Estrategia de Crecimiento y Empleo: Una

OIT-OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
OIT-OFICINA SUBREGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS
CAPÍTULO IX
Estrategia de Crecimiento y Empleo: Una Agenda Preliminar (1)
PERU
Septiembre 2004
(1) El presente Capítulo fue elaborado sobre la base del Informe preparado por Alejandro
Olivares R., Consultor Internacional y Profesor de la Pontificia Universidad Católica de Perú.
1
1. Introducción.
Uno de los problemas económicos más importantes por los que atraviesa la sociedad peruana es, no
tanto el desempleo abierto, sino la falta de empleo de calidad o decente – García, N. (2002, 2004b).
En tal sentido, dados los costos económicos, sociales, políticos y de desarrollo humano que esto
implica, se hace necesario plantear una estrategia de crecimiento económico que tenga como uno de
sus objetivos fundamentales la generación de empleo adecuado, en un plazo razonable para el
grueso de la PEA.
Una propuesta coherente de crecimiento con empleo de calidad y alternativo a las políticas y
estrategias económicas que se están aplicando en la mayoría de los países Andinos, se sustenta en
las políticas dirigidas a remover las restricciones al crecimiento de la inversión privada, entre las
cuales sobresale la mejora de la competitividad a nivel microeconómico – OIT (2004). Esto es de
particular relevancia para la aceleración de la inversión privada en actividades transables. En ese
sentido, en este trabajo se plantean políticas de nivel macro, mesa, micro y meta1 para generar un
acelerado crecimiento en la productividad total a nivel micro, que es la base de la competitividad y
de los aumentos de rentabilidad requeridos para incrementar y diversificar la inversión, que es lo
que a su vez explica el crecimiento a mediano plazo del empleo de calidad –García, N (2002,
2004b). Véase el Gráfico 1 en el Anexo.
2.
2.1.
Propuesta para el mejoramiento sistemático de la competitividad y de las condiciones
para estimular la inversión.
Resumen del marco macroeconómico vigente y propuesta de alternativa.
La política macroeconómica actualmente vigente en el Perú es en esencia una continuación de la
que se implementó en la década pasada. La política monetaria ha sido relativamente cuidadosa y,
tiene como objetivo fundamental mantener ciertas metas de inflación – en el rango de 2.5 a 3.5 %
anual. La política fiscal es también relativamente prudente, con un déficit económico moderado y
con ciertos períodos de superávit primario. La política cambiaria es claramente de flotación sucia
con intervenciones del Banco Central de Reserva de manera periódica a través de la demanda u
oferta.
A principios de los 90’s, la política cambiaria fue usada como ancla nominal para inducir la
estabilización de precios, después de un muy serio desborde hiperinflacionario. En el período 1990
– 1997, el Banco Central de Reserva del Perú intervino activamente en el mercado cambiario
mediante compras consecutivas de divisas con la finalidad de evitar revaluaciones pronunciadas en
el tipo de cambio, en el marco de un flujo masivo de entrada de capital financiero hacia el país, en
la cantidad que le permitían sus metas de emisión monetaria compatibles con las metas de inflación
establecidas. En el citado período, el Banco Central de Reserva incrementó gradualmente las
Reservas Internacionales Netas –RIN- a niveles aproximados de $11,500 millones de dólares. En
1
En OIT (2004) se plantea una estrategia de crecimiento para los países del MERCOSUR especificando un
conjunto de políticas a nivel macro, meso y micro. Las políticas a nivel meta no reciben la misma
consideración que las otras tres. En el caso de Perú y de los países andinos en general es muy importante que
se especifique el aspecto meta, debido a que estos países presentan mayores grados de inestabilidad y
fragilidad en su tejido social y cultural, lo cual condiciona enormemente la eficacia de las políticas macro,
meso y micro. Grosso (1998), considera necesario tomar en cuenta explícitamente estos cuatro niveles de
competitividad para generar en el MERCOSUR un proceso de competitividad sistémica.
2
el período 1997–2001, en el marco de una contracción en los flujos de ingreso de capital financiero,
el Banco Central de Reserva intervino en el mercado vendiendo divisas con la finalidad de evitar
procesos de devaluación pronunciada; en ése período las RIN cayeron en aproximadamente $3,000
millones de dólares y el tipo de cambio real tuvo una ligera tendencia a la depreciación.
El tipo de cambio real multilateral se eleva en el 2003, como consecuencia de la devaluación del
us.dólar y el éxito del Banco Central en acompañar la devaluación del mismo. Desde mediados del
2003 en adelante, el tipo de cambio nominal, luego de un periodo de estancamiento, presenta una
importante tendencia a la baja; ante ello el Banco Central de Reserva intervino mediante compras
periódicas de divisas, con lo cual está acumulando reservas, pero sin lograr revertir la tendencia a la
disminución en el tipo de cambio2. No obstante, el shock del alza de precios del petróleo y su
impacto en precios internos, llevó al Banco Central a morigerar dicha intervención y permitir un
descenso del tipo de cambio real, para evitar la propagación de presiones inflacionarias internas.
Tanto en 1990-97 como en 1997- 2004, predominó una visión cuidadosa de la política monetaria. A
partir del 2001, la política monetaria se rige bajo el sistema de una regla de metas anuales de
inflación denominada inflation targeting, que descansa en el uso de la tasa de interés para elevar o
contraer el ritmo de crecimiento de los precios y recíprocamente, del nivel de actividad. Esta regla,
como ha sido discutido en el Capítulo 1 de este Informe, genera un margen de maniobra
innecesariamente estrecho para un régimen macroeconómico que busque defender mejor el tipo de
cambio real, y, a través de ello, establecer una senda más expansiva para el crecimiento de la
inversión privada en transables, del PIB y del empleo de calidad.
En este marco de política macroeconómica, la tasa de inflación está estabilizada a niveles del
promedio internacional, el crecimiento del PBI es significativo (4.5% anual en los últimos tres años)
pero insuficiente para reducir el desempleo, informalidad y subempleo; existe desde 2003 una
tendencia a un superávit en la balanza comercial, liderada por el aumento en el valor de las
exportaciones, pero, de exportaciones de productos sin o con poco valor agregado (en especial las
exportaciones mineras).
No obstante, el 70% del aumento del ingreso de exportaciones verificado en el 2003, se explica por
aumentos de quantum exportado y precios, de los principales commodities exportados por Perú como consecuencia del aumento de la demanda originada en la expansión de la economía China.
Este hecho, refleja la alta dependencia de Perú en producción primaria extractiva exportable, que es
el síndrome común a los países de la región Andina. Esta alta dependencia implica, como se expone
en el Capítulo I de este informe: i) una muy débil inserción en las corrientes más dinámicas del
comercio internacional, ya que se encuentran entre las de menor crecimiento en 1990-2002; ii) una
tendencia a la alta volatilidad del crecimiento, a partir de las oscilaciones en los términos de
intercambio transmitidos vía políticas fiscal y monetaria, y manifestada en caídas en el acceso a
créditos internos y de la banca interna a créditos externos.
En medio de este ambiente macroeconómico relativamente estable pero con desafíos no resueltos,
se enfrentan dos problemas serios, vinculados entre sí: i) un débil crecimiento de la inversión
privada; e ii) un muy serio problema de empleo que continúa agravándose. En promedio, 75% de
los peruanos carecen de un empleo de calidad y no tienen una oportunidad de empleo digno –
2
El nivel de las RIN aumentó gradualmente a partir del año 2001, tal que actualmente está por encima de los
que se tuvo en 1997 (12,200 millones de dólares al mes de octubre del 2004). A su vez, en el período 20032004 el tipo de cambio real cayó aproximadamente en 4.1%.
3
García, N. (2002; 2004b)- y ligado a lo anterior, más de la mitad de los peruanos están en situación
de pobreza económica y casi uno de cada cuatro está en situación de extrema pobreza3.
La aceleración de la inversión privada no es independiente de su necesaria diversificación en
transables no extractivos. Y esto último, conduce a los problemas de competitividad y rentabilidad
allí enfrentados – Capítulo I de este Informe.
Existe además, una baja percepción respecto a los cambios en la estrategia de crecimiento del país
requerida para acelerar el empleo, tanto en el Gobierno como en actores sociales.
Se verifica además una creciente dificultad en el sector público para enfrentar los constantes
incrementos en el gasto corriente a costa de la caída en la inversión estatal - como consecuencia de
una variada gama de factores entre los que se encuentran los de origen reivindicativo.
Más serio aún, se enfrenta un proceso de retroceso institucional, débil credibilidad del Gobierno y
crisis de valores, donde las autoridades e instituciones económicas y políticas no gozan de la
credibilidad necesaria, lo cual tiende a mediatizar la efectividad y eficacia de las políticas
macroeconómicas – y sobre todo, a generar una desconfianza en sus resultados sobre la “gente de a
pié”.
Dada la falta de empleo de calidad y el gran nivel de pobreza, se hace necesaria la formulación de
propuestas de política económica que cambien gradualmente la situación imperante, que
promuevan un contexto favorable para alcanzar tasas de crecimiento económico del orden del 7% o
8% anual, para generar el empleo de calidad necesario. Más aún, de conservarse el rumbo actual,
será muy difícil alcanzar y sostener dichas tasas durante los próximos diez años, lo que dada la
presión de los conflictos sociales ya emergentes, plantea un horizonte erizado de obstáculos hacia el
futuro.
Para una economía pequeña y abierta, el proceso de crecimiento económico tiene que estar liderado
necesariamente por el crecimiento del sector transable, cuya evolución está condicionada por el
nivel que tome el tipo de cambio real y restantes factores que determinan la rentabilidad en
transables.
Un tipo de cambio real elevado incrementa la competitividad, el precio relativo y la rentabilidad
relativa del sector transable, dinamizando así la inversión privada en transables y estimulando la
inversión en general. La ganancia de competitividad mediante un tipo de cambio real elevado y
estable sirve como mecanismo inicial de ignición, García, N. (2004b), que debe ser gradualmente
complementado, o reemplazado, a través de un incremento sostenido en la productividad total a
nivel microeconómico, de todos los recursos e insumos, García, N. (2002).
Sin embargo, en el largo plazo, si se produce un incremento continuo en el nivel de la productividad
en el sector transable, se podría generar una tendencia a la caída en el tipo de cambio real de
equilibrio de largo plazo (por el efecto Balassa-Samuelson)4. El punto central es que el tipo de
3
Estos promedios nacionales moderan dimensiones reales de pobreza, como el de los pobladores rurales de la
sierra y de la selva, donde los niveles de pobreza y pobreza extrema se elevan a casi 80% y 50%
respectivamente.
4
Adicional al aumento necesario en la productividad del sector transable, la creciente remesa de peruanos
desde el exterior, la gradual mayor confianza de los agentes en la moneda doméstica, podría -en el caso
peruano- tender a influir en la caída en el tipo de cambio real de corto plazo y en el de equilibrio de largo
plazo.
4
cambio real de equilibrio en Perú, tiende a ser inferior a lo que sería necesario para establecer una
alta rentabilidad en transables no extractivos, requerida para estimular decisiones de inversión en
dichas actividades– García, N. (2004b) y Capítulo I de este Informe. El tema es, entonces si es
factible mantener por un período no demasiado prolongado, un tipo de cambio real superior al de
equilibrio para inducir un empuje inversionista exportador y substituidor de importaciones, o que
medidas pueden adoptarse en su reemplazo o en forma complementaria, para lograr tal finalidad –
véase capítulo I de este Informe.
Para una economía pequeña y abierta se define el tipo de cambio real como la relación entre los
índices de precios de los bienes y servicios transables respecto a los no transables5. No obstante, la
definición tradicional de tipo de cambio real de equilibrio tiene implicancias significativas para
enfrentar los problemas de empleo que caracterizan a Perú y restantes economías andinas – véase
Capítulo I de este Informe.
El precio de los transables está determinado por el tipo de cambio nominal y el índice de precios
internacionales. Dado el precio internacional, la política macroeconómica puede condicionar la
determinación del tipo de cambio real, a través del tipo de cambio nominal y el índice de precios de
no transables. Este último está determinado por las políticas monetaria y fiscal. La determinación
del tipo de cambio nominal depende fundamentalmente del régimen cambiario aplicado. Por
consiguiente, la determinación del tipo de cambio real depende, como se sabe, de la interacción
entre las políticas fiscal, monetaria y cambiaria. Como se expone en el Capítulo I, hay una
diversidad de interacciones posibles, que conducen a diferentes regímenes macroeconómicos y a
distintos niveles y trayectorias del tipo de cambio real.
Un sistema cambiario con un régimen de tipo de cambio de flotación dirigida (flotación sucia) es
una alternativa sensata de política cambiaria, en un mundo caracterizado por shocks externos,
devaluaciones de otros países y otros fenómenos similares. Sin embargo, dada la experiencia
latinoamericana de manejo de este tipo de políticas, es recomendable establecer implícitamente un
piso y un techo, asociados tanto a las metas de inflación como a las de tipo de cambio real para el
período. La fijación implícita de la paridad cambiaria nominal, no sólo debe buscar la generación
de un tipo de cambio real competitivo, sino que también tiene que tomar en cuenta, como ya se
expusiera, cuanto es factible desviarse de las tendencias de largo plazo del mercado, y que medidas
complementarias son necesarias para ello.
En una economía parcialmente dolarizada y que no está en un proceso de sustitución monetaria, un
régimen cambiario de flotación dirigida se convierte en una alternativa más eficiente que una
propuesta de dolarización oficial y total de la economía6. En el marco de una economía con riesgo
cambiario reducido, baja tasa de inflación, una política fiscal responsable y un mercado financiero o
de capitales estable y en pleno desarrollo, ello reduce la necesidad o presión de dolarizar la
economía.
La evolución del tipo de cambio real está muy relacionada a la política monetaria, fiscal y
cambiaria.
Existe también consenso en que, en el largo plazo, políticas monetarias
irresponsablemente expansivas tienden a traducirse en una mayor tasa de inflación doméstica y por
ende en una pérdida de competitividad. Pero también políticas monetarias bajo reglas como la de
inflation targeting, atan totalmente la política monetaria a metas de inflación, reduciéndose la
5
Véase García, N. (2002).
El Perú es el caso de una economía parcialmente dolarizada. Por ejemplo, al mes de julio del 2004, la
liquidez en moneda extranjera (dólares) representó el 66.3% del total; nivel que es menor a lo que se tenía en
el año 2001 (69.4%).
6
5
posibilidad de aplicarla exitosamente en economías con alto grado de dolarización de sus pasivos
financieros7. Además, escenarios de grandes fluctuaciones en el tipo de cambio real ponen en
cuestión la sostenibilidad de éste régimen de metas de inflación8.
La política de inflation targeting se convierte en un elemento restrictivo innecesario para el manejo
de la política monetaria – y macroeconómica - en la medida en que un país muestra un largo
historial de baja inflación y en el que la autoridad monetaria goza de la credibilidad
correspondiente9; con éste tipo de política monetaria, el Banco Central no interviene en la
determinación del tipo de cambio nominal de mercado, es decir, renuncia, al menos formalmente, al
uso de la política cambiaria como instrumento de política macroeconómica. En la práctica, no
obstante, el enfoque del Banco Central de la Reserva del Perú es ligeramente distinto: prioriza la
meta de inflación, y como objetivos de segundo nivel, un cierto crecimiento del producto y un cierto
tipo de cambio real. En economías sujetas a shock y con alta volatilidad, es probable que el Banco
Central deba moverse más con criterios que con reglas fijas – lo que parece muy recomendable. –
véase el Capítulo I de este Informe.
Un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo, no sólo debe prestar atención a la
necesidad de tener la inflación doméstica bajo control, sino que también debe tener en cuenta metas
de crecimiento económico y de tipo de cambio real competitivo. OIT, (2004) y García, N. (2004b).
Véase el Capítulo I de este Informe para una descripción detallada de este régimen
macroeconómico.
Un paso adicional en este enfoque es el reemplazo de la regla de Taylor tradicional por una regla
de Taylor “ampliada”, del tipo planteado por Ball, L. (1998). Una política monetaria regida por la
Regla de Taylor Ampliada se convierte en una alternativa muy interesante10, pues incorpora metas
de crecimiento económico y tipo de cambio real, además de la tasa de inflación11. Inclusive, la
política monetaria bajo la Regla de Taylor Ampliada, permite plantear objetivos o metas de empleo
de calidad, traducidas el mercado laboral (ver apéndice)12.
7
Calvo (2000)
Según Miskin y Savastano (2000), se necesita efectuar mayores trabajos de investigación y análisis para
entender los beneficios que genera este tipo de política monetaria en economías parcialmente dolarizadas.
9
En el Perú, el Banco Central de Reserva introduce el esquema de política monetaria basado en objetivos de
inflación a partir de enero del 2002, con el objetivo de consolidar la tasa de inflación en un dígito y ganar
credibilidad.
10
Esta regla ya está siendo aplicada en muchos países. Véase el Capítulo I de este Informe.
11
Ball (1998), considera que en la formulación de un Índice de Condiciones Monetarias se debe incorporar
además de la meta de inflación, el tipo de cambio real y el crecimiento del PBI, en el caso de economías
pequeñas y abiertas que son regularmente castigadas por choques externos. Por otro lado, Corbo (2000),
sostiene que en la década pasada, un grupo de países latinoamericanos entre los que está Perú, en la práctica
no ha manejado su política monetaria fijándose sólo en metas inflacionarias, sino que también tomaron en
cuenta “informalmente” objetivos de crecimiento del PBI y el nivel del tipo de cambio real. No obstante, lo
ocurrido en 1997-2002 no pareciera sugerir esto último.
12
Morón y Winkelried (2002), para el caso de una economía con cierta vulnerabilidad financiera como la
peruana, consideran –mediante ejercicios de calibración– que sería óptimo adoptar una política de regla
monetaria flexible de metas de inflación, es decir, una especie de Regla de Taylor Ampliada tomando en
cuenta el tipo de cambio y el nivel del PBI. Así, sostienen que “Las reglas tipo Ball son superiores. Ello es
mucho más claro para una economía vulnerable donde la diferencia de incluir o no la depreciación real es
significativa. Otro resultado esperado y claro es que las reglas más simples conllevan a altos costos en
términos de volatilidad. Otra vez, las diferencias son más marcadas en una economía vulnerable. Ello
refuerza la hipótesis de que en este tipo de economía tiene sentido observar un conjunto pequeño de
indicadores en el diseño de la política monetaria, con atención especial al tipo de cambio” (Pág. 67).
8
6
Sin embargo, la aplicación de la regla ampliada, que toma en cuenta metas de inflación, crecimiento
económico y el tipo de cambio real tiene que ser vista con reservas y merece profundizarse en su
investigación.
En primer lugar, como se expone en el Capítulo I de este Informe y en García, N. (2004b), requiere
de una estrecha coordinación de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria – etapa no alcanzada
todavía en Perú.
En segundo lugar, los cambios exógenos y consecutivos en el lado de la oferta agregada y caídas
consecutivas en el tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, podrían generar problemas de
consistencia de la política macroeconómica. En la lógica de una política monetaria, fiscal y
cambiaria con objetivos múltiples, la Regla de Taylor Ampliada se podría tomar sólo como una
referencia gruesa, para acercarse lo más posible a un tipo de cambio real competitivo, durante una
fase de ignición, que es el período necesario como para que el aumento de la productividad total a
nivel macroeconómico “despegue” y se generen, paulatinamente, condiciones más competitivas en
las empresas del país– ver Capítulo I de este Informe y García, N. (2004b)
En contextos en que la autoridad y política monetaria goza de la confianza y credibilidad
correspondiente, una política basada en reglas se hace innecesariamente restrictiva. La consecución
de un tipo de cambio real competitivo y estable puede ser perseguida con una aproximación más
flexible, mediante un enfoque coordinado de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria, que opere
deliberadamente, con el grado de coherencia correspondiente, en la dirección de las metas
expuestas- véase Frenkel, R (2004); OIT, (2004) y Capítulo I de este Informe.
Finalmente, la política fiscal, debe ser concordante con la necesidad de generar la estabilidad
macroeconómica correspondiente y la determinación de un tipo de cambio real competitivo. Esto
implica que una política fiscal definida sólo en función de objetivos fiscales, como ha ocurrido en
el pasado reciente y en la actualidad en Perú, es una limitante a superar. Cuando es definida en esta
forma, se tiende a defender simultáneamente una meta de déficit fiscal, una meta de gasto público, y
un monto de endeudamiento externo e interno para financiamiento. El tema central, es que al
hacerlo así, sin coordinación, el endeudamiento interno fiscal puede ser incompatible con: i) los
montos de esterilización del efecto monetario de las compras de divisas, desarrollado por el Banco
Central vía colocación de letras en el mercado financiero; ii) el umbral anterior a producir un
crowding out de las colocaciones de papeles del sector privado en dicho mercado. Véase al
respecto, el Capítulo I de este Informe.
Dado que en un país con alto nivel de pobreza existen presiones sociales para la implementación de
políticas fiscales expansivas y deficitarias, la coordinación con una política monetaria que defienda
una meta de tipo de cambio real, tiene una implicancia. Se debe mejorar significativamente la
En el mismo sentido Hidalgo y Villalobos (2001) consideran que en economías pequeñas y abiertas la regla
de la política monetaria de Taylor debe ser modificada o ampliada para tomar en cuenta el tipo de cambio
real. La regla ampliada que considera la brecha cambiaria se convierte en el mejor modelo para estimar la
tasa de interés.
Por otro lado, Dancourt et.al. (2004) dentro de un modelo macroeconómico de corto plazo formulado para la
economía peruana consideran un sector monetario donde la tasa de interés se forma bajo el esquema de la
regla de Taylor donde toma en cuenta metas de inflación y nivel de producción, pero, no incorporan metas de
tipo de cambio real. Previo ejercicios de calibración, los autores sostienen que el modelo formulado se ajusta
muy bien al caso de la economía peruana. Lo que es cierto, pero no revela una meta de crecimiento del
empleo suficientemente elevada para reabsorber el desempleo e informalidad – e implícitamente, del PBI y
del tipo de cambio real.
7
eficiencia de la política fiscal. La política de gasto fiscal, debe focalizar adecuadamente sus gastos
sociales, priorizar la inversión sobre el gasto corriente y tiene que complementarse adecuadamente
con la política monetaria para alcanzar metas cambiarias compatibles con el crecimiento económico
liderado por el sector transable. En forma similar, la política tributaria tiene que ser eficiente, eficaz
y concordante con el objetivo del gasto fiscal y su consistencia con la política monetaria – y en
especial, con el margen necesario de esterilización del aumento de la oferta monetaria generado por
las compras de divisas de la misma. En ese contexto, el aumento del gasto fiscal depende mucho
más del incremento de los ingresos fiscales que del endeudamiento interno, lo que estimula una
política fiscal más sana.
2.2.
La reducción de costos por unidad de insumo
Un tipo de cambio real competitivo y estable es necesario para mejorar la competitividad del sector
transable sólo durante la fase de ignición de una estrategia de crecimiento competitivo – véase
García, N. (2004b). A partir de esa fase, la competitividad ganada mediante el tipo de cambio real,
es gradualmente reemplazada por una ganancia de competitividad relacionada a un crecimiento
sistemático de la productividad total a nivel macroeconómico, García, N. (op.cit). El crecimiento
en la productividad de todos los factores e insumos productivos a nivel micro, y no sólo de la mano
de obra, se traduce en una reducción permanente en todos los costos totales unitarios, García,
N.(2002). Un tipo de cambio real competitivo y una caída paulatina en los costos unitarios inducida
por aumentos de productividad, incrementa la rentabilidad de la inversión en el sector transable, lo
cual dinamiza el crecimiento de la inversión liderada por el mismo.
La necesidad de aumentar la productividad y reducir el costo unitario se plantea básicamente para el
sector transable no extractivo, más intensivo en valor agregado que los sectores transables
primarios no extractivos. Los transables con poco valor agregado ya de por sí muestran una alta
productividad por la gran ventaja comparativa que poseen al ser intensivos en recursos naturales13.
Se tiene que enfatizar el crecimiento económico sustentado en el aumento de la productividad y
competitividad del sector transable no extractivo, con alto valor agregado por las siguientes razones,
expuestas en el Capítulo I de este Informe: a) Estos son relativamente más intensivos en mano de
obra doméstica, en tanto, que los productos transables primarios son intensivos en bienes de capital,
que en promedio son importados, b) La tendencia del crecimiento del mercado internacional está
sesgado más hacia bienes intensivos en conocimientos y alto valor agregado, c) En relación al punto
anterior, los productos con alto valor agregado e intensivos en conocimientos muestran una
elasticidad ingreso de la demanda mayores a 1 en el mercado internacional, en tanto que los otros
muestran una baja o incluso negativa elasticidad ingreso demanda.
¿Cómo se pueden reducir los costos totales unitarios en el sector transable?. En principio, el costo
unitario total se puede definir como la sumatoria ponderada de los costos unitarios por unidad de
insumo – García, N.(2004b). Los costos pueden ser de origen nacional e importado. En términos
generales, cuanto menores sean los requerimientos de factores o insumos por cada unidad
producida, menor será el costo unitario total. Lo que equivale a decir que cuanto mayor sea la
productividad total a nivel micro, por unidad de recursos e insumos, menor será el costo total
unitario - García, N. (2002).
Una aproximación para ejemplificar este enfoque, puede descansar en el uso de un vector de costos
de la matriz de insumo producto.
13
Ejemplo, sector minero en Perú y Bolivia, el petrolero en Venezuela.
8
Según la información proporcionada por el INEI acerca de la estructura de la Tabla Insumo–
Producto del año 1994, para el caso del Perú se pueden especificar hasta aproximadamente 93
componentes de costo unitario para un producto o sector determinado. En la estructura de costo
global de la economía peruana destacan: a) los insumos de origen nacional, b) los insumos
importados, c) las remuneraciones y d) el consumo de capital fijo. Dentro de los insumos que
tienen mayor importancia explicativa de costos destacan: i) servicios prestados a empresas, ii)
productos agropecuarios, caza y silvicultura, iii) servicios de transportes y comunicaciones, iv)
petróleo refinado, v) productos mineros no metálicos y vi) productos químicos básicos y abonos.
(ver el Cuadro Nº 1 en el anexo)
Sin embargo, más que la estructura de costos de todos los sectores productivos en conjunto nos
interesa analizar la relacionada al sector de mayor grado de transabilidad y de valor agregado. El
sector industrial peruano como un todo -que por definición está entre los que agregan más valor- no
es un buen indicador para aproximarnos al análisis de costos del sector transable, debido a que, a)
muestra un bajo nivel de transabilidad por el lado de las exportaciones y, b) su agregación relativiza
la precisión del valor de su coeficiente tecnológico sectorial.
Por ello, para aproximarnos al análisis de un ejemplo de costos del sector transable, se ha escogido
como referencia gruesa al sector textil, que muestra un alto grado de dinámica y transabilidad14. En
este sector, el coeficiente técnico en el uso de insumos es de 0.694, del cual 84.9% corresponde a
los insumos de origen nacional, en tanto que el resto es de origen importado (ver el Cuadro Nº 2 en
el anexo). En orden de importancia, entre los componentes de costos de mayor presencia destacan:
los insumos de origen nacional, insumos de origen importado, remuneraciones laborales y el
consumo de capital fijo. A nivel desagregado, dentro de los insumos individuales, los que tienen
mayor presencia en el costo son: Insumos textiles, productos agropecuarios y silvicultura, productos
químicos básicos, servicios prestados a empresas, servicio de transporte y comunicaciones y,
maquinaria no eléctrica. Los primeros 5 componentes de costo citados, tienen una elevada presencia
de origen nacional, en tanto que en el caso de la maquinaria no eléctrica, se tiene una fuerte
presencia del componente importado (64%).
Por la alta participación de insumos de origen nacional en la estructura de costos, se hace necesario
incrementar la productividad de todos los sectores productivos abastecedores domésticos en
general, tanto de transables como también de los no transables. Los sectores conexos domésticos, que son mayoritariamente empresas pequeñas y medianas, juegan un rol importante en la
determinación de la competitividad del sector textil-confecciones. Entonces, es crucial que las
pequeñas y medianas empresas incrementen su productividad y competitividad, no sólo para
colocar sus productos en el mercado internacional, sino que también para proveer a los sectores
transables no extractivos con insumos de alto nivel de competitividad. En referencia del sector
textil se debe subrayar la necesidad de incrementar la productividad en el sector agropecuario y de
productos químicos básicos.
El costo de transporte y comunicaciones está entre los 5 componentes más importantes en la
estructura de costos. Este hecho refleja dos aspectos: a) La existencia de una geografía muy
accidentada con presencia de grandes montañas o cordilleras, lo cual eleva significativamente los
14
Según la Tabla Insumo Producto peruano del año 1994, del destino de la demanda final del sector textil, el
49.8% correspondió a las exportaciones.
9
costos de transporte, en especial de la región de la selva y la sierra, hacia las de la costa o Lima,
ciudad capital del Perú15 y, b) La deficiente dotación en infraestructura de transporte.
La presencia del costo de transporte entre los componentes más importantes del costo unitario pone
de manifiesto la necesidad de ejecutar programas de inversión de gran envergadura en la
infraestructura de transporte.
En la estructura de costo del sector textil, el costo laboral aparece en el tercer lugar en importancia;
su coeficiente técnico es de 0.085. No obstante, es importante tener en cuenta que una parte de los
costos de insumos nacionales del sector textil, corresponde a costos indirectos de la mano de obra
incorporados dentro de esos insumos. Si se efectúa esta corrección, el costo laboral ascendería a
aproximadamente a 0.32 en lugar de 0.085 y el coeficiente de costos de insumos nacionales se
reduciría por la diferencia (0.29-0.085 = 0.215). Se observa que el coeficiente de costos laborales
sigue siendo bastante bajo, inferior 22 % de los costos totales unitarios. Dada la baja presencia del
costo laboral, propuestas de reducción del salario por unidad de tiempo de trabajo o de los
sobrecostos salariales, no tendrían lógica o sentido para reducir significativamente los costos del
sector transable y así incrementar su rentabilidad y competitividad. Los costos laborales, que en
décadas anteriores fueron muy elevados, se redujeron drásticamente por la flexibilización de la
legislación laboral aplicada durante los 90’s hasta la actualidad; más bien, dada la supresión de una
serie de beneficios que gozaban los trabajadores, actualmente se tienen condiciones laborales que en
muchos casos están por debajo de los estándares sugeridos por la Organización Internacional del
Trabajo – OIT-16.
El espacio que queda, es un descenso en los sobrecostos, pero que por su dimensión probable, y la
baja participación de los sobrecostos laborales en los costos totales unitarios, no implican una
reducción significativa en los costos totales unitarios.
El coeficiente técnico de costos laborales en el sector textil (0.085) menor que en la economía como
un todo (0.15) señala la existencia de subempleo por baja productividad difundido y significativo.
Si la productividad total se incrementa a una mayor velocidad que la productividad de la mano de
obra, inclusive el salario real podría aumentar a un ritmo mayor del que aumenta la productividad
de la mano de obra.
Políticas conducentes al aumento en la productividad de todos los insumos y factores y de la mano
de obra, se pueden complementar con la eliminación de ciertos sobrecostos: al respecto se puede
citar el caso del Impuesto de Solidaridad, que ya tiene un buen período de vigencia. Por otro lado,
el margen para reducir el costo tributario, trasladando la carga tributaria a los consumidores es
reducido, porque el Perú cuenta con un sistema tributario relativamente regresivo, con una tasa de
IGV o IVA mayor que el promedio latinoamericano - Araoz et., al. (2002). En el caso peruano, la
existencia de una alta tasa de evasión tributaria tiende a elevar el impuesto efectivo tanto hacia los
compradores como a las empresas formales.
15
Dada la cordillera de los andes que atraviesa la geografía peruana, se sostiene, por ejemplo, que el costo de
trasportar arroz desde el Continente asiático a Lima es menor que hacerlo desde la selva norte. A Excepción
de Venezuela, los países andinos tienen una geografía muy heterogénea y accidentada, situación que se
convierte en un obstáculo estructural para su competitividad y crecimiento económico (Gallup, 2000).
16
Perú posee el sobrecosto salarial más elevado entre los países andinos, (65%) seguido por Colombia (55%).
No obstante, estas son mediciones sobre costos estándares. Si se miden costos laborales efectivos, una mayor
proporción de contratos “en negro” en Perú (casi la mitad de los asalariados privados), reduce
significativamente la magnitud de los costos laborales y los sobrecostos respectivos. Pero esto se asocia
también a una mayor precariedad laboral.
10
Según la tabla insumo producto de 1994, la presencia del costo financiero es muy reducida tanto en
la estructura de costos de la economía total, como en el sector transable. Sin embargo, este dato no
refleja los altos costos financieros que enfrentan las pequeñas y medianas empresas –PYME-. Dada
la tasa de interés internacional, las expectativas devaluatorias, el riesgo país, y los costos operativos
del sistema bancario, la tasa de interés aplicada a las operaciones con las PYME es mucho mayor
que la tasa de interés aplicada a los créditos corporativos: cuando más pequeña es la empresa, la
tasa de interés tiende a ser mayor, por razones de mayores costos operativos y riesgo específico.
Con la finalidad de reducir la tasa de interés aplicada a los créditos bancarios dirigidos hacia las
PYME, se debe: a) Promover la creación de fondos de seguro de crédito, b) Impulsar el proceso de
expansión y crecimiento de la escala de operación de las PYME y, c) Promover la creación de redes
o clusters productivos.
Al margen de las mayores tasas de interés en el crédito para las PYME, la tasa de interés promedio
vigente en el Perú está todavía entre las más elevadas de América Latina; ante ello surge la
necesidad de incrementar la eficiencia operativa del sistema financiero peruano, reducir el riesgo
específico del sistema bancario – implícito dentro del spread - y disminuir el mayor riesgo país
existente. El margen de ganancia neto obtenido en el sector financiero peruano es bajo, pero sus
costos operativos están en niveles tales que, son mayores a los que existen en Chile. El costo
operativo por cada unidad monetaria intermediada aumenta cuando más pequeño es el tamaño del
crédito otorgado a la empresa que lo solicita17. En términos de tasas de interés, el costo operativo
bancario de otorgar crédito a una microempresa es 30 veces mayor que el de los créditos
corporativos; este hecho nos indica que para disminuir el costo operativo dirigido a las
microempresas se tiene que: a) Asociar a las PYME y establecer garantías solidarias, para que
transen en conjunto volúmenes mayores de crédito, b) Promover la especialización y ganancia de
eficiencia bancaria en el sistema de crédito a las PYME, c) Incrementar la capacidad de uso y
trámite de crédito bancario por parte de las PYME.
Por otro lado, es necesario que se produzca en el país un proceso de concertación nacional entre
todos los agentes económicos y sociales para contribuir a la mejora en la calificación de riesgo país
y así tender a reducir la tasa de interés doméstica18. Complementariamente se tiene que reducir el
riesgo específico del sistema bancario y reimpulsar el proceso de desarrollo y flexibilidad del
sistema financiero doméstico19.
2.3.
Aumento en la productividad total a nivel microeconómico
Una vez establecida la fase inicial de ignición, sobre la base de un tipo de cambio real competitivo y
estable, la ganancia de competitividad internacional pasa por una reducción sostenida en los costos
unitarios originada en aumentos de la productividad. Dado el diagnostico de débil competitividad a
nivel de empresas – véase García, N.(2004b) y el Capítulo I – la restricción principal en Perú se
halla a nivel microeconómico; Por consiguiente el incremento requerido es el de la productividad
17
En el Perú, el costo operativo de otorgar crédito a una microempresa es de 30% en términos de tasa de
interés en tanto que es de 1% cuando se trata de créditos corporativos (Portocarrero, 2004)
18
El riesgo país peruano está por debajo del promedio latinoamericano y estuvo bajando gradualmente en los
últimos dos años. Sin embargo, la calificación de riesgo que se tiene es mucho mayor que el de Chile que ya
alcanzó el grado de Investment Grade.
19
El Impuesto a las Transacciones Financieras recientemente aplicado por el gobierno peruano es un
elemento que no sólo tiende a incrementar la tasa de interés activa sino que coadyuva a un proceso de
desintermediación financiera.
11
total de los factores e insumos a nivel microeconómico. Es por ello necesario plantear políticas que
coadyuven al incremento generalizado y sostenido en la productividad total a nivel de las empresas.
En el Perú, en la última década, el incremento de la productividad total a nivel micro fue
insignificante, por ejemplo. Un indicador de ello es el comportamiento de la productividad factorial
total agregada: la tasa de crecimiento anual de la productividad de todos los factores fue de apenas
0.5% en el período 1991 – 2000 (Ciro de Falco, 2004)20.
Esta baja tasa de crecimiento en la productividad factorial guarda a su vez cierta relación con el
grado de competitividad de las empresas peruanas. Según la información del Foro Económico
Mundial, en su reporte de competitividad del año 2003-2004, el Índice de Competitividad
Macroeconómica ubica a Perú en el puesto 78 (de un total de 102 países tomados como muestra),
lo cual inclusive refleja una posición peor que el nivel promedio de los países Andinos, así como
del promedio de Latinoamérica y el Caribe21. Los dos principales componentes de dicho índice,
son:i) el conjunto de factores que influyen sobre el ambiente de la inversión; ii) las estrategias
predominantes de las empresas.
El incremento de la productividad de todos los insumos y factores, a nivel micro, depende de
aspectos meso, micro y meta. Veamos sus principales determinantes.
2.3.1. Gestión competitiva
En un mercado internacional cada vez más abierto y exigente, las empresas tienen que prestar
atención a la necesidad de mejorar la calidad de su gestión; las empresas tienen que internalizar la
lógica de que el mercado mundial es cada vez más receptivo a productos y servicios de calidad.
Ahora se necesitan empresarios con mentalidad más que Schumpeteriana, es decir, empresarios con
una mentalidad agresiva, osada, innovadora, cooperativa, dinámica, identificadora de oportunidades
de inversión, etc.
En las décadas pasadas, los empresarios peruanos tendieron a desarrollar una mentalidad rentista y
apática en el marco de políticas de proteccionismo desordenado e ineficiente. Después de la
liberalización y flexibilización del mercado doméstico en los primeros años de la década pasada, el
empresariado peruano tendió a atrincherarse con posturas defensivas. Hoy día ya se está formando
bajo un esquema de mayor competitividad y desarrollando actitudes más proactivas; sin embargo,
está tendencia al cambio que se está produciendo en los gestores empresariales, se observa
solamente en las empresas grandes y corporativas, en tanto que en las empresas pequeñas o
microempresas el cambio prácticamente no existe o es insignificante. El concepto de calidad,
productividad, competitividad simbiótica, competitividad dinámica, producción justo a tiempo,
innovación competitiva, etc., no forman parte de la agenda diaria de los micro o pequeños
empresarios.
En este contexto, se hace necesario imbuir y dotar al gestor y a las empresas peruanas -en especial
de las PYME- de una nueva mentalidad y capacidades que no sólo esté acorde con los cambios
20
Para el mismo período, se estima aproximadamente en 1.25% la tasa de crecimiento anual de la
productividad factorial total para Bolivia, en tanto que fueron negativos para los demás países andinos: -1.5%,
-1.4% y –0.9% para Venezuela, Ecuador y Colombia respectivamente.
21
El Perú está en el puesto 57 (de una muestra de 102 países) en el Índice de Competitividad para el
Crecimiento Económico, lo cual es una mejor ubicación que la alcanzada por el resto de los países andinos, y
ratifica que los problemas de competitividad de Perú, son predominantemente micro.
12
reinantes en el mercado mundial (incluso doméstico) sino que se adelante a los posibles escenarios
que se avecinan rápidamente. La capacitación, actualización o perfeccionamiento de las empresas y
los empresarios peruanos es crucial. Las empresas que aplican políticas de capacitación generan
más de 25% de valor agregado que aquellas que no lo hacen, Chacaltana y García (2003).
En este caso es necesario enfatizar la capacitación del personal directivo o ejecutivo, y no sólo la
del personal operativo. El Perú necesita una mayor dotación de empresarios actualizados y
competitivos, con capacidad de gestión en productividad y calidad. Como ya puso de manifiesto
Schumpeter hace mucho tiempo, un país crecerá más rápidamente en la medida en que también se
incremente rápidamente la dotación y la calidad de las empresas y empresarios. Lamentablemente,
las instituciones que ofertan servicios de capacitación de avanzada son pocas y muchas veces son
inaccesibles para muchas empresas de escala de operación micro o pequeña; en este contexto, se
está produciendo una oferta creciente de servicios de capacitación en gestión, pero que no tienen la
calidad ni el nivel necesario22. Ante ello se hace imprescindible un rol más agresivo del gobierno,
en su tarea de promoción, apoyo, normatividad y regulación del mercado de capacitación
incluyendo la capacitación en gestión de la productividad y calidad, para las PYME.
Con la finalidad de fortalecer la competitividad de empresarios y empresas, se sugieren las
siguientes acciones de política:
a) Difundir la importancia de la competitividad en la gestión de la empresa en especial entre las
PYME,
b) Exponer y difundir casos o experiencias de empresas que han alcanzado mejores metas de
rentabilidad, crecimiento, posicionamiento, etc., gracias a la incorporación a su sistema de gestión
de principios y herramientas relacionadas a la calidad, productividad y competitividad,
c) Implementar una estrategia nacional y todo un sistema coordinado de capacitación en liderazgo y
gestión empresarial, poniendo énfasis en la generación de empresarios con mentalidad
emprendedora, optimistas, cooperativos y con mentalidad exportadora,
d) Relevar y difundir los actos o ceremonias de premiación o reconocimiento a las empresas y
empresarios exitosos,
e) Institucionalizar la organización de concursos, eventos de reconocimiento y premiación a las
mejores empresas o empresarios de los diferentes sectores productivos,
f) Reordenar, repotenciar y multiplicar los sistemas de capacitación de calidad, en especial aquellos
dirigidos a las PYME23,
g) Promover la implementación del sistema de propiedad industrial en la generación de valor.
García, L. (2003)
h) Introducir agresivamente tecnologías de información y comunicación, CAF (2003).
La responsabilidad del empresario en crear, dirigir y desarrollar empresas que produzcan bienes y
servicios competitivos y de calidad se complementa con la existencia de una clase trabajadora
también altamente productiva.
2.3.2. Productividad y capacitación laboral
22
Por ejemplo, en el Perú, entre los años 1993-1998 el número de los Institutos Superiores Tecnológicos se
incrementó en 66.6% en tanto que la cantidad de Centros de Educación Ocupacional aumentó en 69%.
Simultáneamente, el número de matriculados creció sólo en 27% y 4.6% respectivamente (Véase MTPS,
1999).
23
Los Programas de Capacitación dirigidos a las PYME, como los Servicios de Desarrollo Empresarial
(SDE) han tenido poca cobertura e impacto en la productividad de las empresas (Sierra y Sato, 2004). El
sistema del Bono PYME, que trata de dirigir el financiamiento de capacitación de los ofertantes a los
demandantes o usuarios, también tiene poca cobertura y efectividad.
13
Es crucial que la fuerza laboral alcance situaciones de incremento sostenido en su productividad.
Una mano de obra más productiva incluso coadyuva de manera efectiva e importante en el aumento
de la productividad de los demás factores productivos y en el mejor uso de los insumos. El aumento
en la productividad laboral no sólo se traduce en el hecho de que las empresas tengan menores
costos unitarios de producción, sino, también en el incremento sostenido de los salarios reales. Sin
embargo, dada la baja productividad laboral promedio, existe un gran margen para incrementar su
productividad; este incremento se puede lograr, entre otros, mediante la implementación de un
sistema de que se oriente a ampliar la inversión de las empresas en capacitación24.
En el Perú, la experiencia del Programa Pro-joven pone de manifiesto la importancia de la
capacitación laboral no sólo para aumentar la productividad laboral en general, sino para
incrementar el ingreso real de los involucrados; el retorno de la inversión efectuada en el citado
programa ha mostrado niveles elevados. Por ejemplo, en el caso de la sexta convocatoria del
programa, la TIR estimada fluctuó entre el 13% (escenario pesimista) y el 36% (escenario
optimista), en tanto que se estimó en 18% el porcentaje del incremento en el ingreso mensual de los
jóvenes involucrados en el citado programa, Rodríguez (2002)25.
Dada la importancia de la formación y capacitación de la mano de obra, se hace necesario plantear
medidas de corto, mediano y largo plazos consistentes y efectivos. En el corto y mediano plazo la
capacitación de la mano de obra es importante, pero, en una visión de largo plazo el aspecto de la
formación es crucial.
Respecto a la capacitación laboral se pueden plantear las siguientes políticas, sugeridas en García,
N. (2002):
a) Desarrollar un Sistema Nacional de Capacitación,
b) Promover el desarrollo del mercado de servicios de capacitación en el marco de un sistema de
regulación adecuada, con énfasis en la pertinencia y la calidad
c) Implementar políticas de incentivo fiscal conducentes al desarrollo del mercado de servicios de
capacitación,
d) Implementar políticas de apoyo y promoción a los sistemas de capacitación en la empresa, por
su mayor eficiencia, eficacia y retorno demostrado,
e) Promover, ordenar y perfeccionar el mercado de información sobre servicios de capacitación,
f) Promover normas y procesos de negociación conducentes a una mayor estabilidad laboral, lo que
permitirá mayores actividades e inversiones en capacitación.
En cuanto a la formación de la mano de obra calificada y competitiva con visión al futuro, se puede
sugerir:
a) Reformar drásticamente el sistema educativo nacional -el sistema de educación pública tiene que
ser evaluado y reestructurado para que funcione como un sistema privado de eficiencia y calidad26,
b) Implementar un sistema de reordenamiento y regulación del mercado educativo tanto público y
privado, con la finalidad de que se permita el funcionamiento de los centros de educación que
cumplan con mínimos estándares de calidad, seriedad y competitividad,
c) Poner énfasis en la educación infantil, en la que se debe implementar un sistema de educación
integral, que potencie la capacidad intelectual y emocional del futuro trabajador peruano
24
Se debe tener en cuenta que, sólo el 23.2% de las empresas industriales de Lima capacitan formalmente a
sus trabajadores, en el caso de las microempresas la cifra es de 9.1%. (Chacaltana y García, 2001).
25
En la primera y segunda convocatorias, el incremento en el ingreso mensual de los participantes en el
Programa, en relación de los que no participaron en ella, fue de 60% y 80% respectivamente. Además la TIR
de las diferentes convocatorias mostró una gran variabilidad.
26
Según Lee (2000), la educación es crucial para la futura competitividad de los países de la región andina.
14
d) Complementario al punto anterior, crear un Sistema Nacional de Estimulación Temprana que
permita desarrollar plenamente los aspectos psicomotrices del infante -el sistema no solo debe
comprender programas y acciones de estimulación temprana, sino programas integrales de
educación, salud y nutrición- y,
e) Efectuar reformas curriculares y establecer un sistema dual de educación y práctica laboral27.
2.3.3. Institucionalidad laboral.
Podemos contar con empresas de gran nivel o capacidad, a su vez podemos tener una fuerza laboral
de alta productividad, sin embargo, para que estas productividades se potencien, es necesario
reformar el foco de sistema de la negociación colectiva entre estos agentes económicos y ello, está
relacionado a la búsqueda de una institucionalidad laboral más apropiada, que facilite y estimule los
aumentos de la productividad – García, N. (2002).
La concepción de la relación entre la empresa y el trabajador ha ido cambiando radicalmente en los
últimos 40 años; también se está modificando la forma en que el gobierno interviene en el mercado
laboral en este plano.
Sin embargo, en el Perú, las reformas de los 90’s omitieron por completo este enfoque en el sistema
de relaciones laborales; en la década pasada se implementó un marco legal que flexibilizó, precarizó
e informalizó el mercado laboral peruano. La flexibilización laboral a través de múltiples contratos
laborales, que se tradujo en un incremento en el grado de rotación laboral, ha actuado también como
freno para el aumento de la productividad de las empresas. La mayor rotación ha tendido contraer
el gasto de capacitación laboral lo que a su vez afectó negativamente la productividad de los
trabajadores. Esta caída en la productividad fue de mayor magnitud que el descenso que se habría
producido en costos laborales medios por el proceso de flexibilización, con lo que los costos
laborales por unidad reducida no se redujeron - Chacaltana y García, (2003).
Dada esta caída relativa en la productividad de las empresas, en el marco de una legislación laboral
más flexible y de alta evasión en materia contractual laboral (en comparación a la que rigió hasta
principios de la década del 90), se hace necesario reformular el sistema de contratos laborales y de
negociación entre el trabajador y la empresa, para facilitar incrementos en la productividad y
competitividad de las empresas, pero, también mejoras sustanciales en las condiciones laborales y
en la remuneración de los trabajadores.
El proceso de negociación, no se debe centrar sólo en el incremento salarial a los trabajadores, ni
implícitamente en la reducción o incrementos en el beneficio de las empresas. Dada la
normatividad laboral, la negociación colectiva debe apuntar tanto al incremento en el nivel de
beneficio de las empresas como del salario real de los trabajadores. ¿Cómo se pueden lograr estos
dos resultados aparentemente contradictorios?: incorporando el incremento en la productividad total
y/o el incremento en la productividad de la mano de obra en la negociación entre empresas y
trabajadores – García, N. (2002)
Bajo un sistema de legislación laboral que vele estrictamente por el pleno respeto a los derechos
laborales y patronales, los trabajadores y las empresas deben llegar a fórmulas de acuerdo para
incrementar tanto la productividad como el salario real. Trabajadores adecuadamente remunerados,
incluso con un salario real mayor que el promedio vigente en el mercado, no necesariamente
reducen la rentabilidad en la empresa; por el contrario, en la medida en que la elasticidad
27
García (2002)
15
productividad- salario sea mayor que 1, el aumento del salario real es conveniente para la empresa,
porque aumenta su masa de beneficios28. Si el salario real que percibe el trabajador está por encima
del promedio que rige en el mercado, aumenta su productividad por las siguientes razones: a) El
trabajador eleva voluntaria o endógenamente su grado de responsabilidad laboral, porque es mayor
su costo de oportunidad en caso de perder el trabajo, b) El trabajador percibe el mensaje de un buen
trato por parte de la empresa, por lo que responde también racionalmente con un mejor desempeño
laboral.
La buena relación contractual no solo debe conducir a un incremento en el salario real monetario,
sino también en el aumento de lo que ahora se denomina “salario no monetario”, es decir, en una
relación cordial de cooperación, respeto mutuo, y buen trato de la dirección de la empresa a los
trabajadores. Una adecuada relación laboral permite generar un proceso de acumulación de capital
social o institucional, el mismo que también es importante para la ganancia de la productividad y
competitividad de las empresas.
Dentro del marco descrito, García, N. (2002) sugiere que el proceso de negociación entre los
trabajadores y las empresas debe comprender básicamente:
a) La implementación de compromisos y acuerdos para alcanzar metas de crecimiento
sostenido en el nivel de la productividad en la empresa, por ambas partes.
b) La especificación de reglas, que impliquen aumentos en el salario real concordantes con el
aumento de la productividad.
A ello debemos agregar:
a) Fijación consensual de normas y reglas internas que coadyuven a la búsqueda de un óptimo clima
laboral,
b) Promover programas y metas de capacitación, innovación tecnológica, de ventas, utilidades,
crecimiento de la empresa, etc.,
c) Promover y poner en práctica todo un sistema de respeto a las reglas establecidas dentro de la
empresa, como de aquel que esta contenido en la legislación laboral,
d) Establecer acciones o actividades conducentes al proceso de acumulación del capital social e
institucional, que coadyuve a la generación de las sinergias y productividades necesarias y,
e) Mantener un rol regulador, neutral y fiscalizador más activo del estado en el mercado laboral tal
que se promueva incrementos en el nivel de la productividad de las empresas y del salario, real
además de alcanzar estados óptimos en el clima laboral -el estado debe promover y difundir la
implementación de conductas laborales de cooperación, confianza, liderazgo complementario, etc.-.
2.3.4. Adaptación e innovación tecnológica
Un sistema de gestión moderna y de calidad en conjunto con altos niveles de productividad laboral,
si bien contribuye a generar una empresa competitiva, no es suficiente para un incremento
sostenido en la productividad total de la empresa; es necesario también la existencia y aplicación de
cambios y mejoras tecnológicas permanentes en los procesos y productos de las empresas.
Existe consenso sobre la importancia del proceso de investigación, adaptación y cambio tecnológico
en la determinación de la productividad y el crecimiento económico agregado. Romer, P. (1986,
1989, 1991) identificó el rol significativo de la innovación tecnológica en el proceso de crecimiento
económico, y verificó, por primera vez, su carácter endógeno como rasgo sobresaliente de dicho
28
En el marco del Modelo del Salario de Eficiencia, se sostiene que un aumento en el salario real (hasta el
punto en que la elasticidad salario eficiencia es igual a 1) y la fijación del mismo por encima del promedio
que rige en el mercado contribuye a que la empresa alcance el máximo beneficio. Ver Yellen (1984)
16
proceso. Para el autor citado, las estrategias de competitividad y las políticas privadas y públicas,
juegan un rol decisivo en la adopción de innovaciones, que a su vez suelen requerir nuevas
inversiones, y así sucesivamente. García, N. (2002) destacó que la adopción de las innovaciones, e
incluso su generación, a partir de mediados de los 70’s, son crecientemente un resultado de
políticas deliberadas para alcanzar esa meta – y no un dato exógeno. El autor citado sostiene que
este cambio tuvo lugar tanto en economías desarrolladas como emergentes, y que aún con muy
diferentes rasgos, registran el proceso común de transitar hacia un aumento de la productividad
generado por políticas deliberadas, privadas y públicas.
Las empresas peruanas no se caracterizan por su proclividad a la innovación tecnológica; si bien, a
nivel de los países del CAN están en el segundo lugar en cuanto a la competitividad tecnológica,
después de Colombia, a nivel mundial su ubicación no es buena. Según el Índice de
Competitividad para el Crecimiento el Foro Económico Mundial 2003-2004, el indicador de
adopción de innovaciones sitúa al Perú en el lugar 61 de una muestra de 102 países. Este indicador
refleja una peor posición que los dos restantes indicadores usados para medir el Índice de
Competitividad del Crecimiento, como el indicador del Ambiente Macroeconómico (58) y el de
Institucionalidad Pública para el funcionamiento de los mercados (54).
En términos generales, en el Perú, el proceso o la dinámica de investigación e innovación
tecnológica es mínima, y las innovaciones se adoptan y adaptan del exterior. Las instituciones
públicas ligadas a la promoción o ejecución de la investigación (por ejemplo, el Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología –CONCYTEC-, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria –
INIA-, el Instituto Peruano de Energía Nuclear –IPEN-, etc.) enfrentan grandes limitaciones
presupuestales29, las universidades públicas prácticamente han relegado a un segundo plano este
tipo de actividades, así como no existe articulación entre las actividades de investigación efectuadas
por las diferentes instituciones y las demandas del sistema productivo30. El cambio o la mejora
tecnológica proviene prácticamente en su totalidad de la inversión directa extranjera o de las
empresas corporativas, es decir, es muy débil la creación de conocimiento tecnológico propio o
doméstico, y también la adopción de innovaciones generadas en el exterior por vías diferentes a la
de la inversión directa. Las PYME están ausentes de la política de creación o adopción de
innovaciones tecnológicas, su capacidad creativa es mínima y artesanal.
Este hecho induce a plantear que el gobierno tiene que jugar un rol agresivo en el proceso de
adaptación e innovación tecnológica en el país, sustentándose ello, básicamente, en tres aspectos:
a) La innovación tecnológica está ligada al mercado de acumulación y renovación de
conocimientos, los mismos que tienen un retorno social mayor que el privado,
b) existe una tremenda brecha tecnológica y cada vez creciente entre nuestro país y los países
centrales o líderes en la innovación,
c) La investigación, adaptación, creación y la innovación tecnológica requiere muchas veces de
montos presupuestales que no están dentro de las posibilidades económicas de la mayoría de las
empresas peruanas y en especial de las PYME.
Dada las dificultades existentes para la creación e innovación tecnológica doméstica, en el corto
plazo se deben de promover al menos políticas o medidas que permitan acelerar el proceso de
adaptación tecnológica: Se tienen que aprovechar los conocimientos y tecnologías que se van
produciendo en el resto del mundo, evaluarlos, mejorarlos y adaptarlos a nuestras necesidades de
ganancia de productividad y competitividad.
29
En ciencia y tecnología se invierte el 0.08% del presupuesto público, por debajo de países como Ecuador y
Bolivia (Díaz, 2004).
30
Mullín J. (2002) citado por García, N. (2002).
17
En este marco, se sugiere implementar una serie de medidas, que coadyuven a generar un mercado
de adaptación e innovación tecnológica:
a) Crear un Sistema Nacional de Innovación Tecnológica que facilite y estimule orgánicamente
todas las actividades de investigación e innovación tecnológica, que efectúan directa o
indirectamente las diferentes instituciones privadas y públicas,
b) Generar y desarrollar un mercado de servicios y de información tecnológica,
c) Crear un marco regulatorio óptimo, que promueva un desarrollo sistemático del mercado de
investigación, adaptación e innovación tecnológica,
d) Crear un Fondo Nacional de Apoyo, adecuadamente financiado, que permita financiar, subsidiar
y promover las actividades de innovación tecnológica,
e) Implementar un sistema de fondos concursales, que estimulen articuladamente las actividades de
innovación en las empresas, institutos y universidades31.
2.3.5. Desarrollo de redes
Dentro de los diferentes sectores productivos, el proceso de innovación es menor dentro de las
PYME, por ello se hace necesario incrementar el acceso de las mismas a las innovaciones, si se
desea generar aumentos sustentables de productividad, en forma sistemática, a mediano y largo
plazo, en este vasto segmento. El proceso de asociación empresarial de las PYME, en la forma de
su integración a clusters o redes productivas, puede convertirse en una fuente muy importante de
ganancias de productividad y competitividad.
El 98.7% de las empresas en el Perú son micro y pequeñas empresas; sin embargo, sólo el 0.34% de
las empresas peruanas (medianas y grandes) explican el 60% de la producción nacional y el 97%
de las exportaciones32. Este dato refleja la concentración de la producción y exportaciones en pocas
empresas, y la baja productividad que existe en las PYME. Alberga al 75.9% de los trabajadores
ocupados y participa con una cantidad moderada en la producción nacional. Su presencia en las
exportaciones prácticamente es insignificante. Existe un alto grado de no transabilidad en sus
actividades, siendo por ello necesario entonces, no sólo incrementar su productividad sino su
sistema de organización, tal que se convierta en parte importante del motor del crecimiento
económico con orientación al mercado internacional o, que se inserten eficientemente en los
sectores transables modernos. En este proceso se hace crucial la organización de la PYME en
conglomerados, cadenas, clusters, asociaciones o redes productivas, tal que superen su proceso de
aislamiento en que se encuentran, así como, es urgente incrementar el tamaño de su escala
operativa, para poder así elevar su productividad y competitividad – OIT, (2004). Los clusters
permiten acceder a recursos variados, generar economías de escala, fortalecen la fuerza y presión
negociadora de los asociados, y crean externalidades positivas (sinergias).
Lamentablemente, los sectores productivos del Perú, muestran un bajo grado de concatenamiento
productivo, tal que los clusters existentes presentan un estado muy embrionario. En este sentido,
pocos son los sectores que muestran cierto grado de desarrollo en esta línea y están relacionados
básicamente a la exportación (minería-metalurgia, pesca y textiles)33. El concepto de redes
productivas es más complejo y denso que el de los clusters, y se caracterizan por estar lideradas por
empresas grandes y no proyectarse en una zona geográfica común, como es el caso de los clusters –
31
García, N. (2002)
PROMpyme (2003).
33
Torres (2003).
32
18
OIT, (2004). En el Perú se pueden identificar diferentes experiencias a nivel de clusters y muy
escasas redes.
Se pueden especificar hasta cuatro niveles de cluster según su grado de desarrollo: cluster
incipiente, cluster articulado, cluster interrelacionado y cluster autosuficiente. En el Perú, como
experiencias concretas de clusters se pueden citar algunos ejemplos: en la categoría de clusters
incipientes, al complejo minero de Yanacocha (cuyo desarrollo lo transformará probablemente en
una red) y al Complejo pesquero de Chimbote; como clusters articulado, al cluster turístico de
Cuzco y el cluster quesero de Bambamarca y, como cluster interrelacionado a las siguientes
experiencias: Cluster de camélidos del sur andino, cluster textil- y confecciones de Gamarra, cluster
de calzado del Porvenir y al cluster multiproductivo del Villa el Salvador. No existe en el Perú
asociaciones o aglomeraciones productivas que hayan alcanzado el grado de desarrollo de cluster
autosuficiente, PROMpyme (2004). Entre las redes, una que va a ir cobrando más importancia, es la
vinculada a la extracción, transporte, licuefacción, exportación, distribución, mantenimiento, venta
e instalación doméstica del gas natural, en la que se ubican desde muy grandes empresas operando
en la extracción y transporte (gasoducto) hasta muy pequeñas trabajando en la instalación
doméstica.
En el Perú, una de las principales dificultades que se enfrenta para la conformación de clusters, es la
existencia de un alto grado de desconfianza personal reinante, PROMpyme, (2004). Los procesos
de hiperinflación, terrorismo y recesión de la década del 80 y la profunda corrupción de las dos
últimas décadas han generado traumas y crisis en la escala de valores, al punto que la confianza
interpersonal está en niveles muy bajos34. Se ha generado un proceso de desacumulación del capital
social35.
Entonces, para organizar y desarrollar a las PYME bajo un sistema de cluster, o integrarlas a redes
lideradas por grandes empresas, se hace necesario reconstruir el tejido social de la confianza y
credibilidad perdida. El cluster productivo será posible desarrollarlo de una manera sostenida no
sólo con el apoyo de los cluster financiero y comercial, sino también, mediante el desarrollo del
“cluster social”, es decir a través de un proceso de acumulación del capital social e institucional.
Tomando en cuenta que las PYMES son en promedio empresas de baja productividad, atomizadas,
desarticuladas, aisladas y con bajo acceso al sistema financiero formal, se hace necesario
implementar acciones de política que puedan revertir éste cuadro, bajo el esquema de cluster, para
ello se sugiere:
a) Promover desde el estado toda una política y acción que genere recuperación en el grado de
confianza y credibilidad de la población en las instituciones públicas y privadas -se debe rescatar y
promover el cultivo de los buenos valores,
b) Promover el espíritu de cooperación, organización, solidaridad y asociación entre las personas e
instituciones.
En el nivel de formación específica de clusters empresariales se debe:
c) Identificar sectores o regiones con potencialidad de operar bajo el sistema de clusters, y luego
promover su desarrollo,
34
Una encuesta de opinión ejecutada en Lima y Callao por la Universidad de Lima, en el mes de junio de
2004, mostró el hecho de que el 75% de los encuestados no tenía ningún tipo de confianza en otras personas.
35
El capital social, que está incluido entre las variables de nivel meta, también es determinante para el
proceso de crecimiento económico. En una muestra de 75 países, Perú pone de manifiesto su bajo stock de
capital social (puesto 65) sólo por encima de Ecuador que está ubicado en el puesto 69 (Jaramillo, 2004).
19
d) Apoyar y consolidar el desarrollo de experiencias de clusters que están en etapas embrionarias,
intermedias o avanzadas,
e) Especificar tipologías de clusters, y aplicar un sistema de criterios de evaluación, análisis y
monitoreo de los cluster que están en situación embrionaria y de aquellos que cuentan con el apoyo
gubernamental o institucional necesario36.
f) Difundir las experiencias exitosas, nacionales e internacionales, de cooperación y asociación de
empresarios,
g) Crear todo un régimen y un marco regulatorio óptimo, que promueva la asociación de empresas y
sectores productivos,
h) Diseñar mecanismos e incentivos, para que las PYME se asocien o se relacionen con las
medianas y grandes empresas, especialmente con las de transables,
i) Sistematizar y difundir entre los empresarios y agentes económicos en general, las ventajas que
genera el acceso al financiamiento, la productividad y rentabilidad empresarial, la asociación de las
empresas bajo el sistema de cluster, conglomerados o redes ,
j) Crear un sistema de apoyo financiero a la formación de asociaciones de producción y
comercialización,
2.4.
Mejora de la competitividad a través de un entorno favorable para la inversión.
Definitivamente, un proceso de incremento sostenido de la inversión en general y en el sector
transable en particular tenderá a crear el empleo de calidad necesario; se crearán más puestos de
trabajo, en la medida en que sea mayor el nivel y la calidad de la inversión. Los inversionistas son
agentes económicos que racionalmente buscan obtener el máximo retorno para su inversión y tratan
de minimizar el riesgo y la incertidumbre implícitos en tal decisión.
Un tipo de cambio real competitivo y estable en una fase inicial, seguido por incrementos en la
productividad de todos los factores e insumos a nivel micro, que reduzcan los costos totales
unitarios, coadyuvarán a la generación de mayor rentabilidad para la inversión en el sector
transable. Un factor complementario para este proceso es necesario la mejora del entorno
económico e institucional para facilitar decisiones de inversión – García, N.(2002). Un contexto
desfavorable para la inversión, necesariamente se traduce en incrementos en los costos (de
transacción, de operación, financieros, etc.) lo cual reduce la rentabilidad y competitividad de los
proyectos y oportunidades de inversión.
Una infraestructura adecuada, marcos jurídicos estables y transparentes, facilidades específicas para
la creación de negocios, sistemas tributarios y de relaciones laborales óptimos, entre otros, son
elementos que tienden a condicionar la creación y ejecución de los proyectos de inversión.
2.4.1. El desarrollo de la infraestructura productiva.
La infraestructura productiva, entendida como la inversión en carreteras, puertos, aeropuertos,
energía y telecomunicaciones, entre otras, asume un rol importante en la mejora de la
competitividad y por ende en el desarrollo de una estrategia de crecimiento basada en la mejora de
la productividad de los factores de la economía en general.
36
En OIT (2004) se plantea una tipología de redes en base a seis criterios: Calidad de empleo, intensidad de
empleo, integración e interacción, complejidad, inserción internacional y las barreras-oportunidades.
20
Los altos costos de transporte contribuyen a disminuir la rentabilidad esperada de las inversiones,
situación que impide su diversificación, haciéndola vulnerable a la concentración en actividades de
poco valor agregado, por lo costoso de la logística y de su comercialización, trayendo en
consecuencia pobres niveles de crecimiento económico. Si bien se ejecutaron inversiones
significativas en la década pasada, en especial en infraestructura vial y se mejoró la calidad de
nuestra infraestructura terrestre, actualmente se tienen problemas de financiamiento para el proceso
de mantenimiento de las mismas, así como para la ejecución de nuevas inversiones al ritmo de la
década pasada.
La infraestructura aérea es pequeña y limitada, pues existen sólo tres aeropuertos internacionales:
Lima, Iquitos y Cuzco. El sistema de concesiones y privatizaciones portuarias está estancado y el
sistema portuario se encuentra en promedio en una baja posición competitiva37.
La inversión necesaria para mejorar el grado de competitividad en la dotación de la infraestructura
peruana es enorme; por ejemplo se ha estimado una inversión aproximada de $18,200 millones de
dólares para poseer una infraestructura equivalente a la de Chile y Colombia en el 2012, IPE, (2002)
Según CAPECO (2,003) se hacía necesaria una inversión en infraestructura de aproximadamente
$40,000 millones de dólares para el período 2003-2006. También se estima que se debe ejecutar
ahora una inversión cercana a los 300 millones para modernizar los puertos.
Dada la brecha de infraestructura existente y las tremendas necesidades financieras para superar las
mismas, se requiere implementar una serie de medidas de importancia, por no decir, de urgencia.
En ese esquema es necesario e importante el impulso decidido de un programa de inversión en
carreteras, comunicaciones, puertos y aeropuertos que tiendan junto con otros mecanismos a elevar
la productividad de las empresas, necesaria para generar la ejecución de proyectos de inversión
empresariales.
Dado que los recursos fiscales son muy limitados, la institucionalización y regulación del sistema
de concesiones se convierte en una alternativa muy importante- García, N.(2002). Se observa en
Perú, un significativo atraso, hasta el presente, en materia de política de concesiones al sector
privado, en comparación con países – como Chile, Argentina, Brasil y otros – que avanzaron mucho
más en este campo. Esto es relevante además porque una concesión implica generar una inversión
nueva – y por ende, nuevos empleos.
La concesión en si misma entrega en promedio un monopolio a las empresas concesionarias, las que
deben ser reguladas adecuadamente para evitar el abuso que les puede otorgar su posición
monopólica. En el Perú el sistema de concesiones está regulado en el marco de la “Ley de
promoción a la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y Servicios Públicos”, y la
Comisión de promoción de concesiones privadas –PROMCEPRI-. Actualmente el sistema de
concesiones ha traído como consecuencia ventajas a los distintos sectores económicos entre ellos
un incremento en los coeficientes de electrificación, que cubren el 78% de la población y brindó
al estado $2,325 millones de dólares por venta de acciones de empresas. A nivel portuario, el
tráfico de carga se ha incremento en 9% entre 1,992 y 2,002, debido a un crecimiento anual del 4
% de los puertos manejados por la Empresa Nacional de Puertos –ENAPU-; en el caso de la
concesión de Matarani se ha observado la aparición de una concentración en el mercado de los
servicios portuarios; en este caso debería evaluarse de que manera este grado de concentración ha
elevado los costos de los servicios portuarios.
37
Según el informe del Foro Económico Mundial 2003-2004, dentro de una muestra de 102 países, el Perú
ocupa el puesto 84 en lo que se refiere a la calidad portuaria.
21
En general, el sistema de concesiones para el caso del Perú, ha incrementado la eficiencia,
promoviendo el incremento del valor y la cantidad de infraestructura, maximizando los limitados
recursos del estado y dejándolos a disposición de proyectos de alta rentabilidad social. El reto para
los próximos años en materia de concesiones, no depende tanto de la calidad y del tamaño de los
activos que tenga el estado para privatizar, si no de las vastas necesidades de inversión nueva
susceptibles de ser atendidas a través de un sistema apropiado de concesiones al sector privado, y e
la voluntad política de los Gobiernos para implementar este sistema.
La inversión privada en infraestructura, sea bajo el sistema de concesiones o mecanismos similares,
no solo posibilitará aumentar la competitividad de nuestras empresas y actividades transables, sino
que también tendrá efectos multiplicadores positivos muy importantes en el empleo y la
recaudación fiscal.
2.4.2. Seguridad jurídica y judicial.
La presencia de un sistema judicial que garantice el cumplimiento de los contratos y de los
derechos de propiedad, obrando con absoluta imparcialidad y eficiencia, es otro de los aspectos que
posibilitan el crecimiento de las inversiones, debido a que la variable “estabilidad jurídica” forma
parte de la cartera de evaluación para las decisiones de inversión de los agentes económicos.
Un sector judicial, transparente, estable, independiente de las presiones y poderes políticos y
empresariales, sólido, eficiente y eficaz permite reducir la incertidumbre, los costos de transacción y
el riesgo de la ejecución de la inversión. La estabilidad jurídica adquiere una importancia mayor
aún. Para reducir la incertidumbre en las decisiones de inversión, es importante que las reglas de
juego no sólo sean claras y estables en el tiempo, sino que deben de ser respetadas o acatadas por
todos los agentes económicos. Un marco jurídico estable y claro, complementado con instituciones
judiciales eficientes y transparentes, promueve la inversión privada.
La formulación y vigencia del marco jurídico peruano muchas veces no tiene la estabilidad y altura
necesaria para promover la inversión; el Poder Legislativo no goza del prestigio y respeto
correspondiente y los políticos tienden muchas veces a proponer normas o leyes que tienden a
satisfacer presiones o intereses de grupo o de sector, que no necesariamente encajan con la
generación de marcos legales que promuevan la inversión. En un ambiente de fragilidad y desorden
político se tienen períodos sucesivos de incertidumbre jurídica constitucional38.
El Poder Judicial Peruano tampoco goza de la seriedad y credibilidad necesaria, pues es catalogado
por la población como una institución con un nivel de corrupción muy elevado39. Se han ejecutado
“reformas judiciales” que han implicado ciertos cambios operativos o administrativos, pero que no
han modificado sustancialmente el desprestigio que viene arrastrando por mucho tiempo40. La
38
Por ejemplo, no está clara la estabilidad o vigencia de la actual Constitución de la República. Con la
llegada del nuevo gobierno, algunos sectores políticos plantearon la restitución de la Constitución del año
1979, otros promovieron el arreglo constitucional durante el ejercicio del presente Parlamento pero que no
llegó a culminarse y, actualmente, no existe acuerdo o consenso para convocar a una Reforma, cambio o
Asamblea Constituyente.
39
En una Encuesta de Opinión efectuada por la Universidad Nacional del Callao en Lima Metropolitana, el
82% de los encuestados consideró al Poder Judicial como la institución pública más corrupta del país.
40
El problema del marco jurídico no sólo compete al Perú. En los otros países andinos el fenómeno es
relativamente similar. Según una encuesta efectuada a ejecutivos de empresas extranjeras instaladas en los
países andinos, la administración de justicia, probidad y la eficiencia de las instituciones estatales resultan ser
22
escasa oferta de personal idóneo, los ínfimos niveles de sueldos y la manipulación de las redes de
corrupción en algunos sectores de la administración judicial, la tornan frágil ante cualquier intento
de someterlas a procesos de evaluación.
La situación del poder judicial ha demostrado que su proceso de fortalecimiento no basta para
garantizar su independencia, eliminar todo mecanismo de interferencia por parte del ejecutivo, ni
hacer más eficiente el trabajo dotándolo de recursos administrativos e informáticos; una reforma
del poder judicial pasa por establecer mecanismos horizontales de control como el establecimiento
de una oficina de control ciudadano con autonomía propia e independiente del Poder Ejecutivo, que
pueda fiscalizar las acciones tomadas por el poder judicial en el cumplimiento responsable y
transparente de la ley.
Desde el parlamento, el poder ejecutivo, y desde los partidos políticos, y del acuerdo nacional, se
han dado diversas propuestas para la tan deseada reforma del poder judicial pero no se ejecutan por
limitaciones presupuestales. El problema judicial peruano y su efecto en las empresas tiene
inclusive alcances que afectan la inversión o a las empresas extranjeras que también
complementariamente son necesarias para el país. Por ejemplo, actualmente existen 19 casos de
controversia judicial con empresas norteamericanas, que deben ser dirimidos, pendientes de
solución debido a los voluminosos expedientes por dar trámite en el poder judicial, lo cual se ve
empantanado por interrupciones laborales y por reclamos de los trabajadores para que se les otorgue
un mejor trato salarial.
El país necesita implementar una reforma radical en este ámbito. El Congreso de la República tiene
que jugar un rol más profesional y visionario. El Poder Judicial también tiene que modificar
radicalmente su sistema de operación.
2.4.3. El sistema de relaciones laborales.
Un marco institucional que con precisión, simpleza y claridad defina los derechos y deberes
laborales de los trabajadores y también los derechos y obligaciones de las empresas -que tenga el
consenso correspondiente-, contribuye al logro de la estabilidad laboral necesaria y a las buenas
relaciones laborales. Este hecho a su vez es favorable para las decisiones de inversión porque
disminuye la incertidumbre e inestabilidad laboral, lo cual se traduce en menores costos de
transacción y operación.
Las relaciones laborales deben estar dentro del marco de las Normas Internacionales del trabajo, las
que implican la institucionalización de las buenas prácticas laborales, la incorporación de los
sectores de baja productividad y los sectores informales, y las políticas activas de empleo.
En la década pasada se desarrollaron mecanismos de flexibilización en el mercado laboral
tendientes a viabilizar la apertura económica, con el objetivo de incrementar la contratación de
personal vía la eliminación de los sobrecostos laborales; sin embargo, este esquema incrementó los
niveles de empleo precario, despidos arbitrarios, ceses de personal y el sistema de “renuncias
voluntarias“, que eran en realidad despidos acordados.
En la actualidad los esfuerzos por incrementar los niveles de empleo tienen escasos resultados en la
medida que la inversión, que se contrajo en 1998, recién ha comenzado a crecer a mediados del
2003 y 2004. Se percibe una demanda por personal con buena calificación de la mano de obra en
los obstáculos más serios para la inversión general (Vial, 2000). De la misma manera, más del 80% de los
empresarios peruanos manifiestan tener poca o ninguna confianza en el Poder Judicial del Perú ( Díaz, 2004).
23
diferentes modalidades, pero esto encuentra al trabajador no preparado para hacerle frente a esta
tendencia, por la ausencia de un sistema comprensivo de formación, capacitación y reconversión
laboral. Es importante establecer medidas de política complementarias que lo ayuden a incorporarse
al mercado laboral, mediante nuevas oportunidades de calificación para el trabajo.
A su vez, existe un sistema de intermediación laboral, que permite la presencia de muchos
trabajadores sin los beneficios laborales ni sociales de los que gozan los trabajadores estables,
además de estar limitados para su sindicalización, lo cual entra en contradicción con el artículo 2º
del Convenio Número 87 de la OIT y que fue ratificado por el Perú. El sistema de intermediación
laboral concebida como un empleo frágil y transitorio, no permite la identificación total del
trabajador con la empresa, lo cual mella de alguna manera su productividad laboral41.
Un buen sistema de relaciones laborales tiene que ver significativamente con el concepto de
Responsabilidad Social Empresarial, que puede definirse como el compromiso que deben asumir las
empresas, para contribuir al crecimiento sostenible trabajando con los empleados, sus familias, y la
sociedad en general para contribuir a una mejor calidad de vida .
Estos conceptos están ligados a las llamadas políticas activas dentro de la empresa y de su entorno,
que no solo se refieren al cumplimiento frío y estricto de las normas laborales, sino a los
mecanismos adicionales como códigos de ética, calificación de los trabajadores, promoción de
habilidades, es decir, políticas de regulación laboral que promuevan la productividad,
competitividad y el empleo de calidad.
2.4.4. Incentivos fiscales a la inversión y estabilidad tributaria.
En muchos casos es necesaria la implementación de políticas de incentivos o de apoyo fiscal a la
inversión privada – dentro de los ámbitos que permite la OMC, (incentivos para la adopción de
innovaciones en situaciones no competitivas e incentivos para costos de transporte excesivos). Los
incentivos fiscales podrían transitoriamente generar una rentabilidad artificial de los proyectos de
inversión pero que luego pueden consolidarse mediante el incremento en la productividad de los
proyectos apoyados o incentivados. Teniendo en cuenta la estabilidad fiscal correspondiente, el
gobierno tiene que apoyar de una manera abierta y agresiva a la ejecución de proyectos de
inversión en aquellos sectores transables, donde se posee actualmente ventajas competitivas o se
puedan crear, es decir, en aquellos sectores transables no extractivos con alto valor agregado, y que
sean estratégicos para el crecimiento económico con empleo de calidad.
Las políticas de incentivo a la inversión, toman diversas formas, algunas tienen el carácter de
contrato ley. En el caso del Perú han sido establecidos incentivos tributarios a diferentes sectores
de la economía como la minería, electricidad, hidrocarburos, entre otros; asimismo en las zonas
francas turísticas e industriales se han establecido mecanismos de exoneración de impuestos, así
como en los Centros de exportación, transformación industrial comercialización y servicios
(CETICOS).
41
Según Chacaltana y García (2003), en el año 2000, el 78.7% de los asalariados urbanos del sector privado
estaban con contrato no estable o sin contrato, cuando en el año de 1991 fue igual a 59%. Este dato junto con
el hecho de que haya aumentado la cantidad de horas (jornada laboral) de permanencia promedio de los
trabajadores en los centros de trabajo refleja un estado de mayor explotación laboral que de alguna manera
afecta las buenas relaciones laborales y el bienestar del trabajador.
24
Los tratamientos tributarios en materia de impuesto a la renta que premien las reinversiones, son
medidas que estimulan directamente la búsqueda de oportunidades de inversión, así como los
mecanismos de depreciación acelerada que permiten la renovación de activos, pero que en la
práctica funcionan como capital de trabajo. La estabilidad de las normas tributarias juega un papel
de “reposo” para la rentabilidad esperada de los proyectos de inversión, porque dan una señal clara
de los objetivos a largo plazo de la política económica del gobierno, y permiten afrontar inversiones
de riesgo. Una mayor inestabilidad tributaria puede generar cierta contracción en las decisiones de
inversión: Un marco tributario inestable genera incertidumbre y por ende dificulta la estimación
explícita o implícita de los retornos futuros o esperados de los proyectos de inversión.
Una economía que tenga un alto grado de inestabilidad tributaria tenderá a verse obligada a
establecer sistemas de convenios de estabilidad tributaria si desea promover la inversión privada.
Pero, el establecimiento generalizado de los convenios de estabilidad tributaria podría generar una
rigidez innecesaria en la política fiscal en general y el tributario en particular. Este tipo de políticas
se podrían aplicar a aquellos proyectos estratégicos ligados al sector transable y que tengan un
largo período de recuperación de la inversión.
Perú es actualmente un país con cierto grado de incertidumbre tributaria42; pese a que en la década
pasada se reformó y simplificó el régimen tributario, existen disyuntivas acerca de la permanencia
del régimen y estructura tributaria vigente. En el marco en que la presión tributaria está por debajo
de lo que tienen países de un grado de desarrollo similar al Perú, existen propuestas para promover
políticas de exoneración tributaria y también se tienen presiones para eliminarlas.
Una política tributaria debe ser estable en el tiempo, pero promovedora de la inversión en el sector
transable con alto valor agregado. Para la consecución de su estabilidad, debe formar parte del
Acuerdo Nacional y aprobada como política de estado, de modo que queden establecidos los
lineamientos y principios generales que deben regirla. Ello es necesario en la medida en que el país
todavía no goza de la calificación de investment grade en el escenario internacional.
2.4.5. Los fondos fiscales de estabilización.
La estabilidad macroeconómica en general y la fiscal en particular son también muy importantes
para crear el ambiente adecuado para la inversión privada, en tal sentido, los fondos de
estabilización fiscal son estratégicos para reducir las fluctuaciones asociadas al ciclo económico o
provocadas por shocks externos. Por ello estos fondos de estabilización tienen como objetivo
atenuar el impacto interno de los shocks externos que pueden producir grandes fluctuaciones en las
finanzas públicas y en la economía.
Los fondos de estabilización fiscal no son mecanismos de regulación automática, sino que
funcionan de acuerdo al establecimiento de reglas claras como un mecanismo contra cíclico de la
política macroeconómica y tienen características de reserva macroeconómica, independiente de la
formulación presupuestal.
42
A nivel de los países andinos también se tiene situaciones de inestabilidad tributaria. Por ejemplo Ecuador
ha realizado modificaciones frecuentes en sus normas tributarias, así, durante 1998 -dada la evasión por
concepto del impuesto a la renta- el gobierno decidió aplicar un impuesto al ingreso como base mínima para
dicho calculo: durante 1999 se estableció el impuesto a las transacciones financieras en 1% y el año 2000 bajó
a 0.8 %, para ser derogado el año siguiente. Durante el período 2001 el impuesto al valor agregado se
incrementó del 10 % al 12%, subiendo luego a 14% después de 5 meses.
25
La atenuación de la caída de los ingresos tributarios por el uso del Fondo de Estabilización Fiscal
puede dar señales falsas de eficiencia y bonanza en los sistemas de recaudación fiscal, por lo cual se
deben establecer medidas de sinceramiento en la recaudación a fin de no entrar en ilusiones
fiscales. Lo mismo sucede por el lado del gasto. La disponibilidad de un fondo no debería inhibir la
disciplina fiscal, sólo evita un recorte más pronunciado del gasto público en las fases de
contracción.
Un fondo de estabilización es de mucha utilidad para alcanzar metas de mayor estabilidad o
equilibrio en las cuentas fiscales sin necesidad de generar reglas fiscales estrictas que disminuyen
la capacidad de acción de las políticas de gastos y de impuestos. En el marco de la existencia de
fondos de estabilización fiscal, el gobierno puede implementar medidas fiscales o tributarias que
promuevan la inversión privada y por ende el crecimiento económico minimizando el riesgo de
incurrir en situaciones de desequilibrios fiscales inmanejables. Un sector fiscal con alta credibilidad
y estabilidad se convierte inclusive en una herramienta macroeconómica más efectiva para la
consecución de sus objetivos.
La razón de ello es que un crecimiento sostenido en torno a una tasa de crecimiento aceptable – con
una baja varianza – genera mucho menos incertidumbre que un crecimiento con bruscas
aceleraciones y fuertes contracciones de la actividad.
En el Perú, el fisco está recuperando la credibilidad que había sido perdida en décadas pasadas,
producto de políticas extremadamente desordenadas, populistas e insostenibles que se aplicaron
principalmente en el segundo quinquenio de la década del 80 del siglo pasado.
Un fondo de estabilización fiscal no es efectivo en si mismo, sino que opera eficientemente cuando
existen reglas claras sostenibilidad del equilibrio fiscal entre otros, capaces de generar ahorros para
los períodos de contingencia evitando el deterioro de los niveles de inversión y desarrollo social. La
alta volatilidad macroeconómica tiende a reducir los niveles de crecimiento y es altamente
perjudicial para aquellos que tienen menor dotación de capital humano para adaptarse a los cambios
de la economía y a las depresiones del mercado laboral. En ese contexto los Fondos de
Estabilización Fiscal sirve como un parachoques ante los cambios inesperados y la volatilidad del
escenario macroeconómico.
Por ello en el Perú se promulgó en 1999 la Ley de Prudencia y Transparencia fiscal43, con los
siguientes objetivos: 1) Establecer los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas
y, 2) Propiciar un crecimiento económico sostenido y bienestar social. Es dentro de ese marco que
se establecieron las reglas macro fiscales para el sector público y se creó el Fondo de Estabilización
Fiscal –FEF- todavía en proceso de desarrollo, porque su creación coincide con una severa recesión,
iniciada en 1998 y de la cual el país comenzó a salir en el 2002.
2.4.6.
Barreras a la creación de nuevas empresas.
En el Perú, las barreras a la creación de nuevas empresas si bien no tienen connotación de orden
sistemática, dados los marcos normativos de una economía de mercado, atraviesan por
mecanismos indirectos de trabas burocráticas, que impiden una rápida movilidad para su
constitución. Actualmente abrir un negocio en el Perú toma en promedio mucho más tiempo que
en Chile; esto es un tremendo obstáculo para la inversión y creación de empresas. Asimismo,
43
Convertida actualmente en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
26
según una encuesta empresarial realizada por la Corporación Andina y el Banco Mundial, se
enfatizó en que la escasez de financiamiento, es el principal obstáculo para los negocios; sin
embargo, la dificultad de acceso al crédito de muchos agentes se deriva del hecho que la protección
efectiva para los acreedores es muy baja, lo que reduce y encarece el crédito. En este contexto hay
un esquema de falta de confianza de parte del sistema bancario hacia los deudores, en el marco de
una regulación financiera muy estricta, Díaz (2004).
América Latina utiliza en promedio, respecto de Estados Unidos, tres veces mas del tiempo
requerido en tramites administrativos, es decir, la cultura de los “requisitos y trámites
administrativos” es una fuerte barrera a la creación de empresas y al desarrollo emprendedor; y en
tiempos de recesión esta situación impide tener un mecanismo de autorregulación, en la medida que
no existen, “stock de empresas de reemplazo”, frente a las posibles salidas del mercado de algunas.
Es necesario proceder al establecimiento de lineamientos efectivos que posibiliten la superación de
barreras a la entrada de nuevas empresas, entre ellas se proponen a) Implementar mecanismos
adecuados de “justo a tiempo” a nivel administrativo- estatal, para de este modo reducir
paulatinamente el sobre tiempo invertido en la constitución de empresas, b) Introducir los
conceptos de cadena de valor eficiente, para determinar y eliminar procedimientos redundantes e
innecesarios, que quitan valor a la cadena de servicios de constitución empresarial, c) Modernizar,
reordenar e implementar una reforma en el sector público nacional, regional y local, en este ámbito
y, d)trabajar un régimen tributario especial para microempresas, puesto que actualmente forman
parte de un régimen general junto con las pequeñas empresas.
2..5. Las políticas de fomento a las exportaciones.
Perú es un país con un bajo índice de exportación; las exportaciones peruanas, como porcentaje del
PBI, equivalen al 16%, nivel que es menor al ratio de los restantes países andinos – y menos de la
mitad del coeficiente alcanzado por México, Costa Rica y Chile. En el mismo sentido, Perú posee
los niveles más bajos de exportaciones per-cápita (con $284 dólares), mientras que Colombia tiene
$322, Ecuador $383, Chile $1,174 y Venezuela $1,408, siendo el promedio a nivel mundial de
$1,057. A su vez, nuestras exportaciones representan apenas el 0.10% del total de las exportaciones
mundiales.
Las exportaciones peruanas están concentradas en un triple sentido, Araoz, M.(2002) : la mayor
parte de las exportaciones son de productos tradicionales de bajo valor agregado, están en manos de
pocas empresas y se destinan a un par de economías de gran tamaño económico. Las exportaciones
de Perú hacia los países de la Comunidad Andina de Naciones –CAN- representan el 6% del total
de exportaciones totales.
Pese a que los demás países de la CAN muestran mejores indicadores en sus exportaciones respecto
a Perú, sin embargo, en el conjunto, los países Andinos están perdiendo importancia en el comercio
internacional: En el año de 1985, las importaciones de los países industriales desde la CAN
representaron el 13.2% del total de sus importaciones; la cifra cayó gradualmente hasta llegar al
0.94% en el año 2001, Ciro de Falco (2004). Lo mismo se registra en la participación de las
exportaciones de los países andinos en las exportaciones mundiales.
Las informaciones reseñadas muestran que la dinámica y posición exportadora de los países de la
CAN no es halagadora y el caso peruano es mucho más dramático. Existe todo un gran reto para
implementar políticas de promoción de exportaciones que cambien radicalmente el cuadro existente
actualmente.
27
Las exportaciones que traten de liderar el proceso de crecimiento económico y que tengan como
objetivo intermedio generar empleo digno para los peruanos, tienen que modificar sustancialmente
la estructura concentrada ya mencionada, tienen que aumentar la participación de los productos con
alto valor agregado, tienen que penetrar mercados distintos a los tradicionales y, deben dar espacio
a las PYME. El verdadero empuje en el desarrollo de la economía se encuentra en fortalecer la
producción y la comercialización de los bienes y servicios transables, en la medida en que en ellos
se encuentra el impulso al crecimiento sostenible, ya que en una economía pequeña y dependiente,
las restricciones crónicas de divisas son un factor limitante para el crecimiento sostenido.
La estrategia entonces pasa por concentrarse en la comercialización de productos de alto valor
agregado, más intensivos en mano de obra a través de sucesivas etapas de transformación, García, N
(2002) - y en una fase posterior, moverse gradualmente hacia productos intensivos en innovación
tecnológica y desarrollo de capacidades y habilidades humanas entre otros, Los mecanismos
financieros serán el soporte efectivo para destrabar los canales de este dinamismo interno-externo.
En este contexto, existe una variedad de temas importantes para promover este tipo de
exportaciones – en García, N. (2002) se describen una serie de ellos. Los mecanismos financieros
para reducir los costos y acceder a los créditos pre y post embarque necesitan ser afinados para
reducir las barreras a la entrada de empresas y un mayor conocimiento y difusión de los
mecanismos administrativos. Las normas de calidad son un requisito importante en la penetración
selectiva a mercados de exportación. Los mecanismos de calidad para las PYME son indispensables
para introducirlas exitosamente en el mercado internacional. Dentro del marco de apostar a la
desviación gradual hacia las actividades comercializables, las PYME son por excelencia el agente
económico más susceptible de reconversión, redireccionamiento y posicionamiento empresarial en
la actualidad.
Para asegurarse que estos agentes productivos ingresen a la vía de la eficiencia y productividad, y al
mismo tiempo den señales de confianza a mercados exigentes, estableciéndose nichos ex-ante de
mercados, es imprescindible que mediante la capacitación empresarial entiendan que la calidad va
mas allá de las características físicas del producto, pasando por mecanismos de atención al cliente,
compras, ventas y administración, ayudándolas en este proceso en la reducción de costos y
posibilitándoles un mayor acceso al crédito en el largo plazo.
La formación de grupos organizados de PYME, en la forma de clusters, con mecanismos de
integración vertical u horizontal, según los requieran los mercados actuales o nuevos mercados,
reducirían los costos unitarios debido a la integración sinérgica de las actividades, abaratándose con
ello los insumos, generándose economías de escala y haciendo más accesible el uso de
innovaciones, sistemas de proveedores y benchmarking, etc.
Los mecanismos de infraestructura administrativa para destrabar y hacer más ágil el flujo de
comercio están siendo ya negociados en el marco del TLC (como por ejemplo los acuerdos para que
las mercancías no demoren más de 48 horas desde su llegada a los puertos). La tarea a este nivel no
consiste necesariamente en armonizar procedimientos, puesto que los sistemas y realidades
estructurales son diferentes en cada país, sino en establecer los mecanismos adecuados para el
cumplimiento de las normas acordadas por los miembros .
Las medidas de apoyo efectivo a las exportaciones comprenden el fomento a la eficiencia del
transporte. Ser necesita una verdadera acción de la política económica para propiciar un entorno de
competitividad adecuada, pudiendo ser factible la creación de un Fondo de respaldo para la
Exportación con capital público y privado, para permitir el acceso al financiamiento pre y post-
28
embarque por medio de un seguro de crédito a la exportación de la pequeña empresa. También se
debe promover la creación y desarrollo de un fondo de garantías privadas para la exportación
mediante los mecanismos de fideicomiso y su operatividad en base a una canasta de monedas, en
donde no solamente participe el dólar y el euro, sino también las monedas de aquellos países
latinoamericanos que cumplan con ciertos requisitos de estabilidad.
Sin la intención de hacer una larga lista de medidas específicas para promover directamente las
exportaciones, se pueden poner énfasis en algunas medidas que son estratégicamente importantes
para el crecimiento de las exportaciones peruanas tal que impulsen el crecimiento económico con
empleo decente44.
2.5.1.
Política agresiva de integración y acuerdo comercial
Dado que el país no puede aislarse del proceso de globalización e integración económica en marcha,
tiene que tratar de insertarse de una manera óptima en el mercado mundial. Para ello tiene que
tratar de sacar el máximo provecho de las oportunidades que brinda los tratados y las negociaciones
de comercio que están en marcha o que posiblemente se ejecuten necesariamente en los próximos
años. En ese contexto, el TLC con Estados Unidos que se encuentra en proceso, debe ser
aprovechando como una oportunidad para penetrar más abiertamente a un mercado que es enorme,
dinámico y consumista. De la misma manera se debe utilizar más agresivamente y sacar ventaja el
ser un país miembro de la APEC. Asimismo, debe ser dinamizado el proceso de negociaciones para
un tratado comercial con la Unión Europea.
Perú, que muestra de manera relativa un mayor grado de competitividad a nivel de los países
andinos, debe promover un mayor proceso de integración en el mismo y, consolidar y expandir sus
exportaciones de productos con mayor valor agregado con miras a ampliar sus exportaciones a
otras regiones más competitivas y exigentes. En los diferentes tratados comerciales en ejecución o
próximos a establecerse se debe tratar de negociar para que en el primer grupo de productos de
exportación que se beneficiarán con las desgravaciones arancelarias, estén incluidos aquellos
productos competitivos de mayor valor agregado.
2.5.2.
Política de promoción y apoyo financiero
Dado que las empresas peruanas enfrentan en promedio dificultades en la obtención de líneas de
crédito bancario, en especial las PYME, se hace necesario impulsar y promover la canalización de
créditos hacia los sectores exportables. Diversificar las exportaciones ampliando la presencia de
aquellas con valor agregado o de punta, definitivamente requiere de todo un programa de apoyo y
promoción financiera.
2.5.3.
Impulsar el fondo de seguro de crédito para exportación.
Con la finalidad de promover el acceso de las PYME al financiamiento bancario y a tasas de interés
competitivas, se debe impulsar el desarrollo del fondo de seguro de crédito para aquellos
préstamos bancarios que se dirigirían a financiar actividades y proyectos de inversión para la
exportación de productos de las PYME.
44
En OIT (2004) se especifica, a modo de resumen y sistematización, una larga lista de medidas específicas
recomendadas a nivel de los países del MERCOSUR, para promover las exportaciones a 3eros países.
29
2.5.4.
Promover una mentalidad empresarial exportadora.
La nueva clase empresarial tiene que forjarse con una mentalidad productora de bienes y servicios
de calidad y muy competitivos, dirigidos no sólo al mercado doméstico, sino básicamente al
mercado internacional, el mismo que en promedio muestra mayores niveles de exigencia. El
exportador debe internalizar la lógica de que su producto es competitivo y de los mejores a nivel
mundial.
2.5.5.
La institucionalidad para prospectar mercados externos.
Dado que el mercado mundial es inmenso e intenso, que genera amenazas pero también
oportunidades, debe ser plenamente conocido y explorado en cuanto a las posibilidades comerciales
que ofrece. En tal sentido, se debe reencausar y repotenciar el rol de las embajadas como agentes
de identificación, sistematización y difusión de información acerca de la existencia de
oportunidades comerciales para nuestros exportadores.
Ello implica que las embajadas deben contar entre su personal más que con agregados militares, con
agregados comerciales expertos en marketing, comercio internacional y estudios de mercado. Tal
como las fuerzas armadas tiene personal destacado en las embajadas peruanas en el resto del
mundo, PROMPEX debería destacar funcionarios de su institución en las embajadas y así
efectivizar su rol de promoción de las exportaciones peruanas. Organismos como PROMPEX
deben aprovechar la infraestructura de las embajadas debido a que las restricciones fiscales no
permiten operar separadamente como a veces se plantea para otros países.
En particular, como se sostiene en García, N.(2002), es indispensable que la acción de PROMPEX
sea articulada con el sector privada, para desarrollar una verdadera alianza exportadora, entre sector
privado y público, y sobre todo, para que la tarea de prospección de mercados externos y difusión
de esa información en el sistema empresarial (incluyendo las PYMES) , sea liderada por las
empresas privadas más interesadas en el tema.
2.5.6. Promover la formación de Clusters para la exportación
Frente a la necesidad de crecer competitivamente, se debe promover el surgimiento o creación de
clusters pero con orientación hacia mercados externos. El proceso de asociación de las empresas
que puedan incluso traducirse en incrementos en su escala de operación se complementa con el
carácter inmenso del mercado mundial o internacional.
2.5.7. Promoción turística.
El turismo tiene impactos deseables en la economía en su conjunto al permitir la generación de
divisas, posibilitar empleo directo y no tener barreras al conocimiento adquirido, García, N.(2002).
El sector turístico peruano encierra grandes ventajas comparativas e inclusive ventajas competitivas,
éste es un sector con gran potencial para seguir creciendo, en el marco en que el flujo turístico
internacional, debido la oferta también está en constante aumento.
Es importante por todo ello que se de énfasis al desarrollo de aeropuertos de destino turístico así
como una personalización en la atención al turista, en la medida de buscar no solo nuevos visitantes
30
sino apuntar al reflujo de turistas. Es necesario además insistir de modo agresivo en ferias,
promociones comerciales, misiones y, que las embajadas y PROMPEX se conviertan en el
mecanismo reforzador de las estrategias adoptadas.
2.6. La articulación de los no transables.
En la estructura productiva de la economía peruana, el sector no transable tiene una alta presencia;
ello se evidencia en la baja tasa que arroja el coeficiente de comercio exterior respecto al PBI,
indicando este hecho la fuerte presencia de recursos productivos y de la PEA ocupada en el sector
no transable y la necesidad de dinamizarlo con la finalidad de mejorar las condiciones laborales de
los trabajadores y agentes involucrados en ella, pues, las actividades intensivas en valor agregado –
y más adelante, en innovación y conocimiento - están básicamente dentro del sector transable de la
economía.
Una economía pequeña y abierta usualmente enfrenta restricciones o choques externos que limitan
su crecimiento económico; esta limitante tiende a amortiguarse si el crecimiento se basa en el
incremento sostenido en la producción de transables, con mayor valor agregado, debido a que por
un lado la demanda internacional por este tipo de productos crece más rápidamente, y por el otro las
posibilidades de enfrentar situaciones de escasez de divisas se minimizan.
En ése sentido, en pos del crecimiento económico con empleo, si bien se requiere un tipo de cambio
real competitivo en la fase inicial y un incremento continuo posterior en la productividad e
inversión en el sector transable, también es importante especificar políticas dirigidas al sector no
transable. Un crecimiento en el sector transable, fundamentado en incrementos de su
competitividad y productividad, se traducirá también en aumentos en la demanda doméstica, en el
salario real y el empleo (masa salarial real), lo cual vía una mayor demanda interna tenderá a
generar incrementos en el nivel de producción y empleo en el sector no transable. No obstante, esto
no es automático y es necesario desarrollar políticas deliberadas para remover los eventuales
obstáculos al crecimiento de no transables – García, N. (2004b).
En el corto plazo, un régimen de tipo de cambio real competitivo, podría tener efectos negativos
sobre el sector no transable; ello será así en la medida en que se genere una caída en el salario real y
no se cumpla la Condición Marshall-Lerner de la devaluación real. No obstante, como se expone en
el Capítulo I, en la medida que se verifique un aumento de la productividad, los salarios reales no
tienen porqué caer. En el mediano plazo, como se expuso en el Capítulo I, los efectos expansivos de
la devaluación real tenderán a primar, y además, la aceleración del crecimiento del sector transable
influirá en sentido directo sobre la demanda de no transables.
Exceptuando los servicios básicos existentes en el país y que tienen carácter de no transables
(servicio de agua potable, energía eléctrica, teléfono), se puede deducir fácilmente la predominancia
del número de empresas pequeñas en el total de las empresas existentes en el sector 45.
Las pequeñas empresas poseen una serie de restricciones que dificultan su crecimiento y su proceso
de articulación. Una primera gran restricción es el acceso y disponibilidad del crédito financiero. El
crédito del sistema financiero formal en un 68% está concentrado en el segmento corporativo y la
45
En términos regionales, el sector no transable tiene una fuerte presencia en la región de la sierra peruana.
En este caso, el carácter muy accidentado de su geografía eleva los costos de transporte, situación que se
convierte en un determinante para que muchos productos tiendan a ser no transables, pues, su geografía
montañosa dificulta su inserción y transabilidad.
31
mediana empresa, en tanto que el crédito que se otorga a las pequeñas empresas comprende apenas
6.3%; a su vez, la tasa de interés activa que se aplica a este último sector económico está entre el
16.7% y el 58.6%, Portocarrero (2004).
Las pequeñas empresas también tienen restricciones en su propio tamaño, pues su escala de
operación es reducida y de baja productividad; esta restricción puede superarse fundamentalmente
mediante sistemas de asociación ya sea en la forma clusters o inserción a redes, según sea el caso.
Desde este enfoque es muy importante que se adopten políticas activas de clusters u otras formas de
asociación empresarial y así poder insertarlos al sector transable o al mercado internacional.
La operación del sector no transable, en la forma de clusters, coadyuvará a que el costo de acceder
al crédito financiero sea menor, ello por dos factores a) reducción del costo operativo bancario por
cada unidad monetaria intermediada (por el incremento en el volumen de crédito otorgado), b)
reducción del riesgo crediticio y por ende de la prima correspondiente.
La baja productividad del sector no transable tiene que ser incrementada o superada para así
efectivamente insertarse con mayor éxito tanto en el mercado doméstico como el internacional. Un
escenario óptimo es aquel en el que se generan incrementos generalizados en la productividad de
todos los factores de ambos sectores; este hecho se traduciría en un proceso de crecimiento
económico más equilibrado. Dado un tipo de cambio real competitivo y estable, aumentos en la
productividad y competitividad en el sector transable generarían incrementos en los salarios reales,
lo cual dinamizaría al sector no transable mediante la demanda. A su vez, la mejora en el nivel de
producción e ingreso de los no transables permitirá generar excedentes, los mismos que pueden ser
introducidos en un proceso de acumulación de capital. En el tiempo, puede aumentar la
productividad en ambos sectores aunque con mayor velocidad la del sector transable.
2.7. Políticas activas de empleo
Las políticas activas de empleo constituyen, dentro del enfoque de crecimiento con productividad,
un factor importante en la medida en que la capacitación para el trabajo ayuda a enfrentar
directamente los retos de la globalización laboral. Las políticas activas de empleo, como todas las
alternativas manejadas en este enfoque, tienen un comportamiento inserto en los escenarios macro,
meso, micro y meta económicos46. En el Cuadro N° 1 siguiente, se sintetizan los principales
programas empleo, dentro del marco de las políticas activas en operación.
En este horizonte, la focalización del gasto debe estar orienta hacia actividades que apunten a elevar
la calidad del trabajo, innovación, capacitación, desarrollo del talento emprendedor e innovador
entre otras. La orientación de la política laboral como mecanismo de emergencia, solo para generar
empleo temporal y con un alto grado de asistencialismo es de una relación beneficio/costo baja,
quedando al final de dichos programas el mismo estado de deterioro de la calidad de vida entre los
trabajadores que participaron de dichos programas.
46
Según García, N. (2002), la incidencia efectiva de las políticas activas de empleo en el Perú, no supera, en
términos de cobertura, el 6% de la PEA.
32
Cuadro N° 1
Perú: Resumen Esquemático de los Principales Programas de Empleo.
(Políticas Activas de Empleo)
Programa
Instituciones
Responsables
CAPLAB
-Ministerio de
(Capacitació Trabajo
n Laboral). -Ministerio de
-Año de
Educación.
inicio :
-COSUDE
1,996
(Agencia Suiza
para el
Desarrollo y
Cooperación)
-CEOS (Centro
Educativo
Ocupacional)
Projoven.
-Ministerio de
-Año de
Trabajo en
inicio 1,996 coordinación
con el
Ministerio de la
Presidencia, en
acuerdo con el
BID.
Objetivos
Resultados
Obtenidos
-Desarrollar
-600 docentes
programas de
capacitados.
capacitación laboral, -200,000 jóvenes
para jóvenes entre16 inscritos
y 30 años, con alto -80,000 jóvenes
grado
colocados.
de vulnerabilidad,
-100,000 demandas
promoviendo su
adicionales de personal.
capacidad de
-100 operarios
empleo, -No exige
capacitados para
un nivel educativo asesorar.
previo.
-40,000 personas
-Creación de los
asesoradas
SIL-C
(Sistema de
Información Laboral
y de Colocaciones)
-Capacitar a jóvenes -Se han beneficiado
de las zonas
32,023 jóvenes, durante
urbanas, con nivel
10 convocatorias
educativo primario realizadas desde 1996,
y/o secundario en
hasta 2002.
situación de
-Se ha impartido
extrema pobreza, en capacitación en 1,661
servicios técnicocursos.
profesionales como: Se ha generado ofertas
textilería,
de 406 Ecaps,(empresas
33
Comentarios
-Es necesario el
seguimiento del nivel de
empleo generado por el
programa, a través de las
unidades ejecutoras:
CEOS, con la finalidad de
obtener información
relativa al sostenimiento de
su demanda en el tiempo.
-Elevar en lo posible el
tiempo de permanencia en
las empresas (3 meses
actualmente), con la
finalidad de adquirir
mayor experiencia y
mejores habilidades dentro
del sector de su
competencia.
-Elaborar programas
similares a nivel de las
necesidades reales
culturales del as regiones:
artesanía, agricultura ente
otros.
-Ampliar el rubro de
beneficiarios hacia las
PYME., mediante una red
de comunicaciones con los
egresados,.
-Promover la creación de
un banco de datos,
focalizado hacia las
oportunidades de
micronegocios.
-Incrementar el tiempo de
pasantía en las empresas,
con la finalidad de
adquirir, (en este caso), la
experiencia necesaria y
además la posibilidad de
rotar en áreas diversas de
la empresa, dado el nivel
intermedio de calificación.
-Diseñar un mecanismo de
producción,
mecánica,
administración.
-Darles la
posibilidad de un
empleo adecuado.
-Elevar sus niveles
de eficiencia.
-Insertarlos a una
red social como
soporte a un empleo
futuro.
Servicio
Público de
empleo
-Año de
inicio 2,003
Red CIL
(Centros de
Información
laboral)
CAPLAB,
CEOs,
Institutos
Tecnológicos
Superiores.
Programa de
Autoempleo
y
Microempre
sa
Ministerio
Trabajo
Promoción
Empleo
estímulo a la creación de
microempresas, para
generar la puesta en
marcha de los proyectos
que son presentados en el
transcurso de los cursos.
-Evaluar periódicamente
los planes de estudios
diseñados por las Ecaps,
para ir ajustando su oferta
a las necesidades reales del
mercado laboral.
-Diseñar un banco de
proyectos , alimentado por
los beneficiarios del
programa y por entidades
independientes , a fin
extender la posibilidad de
cooperación mutua.
-Mejorar las
El personal inscrito
-Ampliar la cobertura del
alternativas de
ascendió a 75,322
sistema, para hacer
empleo en la
personas de 85,000
sostenible los programas
población sujeta a la proyectadas
de capacitación existentes,
Red CIL-Las ofertas de empleo
como CAPLAB
Proempleo,
fueron 25272, de 26,000 - Ampliar y renovar los
perteneciente a la
proyectadas
convenios con las
fase expansiva del
-Las colocaciones de
empresas vinculadas al
CAPLAB.
trabajo fueron 18738, de proyecto.
21,000 proyectadas.
-Las personas asesoradas
fueron 5,041 de 8,500
proyectadas
de y
del
Direcciones
PRODAME Regionales de
Trabajo y
Promoción del
Empleo
Promover
el
acceso a los
servicios
de
formalización a
través de la
asesoría técnico
legal;
seminarios
informativos y
jornadas
de
orientación a la
MYPE;
elaboración
y
suscripción de
minutas,
estatutos
de
constitución de
de capacitación).
-Se han establecido
contactos formales con
medianas y pequeñas
empresas.
Desde inicios del
actividades
noviembre 1990 a
septiembre 2004 a
nivel nacional:
- Se han atendido a
214,273 usuarios
en orientación y
asesoría gratuita
para
la
constitución
o
formalización de
micro y pequeñas
empresas.
- Formalización de
38,238 Micro y
34
-La constitución de
asociaciones durante los
períodos mencionados,
implica que existe un
interés creciente, aunque
mínimo, por lo que
deberían establecerse
mecanismos que
conlleven a fomentar el
interés por la
asociatividad , desde estos
niveles, como un primer
paso para mentalizar a
nuestros pequeños
empresarios en los
beneficios de la
asociatividad empresarial.
-
-
Perú
Emprended
or.
-Año de
inicio 2003
Dirección
Nacional de
Micro y
Pequeña
Empresa, del
Ministerio del
Trabajo y
empresas
y
adecuación de
sociedades.
Proveer
de
informacion a la
MYPE
correspondiente
a
los
procedimientos
y trámites para
la obtencion de
autorizaciones,
permisos
especiales
y
licencias
de
funcionamiento
municipal.
Facilitar
la
asociatividad y
promover
la
representativida
d de la MYPE.
-Capacitar a los
beneficiarios del
programa, para
insertarlos en el
entorno de la micro
y pequeña empresa.
-Fomentar el
pequeñas empresas
con
personería
jurídica.
- Desarrollo
de
4,762 Seminarios
de
capacitación
con
la
participación
de
245,560 personas.
- Apoyo
a
la
formalización de
106 asociaciones
de
micro
y
pequeñas empresas
(año 2004).
- Establecimiento de
acciones conjuntas
y servicios a la
MYPE
con
instituciones
como: Colegio de
Notarios,
Superintendencia
Nacional
de
Registro Públicos,
Programas
Sectoriales
de
Pesca, Agricultura
y
transporte,
Gobiernos locales
y
Gobiernos
Regionales.
-En
el
primer
semestre del año
2003,
se
han
registrado
23
constituciones de
asociaciones,
y
para el mismo
período del 2004 se
registraron
61
constituciones.
-Consolidar los logros en
materia de formalización
de empresas, y generar
incentivos o estímulos a la
formalización de las que
aún no lo han hecho.
-Brindar cursos de
capacitación adicionales,
basados en la
organización de cadenas
productivas y los
beneficios de asociarse, a
fin de posibilitar una
futura mentalidad de
cooperación para el
desarrollo empresarial.
-Capacitación del 100%
del los trabajadores y
propietarios de MYPEs,
durante el 2003,
ascendiendo a un total de
7525 trabajadores
beneficiados
-Impulsar la organización
del personal capacitado,
en la formación de grupos
de negocios, vía
estructuras verticales u
horizontales, que puedan
ser promovidos por los
35
Mujeres
Emprended
oras
Programa
Base:
PROFECE
(Programa
femenino de
consolidació
n del
empleo
-Año de
Promoción de
Empleo
desarrollo de las
MYPE e iniciativas
empresariales, que
contribuyan a la
generación de
empleo digno.
- Los componentes
del programa son:
Bono-pyme,
Bonoemprende
Bonogremio,
Supérate,
Bonopropoli,
Prestapyme.
-Asistencia técnica
atendida en 147 % de las
metas, 515 solicitudes de
un total de 350
esperadas, durante el
2003.
- 3379 nuevas MYPEs
usuarias de los SDE, de
2803 proyectadas,
cumpliéndose el 120%
del objetivo
-El número de personas
atendidas fue de 16025,
durante el primer
semestre del 2004
-Se distribuyeron 7296
bonos de capacitación y
2432 bonos de asistencia
técnica durante el primer
trimestre del 2004.
-Se ejecutaron 376
cursos de capacitación
con la participación de
4197 personas durante el
primer trimestre del
2004, y 440 cursos
durante el segundo
trimestre.
-1102 MYPE, hicieron
uso por primera vez del
servicio, durante el
primer trimestre del
2004.
- Al segundo trimestre
del 2004, ya se habían
distribuido 20784 Bonos
de capacitación, y 7784
Bonos de Asistencia
Técnica.
Dirección
Nacional de
Micro y
Pequeña
Empresa, del
Ministerio del
Trabajo y
Promoción de
Empleo
-Mujeres
conductoras de
Unidades
productivas de
autoempleo que no
pueden
formalizarse, debido
a dificultades de
crédito, de orden,
pero con
potencialidades de
desarrollo.
-47,202 articulaciones
comerciales.
-50802 capacitaciones
realizadas.
-157 funcionarios
municipales capacitados
en el manejo básico, de
herramientas de gestión
comercial.
-208 empleos
temporales.
-14 grupos organizados
de oferta laboral.
36
organismos pertinentes, a
fin de canalizar las
oportunidades de negocios
en línea (cadena de valor )
- Estructurar un diseño de
cursos de acuerdo a los
resultados obtenidos por
los demandantes, a fin de
hacerlos flexibles y
coherentes con las
necesidades que se van
presentando.
-Monitorear la demanda
de capacitación versus la
demanda de asistencia
técnica, para inserción al
mercado laboral, con la
finalidad de no generar
un exceso de demanda de
capacitación, sin
resultados operativos
concretos en la generación
de empleo
-Generar los mecanismos,
para evaluar el impacto
del personal capacitado,
que entra a la actividad
laboral, a fin de evaluar la
efectividad de programa
de capacitación específico
- Establecer mecanismos
que permitan a los
egresados de los cursos de
capacitación, exponer su
experiencia en los logros
de mejora en su calidad de
empleo, así como las
rigideces que encuentran
-Continuar y masificar
hacia las demás áreas
rurales el crecimiento del
programa, a fin de que se
expanda de manera
acelerada, la formación
para el trabajo de la mujer
inicio 1,997
Proyecto
entra-21.
Capacitació
n en
Tecnologías
de la
Información
-Centro de
Investigación
Social y
Educación
Popular.
-Institutos
Superiores
Tecnológicos
ISTs.
-CEOs
Programa:
A trabajar
Urbano.
Creación
por Decreto
de Urgencia
130-Año
2001
Ministerio de
trabajo y
Promoción del
Empleo.
-Se brindan
servicios de
capacitación en
manualidades,
tejido, preparación
de alimentos, entre
otros
- Beneficiar a
El programa está en
jóvenes de bajos
ejecución.
recursos, según los
indicadores de la
línea de pobreza,
para insertarlos en el
mercado laboral
procurando una
adecuada
remuneración
-Obtener una alta
calificación en
tecnologías de la
información y
comunicaciones,
-Estrategia social de
generación de
empleo temporal,
que contribuya a
mejorar la calidad
de vida de la
población urbana en
situación de extrema
pobreza.
-Aumentar el
consumo de las
familias en situación
de pobreza.
-Mejorar la
infraestructura
social, que
favorezca al
desarrollo local en
los distritos urbanos.
-Promover la
participación
articulada de la
población.
-Mejorar la
empleabilidad de
los jefes(as) de
hogar, transfiriendo
-Se han generado
175,000 puestos de
trabajo, triplicando la
meta inicial.
-Durante el 2,004 se
proyectan ejecutar 1,202
obras comunales,
seleccionadas a través
del Quinto Concurso
Nacional, que generarán
46,000 empleos .
-Se ha lanzado el Sexto
Concurso anual de
Proyectos, con un
presupuesto de S/ 54
millones de soles,
atendiendo a 372
distritos.
-Continuar obras de
emergencia
programando 62 obras
comunales , las que
darán 3,000 puestos
nuevos de trabajo..
- Ha comprometido
inversiones por S/274
millones de soles.
37
El programa está en
ejecución.
-Existen dificultades de
tipo administrativo y de
cofinanciamiento.
- Se ha detectado durante
el 2002, que el 13 % de
los beneficiarios, tuvo que
aportar materiales, o partes
pequeñas de su sueldo,
para suplir el
cofinanciamiento faltante
y acceder al programa.
- No existe información
oficial acerca de los costos
del programa, pero a nivel
de estimaciones gruesas a
partir de los datos del
Ministerio de Trabajo, el
costo operativo del
programa durante las
cuatro primeras
convocatorias, asciende al
20 % del presupuesto total
- No existe además
información para estimar el
costo de transferir, un sol
a cada participante. Del
mismo modo, las
Programa A FONCODES
Trabajar
Rural.
Año de
Inicio 2001
recursos mediante la
implementación de
obras que
contribuyan al
desarrollo local.
- Opera bajo la
modalidad de
proyectos regulares,
(utilizando mano de
obra no calificada)
y de proyectos
especiales (para
casos de desastres
naturales), creado
por Decreto de
Urgencia 004-2002
- Se han logrado aportes
de los organismos
proponentes por
S/120millones de soles,
que representan el 30 %
de la inversión total.
-El programa ha tenido
un impacto en el empleo
de mano de obra
calificada, entre
proyectistas,
evaluadores,
supervisores, maestros,
entre otros.
estimaciones gruesas
señalan que el costo
operativo de transferir un
sol a cada participante es
de s/.0.57 centavos por
cada sol
-Dar empleo
temporal a hombres
y mujeres de los
pueblos de extrema
pobreza, orientados
a la rehabilitación,
mantenimiento y
puesta en marcha de
programas en
infraestructura
social y de
comunicaciones, en
beneficio de la
localidad.
- El financiamiento
de los proyectos
tiene un monto de
S/200 mil soles.
- El programa
funciona en
coordinación con las
municipalidades y
órganos de la
localidad, para la
sostenibilidad de las
obras de apoyo
social.
-La coordinación y
puesta en marcha de
las obras, se realiza
con la comunidad
beneficiada
por
medio
de
los
núcleos ejecutores
-A Mayo del 2003, se
financiaron 1197
proyectos de un total
presupuestado de 1612
-Se han generado 77,363
empleos de seis meses
de duración , de un total
presupuestado de 68,571
-El número de
edificaciones realizadas
fue de 11,028 de un total
presupuestado de 20000.
-Se han ejecutado 3478
obras de saneamiento, de
un total presupuestado
de 16000.
-Se han realizado 1607
obras de
autoconstrucción , de un
total de 15000.
-Se han realizado 33239
obras en infraestructura
de mantenimiento de un
total proyectado de
65000.
Se necesita una mayor y
mejor focalización en los
distritos, en relación al
tiempo de desempleo
estacional, , lo que llevará
a un mejor conocimiento
de la zona y a la
generación de mapas de
pobreza comunal .
-La capacitación, debe
sustituir la presencia del
personal profesional por la
de maestros o brigadistas,
debido a que la eficiencia
de la misma , depende del
nivel de comunicación y
aceptación de la población
hacia los capacitadores.
38
(representantes de la
comunidad), y de
los
brigadistas
(mano
de
obra
directamente
participante).
ELABORACIÓN propia. FUENTES:
1) OIT- CINTERFOR, “Los programas de empleo Juvenil en Iberoamérica”. www.cinterfor.org.uy.
2) Rodríguez, Chacaltana, Fernández. “Informe de Evaluación Internacional del CAPLAB”, Lima, 1999.
3) Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo – Dirección Nacional de Microempresa. “Informe”,
Lima, septiembre del 2004.
4) Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo- “Programa A trabajar Urbano”, Lima, 2004
5) Chacaltana Juan, “El Impacto del Programa a trabajar urbano, ganancias de ingreso y utilidad de las
obras”. Lima, 2003 .Centro de Estudios para el Desarrollo y la participación.
6) FONCODES, “Programa A Trabajar Rural”, Informe de Sistematización Lima, 2003.
7) MTPS.-Ministerio de Trabajo y Promoción Social.- “Logros del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo”, Informe de metas logradas I Trimestre 2004
8) MTPS.-Ministerio de Trabajo y Promoción Social.-Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa.
“Cumplimiento e impacto de la Ley 28015” Lima, Agosto 2004
Además existen proyectos de apoyo y coordinación como:
- CODEMYPE, Concejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, cuya misión es
promover y potenciar la competitividad de la micro y pequeña empresa, mediante el trabajo concertado de la
empresa pública y privada, promover la asociatividad y la organización a los mercados financieros, fomentar
la articulación de la pequeña empresa con la mediana y la gran empresa , entre otras funciones.
-COREMYPE , Concejo Regional de la Micro y Pequeña Empresa, cuya función es aprobar el Plan Nacional
de Promoción y Formalización para la competitividad y desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa ,
contribuir a la armonización y coordinación de las políticas, planes , programas y desarrollar las
coordinaciones necesarias para lograr los objetivos regionales, como locales.
-La Mesa de Coordinación Mype, espacio de diálogo e intercambio, que tiene como objetivo mejorar y
promover el trabajo concertado y común con el propósito de potenciar la competitividad, en ella se encuentran
diversas organizaciones vinculadas al desarrollo de la empresa.
-La Dirección Nacional de Mypes, que tiene por finalidad promover la competitividad y la generación de
oportunidades de oportunidades económicas orientadas al aumento en la calidad del empleo, desarrollando
políticas y fomentando espacios de coordinación y concertación.
Es necesario dentro de este enfoque, que estas políticas no se abandonen, sino que sigan siendo
promovidas, en la medida que atienden a sectores en estado de pobreza carentes de empleo. Sin
embargo, la orientación a largo plazo debe ser hacia el aumento de la productividad de los
segmentos con carencias, para acercarlos a un empleo de calidad
Uno de los segmentos poblacionales que necesita de un mayor grado de atención -por su alta tasa de
desempleo y subempleo- es el de los jóvenes, cuyas edades fluctúan entre los 14 y 24 años de edad.
Un aspecto sumamente sensible es el referido a los niveles de capacitación y su relación con los
niveles de empleo entre la población mencionada. Se ha observado que las tasas de desempleo
juvenil permanecen constantes a pesar de haber dedicado recursos hacia la capacitación; este
39
fenómeno puede deberse a la baja calidad de los cursos impartidos por algunas instituciones, o a las
limitaciones de una demanda por trabajo que crece a un ritmo inferior al de la PEA – por lo que los
jóvenes, aún los capacitados, tenderán a enfrentar obstáculos para su colocación.
En el Perú, la política de estímulo y promoción del empleo corresponde al Ministerio de trabajo y
Promoción del Empleo. Esta institución ha implementado una serie de programas laborales con
apoyo y cooperación internacional (Pro-joven, PROFECE, A Trabajar Urbano) a los que se
agregan otras iniciativas (CAPLAB, FONDOEMPLEO, adultos emprendedores, entre otros). Estos
programas en ejecución han mostrado que es necesaria la capacitación permanente adecuada a las
necesidades de la demanda laboral de las empresas, siendo fundamental para ello, el contenido y la
forma en que se realiza la capacitación, García, N. (2004a).
Uno de los programas más elaborados del MTPE es el programa Pro-joven, implementado por el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo desde mediados del año 1996. Este programa, tiene
por finalidad capacitar a los jóvenes de hogares pobres en el desarrollo de sus capacidades y
comprende a la fecha 2 fases claramente definidas: a) Proceso de capacitación, durante 3 meses, a
cargo de las ECAP -Entidades de Capacitación-, quienes determinan contenidos curriculares
acordes con las demandas de las empresas y, b) Acceso a las empresas en calidad de “pasante
remunerado” por las mismas, por un tiempo de tres meses. Se verificó que el impacto promedio del
programa Pro-joven sobre la variable ingreso mensual de los beneficiarios es positivo y
estadísticamente significativo. Si bien, el impacto del programa es positivo, sin embargo, su alcance
es muy limitado y tiene como problema fundamental un presupuesto reducido para su
funcionamiento.
Otra experiencia de política de empleo directo ejecutada en el Perú, es el Programa de Servicios de
Desarrollo Empresarial (SDE). Este programa - que cuenta con la promoción de la OIT y otros
organismos de cooperación internacional – y se define como una unidad operativa que tiene como
objetivo fundamental contribuir al desarrollo de las PYME y elevar el ingreso de sus trabajadores, a
través de mecanismos de capacitación ofrecidos por distintas instituciones, en base a un
diagnóstico y evaluación de las necesidades del mercado laboral.
El área de SDE, cuenta con diferentes metodologías de capacitación, como por ejemplo. CODE
(conozca de empresa) , que es un juego de materiales de capacitación para educación empresarial.
Dicho material representa la experiencia exitosa de la OIT, en este campo y complementa el
programa de capacitación para la gestión empresarial, llamado “Inicie/Mejore su negocio”
(IMESUN), para la creación y/o fortalecimiento de pequeñas empresas, la cual se ha introducido en
mas de 70 países de América (Sur, Norte y Centro), Asia, Africa y Europa Oriental., también
podemos señalar otros programas como EGE, (Elementos de Gestión Empresarial), que es un
programa dirigido a cubrir las necesidades de capacitación de empresarios; ISUN (Inicie su
negocio), que es un programa guía al empresario potencial ; MATYSE ( Mejore su ambiente de
trabajo y empresa), que centraliza su enseñanza en los conceptos básicos de mejora de la
productividad; MESUN (Mejore su negocio), que está dirigido a hombres y mujeres que conducen
micro y pequeña empresa, induciéndolos en los conceptos básicos de una buena gestión
empresarial.
En una encuesta efectuada a los beneficiarios, el 48.3% manifestó que su ingreso se incrementó
después de haber recibido los servicios del programa; la composición de la muestra indica que en
las empresas de 2 a 4 trabajadores el incremento fue de 41.3 %, mientras que en las de 11 a 20
trabajadores el porcentaje llega a 66.67%. Los SDE han tenido impactos muy positivos en la
mejora de la gestión de los empresarios beneficiarios, pero, su efecto en la productividad y costos
40
fue mínimo, Sierra y Sato (2004). Los beneficios fueron percibidos básicamente por las PYME con
capacidad de acumulación más no en por aquellas PYME de supervivencia.
Dada la importancia estratégica de los SDE para el desarrollo de las PYME se hace necesario
promover su sostenibilidad. El gobierno tiene que normar y apoyar agresivamente el desarrollo
del mercado de SDE. El mercado de SDE no debe ser totalmente dirigido por el gobierno, tampoco
puede dejarse al libre juego de la oferta y demanda, tiene que haber una combinación óptima entre
el mercado y la acción de estado. También el gobierno, por un lado, tiene que difundir e informar
mucho más ampliamente - entre las PYME - de la existencia e importancia de los SDE y, por otro
lado, debe contribuir a identificar y sistematizar las necesidades específicas de servicios que tienen
las PYME para mejorar su gestión en general.
La promoción gubernamental de los SDE debe estar enmarcada dentro de una estrategia de
crecimiento económico con empleo, que implica una consecuente ampliación de nuestros mercados,
en base a la competitividad, y no convertirse en una especie de subsidio aislado que solamente
permita sobrevivir a las PYME. La estrategia debe ser necesariamente la de crecimiento económico
con el liderazgo del sector transable; en tal sentido, los SDE debe apuntar a convertir a las PYME
en empresas competitivas y con mentalidad exportadora.
Es en este marco que el estado debe de promover el desarrollo tanto de la oferta como el de la
demanda en el mercado de los SDE.
Adicionalmente, existe la necesidad de una definición clara de objetivos a largo plazo, que como se
dijo, permitan el desarrollo potencial de nuevos mercados, y una ampliación diversificada de
nuestra oferta exportable; ello implicará, una estructura armónica y no aislada, que comprendan
simultáneamente, o por etapas claramente definidas sistemas de capacitación, asistencia técnica,
tanto productiva, como administrativa, asesoría de calidad, entre otras, que son justamente el
soporte de los programas de empleo, referidos en el cuadro Nº 1
En MTPE promulgó en Julio el año 2003, la ley 28015, Ley de Promoción y Formalización de la
Pequeña y Mediana Empresa. Esta ley refiere en su Artículo 1 que : ”la presente ley tiene por
objeto la promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de las micro y pequeñas
empresas, para incrementar el empleo sostenible, su productividad y rentabilidad, su contribución
al PBI, la ampliación del mercado interno y las exportaciones y el incremento de la recaudación
tributaria”.
En ese marco legal se da a las PYMEs la posibilidad de participar en las contrataciones y
adquisiciones de bienes y servicios del estado, así como a acceso a los mecanismos y modalidades
de financiamiento, entre otros beneficios, que inciden directa e indirectamente en la reducción de
costos .
Finalmente, a modo de resumen, podemos señalar algunas medidas complementarias que puedan
coadyuvar a incrementar la efectividad o eficiencia de las políticas activas de empleo: a) Generar
una reforma radical en los mecanismos de control y promoción de los servicios de capacitación con
la finalidad de tener un marco regulatorio óptimo sobre la oferta de dichos servicios, b) Generar
programas sectoriales descentralizados en las regiones, a fin de direccionar adecuadamente las
necesidades de la demanda de trabajo, vinculándola con los proyectos regionales futuros, c) Crear
sistemas de apoyo a personas desempleadas mayores, pero dotándolas de los mecanismos
adecuados para la puesta en marcha de las habilidades adquiridas durante la formación recibida, d)
Reimplementar, de manera ordenada y metodológica dentro el sistema educativo escolarizado y no
escolarizado, la capacitación para el trabajo, a fin de que los jóvenes que deciden terminar sus
41
estudios escolares, no vean frustradas sus expectativas laborales, cuando el mercado no requiera de
sus servicios, e) Promover las condiciones de acercamiento, comunicación y puesta en marcha de
actividades microempresariales asociadas a nivel de subcontratación, incentivándolas a su
crecimiento.
2.8.
La articulación de los segmentos de muy baja productividad.
El análisis de los sectores de baja productividad y la manera de articularlos al crecimiento
económico con empleo decente podemos subdividirlo en dos partes. En una primera parte, se puede
ver el caso de la agricultura tradicional que está localizada básicamente en las zonas rurales y, en
una segunda parte se puede abordar el caso de las microempresas informales. Si bien la actividad
agrícola peruana también es informal y de tamaño económico reducido, se hará una separación
metodológica, tratando de distinguirlas del segundo caso señalado (microempresas informales),
ubicadas fundamentalmente en el sector urbano.
2.8.1.
Articulación del sector rural tradicional.
Pese a que el Perú adquirió un perfil fundamentalmente urbano, el sector rural sigue siendo muy
importante en términos demográficos, ya que el número de habitantes continúa aumentando en
términos absolutos. Si se define como distrito agrícola al que cuenta con más de 50% de la
población ocupada trabajando en actividades agropecuarias, se encuentra que aproximadamente el
80% de los distritos y dos terceras partes de las provincias del país son rurales, Santa Cruz ( 1999).
El sector rural peruano cuenta con una gran presencia demográfica de las comunidades campesinas
que actualmente ascienden a cerca a 5700 comunidades en las que viven aproximadamente 2.5
millones de personas, es decir, el 40% de la población rural. Estas comunidades poseen el 39.8%
del total de tierras agropecuarias del país y están localizados básicamente en la región de la sierra,
en especial en la sierra central y sur. Las comunidades campesinas no son unidades de producción,
sino de coordinación de economías familiares de sobre vivencia, con altas tasas de analfabetismo,
en especial el de las mujeres, donde la cifra está por encima del 50% (Santa Cruz 1999).
El sector rural peruano alberga a las familias más pobres del país, existiendo zonas donde la
proporción de la pobreza supera el 80%, cuando el promedio nacional bordea el 50%. En el Perú,
los segmentos de menor productividad están justamente ubicados en el sector rural, e involucrados
en el sector agropecuario; este hecho se traduce en las bajas remuneraciones que perciben los
trabajadores que se encuentran laborando en dicho sector.
En el sector agropecuario peruano, la productividad y el salario del trabajador son los más bajos,
comparados con los que existen en otros sectores productivos. Así, en términos monetarios, la
productividad media del trabajador que está laborando actualmente en este sector es de S/. 311
mensuales, en tanto que el salario efectivamente pagado es de 179 Nuevos Soles. La productividad
laboral media en el sector minero es de S/ 13,961, mientras que la remuneración está en S/. 1,896.
(Ver Cuadro No 3 en el Anexo).
Esta baja productividad reinante en el sector agropecuario no se ha modificado sustancialmente en
las últimas décadas. En el período 1980–2000, el crecimiento anual de la productividad total de los
factores fue de 1.3%, produciéndose un crecimiento ligeramente mayor en el período de 1993-1995,
Cannock y Yokoyama (2002). La baja productividad existente en el sector agropecuario es
concordante con los bajos índices educativos de la población trabajadora en el sector rural. Según la
Encuesta Nacional de Hogares IV Trimestre 2,002, el personal ocupado en el sector rural que tiene
42
educación universitaria, es apenas el 1.3%, en tanto que el 45% no cuenta con educación o tiene
primaria incompleta. Estas informaciones muestran un mundo de pobreza y baja productividad
reinante en las zonas rurales del Perú, cuya actividad económica fundamental es la agropecuaria.
El sector agropecuario peruano muestra un alto grado de atomización y concentración de tierras: el
70.4% de las unidades agropecuarias son menores a 5 hectáreas y poseen el 5.8% de la superficie
agrícola total, en tanto que existe un 2.9% de unidades que son propietarios de más de 50 hectáreas
pero que controlan el 77.6% del total de las tierras agrícolas. La concentración de tierras cultivables
es mayor en la región de la costa que en la sierra y selva.
La actividad agropecuaria peruana es de alto riesgo, tecnológicamente muy atrasada,
mayoritariamente informal, regionalmente heterogénea, con insuficiente definición de derechos de
propiedad y con mercados laborales y de crédito imperfectos. Del total de tierras cultivables a nivel
nacional, sólo el 35% cuenta con sistemas de riego. Sólo el 15% y 16.7% de las unidades
agropecuarias utiliza tractores y semillas mejoradas, respectivamente. La agricultura de la región de
la costa es predominantemente transable en tanto que la de la sierra es fundamentalmente no
transable. El 80% de la extensión de tierras no se encuentra saneado legalmente ya sea por carecer
de títulos de propiedad o falta de inscripción registral. Se carece de un mercado de aguas
adecuadamente reglamentado, Santa Cruz (1999).
En este marco, la articulación de la economía rural en general y de la agricultura tradicional en
particular es fundamentalmente endógena al proceso de crecimiento económico en el sector
transable de la economía. Un aumento sostenido en el nivel de producción en el sector transable no
agropecuario, con incrementos en el nivel de empleo y salario real, tenderá a afectar positivamente
sobre el nivel de la actividad económica de las zonas rurales mediante dos canales: a) aumento en la
demanda por productos agrícolas transables y no transables, b) incremento de la productividad
media laboral por el traslado gradual de la mano de obra desde las zonas rurales hacia los sectores
transables modernos no agropecuarios.
Dado que el sector agropecuario también presenta cierto grado de transabilidad, en especial en la
región de la costa, un tipo de cambio real competitivo también coadyuvará directamente al aumento
en la productividad y rentabilidad de éste subsector. Por ello, un incremento gradual en el tipo de
cambio real afectará positivamente sobre la economía rural mediante dos canales: canal directo, a
través del sector agrícola transable y, el indirecto, mediante la dinamización del sector transable no
agrícola.
Un incremento en el tipo de cambio real competitivo, en la medida en que incrementa la
productividad y rentabilidad del sector agropecuario transable, permitirá una reasignación de los
recursos rurales, desde el sector agropecuario no transable tradicional hacia el sector transable, lo
que generará un aumento en el nivel de la productividad promedio de las economías rurales47.
En el marco de crecimiento económico con tipo de cambio real competitivo, la inserción del sector
rural tradicional en ella debe ser complementada con políticas o medidas dirigidas específicamente
a éste sector; en ése sentido, a modo de resumen pasamos a mencionar las siguientes acciones: a)
Implementar programas de capacitación y asistencia técnica dirigidas básicamente a la actividad
agropecuaria pero tomando en cuenta las costumbres y creencias de la población rural, b)
Incrementar el nivel y la tasa de acumulación del capital humano rural, mediante sistemas
47
En la clasificación del sector agropecuario transable exportable se tienen los siguientes productos: algodón,
café y fibra; en el transable importable: arroz, trigo, maíz amarillo, soya, caña, leche, carnes y lana; y en el no
transable: papa, maíz amiláceo, frijol y granos.
43
educativos más eficientes y eficaces48, c) Implementar un programa masivo de formalización
empresarial, d) Ejecutar programas de titulación de tierras tal que los mismos puedan ser utilizados
como garantía hipotecaria de créditos a acceder, e) sistematizar, organizar y aprovechar el elevado
capital social que poseen las comunidades campesinas para transformarlo en capitales productivos
asociativos, f) Promover la creación de microempresas complementarias a la actividad agrícola, g)
Incentivar la asociación de las unidades productivas en especial de los minifundios agrarios, h)
Formular y especificar mecanismos directos y de mercado para articular a las microempresas
rurales y a los productores agropecuarios a la economía urbana y al sector transable, i) Implementar
un marco institucional adecuado para el uso correcto y eficiente de los recursos hídricos, j)
Dinamizar y potenciar el desarrollo de las Cajas Rurales y de los fondos rotatorios como fuente de
financiamiento formal de la agricultura tradicional, k)Todo lo anteriormente propuesto debe estar
enmarcado dentro de un plan integral de desarrollo rural49.
2.8.2. La articulación del sector microempresarial informal.
Los microempresarios informales son unidades económicas pequeñas con baja o nula capacidad de
acumulación. Según la información proporcionada por ENAHO 2001, el 42% de los
microempresarios se encuentran por debajo de la línea de pobreza y el 83.5% no acceden al crédito
formal. Según el Censo de Pequeñas Empresas Informales efectuada por el INEI en los años de
1993 y 1994, el 54% de las microempresas financian el inicio de su negocio a través de ahorro
propio y las juntas (“panderos”) en tanto que el 14% lo financia con préstamos de amigos y
parientes. Existe un alto grado de informalidad: el 75% de ellos no cuenta con licencia de
funcionamiento. Cerca de la mitad de los trabajadores en el sector informal laboran más de 49 horas
semanales. Aproximadamente el 36.3% de los trabajadores informales poseen 10 a 12 años de
estudio, siendo pequeña la diferencia con la cantidad de años de estudio de los trabajadores
asalariados e independientes.
El bajo acceso de las microempresas al crédito financiero formal se explica básicamente porque:
son considerados sujetos de alto riesgo, no poseen documentación contable y financiera, no poseen
el tipo y nivel de garantías exigidas, poseen escasa capacitación en gestión empresarial y muestran
una cultura empresarial incipiente, tienen también un desarrollo tecnológico incipiente, son
heterogéneos, operan con máquinas y equipos obsoletos y, por ende muestran una baja
productividad.
Dado que las microempresas informales son unidades económicas predominantemente no transables
intensivas en mano de obra familiar, la articulación a los sectores modernos de la economía, el
mayor acceso a los recursos productivos capaces de generar su auto transformación, son áreas muy
importantes para su crecimiento. En este sentido, un proceso de crecimiento económico con empleo
decente y liderado por el sector transable coadyuvará de manera muy importante al crecimiento y
48
Se debe prestar atención al aspecto educativo, debido a que los estudios efectuados en el sector
agropecuario muestran que los agricultores con mayores niveles educativos son más propensos a la adopción
de nuevas tecnologías (Figueroa, 1994).
49
En el mes de julio del 2,004 se publicó la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural (Ley
No 2829), la misma que trata de promover la creación de las Empresas Productivas Capitalizadas. Para
fomentar estas empresas, la Ley establece tres mecanismos: El Sistema de Apoyo al Sector Rural, el
Programa de Apoyo Financiero y El Respaldo Colateral al Sector Rural y, el Programa de Desarrollo de
Competitividad Rural. Esta Ley, si bien tiene el objetivo de promover el desarrollo del sector rural refleja el
desorden que existe en la política gubernamental de desarrollo de las diferentes regiones, ya que su
normatividad o incentivos tributarios se superponen a los regímenes tributarios otorgados a la Amazonía y al
agro, además refleja una concepción incoherente de desarrollo rural: no está articulado a un esquema o
política de crecimiento económico competitivo liderado por el sector transable.
44
desarrollo de las microempresas en la medida en que generará un crecimiento de la demanda o
tamaño del mercado interno. Sin embargo, el dinamismo o fortalecimiento de la demanda no es una
condición suficiente para el despegue de los microempresarios informales hacia una transformación
productiva, será por tanto necesario también implementar programas específicos que incremente su
competitividad y productividad.
Un gran primer paso para el proceso de articulación exitoso de éstas empresas al sector moderno o
transable consiste en posibilitar su formalización total. Para una formalización exitosa se debe: a)
Implementar todo un sistema de información y orientación sobre las ventajas de pasar a la
formalidad, b) Eliminar o minimizar los costos del proceso de formalización, c) Simplificar y
orientar los pasos que deben seguir las microempresas que decidan formalizarse, d) Aplicar un
régimen tributario flexible y de impuesto cero a las utilidades generadas, e) Implementar una
instancia pública encargada de promover, dirigir, orientar y monitorear el proceso de formalización
y, f) estimular la creación de microempresas formales y exitosas, cuyos logros económicos deben
ser difundidos agresivamente.
Un segundo paso -en el marco de una eficaz campaña de formalización- consiste en implementar un
conjunto de medidas que justamente puedan permitir su inserción exitosa al mercado y a los
sectores transables de la economía. En este caso se debe: a) promover la implementación de
asociaciones productivas, conducentes a la formación de cadenas productivas o de clusters, b)
Implementar programas de orientación, asesoramiento y capacitación en gestión de microempresas,
c) permitir el acceso a un banco de datos que posibilite ampliar los horizontes de mercados, d)
promover el aumento en la productividad total de los factores, e) promover su internacionalización
f) Crear sistemas de relación y comunicación entre las microempresas y las empresas modernas tal
que posibiliten la generación de vínculos comerciales y concatenamientos productivos y, g) Apoyar
a los gremios que agrupan o representan a las microempresas, h) promover el desarrollo de las
micro finanzas, i) facilitar y desarrollar el rol de las ONG como fuentes de financiamiento directo o
como depositarios de los fondos de garantía para los créditos bancarios.
Las unidades económicas rurales y las microempresas informales son economías relativamente
complejas porque las decisiones de producción, trabajo y consumo están muy entrelazadas; por ello,
las políticas dirigidas a aumentar su competitividad y su inserción exitosa a la estrategia de
crecimiento económico con empleo digno tiene que tener un carácter integral o sistémico, es decir,
tienen que abarcar variables de nivel macro, meso, micro y meta.
2.9.
Institucionalidad nacional para una estrategia de crecimiento con objetivo empleo.
La estrategia de crecimiento económico que genere empleo decente en el Perú, mediante un proceso
de inversión generalizada en el sector transable competitivo, debe gozar del conocimiento y
convicción necesaria entre todos los agentes económicos del país. Las políticas macro, meso, micro
y meta, deben estar enmarcadas necesariamente dentro de este esquema general y consistente con el
crecimiento económico con empleo digno.
Las políticas económicas en esos cuatro niveles, deben converger hacia el objetivo intermedio de
generar una mayor competitividad y un mejor entorno para la inversión privada. Ambas cosas
servirán para inducir una movilización de decisiones de inversión, y con ello, un aumento del
empleo de calidad - contribuyendo así eficazmente a la obtención de bienestar de la población y de
la sociedad. Carece de sentido que las políticas económicas sean ineficientes e ineficaces en la
creación de empleo decente. El costo económico, social y político que generan las medidas de
45
política económica que no coadyuvan a la generación del empleo decente, y que mas bien hacen
precaria la situación laboral promedio de la población, no tiene ningún tipo de justificación.
Las políticas macro, meso, micro y meta, correctamente coordinadas e implementadas, no solo
presentan grandes posibilidades de generar crecimiento económico con empleo decente, sino que
también muestran un alto grado de consistencia y factibilidad política y social. Un programa
macroeconómico que obvia el aspecto meta puede enfrentar situaciones de inestabilidad y crisis
social pese a que pueda estar correctamente concebido y formulado; entonces, una política macro,
meso y micro que trate de alcanzar sus objetivos específicos tiene que guardar concordancia con el
equilibrio meta correspondiente50.
Este enfoque reconoce entonces la necesidad que siendo el Gobierno el responsable de la política
económica, se generen no obstante instancias y procesos para que la sociedad civil legitime un
enfoque de estrategia de crecimiento - y acuerde ejecutar las políticas enmarcadas en los cuatro
niveles especificados a lo largo del tiempo. Ello se traduce necesariamente en la implementación de
un gran acuerdo económico, político y social a nivel nacional. El acuerdo nacional debe legitimar
líneas y directrices básicas y fundamentales que deben regir las acciones y políticas macro, meso,
micro y meta.
Estas políticas económicas deben contener un pequeño y selectivo número de objetivos
intermedios, que coadyuven a que el país logre ir alcanzando los objetivos finales: crecientes
niveles de empleo de calidad, alto crecimiento económico, crecimiento significativo de la
productividad y la competitividad, una inserción externa más adecuada; estabilidad de precios,
aceleración de la inversión, expansión sostenida del sector transable, etc.
En este marco, la política macroeconómica debe implementar un conjunto de medidas monetarias,
cambiarias y fiscales óptimas y coherentes. Las políticas monetarias, fiscales y cambiarias no
deben tener como único objetivo el aspecto de la inflación, sino también metas de crecimiento
económico y de un tipo de cambio real estable y competitivo para sostener dicho crecimiento.
En el plano de las instituciones económicas, con la finalidad de ejecutar políticas fiscales,
monetarias y cambiarias consistentes con el crecimiento económico sostenido, se tiene que
establecer una alianza estratégica y estrecha entre el Banco Central de Reserva y el Ministerio de
Economía y Finanzas, que permitan desarrollar una institucionalidad necesaria de fluida y óptima
coordinación programática entre ambas.
En el plano político, se tiene que coadyuvar al desarrollo de las instituciones y partidos políticos. Se
debe tratar de incrementar el grado de profesionalismo, transparencia y democracia dentro y fuera
de las instituciones políticas. Tiene que implementarse, por consenso, acuerdos políticos que
coadyuven a logro de la inversión y el crecimiento económico.
En el contexto de un gran Acuerdo Nacional entre los diferentes agentes económicos, políticos y
sociales, se debe gradualmente empezar a generar consenso y apoyo a la política económica en la
dirección señalada. El acuerdo nacional no sólo debe abarcar aspectos económicos, sino también
políticos y sociales fundamentales. Las medidas de política económica conducentes al logro del
50
Las experiencias de Bolivia y Ecuador en años recientes son ilustrativas al respecto. Las políticas
macroeconómicas implementadas enfrentaron una fuerte oposición por parte del pueblo, lo cual se tradujo
inclusive en una crisis política y social con caídas de gobiernos legítimamente elegidos. Las medidas
económicas no guardaban concordancia con los aspectos meta, entraban más bien en conflicto con ella.
46
pleno empleo de calidad no sólo deben tener viabilidad y coherencia económica, sino también
viabilidad política y social.
Lamentablemente, el proceso de Acuerdo Nacional que se está tratando de implementar
actualmente en el Perú tiene dificultades en su desarrollo. El citado acuerdo fue convocado por el
Presidente de la República el 28 de julio del 2001 y fue suscrito por los partidos políticos, las
organizaciones sociales y las instituciones religiosas el 22 de julio del año 2002. El mencionado
Acuerdo Nacional plantea alcanzar 4 grandes objetivos (democracia y estado de derecho, equidad y
justicia social, competitividad del país y, estado eficiente y descentralizado) y en el marco de ella se
formulan 30 políticas de estado. Las políticas formuladas y las acciones de política acordadas
encuentran dificultades para su ejecución por parte del mismo Gobierno Central y el Congreso de la
República, lo cual está generando desánimo entre las organizaciones sociales e instituciones
privadas involucradas en el citado Acuerdo Nacional51. A su vez, éste proceso no cuenta con el
financiamiento adecuado lo cual limita su desarrollo, así como no cuenta con políticas especificadas
para el corto, mediano y largo plazos, debido a que los acuerdos alcanzados al no tener carácter
vinculante no tienen la garantía de ser implementados por el gobierno.
El Concejo Nacional de Trabajo - que reúne a los trabajadores, las empresas y el gobierno – en su
condición de ente que agrupa a los agentes relacionados directamente a la problemática laboral y
las decisiones de inversión, debe formar parte del liderazgo del Acuerdo Nacional.
El Acuerdo Nacional debe tener como norte la dinamización de la inversión en un ambiente
crecientemente competitivo, la persecución gradual del pleno empleo y un crecimiento económico
liderado por el sector el exportador y competidor con importaciones. Por ello, las instituciones
públicas y privadas involucradas en las actividades o promoción de las exportaciones y sustitución
eficiente de importaciones (PROMPEX, ADEX, SNI, etc.) tienen que formar parte activa también
del citado Acuerdo. El Acuerdo Nacional no debe incluir sólo a las instituciones políticas y
sociales, sino también a las instituciones económicas tanto privadas como públicas, es decir, el
Acuerdo Nacional debe agrupar a todas las instituciones importantes y estratégicas del país. Dado el
peso económico, político y social del Acuerdo Nacional, sus decisiones deben ser medidas con
mucha ponderación, ya que influirán sobre la política gubernamental o política económica. De ésa
manera se podría institucionalizar la instrumentalización de políticas económicas conducentes al
crecimiento económico con empleo decente.
51
Por ejemplo, en la mesa de reuniones del Acuerdo Nacional se alcanzó el consenso de incrementar el
presupuesto para el sector educación en un 0.25% por año como porcentaje del PBI hasta alcanzar el 6% en el
año 2006. Sin embargo, dada la formulación presupuestal y el conjunto de restricciones presupuestales
inherentes a cada año fiscal tornan muy difícil de ser logrado ese porcentaje
47
ANEXO
Gráfico 1
Competitividad sistémica, crecimiento y empleo decente
Empleo decente
Crecimiento
Económico
Competitividad
Sistémica
MACRO
MESO
MICRO
META
48
Cuadro N° 1
Matriz de Principales Coeficientes Técnicos
Total país
Productos textiles
Coef.
Bienes y Servicios
Bienes y Servicios
Téc.
Servicio prestado a empresas
0.075 Productos textiles
Serv. transporte y comunicaciones
0.050 Producción agropecuaria, caza y
Producción agropecuaria, caza y
silvicultura
silvicultura
0.048 Producción químico básico y abonos
Petróleo refinado
0.022 Servicio prestado a empresas
Producción minera no metálica
0.018 Serv. transporte y comunicaciones
Producción químico básico y abonos
0.016 Maquinaria no eléctrica
Coef.
Téc.
0.386
0.107
0.048
0.039
0.026
0.019
Fuente: INEI. Tabla Insumo Producto 1994
Elaboración propia
Cuadro N° 2
Perú: Valor Bruto de la Producción y Coeficientes Técnicos 1994
Total país
Sector textil
Variables
Coeficiente
Coeficiente
Valor (*)
Valor (*)
técnico
técnico
VBP
162,216
1.000
3,309
1.000
Consumo Intermedio
73,242
0.450
2,298
0.694
Nacional
62,047
0.380
1,950
0.589
Privado
11,195
0.070
347
0.105
Valor Agregado
88,974
0.550
1,011
0.306
Remuneraciones
24,766
0.150
282
0.085
Otros impuestos
1,134
0.007
19
0.006
Cons. capital fijo
5,773
0.040
136
0.041
Exc. de explotación
57,302
0.035
574
0.173
P0
7
0.003
1
0.001
(*) En millones de nuevos soles a precios de comprador.
Fuente: INEI. Tabla Insumo Producto 1,994.
Elaboración propia.
49
Cuadro N° 3
Perú: Productividad Media y Remuneración Mensual del Trabajador Según Sector
Económico (en nuevos soles del 2002)
Productividad
Media
Remuneración
Mensual
Agricultura
311
179
Comercio
1130
594
Servicios.
1745
873
Construcción.
2019
783
Industria
2196
776
Electricidad
11215
1870
Minería
13961
1896
FUENTE: MTPE–PEEL (ENAHO IV Trimestre 2002), Lima.
50
APÉNDICE
Regla de Taylor Ampliada.
Una regla monetaria que tome en cuenta metas de, inflación, crecimiento del PBI y la devaluación,
puede ser planteada de la siguiente forma52, en términos de tasas:
rt = o + 1 ( Yt-1 - Yo ) + 2 ( t-1 - o ) + 3 ( Et-1 - Eo )
(1)
Donde:
Yo, o y Eo representan la tasa de crecimiento del PBI potencial, la tasa de inflación objetivo y la
tasa de devaluación esperada, respectivamente.
r es la tasa de interés.
La regla de la ecuación (1) puede ser reformulada ligeramente y ser expresada en montos53:
rt = ro + 1 ( Yt-1 - Yo ) + 2 ( t-1 - o ) + 3 ( Et-1 - Eo )
(2)
Donde:
ro, Yo, o y Eo representan la tasa de interés real de equilibrio, producción de pleno empleo, tasa
de inflación objetivo y tipo de cambio objetivo, respectivamente.
Asumiendo una relación de la desviación de la producción corriente respecto a la de pleno empleo
con la desviación del nivel de empleo corriente respecto a la de pleno empleo, se puede reformular
la regla tomando en cuenta el empleo54:
rt = ro + 1 ( et-1 - eo ) + 2 ( t-1 - o ) + 3 ( Et-1 - Eo )
Donde:
eo es el nivel de empleo laboral que corresponde a la situación de pleno empleo.
52
Mayorga, Quirós y Solera (2002).
Tomando en cuenta a Alonso y Postigo (2000)
54
Alonso y Postigo (2000)
53
51
(3)
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