2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker 2 años de gestión en el MIDES con fuerte impacto en resultados y en inclusión social Daniel Olesker Ministro de Desarrollo Social El pasado 10 de diciembre se presentaron los principales resultados de dos años de gestión del MIDES en sus programas principales, en un documento de más de 500 páginas que resume la intensa actividad programática del MIDES quisiéramos destacar: 1. ¿Por qué es necesario evaluar programas? Evaluar programas es una seña de identidad y transparencia de la izquierda por poner a disposición de la ciudadanía los montos y la forma en que usamos los recursos públicos, de forma de descentralizar el poder. En el entendido de que la información es poder. La propia creación del MIDES da un lugar de relevancia, a nivel de Dirección Nacional, a las tareas de evaluación y monitoreo de programas (a través de la DINEM). Las mismas son de carácter público, en la medida en que los programas evaluados han contado con presentaciones de resultados abiertas a la ciudadanía, cuyos informes se encuentran disponibles en la web del MIDES. El MIDES ha evaluado desde su inicio sus políticas y programas, y lo ha hecho en asociación estratégica con otros actores como la academia nacional y organismos internacionales, realizando evaluaciones internas, externas y mixtas, a la vez que haciendo foco en diferentes etapas de la vida de los programas. Recordemos que con anterioridad a 2005, tanto la institucionalidad como la experiencia uruguaya en lo vinculado a la evaluación de políticas y programas sociales, son escasas, de bajo vínculo con la academia y mayoritariamente restringidas al área educativa. 1 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker El Frente Amplio cambia la pisada y el gobierno genera dos hitos en la evaluación y su carácter institucional. En primer lugar, con la creación del Ministerio de Desarrollo Social decide consolidar en su estructura, y con el carácter de Dirección Nacional, a la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (MIDES-DINEM). De la misma manera, ya en 2008 define la creación del Área de Gestión y Evaluación del Estado (AGEV-OPP) con la misión de promover una planificación y presupuestación por resultados, generación de insumos para la toma de decisiones y evaluación de políticas sociales. La creación del novel Instituto de Evaluación Educativa (INEED) marca también esta impronta de incorporar la evaluación, de carácter técnico y profesional, a las definiciones e implementación de la política social. 2. ¿Qué aporta la evaluación? El valor último de la evaluación de programas, más allá de que la evaluación pueda considerarse un valor per se, está fuera de sí misma. Su valor está en la capacidad de ser apropiada por los hacedores de política (decisores y gestores), de ser insumo para la validación, reformulación y/o reconsideración de cualquier programa en cuestión, o para rendir cuentas a la ciudadanía, transparentando la gestión. 3. ¿Es posible en Uruguay hacer evaluaciones rigurosas? Más allá de la metodología, que el documento resume en extenso, disponer de información seria, rigurosa y a tiempo real, requiere de muy sólidos sistemas de información. Para ello quisiera destacar dos sistemas de los tantos que tiene la política social. En primer lugar el Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS). Este sistema, que incluye al MIDES, al Ministerio de Educación y Cultura (MEC), al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), el Correo y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), completa el mapa informacional del área social. 2 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker De esta manera casi el 100% de los efectores nacionales en políticas sociales están incluidos. El SIIAS posee una gran potencialidad para la generación de conocimiento nuevo, permitiendo la evaluación, el diseño y la ejecución de políticas sociales. Por ejemplo, el seguimiento de cohortes reales de población y la reconstrucción de su trayectoria institucional. Es posible, a su vez, realizar un seguimiento de aquellos niños con bajo peso al nacer, acompañando su desarrollo mediante el seguimiento de su participación en diversos servicios sociales, tales como centros de cuidado infantil, controles de salud, acceso a la educación, etc. También permite identificar eventuales vacios de coberturas, problemas de acceso a programas sociales o con relación al universo de población total, vulnerable o pobre. De manera similar, fruto de la integración de información, es posible identificar eventuales duplicaciones de beneficios o intersecciones entre programas. El segundo ejemplo es el Sistema de Monitoreo y Administración de Resolución de Tramites (SMART) que busca darle soporte a la toma de decisiones y la gestión de los diferentes programas sociales de la organización, aumentando la focalización y la eficacia de las políticas desarrolladas. Tiene como objetivos: Ofrecer un instrumento que a partir de la información disponible automatice la operativa de los técnicos y facilite el abordaje integral de las intervenciones, mejorando de esta manera la articulación de las políticas sociales del MIDES. Proveer funcionalidades de supervisión para las acciones que realizan los técnicos, pudiendo de esta manera evaluar su trabajo, el uso del sistema e impulsar buenas prácticas de gestión. Promover actividades de comunicación con la población MIDES utilizando interfaces amigables e intuitivas, contribuyendo con la disminución de la brecha digital. 3 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker 4. ¿Cómo está preparado el MIDES para este proceso? En 2011 comenzó, en el marco de la reforma del Estado, un proceso de reestructura del MIDES que, por un lado, dio continuidad a la etapa fundacional del ministerio, pero que por el otro se planteó una etapa de consolidación organizativa para el cumplimiento de sus funciones básicas en nuevo contexto social y en el marco de la aprobada -también en 2011- reforma social. Dicha reestructura ya ha sido aprobada y puesta en funcionamiento desde 2012. A manera de resumen, destaco: • Se crea el comité de la Coordinación Interdireccional que tiene por funciones: construir y/o fortalecer las agendas de coordinación interna; facilitar la comunicación de las direcciones entre ellas y con el ministro; atender los emergentes de la agenda institucional. La función es asimilada a cargos en otros países tales como Jefe de Gabinete. • Se consolida la Dirección General de Secretarías reuniendo todas las estructuras administrativas, los equipos de evaluación dispersos en la estructura se integran a DINEM, la Unidad de seguimiento se pasó del despacho ministerial a la DINEM, los equipos de comunicación dispersos en la estructura se integran a la Unidad Asesora de Comunicación. Es decir, se adopta el criterio de la especialización como eje de la construcción organizativa nueva. • Se racionaliza de forma profunda la estructura de Programas MIDES, incluidos los mecanismos de diseño de los mismos, creando una única dirección única de programas (DINADES). • Se define como una unidad de dirección la gestión territorial incluyendo en su seno todos los dispositivos MIDES en el territorio (oficinas territorial, SOCAT, etc) y reduciendo de 34 a 19 los directores territoriales, uno por departamento. • Se consolidan como instituto de rectoría dependientes del Ministro, las políticas de género (INMUJERES), de juventud (INJU) y de adultos mayores (INMAYORES). • Se reducen los cargos de dirección en el Gabinete MIDES. 4 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker En ese sentido entendemos que el proceso de reestructura es un ejemplo muy claro de la reforma del estado, clave para obtener los resultados que la evaluación nos muestra. 5. Las puertas de entrada a la inclusión social de los programas MIDES. Es muy importante el análisis de dos programas que son puerta de entrada a la inclusión social. Por un lado la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y por otro el programa de atención a personas en situación de calle (PASC). 5.1 La Tarjeta Uruguay Social. Para la tarjeta fue clave el rediseño del trabajo de campo en el Mides y por ende la refocalización de las transferencias monetarias. Tal como mencionamos anteriormente, en el marco de la reestructura la Unidad de seguimiento se pasó del despacho ministerial a la DINEM, planteándole los siguientes objetivos: • Mejorar la cobertura y focalización de los programas de transferencias monetarias. • Realizar el seguimiento y derivaciones pertinentes a los hogares beneficiarios de las mismas. • Potenciar la articulación de los programas sociales a nivel territorial mediante la producción de información a partir del trabajo de campo y la georreferenciación de los domicilios de los hogares beneficiarios. • Aportar a la construcción de líneas de base para la evaluación y seguimiento de los programas (sin incurrir en costos adicionales). El cambio en la metodología de llegada a los hogares: en el período que transcurre de setiembre 2011 a junio de 2013 se realizó un total de 81.178 visitas, pasando de un promedio de 1,5 visitas por persona y por día a 8,2 visitas por persona y por día. La focalización ha sido uno de los puntos centrales de la estrategia del gobierno nacional de 2011 a 2013. Ello dio un resultado muy relevante que muestra el cuadro siguiente: 5 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Cuadro 1: Distribución de visitas setiembre 2011 -- julio 2013 Condición de cobro anterior (set 2011) Población No cobra TUS TUS Simple TUS Doble Total objetivo No TUS 32563 15278 1793 49634 actual TUS Simple 5565 4936 1435 11936 (julio TUS Doble 6496 7329 5783 19608 2013) Total 44624 27543 9011 81178 Fuente: Elaboración propia en base a registros administrativos La focalización redujo la población con TUS (dadas su mejora de calidad de vida) y aumentó el número de TUS doble para la población más crítica. Al mismo tiempo de mejorar la focalización y aumentar el monto al núcleo crítico, se exoneró de impuestos (IVA) a la tarjeta, mejorando su monto. Otro factor muy importante que analiza el informe es que el presupuesto de la unidad de seguimiento no superó los 2 millones de dólares, lo que significó el 3,4% de lo que se paga de TUS (y si sumamos asignaciones familiares menos del 1%) lo que vuelve a mostrar un exitoso ejemplo de reforma del estado. Un cambio drástico en la gestión de una herramienta central dedicó apenas un 3,4% de su presupuesto para lograrlo. 5.2. Programa de Atención a las Personas en Situación de Calle (PASC). Este programa tiene como objetivo contribuir a la reinserción socio-cultural y laboral de las personas y familias en situación de calle. En el período 2011-2012, en el marco de la reestructura (programática y del MIDES) se generaron nuevas líneas de trabajo. Entre las más destacadas se encuentran: • El fortalecimiento de los cupos del programa (de 546 a 1430 y de 25 a 48 centros entre 2011 y 2012, como muestra el cuadro 2). • 6 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Cuadro 2: Evolución de cupos del programa según perfil de población, total país, 2011-2012 Fuente: DINEM-MIDES • La aplicación de supervisión periódica en los centros. • Los diagnósticos anuales que permiten realizar un seguimiento de gestión y funcionamiento. • La implementación de un sistema de registro (SMART) en todos los centros que permite que todas las mañanas podamos tener información en tiempo real de las personas que utilizaron los centros. Los centros se clasifican en las siguientes modalidades de atención: • Centros Nocturnos. • Centros Nocturnos/24 Horas (funcionan como centros nocturnos de lunes a viernes y como centro 24 horas los fines de semana). • Centros Diurnos. • Centros 24 horas. • Hogares medio camino. • Casas asistidas. • Centros de recuperación. Un elemento central es que los centros 24 horas y diurnos bajo sus diferentes modalidades se priorizaron (por ejemplo el programa cuenta con 355 cupos destinados a mujeres con niños y familias) pasando de menos del 10% al 50% del total 7 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker de cupos, priorizando la atención y las trayectorias de las personas, tal como muestra el cuadro 3. El cambio ha sido significativo y el programa se consolidó. Cuadro 3: Distribución de centros pasc y total de cupos según modalidad de atención, total país, 2012 Fuente: DINEM-MIDES basado en registros administrativos del programa. 6. Dos ejemplos de programas educativos. Dentro de los programas socioeducativos queremos destacar: a) el Plan de Formación Profesional Básica (FPB) que es implementado desde el año 2008 a nivel global por la Universidad del Trabajo del Uruguay (CETP-UTU) y cogestionado con el MIDES en su modalidad comunitaria; y b) el programa Compromiso Educativo. 6.1 Formación Profesional Básica (FPB). Los cursos de FPB plantean la formación profesional de jóvenes de 15 años o más en diversos campos, atendiendo además la concreción de objetivos de la Educación Media Básica. El estudiante adquiere como resultado del proceso educativo una cultura general e integral, y desarrolla una serie de capacidades profesionales específicas. Además, le permite al adolescente elegir su continuidad educativa en niveles superiores ya que luego de aprobado el FPB en su totalidad, el estudiante tiene acreditada la Educación Media Básica y está habilitado para ingresar a la Educación Media Superior. 8 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker ¿Qué resultados muestra la evaluación? El cuadro 4 nos muestra el gran salto dado en la aprobación en 2010, y luego un mantenimiento de altos niveles de aprobación en FPB tanto en su fase comunitaria como en el plan común. Cuadro 4: Aprobación por semestre FPB Com. y Total FPB. 2009-2011 (%) Fuente: DINEM formulario de calificaciones de FPB Por otra parte, el cuadro 5 nos muestra que el abandono en el FPBC también muestra una tendencia decreciente, ubicándose en el entorno del 5% en el primer semestre, aunque en el segundo semestre de 2012, luego de reducciones significativas en 2010 y 2011, aumenta. Cuadro 5: Abandono por semestre FPBCom y Total FPB. 2009-2011 (%) Fuente: DINEM formulario de calificaciones de FPB 9 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker 6.2 Compromiso Educativo. El programa tiene como objetivo general contribuir a enriquecer y consolidar la matriz de programas educativos existentes, con el fin de mejorar las condiciones para que los estudiantes de EMS permanezcan y potencien sus trayectorias en el sistema educativo público y particularmente puedan completar el segundo ciclo de enseñanza media. Su implementación 2011 y 2012 fue la siguiente: % con relación Becas a centros EMS otorgadas 39 13 1659 350 63 21 4347 500 AÑO Centros CE 2011 2012 Referentes Pares El programa consta de tres componente: la Beca, los Espacios de Referencia con referentes partes de educación terciaria, y los acuerdos con las familias y el estudiante y el apoyo del Articulador Pedagógico. Resultados. Aprobación de estudiantes de 1º y 2º nivel de EMS en CETP (2012). 10 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Continuidad educativa de estudiantes de 1º y 2º nivel de EMS en CETP (2012). Como se ve, los resultados de los participantes son muy importantes y están por encima de la media tanto en aprobación como en continuidad. 7. Los programas prioritarios: Jóvenes en Red. Jóvenes en Red (JenRed) es un programa interinstitucional coordinado por el MIDES, en el que participan: el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Turismo y Deporte, la Administración Nacional de Educación Pública, la Universidad del Trabajo del Uruguay, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay y Instituto de Nacional de Empleo y Formación Profesional (desde el año 2013). El programa comienza a implementarse en 2012, luego de visualizarse un alto porcentaje de adolescentes y jóvenes que no estudian ni acceden a empleos formales. Teniendo en cuenta que es antes de los 25 años que la mayor parte de la población consolida trayectoria educativa de partida, los jóvenes entre 14 y 24 años que no estudian y no han culminado el Ciclo Básico cuentan con una escasa formación a la hora de insertarse en el mercado laboral. Esto, sumado a un contexto de vulnerabilidad socioeconómica, determina menores oportunidades de acceso al empleo formal y su desarrollo personal y social. 11 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker El objetivo general de JenRed es promover el ejercicio de derechos de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado formal de empleo con un abordaje integral, territorial y en comunidad. Sus objetivos específicos se detallan a continuación: • Mejorar las condiciones personales para el acceso e integración a la red de asistencia básica en documentación, prestaciones básicas, salud y tratamiento de adicciones. • Fortalecer las condiciones personales y sociales de los jóvenes para el desarrollo de proyectos personales. • Desarrollar oportunidades y habilidades para la integración y participación social con autonomía. • Promover la integración de conocimientos básicos y habilidades sociales por parte de los participantes como base para el desarrollo de trayectorias educativas. • Elaborar junto a los jóvenes proyectos personales de inserción laboral y dotar de las estrategias y oportunidades para implementarlo. Para la consecución de tales metas, ha desarrollado una estrategia de orientación y acompañamiento de sus beneficiarios en el proceso de inclusión social, laboral y educativa que les permita a estos últimos apropiarse de los canales y de las redes existentes (de las cuales se encontraban excluidos por diversos motivos socioeconómicos y culturales). El componente social del programa contiene: 1) asesoramiento y acompañamiento en la gestión de documentación básica y asistencia social; 2) promoción de participación en actividades culturales, recreativas y deportivas; 3) formación y uso de TIC, favoreciendo la integración digital; 4) generación de espacios de problematización, discusión y formación en temáticas que preocupen a los participantes y a la comunidad; 5) difusión y promoción del uso de los servicios de salud. El componente educativo incluye: 1) desarrollo de espacios de formación a nivel interno del programa que favorezca la adquisición crítica de habilidades sociales; 2) otorgamiento de becas a aquellos que logran revincularse activamente al sistema educativo; 3) espacios de apoyo para la actualización de competencias cognitivas básicas en lenguaje y cálculo, acreditación de saberes. 12 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker El componente laboral consiste en: 1) integrar a los participantes en redes de capacitación laboral para la adquisición y desarrollo de competencias técnicas; 2) facilitar experiencias de trabajo colectivo a nivel comunitario o en empresas con un enfoque participativo y de aprendizaje integral en un contexto de trabajo; 3) intermediar con empresas públicas y privadas, brindándoles a los jóvenes la oportunidad de acceder a una primera experiencia laboral. Resultados Cantidad de jóvenes según objetivo trabajado Jóvenes Prestaciones (AFAM, TUS) 163 Acceso a Documentación 1019 Prevención y Asistencia en Salud 812 Acciones Individuales 2004 Beneficios Económicos 1582 Actividades Socioculturales 1980 Actividades 1003 Pro-Inserción Educativa Inserción Educativa 1281 Actividades Pro-Inserción Laboral 1016 Inserción Laboral 569 Capacitación Laboral 460 Fuente: SMART, JER. Trayectoria educativa y laboral Ahora bien, dentro de las metas centrales del programa se encuentra la reinserción educativa y laboral de sus beneficiarios. Por tal motivo, se presentarán en detalle algunas cifras que refieren al trabajo en dichos ejes. 13 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Inserción Educativa Jóvenes Desistieron Porcentaje de deserción Acreditación escolar 125 47 37,6 Ciclo básico 664 203 30,6 Otras capacitaciones 523 209 40,0 Otras 182 49 26,9 inserciones educativas Fuente: SMART, JER. Inserción en Ciclo Básico Jóvenes Jóvenes que Porcentaje de desistieron deserción Liceo (CBU-Común) 195 59 30,3 Liceo (CBU-PEE) 53 13 24,5 UTU 66 18 27,3 FPB 257 88 34,2 Aulas Comunitarias 60 13 21,7 Áreas Pedagógicas 12 4 33,3 Rumbo 13 0 0,0 NsNc 8 2 25,0 Total 664 197 29,7 Jóvenes Porcentaje Acreditación de saberes 5 0,2 CECAP 93 4,3 Cursos básicos de UTU 247 11,4 DESEA 1 0,0 INAU 3 0,1 MEC 15 0,7 Otros 144 6,7 Sin dato 15 0,7 Total 523 24,2 Otras Capacitaciones En cuanto al objetivo de inserción laboral, los equipos han acompañado a 569 jóvenes en actividades de revinculación con el mercado de trabajo. Aunque JenRed busca, 14 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker principalmente, asistir en procesos de reinserción en el mercado formal, en la tabla que sigue se aprecia que 382 jóvenes participaron de acciones de ingreso al mercado formal, mientras que 225 lo hicieron en el mercado informal y 10 formaron parte de emprendimientos juveniles. De todas formas, aún no se ha realizado la contrastación de los datos del SMART con los obtenidos en BPS, tarea que se realizará en la etapa de evaluación del programa. En cuanto a los datos de deserción obtenidos hasta el momento en la base de seguimiento, se puede observar que de los 383 que ingresaron a la actividad formal, 99 han desistido (26%), mientras que 74 lo han hecho de la actividad informal (33%) y la mitad en los emprendimientos juveniles. Tipo de Inserción laboral Jóvenes Desistidos Porcentaje de desistidos Actividad Laboral Formal 382 99 Actividad Laboral Informal 225 74 33% Emprendimientos Juveniles 10 5 50% 26% Fuente: SMART, JER. Actividades de Inserción Laboral y/o Inserción Educativa Frecuencia Porcentaje Ninguno 538 25,4 Ambos objetivos 268 12,6 Sólo objetivo de Inserción Educativa 1013 47,8 Sólo objetivo de Inserción Laboral 301 14,2 Total 2120 100,0 Fuente: DINEM - MIDES 15 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker 8. ¿Qué aportaron estos elementos a los resultados globales de las políticas sociales? Es evidente que el país ha transitado por resultados extremadamente potentes en materia de pobreza y desigualdad, reduciendo ambos pero haciéndolo simultáneamente. Veamos sólo un resumen de ellos en el cuadro 6. Cuadro 6: Pobreza y desigualdad en Uruguay 2004 - 2012 Items 2004 2012 Pobreza 39,6 12,4 Pobreza extrema 4,5 0,5 0,437 0,386 Desempleo 13,7 6,1 Salario Mínimo 100 345 Índice de gini (desigualdad) El informe presentado y otras evaluaciones complementarias muestran que las transferencias monetarias fueron clave para la erradicación de la pobreza extrema y fueron importantes para la reducción de la pobreza, sobre todo de la brecha de pobreza (la distancia en los hogares pobres al ingreso que les permite salir de la situación de pobreza) al mejorar los ingresos de estos hogares, acercándolos a salir de la situación de pobreza. Ello, en un contexto -como ya hemos mencionado reiteradas ocasiones- en el que se multiplicó por dos en términos reales el gasto social, lo que posibilitó salir de la marginalidad absoluta en que estaba el gasto social, generar puertas de entrada potentes a la inclusión social y fortalecer los prestadores universales (salud, educación, etc.) que son quienes desarrollan y continúan las trayectorias de la integración social. 16 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Pero más allá de estos elementos cuantitativos quiero, para finalizar, introducirme en los temas cualitativos. El programa TUS y el programa AFAM, desde sus propios marcos normativos, establecen que el titular de la prestación sea preferentemente mujer. Esto bajo el supuesto de que las mujeres realizan una mejor administración del dinero en beneficio de los miembros del hogar, conn relación a la que realizan los varones. En este sentido la evaluación de impacto muestra algunos indicios de efectos respecto a que entre los hogares que perciben la prestación, la probabilidad de que las decisiones de gasto sean asumidas por mujeres es mayor que en hogares de similares condiciones pero que no son beneficiarios de AFAM y de TUS. Al mismo tiempo, sin duda ha permitido levantar la autoestima de estas mujeres, empoderarse y ganar espacio en la vida social. Esto también pasa con las personas (mayoritariamente mujeres) que pasan por el programa Uruguay Trabaja, quienes se integran a la vida social y reciben formación en cuestiones mínimas aunque por demás relevantes para ellas, tales como elaborar un currículum o manejar una computadora. Al mismo tiempo el análisis de estos programas nos muestra el valor que tienen estrategias concretas de trabajo de política social en los sectores de pobreza, más allá de los incrementos presupuestales y el fortalecimientos de los prestadores universales. Quiero destacar dos elementos. Por un lado las estrategias de cercanías y acompañamiento en el proceso de inclusión social. Los programas evaluados en el documento (los educativos, los laborales como Uruguay Trabaja o Cooperativas Sociales, etc) y en especial aquellos que actúan sobre el núcleo más estructural de la pobreza, muestran que el vínculo directo y cercano favorece los procesos de inclusión social, contribuye al encantamiento y la generación de esperanzas en la población que fue excluida y permite consolidar procesos que son de largo aliento. Lo segundo es la descentralización de la implementación de dichas estrategias y su articulación con la realidad y las necesidades locales. 17 2 años de gestión en el MIDES - Daniel Olesker Por todo ello es que consideramos esta evaluación una muestra de los avances de las políticas de inclusión social y nos sentimos orgullosos de los logros obtenidos. 18