, revisable en un
periodo de 5 años. De acuerdo con el contrato, las principales actividades están orientadas a:
ƒ
Levantamiento del censo para la actualización del padrón de usuarios de 250 mil tomas
178
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Regularización de 160 mil cuadros y suministro e instalación de 80 mil medidores de lectura
automática y 80 mil de lectura directa
Suministro, instalación y puesta en operación del sistema de computo del sistema comercial
Lectura, facturación, emisión y distribución de boletas de cobro
Cobranza del servicio
Atención al Público
Mantenimiento y reposición de medidores
Mantenimiento y actualización del sistema de computo
Actualmente la empresa da servicio a la ciudad de Puebla y a sus conurbaciones con una población
total de 1.2 millones de habitantes, con 250 mil tomas de agua potable y con una superficie
aproximada de 13 mil hectáreas.
La inversión total del proyecto a precios de la fecha de contratación es de 374.7 millones de pesos,
de los cuales a la fecha ha invertido 210.7 millones de pesos. La estructura de financiamiento de la
inversión es 59% de capital propio y 41% de un crédito otorgado por el Banco Interamericano de
Desarrollo. Actualmente la empresa emplea a 90 personas y la tarifa real promedio por metro cúbico
es de $9.06.
SOAPAP se constituye en la autoridad reguladora del contrato aplicando una pena en puntos
porcentuales sobre la facturación total, en caso de incumplimiento de las metas.
La empresa privada asume la responsabilidad de la prestación de los servicios comerciales y puede
subcontratar a otras firmas con la autorización de la SOAPAP. La SOAPAP puede cambiar dichos
términos y condiciones del contrato, así como la forma en que la empresa privada debe reportar sus
avances. La SOAPAP también puede dar por terminado el contrato por causas de interés público o si
la empresa privada incumple con los términos establecidos. Asimismo, puede suspenderlo parcial o
totalmente por causas de fuerza mayor. En caso de controversia, las partes se someten a un comité
integrado por tres expertos.
Este proyecto se ha visto afectado por problemas de índole social, políticos y jurídicos, lo que ha
impedido que la empresa cumpla con las metas comprometidas. Adicionalmente, la empresa
reporta que los márgenes son muy bajos y el contrato se ha reducido en volumen de operaciones.
Sin embargo, se puede concluir que es una experiencia interesante dado que es el primer proyecto
en México que inicia con la participación de una empresa privada en el área comercial, como
primer eslabón de un proceso que de consolidarse podrá fortalecer la posición financiera del
sistema y estar en mejores condiciones para afrontar las inversiones en infraestructura que el
sistema requiera.
No obstante, de la revisión realizada a los términos y condiciones del contrato, se observan aún
aspectos negativos que podrían afectar el futuro desarrollo del proyecto. Por ejemplo, la
regulación del contrato continúa a cargo del concedente; por aspectos políticos la suspensión del
servicio a usuarios morosos no es llevada a cabo, entre otros aspectos.
179
11.2.2 Concesiones y contratos de prestación de servicios para la construcción de plantas de
tratamiento de aguas residuales
En lo que se refiere a la participación de empresas privadas en el diseño, puesta en marcha,
operación y mantenimiento de plantas de tratamiento, en la década de los noventa el sector
público inició un programa para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales con
el apoyo de empresas privadas. Entre los proyectos más relevantes se encuentran: las plantas de
tratamiento de Puerto Vallarta, Toluca; Ciudad Juárez, Chihuahua, Ciudad de Torreón y Ciudad
Obregón.
A continuación se hace un breve comentario sobre las características y principales resultados de
algunos de estos casos y más adelante se proporciona información sobre otras plantas de
tratamiento de aguas residuales que bajo esquemas CPOT, están siendo operadas por empresas
privadas.
11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta
Este proyecto es de los primeros que fueron asignados a una empresa privada y se constituye
también en un ejemplo en el que el financiamiento se estructuró contemplando la canalización de
recursos de organismos de crédito nacionales y extranjeros.
A principios del segundo trimestre del año 1991, el Municipio de Puerto Vallarta, por conducto del
Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (Seapal) decidió contratar el diseño, construcción, puesta
en marcha, operación y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada
Norte II. El contrato fue asignado a la empresa Compañía Tratadora de Aguas Negras de Puerto
Vallarta, S. A. de C. V., empresa mexicana cuyos principales accionistas son Biwater de México, S.
A de C. V. (98% de participación) y la empresa Biwater Capital de nacionalidad inglesa (2% de
participación). La Empresa operadora del proyecto es Biwater Mexicana, S. A. de C. V.
El contrato se asignó a la empresa de manera directa por un periodo de 15 años, habiendo iniciado
operaciones en el primer trimestre de 1995. El tratamiento consiste en aireación extendida con lodos
activados y la planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 750 lps. Actualmente se
encuentra operando al 80% de su capacidad en virtud de que el 20% de la población no está
conectada al sistema de alcantarillado, trabajos que no ha podido concluir la Seapal. El agua tratada
se canaliza directamente a los cauces.
La planta de tratamiento beneficia a una población de 250 000 habitantes aproximadamente. La
inversión total comprometida en el contrato fue de 33.2 millones de dólares, (101 millones de pesos)
y su estructura de financiamiento se realizó de la siguiente manera:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Capital de la empresa privada 24.65%.
Crédito BANOBRAS 25.37%.
International Finance Corporation (IFC) 20.7%.
Biwater (Casa Matriz UK) 29.28%.
180
La tarifa actual pagada por el municipio a la empresa por metro cúbico de agua tratada es de 2.7
$/m3 de la cual el 68% corresponde a la cantidad de recursos destinados a la amortización de la
inversión; el 27.5% a cubrir los costos fijos de operación y el 4.5% a cubrir los costos variables
de operación.
En la actualidad el proyecto da empleo a 14 personas y tiene 2 080 horas hombre año en personal
provisional y subcontratado.
Al igual que los diversos casos de participación privada analizados anteriormente, el proyecto de
Puerto Vallarta tuvo problemas financieros derivados de la crisis económica de nuestro país.
Particularmente porque se contrajo deuda en dólares y en libras esterlinas en el año de 1994 a un tipo
de cambio de 3.5 pesos por dólar, lo que impactó significativamente la salud financiera del proyecto
al tener que cubrir créditos en dólares cuando sus ingresos han sido en pesos mexicanos.
Uno de los principales aspectos que también ha influido en el desarrollo del proyecto ha sido que
hasta ahora no se ha conectado el 100% de los usuarios a las redes de alcantarillado, originando que
la planta opere al 80% de su capacidad instalada, con la consecuente disminución de los ingresos
respecto a lo previsto. Por otra parte, información disponible indica que las plantas operan
satisfactoriamente en lo que se refiere a la calidad de los efluentes.
Como se indicó al inicio de este apartado, el proyecto fue asignado a la empresa en forma directa sin
mediar un proceso de licitación. Hoy en día la autoridad y empresa privada reconocen la necesidad
de que los proyectos sean asignados a través de un proceso de esta naturaleza que especifique un
criterio balanceado para la adjudicación del proyecto entre oferta técnica y económica, ya que no
siempre lo más barato es lo más adecuado.
11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca
En agosto de 1992 las empresas ECOSYS I Y ECOSYS II, obtienen del Gobierno del Estado de
México, la concesión para el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de dos plantas
de tratamiento de aguas residuales denominadas Toluca Norte y Toluca Oriente con una
capacidad conjunta de 2,250 lps. Los Títulos de Concesión se otorgaron por un período de 10
años. Las plantas representaron una inversión de 124 millones de pesos a precios de agosto de
1992.
En junio de 1994 la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) adquiere el 50% de las
acciones de ECOSYS I y II por un monto de 12.5 millones de pesos (precios de agosto de 1992);
además financia la construcción por 77.4 millones (precios de julio de 1996).
GMD aportó 64 millones de pesos como capital de riesgo y financió a estas concesionarias por
165 millones, lo que representa, una erogación de 229 millones de pesos (precios de mayo de
1999).
Ambas plantas iniciaron formalmente operación en el mes de noviembre de 1994.
La crisis económica de 1994 tuvo un severo impacto en estos dos proyectos, ya que los intereses
de los créditos se elevaron de manera importante y la capacidad de pago del Gobierno del Estado
181
disminuyó, sin embargo, el marco jurídico en que éstas se basan contiene una cláusula de crisis la
cual permitió la búsqueda de esquemas de solución financieramente viables para las autoridades,
concesionarias e instituciones financieras.
Se acordó que, por un período de 2 años, las concesionarias otorgaran un descuento en la tarifa de
amortización de la inversión de tal forma que las finanzas del GEM no se afectaron y, en
contraparte, al final de este período dicha tarifa se incrementó y el período de concesión aumentó
a 15 años de tal forma que las concesionarias podrán pagar los créditos y, al mismo tiempo,
obtener el retorno de la inversión.
Como parte de este proceso las concesionarias reestructuraron los créditos, tanto con las
instituciones financieras como con sus socios, de tal forma que éstos se ajustaron a los cambios
realizados en los Títulos de Concesión.
Para dar la seguridad a las partes involucradas y la claridad necesaria, estos acuerdos han sido
anexados a los Títulos de Concesión como parte integrante de los mismos.
A la fecha las plantas de tratamiento de aguas residuales se operan y mantienen con altos
estándares de calidad, lo que las ha hecho de las plantas más visitadas por especialistas
nacionales e internacionales y son un claro ejemplo de que la inversión privada recuperable en
proyectos de infraestructura puede ser exitosa cuando el marco jurídico en que se sustenta es
adecuado y, al mismo tiempo, existe la voluntad y el compromiso de las partes involucradas para
que así sea.
Es importante mencionar que actualmente los accionistas de la empresa son GMD, FYPASA
Construcciones, S. A. de C. V. e INTENSA, S. A. de C. V., con el 50%, 39% y 11% de las
acciones, respectivamente.
11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Juárez, Chih.
En el mes de diciembre de 1992, el organismo operador de agua de Ciudad Juárez, decidió
contratar los servicios de una empresa privada para el diseño, puesta en marcha, operación y
mantenimiento de dos plantas de tratamiento de aguas residuales municipales, denominadas
Norte y Sur.
Para tal efecto convocó a un proceso de licitación pública que culminó en el mes de octubre de
1993 mediante la adjudicación del contrato a la empresa mexicana Concesionaria de Aguas
Residuales de Juárez, S. A de C. V., empresa cuyo accionista principal era la empresa Degremont
de México, S. A de C. V., (hoy Ondeo Degremont) empresa filial de la compañía francesa del
mismo nombre, con el 99% de las acciones. Con ese fin se firmó un Contrato de Prestación de
Servicios con un plazo de 13.5 años contados a partir de la puesta en operación de las plantas.
El tipo de tratamiento utilizado en ambas plantas es tratamiento primario avanzado con una
capacidad instalada de 2 500 lps para la planta Norte y de 1 000 lps para la planta Sur. Ambas
instalaciones, atienden a una población de 1.5 millones de habitantes y requirieron de una
inversión de 197 millones de pesos (a precios de 1996).
182
Desde sus inicios y debido a la situación financiera que se dio en 1995, el proyecto tuvo que
enfrentar diversos problemas de tipo económico y financiero, lo que implicó la renegociación del
contrato en el mes de septiembre de 1997 lo que condujo entre otros aspectos a rediseñar el
mecanismo de financiamiento del proyecto y modificar la calidad del efluente a ser tratado. Las
plantas iniciaron formalmente operación en el mes de abril (planta Sur) y junio (planta Norte) del
año 2000, esto es casi siete años después de la fecha de adjudicación.
Después de diversas negociaciones la estructura final de financiamiento del proyecto quedo de la
siguiente manera: capital de la empresa concesionaria 11.3%, Crédito de BANOBRAS 34.4%,
apoyo del FINFRA en capital subordinado 36.2% y recursos del BDAN 12.5%.
11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte
En julio de 1992 la empresa Atlatec Chihuahua, S. A de C. V., cuyos principales accionistas son
las empresas Promotora de Infraestructura de México, S. A de C. V. y Gema Servicios
Ambientales S. A de C. V. con un porcentaje de participación de 66% y 34%, respectivamente,
ganó la licitación convocada por la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de Chihuahua para
llevar a cabo los trabajos de diseño, construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento
de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada Chihuahua Norte, para lo cual se
firmó un contrato de prestación de servicios por un periodo de 10 años contados a partir del inicio
de operación de la planta. Para la operación del proyecto Atlatec Chihuahua designó a la empresa
Earth Tech México, S. A de C. V., compañía del mismo grupo.
La planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 1200 lps, utilizando un tratamiento a
través de lodos activados convencional. La tarifa que el contratante paga por metro cúbico de
agua tratada es de $0.43 considerando que la planta opere al 100% de su capacidad. La inversión
total realizada en el proyecto fue de 17 millones de dólares. El destino de las aguas residuales son
los cauces, aunque una pequeña proporción es utilizada por la Junta Municipal de Aguas para el
riego de parques, jardines y rusos industrial. La planta inició formalmente operaciones en el mes
de enero de 1995 y se encuentra operando al 35% de su capacidad de Flujo y 70% de capacidad
de carga de D. B. O.
Este proyecto también se vio afectado por la crisis financiera de nuestro país de 1995. La
devaluación del peso con respecto al dólar impactó fuertemente los costos del proyecto ya que
casi el 50% de la inversión se realizó a través de un crédito en dólares. La fuente de repago de
este proyecto es en pesos y las tarifas por metro cúbico de agua tratada es ajustada a través de
índices de precios nacionales.
Las principales garantías existentes son por parte del contratista una fianza de cumplimiento y,
por parte del contratante, una línea de crédito contingente y revolvente de BANOBRAS avalada
por el Gobierno del Estado con sus participaciones federales, respectivamente.
11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torreón
En el mes de marzo de 1999 el Municipio de Torreón publicó la convocatoria de licitación para
contratar con una empresa privada la construcción de colectores y una planta de tratamiento de
aguas residuales para la ciudad, con una capacidad de 1900 lps. En el mes de agosto del mismo
183
año el proyecto fue adjudicado al consorcio integrado por Industrias del Agua, S. A. de C. V. y
FYPASA Construcciones, S. A. de C. V., las cuales poseen el 90% y 10% de las acciones,
respectivamente. El contrato respectivo se firmó en el mes de diciembre de 1999.
El tipo de tratamiento utilizado es lagunas facultativas/anaerobio. La inversión total realizada a
precios de diciembre del 2000 fue de 205 millones de pesos incluyendo los costos financieros de
un crédito de BANOBRAS, el cual representa el 30% de la inversión total. El resto de la
inversión estará compuesta con 34% de capital propio, 29% con recursos del Finfra y con
recursos del gobierno federal a través de la CNA por un 7%.
La tarifa por metro cúbico de agua tratada es de 0.52 pesos.
La construcción de esta planta se inició en el mes de enero del 2001 y se espera que esté
operando en el 2003 y dará servicio a la ciudad de Torreón que tiene una población de 600 mil
habitantes.
11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregón
En el mes de agosto de 1993, la empresa Solagua, S. A. de C. V., ganó a través de un proceso de
licitación llevar a cabo el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, mantenimiento y
conservación de las plantas de tratamiento (norte y sur) de aguas residuales municipales de la Cd.
Obregón, Son., para lo cual firmaron con el Municipio del mismo nombre un contrato de
prestación de servicios con vigencia de 25 años. Solagua tiene como único accionista a la
empresa Proaqua, empresa del grupo Domos.
Las plantas iniciaron formalmente operación en agosto de 1997, dando servicio a una población
de 350 mil habitantes. La planta Norte tiene una capacidad de 850 lps y la Sur de 735 lps y el tipo
de tratamiento utilizado es secundario (biológico con lagunas aireadas). La inversión total en
ambas plantas fue de 76.3 millones de pesos (a preciso de 1995). El destino final de las aguas es
85% para reuso y 15% directo a los cauces.
Este proyecto también ha venido presentando problemas muy similares a los registrados en otros
proyectos similares; en opinión de la empresa Concesionaria los principales obstáculos que ha
enfrentado el proyecto han sido de carácter político, falta de actualización tarifaria, problemas de
tenencia de la tierra y descargas de aguas residuales que sobrepasan la capacidad del tratamiento
de las plantas.
Algunos de los aspectos mencionados derivaron en una renegociación del contrato de prestación
de servicios, la cual se dio en el mes de octubre de 1999. No obstante lo anterior, los resultados
de este proyecto han sido aceptables.
11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participación
privada
La Tabla 35 lista 26 proyectos de los cuales se cuenta con información. Estos proyectos se
encuentran en operación y representan una inversión total de 3,654 millones de pesos y una
capacidad de tratamiento de casi 23 m3/s, dando atención a una población de 9.1 millones de
184
personas. La capacidad instalada de estos proyectos, responsabilidad de la iniciativa privada,
representan el 29% del total de la capacidad de diseño existente a nivel nacional a fines de 2001.
De la capacidad de las plantas en operación representa el 44.5%.
Tabla 35
PARTICIPACIÓN PRIVADA EN PLANTAS DE TRATAMIENTO
PRINCIPALES PROYECTOS