Introducción al estudio de la Administración Militar y los

MINISTERIO DE DEFENSA
ESCUELA MILITAR DE ESTUDIOS JURÍDICOS
Centro de Investigación y Doctrina Legal
Introducción al estudio
de la Administración Militar
y los procedimientos
administrativos
ESCUELA MILITAR DE ESTUDIOS JURÍDICOS
FEBRERO 2009
CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALES
http://www.060.es
Edita:
© Autores y editor, 2009
NIPO: 076-09-145-3 (edición en papel)
ISBN: 978-84-9781-506-2
Depósito Legal: 22-660-2009
Imprime: Imprenta Ministerio de Defensa
Tirada: 800 ejemplares
Fecha de edición: mayo 2009
NIPO: 076-09-146-9 (edición en línea)
ÍNDICE
Prólogo ..........................................................................................................................
5
Concepción Álvaro Bermejo, ex Subdirectora General de Gestión de Enseñanza
y Desarrollo Profesional. Ministerio de Defensa
1. Las Administraciones Públicas ................................................................................
7
Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor
José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva)
2. Las potestades administrativas ..............................................................................
35
Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor
3. Los interesados ........................................................................................................
43
José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva)
José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco, Teniente Coronel Auditor
4. Los actos administrativos ........................................................................................
53
José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva)
José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco, Teniente Coronel Auditor
5. Los principios del procedimiento administrativo ..................................................
75
Antonio Lozano Ramírez, Teniente Coronel Auditor
6. El procedimiento administrativo común ................................................................
97
Antonio Lozano Ramírez, Teniente Coronel Auditor
7. El procedimiento sancionador y las reclamaciones previas .................................. 137
José María Sánchez Sánchez, Comandante Auditor
8. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ...................... 155
Mercedes Alba Rodríguez, Capitán Auditor
9. La responsabilidad de los empleados públicos .................................................... 171
Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor
José María Sánchez Sánchez, Comandante Auditor
Paz Rodríguez Márquez, Teniente Auditor
10. Los recursos administrativos y la revisión de oficio ............................................ 197
Mercedes Alba Rodríguez, Capitán Auditor
Nota bibliográfica .......................................................................................................... 221
Tabla de abreviaturas .................................................................................................... 223
-3-
Prólogo
Concepción Álvaro Bermejo
Ex Subdirectora General de Gestión de Enseñanza
y Desarrollo Profesional. Ministerio de Defensa
Tengo la satisfacción de presentar esta publicación, fruto del esfuerzo del Centro
de Investigación y Doctrina Legal de la Escuela Militar de Estudios Jurídicos, cuyo objetivo persigue proporcionar al personal militar una cultura administrativa básica que le
permita entender los mecanismos administrativos, la necesidad de respetar las normas
de procedimiento, las garantías de los administrados, la responsabilidad de los empleados públicos y, en definitiva, conocer el porqué de las normas clave relativas a los procedimientos administrativos, lo que redundará, sin duda, en su mejor aplicación.
Esta obra no va dirigida a juristas, se trata más bien de un trabajo de divulgación
sin pretensiones doctrinales. No se intenta abordar ni participar en las discusiones jurídicas en torno a las materias que aborda, sino dotar de conocimientos básicos a todos
aquellos militares que, sin formación jurídica previa, se enfrentan, a lo largo de su vida
profesional, con la tramitación administrativa de muy distintos tipos de expedientes.
Con este libro se pretende, divulgar una formación básica y, que sirva en todo momento como «guía de bolsillo» para aclarar dudas y refrescar conocimientos.
A lo largo de sus páginas se estudian, en primer lugar, el concepto y la estructura
de las Administraciones Públicas, con especial referencia a la Administración General
del Estado y, dentro de ella, la posición de las Fuerzas Armadas como organización singular dentro del conjunto administrativo, así como su distinción de la Administración
militar. Se aborda después una noción general de las potestades administrativas y de
forma más particularizada sus manifestaciones más importantes.
Se dedica otra parte de la obra a la consideración de los interesados en los expedientes administrativos, en cuanto actores procesales sujetos de derechos y obligaciones. Se trata de un tema de gran trascendencia, ya que la calidad de los servicios que
presta la Administración deberá medirse, en buena parte, por el éxito a la hora de posibilitar a los ciudadanos la efectividad del ejercicio de sus derechos y no podría calificarse de aceptable una gestión administrativa que no garantizara el respeto a la situación
jurídica de los interesados.
-5-
El núcleo central del trabajo lo constituye, como es lógico, la actividad administrativa y sus manifestaciones. Los actos administrativos, el procedimiento administrativo
común y los procedimientos especiales más frecuentes tales como el procedimiento sancionador, los procedimientos de responsabilidad patrimonial y las reclamaciones previas
al ejercicio de acciones civiles y laborales, son objeto de estudio detallado, siempre desde la perspectiva eminentemente práctica con la que se ha concebido esta obra, que soslaya hacer referencia a las polémicas doctrinales sobre la materia.
Para responder a los interrogantes que el lector puede encontrar a lo largo de este
libro, se dedica un capítulo a la responsabilidad de los empleados públicos, considerando específicamente la exigible a los militares que, y este es el hilo conductor del trabajo,
tienen a su cargo la tramitación y resolución de buena parte de los expedientes que la
Administración Militar genera. Se unen aquí reproches y garantías, pues si bien es cierto que el elenco de causas generadoras de responsabilidad es amplio, no lo es menos
que entre el perjudicado y el empleado público se coloca la Administración, evitando la
reclamación directa del resarcimiento patrimonial por parte de los particulares.
El capítulo final se dedica a la revisión de los actos administrativos, detallando
cada uno de los recursos que para ello se ofrecen al interesado, así como los mecanismos que la propia Administración puede activar para modificar o dejar sin efecto de oficio sus propias decisiones.
En definitiva, la obra materializa el propósito del Centro de Investigación y Doctrina Legal de la Escuela Militar de Estudios Jurídicos de poner a disposición de quienes
participan o se ven afectados por la actividad administrativa del Ministerio de Defensa,
sean o no militares, una guía básica que pueda serles de utilidad.
Si se consigue cumplir este objetivo, siquiera sea de forma parcial, el trabajo habrá
merecido la pena.
-6-
1. Las Administraciones Públicas
Rafael Matamoros Martínez
Coronel Auditor
José María Ortiz Hernández
Teniente Coronel Auditor (reserva)
SUMARIO: I. El Gobierno y la Administración. II. Principios rectores de las Administraciones Públicas. III. Las Administraciones Territoriales. IV. La Administración Institucional. V. La Administración Corporativa. VI. Referencia a la Administración Electoral. VII. La Administración militar y las Fuerzas Armadas. VIII.
Los órganos administrativos. IX. La competencia.
I. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN
EL GOBIERNO
Funciones
El Gobierno es una de las instituciones fundamentales del Estado. El artículo 97
de la CE le atribuye un doble papel:
a) Dirigir la política interior y exterior y la defensa del Estado y ejercer la función
ejecutiva (función política). De su gestión política responde el Gobierno solidariamente ante el Congreso de los Diputados, que puede exigirla través de la
moción de censura o la cuestión de confianza. La adopción de la moción de
censura o la negación de la confianza por parte del Congreso conducen a la
necesaria dimisión del Gobierno. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede proponer la disolución del Congreso, del
Senado o del conjunto de las Cortes Generales, aunque no mientras esté en
trámite una moción de censura; dicha disolución será acordada por el Rey
(arts. 113 al 115 CE).
b) Dirigir la Administración y ejercer la potestad reglamentaria (función administrativa). El control de la legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas y de la potestad reglamentaria compete a los tribunales de justicia (art.
106 CE).
-7-
La misma doble función, política y administrativa, desempeñan, en un plano más
reducido, los consejos de gobierno de las Comunidades Autónomas (art. 152 CE) y los
equipos de gobierno municipales (art. 140 CE).
Composición
El Gobierno de España, regulado por la LG, está compuesto por los siguientes órganos:
1. El Presidente, al que, entre otras funciones, corresponde (art. 2 LG):
– dirigir la acción del Gobierno y representarlo,
– establecer el programa político del Gobierno, decidir las directrices de la política interior y exterior y dirigir la política de defensa, ejerciendo respecto de las
Fuerzas Armadas las competencias que determina la LODN,
– proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros, impartirles instrucciones y crear, modificar y suprimir los Ministerios y Secretarías de Estado,
– y refrendar, cuando proceda, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las
normas con rango de ley.
2. ElVicepresidente o Vicepresidentes que, cuando existan, ejercerán las funciones que
les encomiende el Presidente; pueden ser, además, titulares de un Ministerio (art. 3 LG).
3. Los Ministros, que:
– En el plano político desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su Ministerio; refrendan, cuando proceda, los actos del Rey y ejercen las demás competencias que el ordenamiento jurídico les atribuya (art. 4.1 LG).
– Como jefes de un Departamento Ministerial ejercen, la potestad reglamentaria
en las materias propias del Departamento, determinan y, en su caso, proponen
la organización interna del Ministerio, nombran y separan a los titulares de los
órganos directivos y organismos públicos dependientes del Ministerio, mantienen relaciones con las Comunidades Autónomas, dirigen la actuación de los órganos subordinados, resuelven recursos, revisan de oficio los actos administrativos y resuelven o plantean conflictos de atribuciones (art. 12 LOFAGE).
Pueden existir Ministros sin cartera, que desempeñan las funciones gubernamentales que les sean atribuidas (art. 4.2 LG).
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4. El Consejo de Ministros, órgano colegiado del Gobierno al que, fundamentalmente, compete (art. 5 LG):
– ejercer las potestades normativas del Gobierno (aprobación de Reales DecretosLeyes, Reales Decretos Legislativos y reglamentos de desarrollo de las leyes,
aprobación y remisión a las Cortes de los proyectos de ley, decisión sobre negociación, firma y aplicación provisional de tratados internacionales…),
– crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales,
– declarar los estados de alarma y excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio,
– y adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de
la Administración General del Estado.
5. Las Comisiones Delegadas del Gobierno que crea, modifica y suprime el Consejo de Ministros. Además de las atribuciones que les confiera el ordenamiento jurídico
o les delegue el Consejo de Ministros, les corresponde examinar las cuestiones generales que tengan relación con más de uno de los Ministerios que integren la Comisión, estudiar los asuntos que afecten a varios Departamentos y requieran una propuesta conjunta previa la resolución del Consejo de Ministros y resolver aquellos otros que no requieran ser elevados al Consejo (art. 6 LG).
Órganos de colaboración y apoyo al Gobierno
Lo son (arts. 7 al 10 LG):
a) Los Secretarios de Estado, órganos superiores de la Administración General
del Estado a los que corresponde la ejecución de la acción del Gobierno en un
sector específico de un Ministerio o de la Presidencia del Gobierno. Pueden ser
convocados a las reuniones del Consejo de Ministros (art. 4.2 LG).
b) La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
c) El Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio de la Presidencia, que
proporciona asistencia al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas del
Gobierno y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
d) Los Gabinetes, órganos de apoyo político y técnico del Presidente y Vicepresidentes del Gobierno, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, particularmente
en el desarrollo de su labor política, el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.
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LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Las Administraciones son organizaciones burocráticas que tienen como función
materializar las políticas y decisiones de los gobiernos, buscando la satisfacción del interés general. Tienen, por lo tanto, carácter instrumental: a través de las Administraciones se ponen en práctica las determinaciones adoptadas.
Aunque a veces se habla de la Administración Pública, en realidad no hay una sola
sino varias Administraciones que coexisten dentro del marco del poder ejecutivo del Estado:
a) Las Administraciones territoriales:
– Administración General del Estado
– Administración de las Comunidades Autónomas
– Administración Local.
b) La Administración institucional, y
c) La Administración corporativa.
Junto a ellas, y en época de elecciones, aparece la Administración electoral.
Conviene tener en cuenta que:
– Las Administraciones Públicas, en particular la Administración General del Estado, no son el poder ejecutivo, sino instrumentos de este poder.
– La actividad administrativa se produce también en el seno de los poderes legislativo y judicial, es decir, los órganos que encarnan estos poderes cuentan con
una estructura burocrática que hace posible la adopción de decisiones y su cumplimiento. Con todo, estas organizaciones no están incluidas dentro de las Administraciones Públicas.
Las Administraciones Públicas presentan las siguientes características:
1. Tienen personalidad jurídica, ésto es, son sujetos de derechos y obligaciones y
titulares de su propio patrimonio.
2. Sus actos son ejecutivos, y pueden ser ejecutados por la propia Administración.
3. Producen normas jurídicas (los reglamentos), que desarrollan las leyes.
4. Su actividad la controlan los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
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II. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
Las competencias de las Administraciones Públicas son las establecidas por las leyes y reglamentos. El ejercicio de alguna competencia sin respaldo normativo comporta la nulidad del acto o actos correspondientes (art. 62 LRJ-PAC).
Por otra parte, la actividad de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus
competencias debe ajustarse escrupulosamente a la normativa vigente (arts. 103.1 CE y
3.1 LRJ-PAC). Si para los particulares, como principio general, todo lo no específicamente prohibido está permitido, a las Administraciones Públicas, en cambio, les está prohibido todo lo no expresamente permitido.
PRINCIPIOS
DE ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y RELACIÓN
Jerarquía y coordinación
La organización de las Administraciones Públicas no es plana sino escalonada, de
forma que los órganos inferiores deben cumplir las órdenes e instrucciones y seguir los
criterios de los superiores y todos ellos han de coordinar su actividad con la de los otros
órganos de la misma o distinta Administración, pudiendo recabar al efecto la información que precisen (arts. 3.1, 18 y 21 LRJ-PAC).
Eficacia
La eficacia de la actuación administrativa consiste en la capacidad de alcanzar
los objetivos fijados dentro de una relación adecuada de costes (arts. 3, ap. 1 y 3 LRJPAC). La vertiente económica es, pues, importante, pero no lo es todo. El control de la
eficacia se realiza a través de sistemas de evaluación y de programas de calidad de los
servicios.
Servicio a los ciudadanos
Las Administraciones deben procurar que los ciudadanos puedan ejercer de forma efectiva sus derechos, mejorando constantemente sus procedimientos y los servicios
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ofrecidos (art. 3.2 LRJ-PAC). Son, en este orden de cosas, muy importantes los sistemas
de información y de reclamaciones.
Transparencia y objetividad
El funcionamiento de las Administraciones debe ser neutral, esto es, no contaminado ni influido por intereses personales, familiares, económicos o de cualquier clase
ajenos al servicio público (art. 3.5 LRJ-PAC). Los mecanismos de abstención y recusación y la normativa sobre incompatibilidades son los elementos que contribuyen a hacer efectivos estos principios.
Lealtad
Cada Administración Pública debe:
a) Respetar el ejercicio de sus competencias por parte de las demás Administraciones.
b) Prestar asistencia a las otras Administraciones, y
c) A la hora de ejercer las competencias propias, valorar todos los intereses públicos en juego (art. 4.1 LRJ-PAC).
Cooperación
Cooperación es tanto como coordinación y colaboración entre las distintas Administraciones, a través del suministro de información recíproca, la formulación de convenios de colaboración y planes y programas conjuntos, el establecimiento de conferencias sectoriales y, en definitiva, la evitación de contradicciones (arts. 4 y ss LRJ-PAC).
Autonomía
Cada una de las Administraciones Públicas actúa con independencia en defensa
de sus intereses propios. Existe, sin embargo, un control:
– Del Estado sobre las Comunidades Autónomas (arts. 153 y 155 CE).
– Del Estado y las Comunidades Autónomas sobre las Entidades Locales, hasta el
punto de que el Consejo de Ministros, por propia iniciativa o a instancia o con
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el conocimiento del consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma y previo
acuerdo favorable del Senado puede proceder mediante Real Decreto a la disolución de los órganos de aquella corporación local en el caso de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus
deberes constitucionales (art. 61 LBRL).
III. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL
DEL
ESTADO (AGE)
Su estructura viene determinada por la LOFAGE.
Organización central
Constituida por órganos jerárquicamente ordenados, la AGE actúa con personalidad jurídica única. Tienen la consideración de órganos aquellas unidades administrativas:
1) a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o
2) cuya intervención tenga carácter preceptivo.
La AGE se organiza en Ministerios, cuyo número, denominación y ámbito de
competencia se fijan en cada momento por Real Decreto del Presidente del Gobierno
(art. 8.2 LOFAGE). Al frente de cada Ministerio se encuentra el Ministro.
Dentro de los Ministerios:
– Pueden existir Secretarías de Estado y Secretarías Generales, para la gestión de
un sector de actividad administrativa.
– Existe siempre una Subsecretaría, cuyo titular ostenta la representación ordinaria del Ministerio, ejerce la jefatura del personal y dirige los servicios comunes.
– De la Subsecretaría depende la Secretaría General Técnica, con rango de Dirección General, para la gestión de los servicios comunes.
– Las Direcciones Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas. Se organizan en Subdirecciones Generales; dentro
de éstas existen órganos y unidades administrativas de nivel inferior.
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Los Ministros y Secretarios de Estado son órganos superiores. Los Subsecretarios,
Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales son órganos directivos.
Organización periférica
Delegaciones del Gobierno
En cada Comunidad Autónoma existe una Delegación del Gobierno, cuyo titular,
con rango de Subsecretario, depende de la Presidencia del Gobierno. El Delegado del
Gobierno dirige los servicios de la AGE integrados en su Delegación, supervisa los no
integrados (Abogacías del Estado, Delegaciones de Defensa, Delegaciones y Delegaciones Especiales de la AEAT, etc.) y mantiene las relaciones de cooperación y coordinación con la Comunidad Autónoma y las entidades locales.
En las Comunidades Autónomas pluriprovinciales y en la de Baleares existe una
Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno.
Subdelegaciones del Gobierno
Con dependencia directa del Delegado del Gobierno, existe en cada provincia un
Subdelegado del Gobierno. Por excepción, en las Comunidades Autónomas uniprovinciales el Delegado del Gobierno asume también las funciones del Subdelegado.
Los Subdelegados del Gobierno tienen categoría de Subdirector General.
Direcciones Insulares
En las Islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El
Hierro y La Gomera existe un Director Insular, que desempaña en el correspondiente
ámbito territorial las funciones del Subdelegado del Gobierno.
Organización exterior
Constituyen la estructura exterior de la AGE las misiones y representaciones diplomáticas, permanentes o especiales, las delegaciones, las oficinas consulares y, en general, las instituciones y organismos públicos cuya actuación se desarrolle en el exterior.
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LA ADMINISTRACIÓN
DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Con arreglo a la LPA, y a los correspondientes Estatutos de Autonomía, la Administración de las Comunidades Autónomas se organiza del modo siguiente:
a) Administración central, constituida por
– El Gobierno o Consejo de Gobierno, compuesto por el Presidente, el o los
Vicepresidentes, y los Consejeros.
– Las Consejerías, en número y con denominación y competencias variables.
Sus órganos suelen ser:
• El Consejero.
• El Viceconsejero (en su caso)
• El Secretario General Técnico.
• Los Directores Regionales y órganos y unidades inferiores.
– Otros órganos consultivos y de asesoramiento.
b) Administración periférica, en la que se integran los Delegados Territoriales del
Consejo de Gobierno y los Delegados de las Consejerías.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
La normativa de referencia está constituida por la LBRL, otras normas estatales complementarias y las disposiciones dictadas por las respectivas Comunidades Autónomas.
El Municipio
El Municipio es la entidad básica de la organización territorial del Estado. Ejerce
sus competencias sobre el correspondiente término municipal y en relación con todos
los residentes en éste, empadronados o no.
El gobierno y administración del Municipio se lleva a cabo:
a) En régimen de Concejo Abierto, en cuyo caso las decisiones se toman por el
Alcalde y la Asamblea vecinal, de la que forman parte todos los electores, con
arreglo a los usos, costumbres y tradiciones locales.
Este sistema de gobierno es excepcional y pueden adoptarlo los Municipios de
menos de 100 habitantes, los demás en que haya venido funcionando tradicionalmente y aquellos en que por sus especiales circunstancias resulte aconsejable.
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b) Mediante un Ayuntamiento, integrado por:
– El Alcalde.
– Los tenientes de Alcalde.
– Los concejales.
El Ayuntamiento funciona en pleno y, para ciertos asuntos, en comisión de gobierno.
c) A través del sistema de organización previsto para los municipios de gran población por la L. 57/2003, de 16-12, de Medidas para la modernización del gobierno local.
Se consideran municipios de gran población:
(a) los de más de 250.000 habitantes,
(b) las capitales de Provincia y capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas, y
(c) los de más de 75.000 habitantes que presenten circunstancias económicas,
sociales, históricas o culturales especiales.
En ellos deben crearse distritos. Los órganos de gobierno de estos municipios son:
– El Pleno.
– El Alcalde y los Tenientes de Alcalde.
– La Junta de Gobierno Local.
– El Consejo Social de la Ciudad.
– La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones.
d) Para Madrid y Barcelona, con arreglo a los regímenes especiales respectivamente previstos por la L. 22/2006, de 4-7, y 1/2006, de 13-3.
La Provincia
La Provincia es, a la vez, una entidad local (excepto en la Comunidades Autónomas uniprovinciales) y una división del territorio del Estado.
El órgano de gobierno y administración de la Provincia es la Diputación Provincial, compuesta por:
–
–
–
–
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El Presidente.
Los Vicepresidentes.
El Pleno.
Y la Comisión de Gobierno.
Otras entidades locales
Lo son:
a) Las Islas, en los archipiélagos balear y canario.
b) Las Comarcas, en las Comunidades Autónomas en que hayan sido constituidas.
c) Las Áreas metropolitanas.
d) Las Mancomunidades de Municipios.
e) Las entidades menores (parroquias, aldeas, barrios, pedanías, etc.).
IV. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
Los órganos de la denominada Administración institucional dependen siempre de
una Administración territorial (la AGE, la Administración de una Comunidad Autónoma o una entidad local). Se hará referencia sólo a los dependientes de la AGE, regulados básicamente en la LOFAGE.
LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Son creados por Ley y, aunque tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,
dependen de un Ministerio y están concretamente adscritos a uno de sus órganos, que
ejerce la tutela del Organismo. Cada Organismo Autónomo tiene sus propios Estatutos.
Se rigen por el Derecho Administrativo y su función puede consistir en llevar a cabo
programas específicos del Ministerio correspondiente o gestionar servicios públicos.
LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
Al igual que los anteriores, las Entidades Públicas Empresariales deben crearse por
Ley y tener sus propios Estatutos. Ha de depender de un Ministerio o de un Organismo
Autónomo, y su función puede ser:
– Coordinar o dirigir a otras Entidades Públicas Empresariales.
– Prestar un servicio público o realizar actividades prestacionales.
– O producir bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
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Se rigen por el Derecho Privado y contratan personal en régimen de Derecho Laboral.
ENTIDADES
SOMETIDAS A RÉGIMEN ESPECIAL
Algunas agencias y organismos, como el Consejo de Estado, el Banco de España,
la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad Social, la Comisión Nacional del Mercado de Valores… se rigen por normas específicas.
V. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
Integran la Administración corporativa una serie de entidades y organizaciones
que, sin ser Administraciones territoriales ni institucionales, ejercen funciones públicas
o de interés general. Tal sucede con los Colegios Profesionales, las Cámaras de Industria, Comercio y Navegación, las Cámaras de la Propiedad, las Cofradías de Pescadores,
las Reales Academias… Se rigen por las normas que las hubieran creado y por los artículos 35.1 y 37 al 39 CC.
Todas estas entidades se encuentran a medio camino entre las organizaciones privadas y las Administraciones Públicas. Se trata de corporaciones constituidas para representar intereses de los miembros de algún sector económico o profesional (intereses
económicos y profesionales).
Estas Corporaciones llevan a cabo dos tipos de actuaciones:
a) Actuaciones de Derecho Privado, en las que se someten a las mismas normas
que el resto de los sujetos de derecho (como la celebración de contratos).
b) Actuaciones jurídico-públicas, a través de las cuales producen auténticos actos
administrativos, con sometimiento al Derecho Administrativo (así, los acuerdos denegando la colegiación o de imposición de sanciones a los colegiados).
VI. REFERENCIA A LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
La Administración electoral viene constituida por órganos que tienen como misión garantizar la transparencia y la objetividad de los procesos electorales. Regulan la
Administración electoral la LO 5/1985, de 19-6, del Régimen electoral general y, en
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cuanto a las elecciones a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, las normas
dictadas por éstas (de las que es supletoria la LO citada).
En líneas muy generales, componen la Administración electoral:
–
–
–
–
–
La Junta Electoral Central.
Las Juntas Electorales de Comunidad Autónoma.
Las Juntas Electorales Provinciales.
Las Juntas Electorales de Zona
Y las mesas electorales.
Con excepción de la Junta Electoral Central, que es permanente, los órganos de la
Administración electoral se constituyen con ocasión del correspondiente proceso electoral y se disuelven cuando éste concluye. Las Juntas Electorales están compuestas por
miembros del poder judicial y juristas de prestigio. Los miembros de las Mesas electorales, en cambio, son designados por sorteo entre los mayores de edad, hasta los 65
años, censados en la sección electoral correspondiente.
VII. LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LAS FUERZAS ARMADAS
DISTINCIÓN
El artículo 97 de la CE -al que sigue el artículo 1.1 de la LG- parece dividir a la Administración en civil y militar1, cuando determina que corresponde al Gobierno dirigir
una y otra, además de la defensa del Estado. En realidad, se trata de una fórmula descriptiva; la AGE es sólo una, como deja claro la rúbrica del título IV de la propia CE («Del
Gobierno y de la Administración») y, consecuentemente, proclama la LOFAGE en su artículo 2.2: «La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única».
La expresión «Administración Militar» se refiere a aquéllos órganos de la AGE directamente vinculados a la función administrativa de defensa del Estado. Dentro de la
Administración Militar –y, por lo tanto, de la AGE–, se encuentran las Fuerzas Armadas (FAS), a las que se refiere el artículo 8 de la CE y que mencionan también los artí-
1
También los artículos. 25.3 y 26 de la CE aluden a la «Administración Civil», con el propósito evidente
de permitir que la «Administración Militar» pueda hacer lo que se en ellos se prohíbe (imponer sanciones privativas de libertad y constituir Tribunales de Honor).
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culos 28.1, 29.2, 62.h/ y 149.1.4ª de la propia CE. Las FAS constituyen una organización
singular:
– por su misión,
– por los medios que emplea,
– y por ajustarse a normas de actuación propias, diferentes de las del resto de los
órganos administrativos.
En definitiva, las FAS no son la Administración Militar, aunque sí están dentro de ella.
El caso de las FAS, como organización singular dentro de la Administración, no es
único; otro tanto ocurre con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104 CE).
ELEMENTOS
ESTRUCTURALES DE LAS
FAS
Misiones de las FAS
La defensa nacional, a cuyas necesidades responde la política de defensa, es una
función administrativa que, poniendo en juego todos los recursos del Estado, tiene por
finalidad proteger a la sociedad española en su conjunto, el ordenamiento, valores, principios e instituciones constitucionales, el Estado social y democrático de Derecho y el
pleno ejercicio de los derechos y libertades, y garantizar la soberanía, independencia e
integridad territorial de España (arts. 2 y 22 LODN).
Pues bien, el componente militar de la defensa nacional lo proporcionan las FAS,
que constituyen el elemento esencial de esa defensa (art. 10.1 LODN) y tienen atribuidas las misiones siguientes:
– Garantizar la soberanía e independencia de nuestra patria, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional (arts. 8 CE y 15.1 LODN).
– Contribuir también a la seguridad y defensa de los aliados de España, así como al
mantenimiento de la paz, la estabilidad y la ayuda humanitaria (art. 15.2 LODN).
– Preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave
riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, con arreglo a la normativa vigente (art. 15.3 LODN).
– Y ocuparse de la evacuación de los españoles residentes en el extranjero, cuando circunstancias de inestabilidad pongan en grave riesgo sus vidas o intereses
(art. 15.4 LODN).
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Las FAS materializan el uso de la fuerza por parte del Estado, que sólo puede ejercerse con arreglo al Derecho Internacional y al Derecho interno español.
Mando y dirección de las FAS
Aunque el mando de las FAS corresponde a S.M el Rey (art. 62.h/ CE), es el Gobierno
el órgano que, dentro de su función directiva de la Administración y de la defensa del Estado, decide la política de defensa y el empleo de las FAS (arts. 97 CE, 5 LODN y 1 LG). Las
Cortes Generales controlan la acción del Gobierno en materia de defensa (art. 4.1.d/ LODN).
Dentro del Gobierno, corresponde:
a) A su Presidente, ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las FAS, disponer
su empleo y ordenar sus misiones (arts. 6.2 LODN y 2.2 LG).
b) Al Ministro de Defensa, dirigir la actuación de las FAS, bajo la autoridad del
Presidente del Gobierno (arts. 7.2 LODN y 4.1 LG).
La participación de las FAS en misiones fuera del territorio nacional que no estén
directamente relacionadas con la defensa de España o el interés nacional, debe ser previamente autorizada o posteriormente ratificada por el Congreso de los Diputados (arts.
4.2 y 17 LODN).
Organización de las FAS
Las FAS constituyen una entidad única, que se organiza en dos estructuras (arts.
10.1 y 11 LODN):
a) Orgánica, compuesta por el Ejército de Tierra, la Armada, el Ejército del Aire y
los servicios unificados (Cuerpos Comunes). La estructura orgánica tiene como
cometido esencial la preparación de la fuerza. El mando de cada uno de los
Ejércitos corresponde a su correspondiente Jefe de Estado Mayor, bajo la autoridad del Ministro de Defensa (arts. 10.3, 11 y 13 LODN y 25 y 26 LCM).
b) Operativa, que se establece para el empleo de las FAS en las misiones que se les
asignen, mediante el desarrollo de la acción conjunta y combinada de los Ejércitos. Corresponde al Jefe de Estado Mayor de la Defensa, bajo la dependencia del
Ministro de Defensa, ejercer el mando de las estructura operativa de las FAS y la
conducción estratégica de las operaciones militares (arts. 11 y 12 LODN).
- 21 -
La Guardia Civil en el ámbito de la defensa nacional
La Guardia Civil es un Instituto armado policial de naturaleza militar, que no está
integrado en las FAS sino que forma parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado (arts. 9.b/, 13 y 15.1 LOFCS; 23 LODN; 1.1 LODDGCl; y 1.3 LCM).
La actividad fundamental de la Guardia Civil se centra en el campo de la seguridad
ciudadana, bajo la dirección del Ministerio del Interior (arts. 10, 11 y 14.1 LOFCS). Sin embargo, por su naturaleza militar, este Instituto participa en la defensa de España, a través
del desempeño de las misiones de carácter militar que, en circunstancias de normalidad,
le encomienda el Gobierno y dirige el Ministerio de Defensa (arts. 9.b/ y 14.3 LOFCS; 22
LODN; y 24 LODDGC). En tiempo de guerra y durante el estado de sitio, la Guardia Civil depende exclusivamente del Ministerio de Defensa (arts. 9.b/ LOFCS y 25 LODN).
Las reglas de procedimiento dentro de las FAS
La especificidad de las FAS como organización singular dentro de la AGE se manifiesta en lo relativo a las reglas de procedimiento, de suerte que las relaciones de servicio
específicamente militar no se rigen por la LRJ-PAC, sino por los principios y normas establecidos en el artículo 4 de la LCM, desarrollados por las Reales Ordenanzas para las
FAS2 (art. 20 LODN). Las órdenes militares constituyen una clase de acto administrativo, no procedimentalizado, que puede comportar la asunción de riesgos, e incluso la entrega de la vida, y cuya elaboración, transmisión, ejecución y revisión se rigen por reglas
especiales. El ejercicio arbitrario de la autoridad, como el incumplimiento, total o parcial,
de las órdenes militares, ocasiona unas responsabilidades, penales o disciplinarias, más
intensas que para otros servidores públicos (arts. 102 y 103 CPM y 17, 8 y 7 LORDFAS).
Lo anterior no significa que la LRJ-PAC no se aplique nunca dentro de las FAS. Las
prevenciones contenidas en esta Ley deben observarse en la tramitación y resolución de
asuntos y expedientes relativos al giro o tráfico administrativo en general, o sea, no específicamente militar; igualmente devienen aplicables, en su respectivo ámbito, otras normas
reguladoras de potestades y actividades administrativas sectoriales, como la Ley de la Carrera Militar, la Ley de Contratos del Sector Público3, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas4, o la Ley de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional5.
2
3
4
5
Aprobadas por RD 96/2009, de 06-02.
L. 30/2007, de 30-10.
L. 33/2003, de 03-11.
L. 8/1975, de 12-03.
- 22 -
EL MINISTERIO
DE
DEFENSA
La Administración Militar, en sentido estricto, la constituyen el Ministerio de Defensa y los organismos autónomos a él adscritos.
El Ministerio de Defensa, que es uno más de entre los que integran la AGE, tiene
como cometidos fundamentales (art. 9.1 LODN):
a) La preparación, desarrollo y ejecución de la política de defensa.
b) La obtención y gestión de los recursos humanos y materiales para materializar
dicha política.
c) Y, en general, la realización de cuantos cometidos sean necesarios para el cumplimiento de las misiones que se asignen a las FAS.
Al titular del Departamento compete dirigir, como miembro del Gobierno, la Administración Militar y, según quedó indicado, también la actuación de las FAS (art. 7.1,
apartados b/ y d/ LODN). Por lo mismo, las FAS, sin perjuicio de su especificidad, se integran en el Ministerio de Defensa (art. 9.2 LODN).
La actuación de los distintos órganos del Ministerio de Defensa se rige por la LRJPAC. Sin perjuicio de ello, las relaciones entre militares destinados en el Ministerio o sus
organismos autónomos deben acomodarse a las reglas establecidas en el precitado artículo 4 de le LCM y en las Reales Ordenanzas para las FAS.
VIII. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
CONCEPTO
Pocos temas hay en Derecho Público tan confusos y problemáticos como el «Órgano Administrativo». La Teoría del «órgano» se formula a raíz de la afirmación del dogma de la personalidad jurídica del Estado para explicar el mecanismo de imputación al
Estado de la actividad de las personas que actúan en su nombre.
En cualquier caso la Administración realiza sus funciones a través de órganos cuyo
titular ha de tener legitimación para actuar, no estar incurso en causa de abstención ni
de recusación y tener competencia para actuar.
El artículo 11. 1 de la LRJ-PAC dispone que «corresponde a cada Administración
Pública delimitar en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que
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configuren los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización».
LEGITIMACIÓN
El órgano debe estar legitimado para actuar como tal, lo que implica el que el titular del órgano debe reunir los requisitos necesarios (nombramiento, toma de posesión, etc.) para actuar en nombre de la Administración.
IMPARCIALIDAD
Deber de abstención
Las autoridades administrativas y empleados públicos deben apartarse del conocimiento de un asunto cuando les afecte alguna causa que pueda hacer peligrar su imparcialidad.
De acuerdo con el artículo 28 LRJ-PAC La autoridad o funcionario deberá hallarse en una situación abstracta de imparcialidad, no debiendo concurrir en su persona alguno de los motivos de abstención.
Recusación
Cuando las autoridades o el personal al servicio de las Administraciones Públicas
no apreciaran los motivos de abstención, cualquiera de los interesados podrá solicitar su
recusación por los motivos previstos en el artículo 29 LRJ-PAC.
Causas de abstención y recusación
De conformidad con el artículo 29 LRJ-PAC pueden resumirse en las siguientes:
–
–
–
–
–
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Tener interés personal en el asunto.
Parentesco de consanguinidad o afinidad con cualquiera de los interesados.
Enemistad manifiesta o amistad intima con algún interesado
Haber sido perito o testigo en el procedimiento.
Relación de servicio con algún interesado.
IX. LA COMPETENCIA
La competencia, en Derecho Administrativo, es un concepto que se refiere a la titularidad de una determinada potestad que sobre una materia posee un órgano administrativo.
La competencia es el elemento más característico de cada órgano y por su duración puede distinguirse en permanente o temporal y, atendiendo a la titularidad atribuida, puede ser exclusiva o compartida. Por la forma de atribución puede ser genérica o
especifica; es genérica cuando se asigna una determinada función a un Ente de la Administración sin señalar el órgano concreto que ha de ejercitarla.
Se define por la doctrina la competencia como el «conjunto de funciones que un funcionario u órgano puede legítimamente ejercer«. Es decir «...el conjunto de actividades que
de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar y formar parte esencial e integrante del propio concepto de órgano...».
El principio de competencia surge no solo con fines de eficacia sino también en
garantía de los derechos de los Administrados. Por ello se entiende que la competencia
es en principio irrenunciable e inderogable.
La Competencia es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede
y debe ejercer legítimamente. La competencia condiciona la validez del acto.
Su regulación se recoge la LRJ-PAC, en su Título II bajo la rubrica «De los Órganos
de las Administraciones Públicas», artículos 11 y ss.
La competencia del acto administrativo reúne los siguientes principios:
a) Expresa: porque debe emanar de la Constitución, Estatutos de autonomía, tratados, leyes o reglamentos.
b) Improrrogable o indelegable: porque se encuentra establecida en interés público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni
del órgano-institución, ni del órgano-individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos que
la norma respectiva establezca.
c) Irrenunciable: es decir indeclinable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan expresamente atribuida como propia, salvo los
casos y con las excepciones de la delegación o avocación, cuando se realicen o
efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes.
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La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia, no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque si de los elementos determinantes
de su ejercicio que en cada caso se prevén.
La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos
en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de
competencias.
El artículo 12.3 de la LRJ-PAC establece que «si alguna disposición atribuye competencias a una Administración, sin especificar el órgano que debe de ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común..».
Con carácter general se distinguen varios tipos o clases de competencias por razón de: la materia, territorio, tiempo y grado.
a) Por la materia: Se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede
desempeñar el órgano.
b) Por el territorio: Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función.
c) Por el tiempo o «ratione temporis»: Comprende el ámbito temporal en que es
legítimo el ejercicio de la función.
d) Por el grado o jerarquía: La organización administrativa se integra verticalmente. Culmina en un órgano supremo, al que se subordinan los órganos de rango inferior. El grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de
la pirámide jerárquica. El inferior en grado está subordinado al superior.
La distinción entre los diferentes criterios de delimitación o clases de competencia cobra gran importancia en nuestro Derecho, ya que el artículo 62. 1 b) de la
LRJ-PAC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio y con la simple
anulabilidad cualesquiera otros vicios de incompetencia. Además el artículo 67 añade que si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico
del que dicto el acto.
Las competencias administrativas o su ejercicio se transfieren mediante: delegación; avocación; sustitución; subrogación y suplencia:
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LA DELEGACIÓN
Todo órgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a sus inferiores jerárquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contrario.
Sujetos
Lo son el órgano delegante (transfiere temporalmente una competencia que tiene
atribuida como propia) y el órgano delegado (quien recibe ese traspaso) no es necesario que entre el órgano delegante y el delegado exista una relación jerárquica; basta con
una relación de supremacía (art. 13.1º LRJ-PAC).
El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al
ente público y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo órgano y
ante el delegante.
El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegación, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las
atribuciones delegadas o las transfiere a otro órgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisión de un asunto concreto.
Objeto
El objeto de la delegación lo son las competencias que pueden ser objeto de delegación. No todas las competencias son delegables, existe un doble régimen de prohibiciones: absolutas y relativas.
• Absolutas: Establece el artículo 13.2 LRJ-PAC que se prohíbe absolutamente la
delegación de los asuntos relativos a relaciones entre órganos de gobierno. Tampoco es delegable la adopción de disposiciones de carácter general, y la resolución de recursos a los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
Tampoco parece delegable el ejercicio de la potestad sancionadora, y aunque expresamente no existe en el art. 13 está prohibición, puede deducirse la misma
del art. 127.2 de la propia LRJ-PAC.
• Relativas: De acuerdo con el artículo 13.5º, se prohíbe la delegación salvo autorización expresa de la ley de: 1) las competencias ejercidas por delegación; y 2)
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La resolución de asuntos en los que previamente se haya emitido dictamen preceptivo pero sólo una vez que se haya emitido éste.
Por tanto, son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al órgano en razón de la división de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya delegadas.
Tampoco son delegables las materias que así se determinen por ley.
Forma
El artículo 13.3 de la LRJ-PAC exige que tanto la delegación como la posible revocación deberán darse a conocer mediante su publicación en los diarios oficiales correspondientes.
La revocación de la competencia transferida es una facultad que puede ser ejercida por el órgano que la ha conferido en cualquier momento. Esto significa que la
delegación supone una transferencia temporal de la competencia porque el órgano
delegante se reserva la posibilidad de recuperarla y porqué dura mientras ésta no se
produzca.
La delegación debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta enunciación de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de
competencia.
Eficacia
El acto de delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de delegación general y desde su notificación si es particular.
Finalmente, el párrafo 4, del artículo 13, establece que «... los actos o resoluciones
administrativas que se adopten por delegación se consideraban dictados por el órgano delegante...».
La revocación de la delegación surte efectos desde su notificación o publicación,
según haya sido la delegación particular o general, respectivamente.
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LA AVOCACIÓN
El órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias delegadas a sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma leal o reglamentaria en contrario.
La avocación se realiza mediante acuerdo motivado, que deberá notificarse a los
interesados antes de que se dicte resolución.
Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, aunque podrá alegarse en
el recurso que se interponga contra el acto que resuelva ese procedimiento.
LA
SUSTITUCIÓN
El superior común a dos órganos puede disponer la transferencia de la competencia de uno a otro en procedimientos concretos, cuando las necesidades del servicio lo
hagan conveniente, salvo que norma legal o reglamentaria lo prohíba.
El acto de sustitución produce efectos desde su notificación.
La sustitución sólo procede cuando se permite la transferencia de competencia
por avocación y delegación.
LA
SUBROGACIÓN
En caso de excusa o recusación, la competencia se transfiere del órgano excusado
o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado por el superior jerárquico del órgano subrogado.
LA
SUPLENCIA
Las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos deben ser cubiertas por
el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume
la competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que éste designe.
El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del
órgano con la plenitud de facultades y deberes que ellas contienen.
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La suplencia se diferencia de la sustitución porque sólo cambia el sujeto titular del
órgano mientras que en la sustitución la competencia es ejercida por otro órgano distinto (art. 17 LRJ-PAC).
CONFLICTOS
DE ATRIBUCIONES
La existencia de una multiplicidad de órganos administrativos y la profusión de normas que rigen la competencia, en ocasiones de difícil interpretación, puede dar lugar a que
dos órganos administrativos se crean competentes para conocer del mismo asunto, o, inversamente, estimen que carecen de atribuciones para pronunciarse sobre él. La cuestión tiene
escasa importancia cuando se suscita entre dos órganos ligados entre si por una relación de
dependencia jerárquica, toda vez que el inferior debe someterse al criterio del superior.
Por ello establece la LRJ-PAC que «los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse
entre órganos administrativos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y
respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo» (art. 20.3).
Más complejo es el problema cuando se plantea entre dos órganos independientes entre si jerárquicamente, pues en tal caso se producirá la situación de conflicto cuya
resolución ha de prever el ordenamiento jurídico para evitar que se paralice la actuación
administrativa. A este conflicto se le denomina «conflicto de atribuciones» y de acuerdo
con la doctrina, podemos definirlo como «aquella situación que se da cuando dos órganos entre los que no existe una relación de subordinación pretenden tener o carecer de
competencia para conocer de un asunto sometido a su consideración»
De la definición propuesta se desprenden los requisitos subjetivos y objetivos de
los conflictos de atribuciones. Desde un punto de vista subjetivo, para que se produzca
la situación de contienda es necesario que entre los dos órganos no exista una relación
de subordinación, y ello puede ocurrir por una de estas dos circunstancias:
– Que pertenezcan o dependan de distintos departamentos ministeriales, entes
territoriales o institucionales.
– Que aun formando parte o dependiendo de un mismo ministerio, ente territorial o institucional, estén encuadrados en distintos centros directivos del mismo
Desde el punto de vista objetivo es necesario que los dos órganos pretendan tener o carecer de competencia acerca de un asunto concreto –y no meramente abstracto– sometido a su consideración y pendiente de resolución.
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Cuando las normas que rigen la competencia son interpretadas en forma distinta
por los eventuales encargados de aplicarlas, puede darse el caso de dos órganos que se
consideren igualmente competentes o incompetentes para intervenir. Esta oposición de
criterios determina el conflicto, cuestión o contienda de competencia, que pueden ser
Positivas o Negativas.
• Si dos o más órganos se consideran competentes, se dice que existe un conflicto
positivo.
• Si ninguno se considera competente se habla de conflicto negativo.
LA
ENCOMIENDA DE GESTIÓN
La encomienda de gestión se produce cuando los órganos administrativos o las
entidades de derecho público encargan a otros órganos o entidades de la misma o de
distinta administración el ejercicio o gestión de actuaciones materiales que estén implícitas en sus competencias (art. 15.1 LRJ-PAC), sin que suponga el traspaso de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. La encomienda
se formalizara mediante acuerdos que deberán ser publicados en los correspondientes
Boletines Oficiales en donde se deberá publicar también su resolución o revocación.
Cuando la encomienda de gestión recaída en personas físicas o jurídicas de forma
privada, se deberá estar a las previsiones de la Ley de Contratos del Sector Público.
LA
DELEGACIÓN DE FIRMA
La encontramos en el artículo 16 de la LRJ-PAC. No se produce ninguna alteración de la titularidad de la competencia ni de su ejercicio. Afecta únicamente a la forma
de exteriorizar la manifestación de la voluntad del órgano que tiene atribuida la competencia, y al que en virtud de la delegación de firma, se encomienda dicha exteriorización
a un órgano inferior.
Concurren en esta figura jurídica seis aspectos fundamentales:
1. Sólo se admite para materias concretas y propias del órgano delegante. (Art. 16.1).
2. Ha de tener lugar siempre dentro de los límites generales establecidos para la
delegación interorgánica (art. 16.1)
3. No es necesaria su publicación ni para su validez ni para su eficacia (art. 16.2).
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4. No puede haber delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador (art. 16.4).
5. En las resoluciones y actos que se firman por delegación se deberá hacer constar la autoridad de procedencia (siglas P. O.: Por Orden: Se ha firmado por el
órgano inferior, art. 16.3)
6. De lo que se firma responde siempre el órgano que delega y no el que firma
(art. 55.2).
Para la Administración General del Estado, en la Disposición Adicional 13ª, párrafo tercero, de la LOFAGE se prevé que la delegación de firma de actos administrativos
habrá de ser comunicada al superior jerárquico del delegante.
LA
DESCONCENTRACIÓN
Por medio de la desconcentración se transfieren competencias de un órgano superior a uno inferior. Es una transferencia de competencias interorgánica, en el seno de
una misma persona jurídica y de un órgano superior a un inferior.
Puede definirse, desde un punto de vista dinámico, como el fenómeno en virtud
del cual se trasfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores por lo que
disminuye la subordinación de estos a aquellos. Desde el punto de vista estático, el termino desconcentración alude a la idea de la existencia de una serie de órganos distintos
de los superiores en cada uno de las personas jurídicas publicas.
Objetivamente deberá darse una transferencia de competencias real y una disminución de la subordinación a que se encuentra sometido un órgano inferior respecto de
los que hallan por encima de él en la jerarquía administrativa.
Subjetivamente, la desconcentración, a diferencia de la descentralización, tiene lugar entre órganos de un mismo ente.
Se distinguen dos tipos de desconcentración:
– Horizontal: se produce a favor de órganos inferiores centrales.
– Vertical: se produce a favor de órganos inferiores periféricos.
En efecto, los órganos inferiores en cuyo favor se efectúa la desconcentración podrán ser centrales o periféricos, de aquí la posibilidad de distinguir entre desconcentración horizontal y vertical.
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La CE eleva al máximo rango normativo el punto que tratamos, puesto que se incluye entre los que han de regir la organización de la Administración Publica, como una
manera de conseguir el acercamiento de los ciudadanos a los niveles orgánicos inferiores más en contacto con los problemas reales.
A consecuencia de ello la LRJ-PAC adopta una postura claramente favorable a la
desconcentración al disponer en el artículo 12.2 que «la titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos que prevean las
propias normas de atribución de competencias».
Tradicionalmente se ha visto la desconcentración como una técnica que tiene una
doble virtualidad: 1) descongestiona la actividad de los órganos superiores acercando la
administración a los administrados, y 2) traslada el peso de las decisiones desde los cargos políticos a los funcionarios profesionales.
LA
DESCENTRALIZACIÓN
En sentido estricto, la centralización sería aquella forma de organización pública
en la que una sola administración, la del Estado, asumiría la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general, y atribuyéndose todas las potestades y funciones públicas necesarias para ello.
Por contra a este principio, la descentralización puede describirse como un proceso histórico que alude a aquella transferencia de competencias entre personas jurídico
públicas, que se realiza siempre en vía principal (por norma jurídica, nunca por acto administrativo).
Se distinguen dos tipos:
• Territorial: entre dos territorios de tal forma que el ente superior descentraliza
sus competencias en otro ente territorial inferior. (CCAA y Provincias)
• Funcional: Cuando el ente superior descentraliza sus competencias sobre un
ente institucional creado al efecto. Es el caso de RENFE, la Universidad…
La descentralización tiene el propósito de acercar la Administración al administrado. En virtud de esta transferencia los entes descentralizados (a los que vienen transferidos a las competencias de los entes superiores) pasan a ser auténticos titulares de ta-
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les competencias. Pudiendo por ello reclamar los medios financieros que estimen pertinentes para la efectiva asunción de tales competencias.
No obstante, el ente superior se reserva siempre la posibilidad de controlar a través de la técnica de la tutela. El ejemplo de las competencias descentralizadas en entes
como Correos o RENFE es el más significativo.
Está figura jurídica esta prevista en el artículo 103.1 de la Constitución y, en abstracto, en el párrafo 2 del artículo 12 de la LRJ-PAC.
La diferencia entre Descentralización y Desconcentración radica en que la primera opera entre personas jurídicas distintas, mientras que la segunda opera entre distintos órganos de un a misma persona jurídica. Así la descentralización rige en las relaciones externas de las Administraciones y la Desconcentración rige en las relaciones internas que se dan entre los órganos de una misma administración.
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2. Las potestades administrativas
Rafael Matamoros Martínez
Coronel Auditor
SUMARIO: I. Idea general. II. La potestad reglamentaria. III. La potestad de autoorganización. IV. La potestad expropiatoria. V. La potestad recaudatoria. VI. La
potestad sancionadora. VII. Otras potestades.
I. IDEA GENERAL
Por razones de interés general, el ordenamiento jurídico coloca a las Administraciones Públicas en una posición de supremacía respecto de los ciudadanos. Una de las
manifestaciones de esta situación de preeminencia de las Administraciones es, precisamente, la atribución a estas últimas de una serie de poderes y posibilidades de actuación
que no tienen los particulares: se trata de las potestades administrativas.
Caracterizan a las potestades administrativas las notas siguientes:
a) Están específicamente previstas en el ordenamiento jurídico. Es la norma jurídica y no la propia Administración la que establece las potestades.
b) Las potestades se conceden en beneficio del interés público, no de la Administración.
c) El ejercicio de las potestades es obligatorio y no simplemente facultativo para
al Administración, pero debe realizarse de forma proporcionada.
d) La Administración no puede modificar sus potestades unilateralmente ni mediante acuerdo con los afectados.
e) Las potestades administrativas no pueden ejercitarse de plano, sino a través
del procedimiento administrativo correspondiente.
II. LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Las Administraciones Públicas tienen a capacidad de dictar reglamentos, esto es,
disposiciones generales. Conviene precisar que esta potestad no la tiene cualquier órga-
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no administrativo. En el ámbito de la Administración General del Estado corresponde al
Gobierno y, en ciertos casos, a los Ministros (arts. 97 CE y 1, 2.2.j/, 4.1.b/ y 5.1.h/ LG).
No son reglamentos, aunque se denominen así, ni los Reglamentos de las Cámaras Legislativas, ni los Reglamentos de la Unión Europea; en ambos casos, el valor de
estas normas es equivalente al de la ley.
Los reglamentos se clasifican, fundamentalmente, en:
• Reglamentos ejecutivos, que desarrollan el contenido de una ley. No pueden
imponer obligaciones no previstas en la ley, ni establecer excepciones, a menos
que la propia ley lo haya autorizado.
• Reglamentos independientes, que no se refieren a una ley en concreto. No pueden regular materias que estén reservadas a la ley, contravenir lo dispuesto en
una ley ni establecer derechos subjetivos.
Los reglamentos no son simples actos administrativos. Por eso, pueden ser modificados y derogados libremente por la Administración y no cabe interponer contra ellos
recurso administrativo de alzada ni de reposición, sino que debe acudirse directamente
al recurso contencioso-administrativo (arts. 107.3 LRJ-PAC y 25 y 26 LJCA).
III. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN
Las Administraciones Públicas pueden organizar del modo que tengan por conveniente los servicios a su cargo, dentro del respeto a lo dispuesto por las leyes (arts. 11
LRJ-PAC y 5 y ss. LOFAGE).
Esta capacidad de autoorganización comprende:
– la creación, supresión y distribución de órganos y unidades administrativas,
– la atribución de competencias a esos órganos y unidades,
– y la regulación de los servicios que prestan los empleados públicos, clasificando
los cuerpos y escalas en que se agrupan estos empleados y estableciendo, modificando o suprimiendo las relaciones de puestos de trabajo.
Las Administraciones, a la hora de realizar reformas en su organización, no están
vinculadas por la que anteriormente existiera, excepto en lo que se refiere al respeto a
los derechos adquiridos.
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IV. LA POTESTAD EXPROPIATORIA
Con arreglo al artículo 33 de la Constitución y a la L. 16-12-1954 (LEF)6, la expropiación forzosa consiste en
•
•
•
•
La privación a los ciudadanos de sus bienes o derechos,
Por causa justificada de utilidad pública o interés social,
Siguiendo el procedimiento establecido,
Y siempre mediante la correspondiente indemnización.
La normativa vigente sobre expropiación forzosa atribuye esta potestad a las Administraciones Públicas, pero puede ser ejercida por el Estado, como tal, a través de una
Ley dictada al efecto, como ocurrió en el caso de RUMASA (expropiación legislativa).
Debe diferenciarse la expropiación forzosa de:
a) La requisa, que es una expropiación en la que no se sigue un procedimiento
formal y sólo puede utilizarse en situaciones excepcionales de necesidad (art.
120 LEF). Debe ir acompañada de la correspondiente indemnización.
b) La venta y sustitución forzosas que, en relación con la propiedad inmobiliaria, establecen los artículos 36 y siguientes de la Ley del Suelo, para el caso de incumplimiento de los deberes de edificación o rehabilitación legalmente previstos.
c) La ocupación temporal de inmuebles, en los casos previstos en los artículos
108 y siguientes de la LEF (para realizar estudios encaminados a proyectos o
replanteos de obra, establecer depósitos o caminos para obras declaradas de
utilidad pública, etc.).
V. LA POTESTAD RECAUDATORIA
Las Administraciones tienen la facultad de liquidar y recaudar los impuestos y demás créditos de Derecho público (tasas, multas, derechos aduaneros, etc.), en los términos establecidos por la Ley General Presupuestaria7, y el Reglamento General de Recaudación8.
6
7
8
En el ámbito urbanístico, la expropiación forzosa se ajusta a las prevenciones contenidas en los artículos
29 y siguientes de la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por R. Decreto Legislativo 2/2008, de 20-06.
L. 47/2003, de 26-11.
Aprobado por RD 939/2005, de 29-07.
- 37 -
El pago por parte de los sujetos obligados puede hacerse:
• En período voluntario, dentro del plazo establecido al efecto, mediante ingreso
de la cantidad (o plazo) correspondiente en la entidad pública o bancaria colaboradora.
• En fase ejecutiva, con arreglo al procedimiento de apremio, que conlleva el incremento de la deuda con recargos e intereses de demora y puede concluir con
el embargo de bienes del deudor.
Aunque cada Administración tiene competencia para la recaudación de sus propios créditos públicos, es frecuente que, mediante convenio, se ceda la gestión a la hacienda estatal o a la de la Comunidad Autónoma.
VI. LA POTESTAD SANCIONADORA
Corresponde a las Administraciones Públicas, dentro del marco definido por las
leyes, la capacidad de imponer castigos a las personas físicas y jurídicas por las infracciones administrativas. No debe confundirse con la posibilidad de llevar a cabo la ejecución forzosa de los actos administrativos (arts. 95 y ss LRJ-PAC) mediante
–
–
–
–
apremio sobre el patrimonio,
ejecución subsidiaria,
multas coercitivas,
o compulsión sobre las personas.
PRINCIPIOS
DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD
Nadie puede ser castigado (arts. 9.3 y 25 CE y 127, 129 Y 131.1 LRJ-PAC):
– Ni por acciones u omisiones que no estén previstas de forma clara y concreta
como infracciones en una norma con rango de Ley. Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves.
– Ni con sanciones que no estén también establecidas por la Ley. Estas sanciones
administrativas no pueden consistir, directa ni indirectamente, en privación de
libertad. Además de sufrir la sanción, el culpable de la infracción tiene el deber
de reponer el estado de cosas a su situación anterior y de responder por los daños y perjuicios causados (art. 130.2 LRJ-PAC).
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Está prohibida la analogía para apreciar las infracciones y para imponer las
sanciones.
La ley que establezca la infracción y la sanción ha de estar ya en vigor cuando se
realice la acción u omisión.
La competencia sancionadora corresponde, exclusivamente, a los órganos administrativos determinados por la ley.
PRINCIPIO
DE IRRETROACTIVIDAD
Las normas que establezcan las infracciones y sanciones no pueden aplicarse a
hechos ocurridos antes de su entrada en vigor, a menos que resulten más favorables
para el interesado, en cuyo caso deben aplicarse retroactivamente (arts. 9.3 y 25 CE y
128 LRJ-PAC).
PRINCIPIOS
DE PERSONALIDAD Y CULPABILIDAD
Las sanciones sólo pueden imponerse a los responsables de las infracciones (art.
130 LRJ-PAC). La responsabilidad se basa en la culpabilidad, que puede serlo
– A título de dolo (intención).
– O por imprudencia o negligencia.
Sin embargo, la ley puede establecer:
a) Que una sanción se imponga de forma solidaria a varias personas, cuando la
infracción consista precisamente en incumplir una obligación de cuyo cumplimiento fueran responsables todas ellas.
b) Que las personas que tienen el deber jurídico de evitar que se cometan infracciones respondan solidaria o subsidiariamente en caso de comisión de dichas
infracciones.
Las personas jurídicas pueden ser consideradas responsables de infracciones
administrativas y sancionadas por ello, a diferencia de lo que ocurre en el orden
penal.
- 39 -
PRESCRIPCIÓN
Las infracciones y las sanciones están siempre sometidas a plazos de prescripción,
transcurridos los cuales no pueden ya castigarse las primeras ni deben cumplirse las segundas (art. 132 LRJ-PAC).
Prescripción de las infracciones
Las infracciones prescriben cuando se cumpla el plazo establecido por la ley que
las establezca. Si esta ley no dice nada, se aplican los plazos de prescripción siguientes:
– 3 años para las infracciones muy graves.
– 2 años para las infracciones graves.
– 6 meses para las infracciones leves.
Estos plazos se cuentan desde el día en que se cometiera la infracción y se interrumpen –si no se hubieran completado– cuando se notifica al interesado el inicio del
procedimiento sancionador. El plazo vuelve a correr si:
a) el procedimiento sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por
causa no imputable al interesado, o
b) se declara la caducidad del expediente sancionador, lo cual sucede (arts. 44.2
LRJ-PAC y 6.2 y 20.6 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora9):
– Si no se practica la notificación del acuerdo de inicio dentro de los 2 meses
siguientes a su adopción.
– O si no se dicta resolución dentro de los 6 meses desde el inicio.
La declaración de caducidad del expediente no impide que se inicie un nuevo procedimiento sancionador, si no ha transcurrido por completo el plazo de prescripción
(art. 92.3 LRJ-PAC).
Prescripción de las sanciones
Las sanciones prescriben en los plazos que la ley señale. Si la norma sancionadora no establece plazos específicos, prescribirán las sanciones:
9
Aprobado por RD 1398/1993, de 04-08.
- 40 -
– A los 3 años, si se impusieron por falta muy grave.
– A los 2 años, si por falta grave.
– Al año, si por falta leve.
El plazo se cuenta desde el día siguiente al de la firmeza de la resolución que impuso el castigo; se interrumpe el cómputo desde que se notifica al interesado la existencia del procedimiento de ejecución y se reanuda si tal procedimiento queda paralizado
durante más de un mes por causa no imputable al sancionado.
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD
A la hora de imponer la sanción por una infracción, el órgano competente debe
valorar (art. 131 LRJ-PAC):
•
•
•
•
NON
La intencionalidad del autor.
Si ha existido o no reiteración.
Los perjuicios causados.
Si el autor es reincidente, por haber sido sancionado mediante resolución firme
como autor de otra infracción de la misma naturaleza cometida durante el año
anterior a los hechos.
BIS IN IDEM
Nadie puede ser sancionado dos veces por la misma infracción (art. 133 LRJ-PAC);
por lo mismo, la Administración no puede imponer sanción cuando los mismos hechos
hayan sido ya castigados en vía penal o administrativa.
Lo anterior no impide que la norma sancionadora prevea la imposición de más de
una sanción por la misma infracción, lo que se acordará en la misma resolución.
GARANTÍA
DEL PROCEDIMIENTO
Las sanciones administrativas no pueden imponerse de plano. Es preciso tramitar
un procedimiento sancionador, en el que se acredite la existencia de los hechos constitutivos de la infracción, con oportunidad de que el interesado pueda defenderse (arts.
134-138 LRJ-PAC).
- 41 -
VII. OTRAS POTESTADES
POTESTAD
DE POLICÍA
Corresponde a las Administraciones Públicas, en los términos legalmente previstos, asegurar el orden público y la seguridad ciudadana, llevando a cabo acciones de prevención y de represión de las infracciones. Esta potestad se ejerce a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 1 LOFCS).
DESAHUCIO ADMINISTRATIVO
Como manifestación de la ejecutividad de los actos administrativos, algunas normas facultan a las Administraciones Públicas para desalojar por sí mismas (es decir, sin
acudir a un procedimiento judicial) a los ocupantes de determinados inmuebles (así,
arts. 41.d/ y 58 al 60 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas). Cuando estos ocupantes utilicen el inmueble como vivienda, será, eso sí, preceptivo recabar
del Juez de lo Contencioso-Administrativo el mandamiento de entrada al que se refiere
el art. 8.5 de la LJCA.
POTESTAD
DISCIPLINARIA
Se ejerce respecto de personas vinculadas a la Administración por una relación especial de poder, como los servidores públicos. Aunque guarda semejanza con la potestad sancionadora, la disciplinaria es diferente y se dirige a asegurar el cumplimiento de
los deberes específicos derivados de la indicada relación.
Como más adelante se indicará, la potestad disciplinaria respecto de los empleados públicos civiles aparece regulada en el EBEP10, y en cuanto a los militares de las FAS,
por la LORDFAS.
10
Complementado por el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración
del Estado, aprobado por RD 33/1986, de 10-01.
- 42 -
3. Los interesados
José María Ortiz Hernández
Teniente Coronel Auditor (reserva)
José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco
Teniente Coronel Auditor
SUMARIO: I. Indicaciones generales. II. Fórmulas para intervenir en el procedimiento. III. Derechos de los interesados.
I. INDICACIONES GENERALES
CONCEPTO
DE INTERESADO
Sobre los interesados en el procedimiento trata el Título III de la LRJ-PAC, artículos 30 al 34, ambos inclusive.
El artículo 31 establece el concepto de interesado, disponiendo:
«1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que
la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica
transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el
estado del procedimiento.».
- 43 -
CAPACIDAD
DE OBRAR ANTE LA
ADMINISTRACIÓN
Determina el artículo 30 que:
«...Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:
1) Las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles.
2) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos
e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
3) Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de
que se trate...»
REPRESENTACIÓN
DE LOS INTERESADOS
De la representación trata el artículo 32 de la LRJ-PAC, que preceptúa:
«1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas.
3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por
cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de
mero trámite se presumirá aquella representación.
4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que
se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así
lo requieran».
Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las
actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente haya señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término (art.
33 LRJ-PAC).
- 44 -
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en
forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento (art. 34 LRJ-PAC).
Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley (art. 39.1
LRJ-PAC).
Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante (art. 39.2 LRJ-PAC).
COMPARECENCIA
El artículo 40 de la LRJ-PAC trata sobre la comparecencia de los ciudadanos, y dispone que:
1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará
constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así
como los efectos de no atenderla.
3. Las Administraciones Públicas, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo constar la comparecencia.
II. FÓRMULAS PARA INTERVENIR EN EL PROCEDIMIENTO
MEDIANTE
REPRESENTANTE
Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, y con éste se entenderán, en lo sucesivo, todas las actuaciones administrativas, salvo
que el interesado manifieste de forma expresa lo contrario.
Cualquier persona con capacidad de obrar puede actuar como representante de
otra ante las Administraciones Públicas.
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PLURALIDAD
DE INTERESADOS
Puede ocurrir que en una solicitud, escrito o comunicación aparezcan varios interesados en un plano de igualdad, o que el procedimiento se inicie frente a varias personas.
En estos casos, la resolución que se adopte en este procedimiento producirá efectos sobre todas las personas que intervienen, aunque el contenido de la resolución pueda ser distinto para cada una.
COMUNICACIÓN
OFICIAL
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en
forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos, cuya identificación resulte del expediente y que pudieran resultar afectadas por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento. A partir de ese mismo momento se comunicarán y seguirán con las mismas las actuaciones.
III. DERECHOS DE LOS INTERESADOS
DERECHOS
DE TODO CIUDADANO
Debemos hacer una importante mención al catálogo de derechos de los ciudadanos que establece la LRJ-PAC, en su artículo 35.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto
con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
- 46 -
d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo previsto en la Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por
el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal
a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.
LENGUA
DE LOS PROCEDIMIENTOS
De este tema trata el artículo 36 de la LRJ-PAC, que viene a establecer el régimen
siguiente:
– La lengua de los procedimientos tramitados por la AGE será el castellano. No
obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la AGE con
sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la
lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien
los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la
lengua elegida por los mismos.
– En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo
previsto en la legislación autonómica correspondiente.
– La Administración pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del
- 47 -
territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.
DERECHO
DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS
Principios generales
El artículo 37 de la LRJ-PAC se ocupa del derecho de acceso a archivos y registros,
estableciendo que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
Sin embargo, el acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrán exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no
pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
El acceso a los documentos de carácter nominativo que, sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas, figuren en los procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.
El ejercicio de los derechos anteriores podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo
disponga una Ley; en estos casos, deberá el órgano competente dictar resolución motivada.
Supuestos excluidos
El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:
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a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.
b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del
Estado.
c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en
peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades
de las investigaciones que se estén realizando.
d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.
e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.
Regímenes especiales
Se regirán por sus disposiciones específicas:
a) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas.
b) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes.
c) Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral.
d) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito
de la función estadística pública.
e) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de
carácter público cuyo uso esté regulado por una Ley.
f) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones
Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de
las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local.
g) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos.
Forma de ejercer el derecho de acceso
El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa,
salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre
una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, se podrá auto-
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rizar el acceso directo de aquéllos a la consulta de los expedientes, siempre que quede
garantizada debidamente la intimidad de las personas.
El derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de
las exacciones que se hallen legalmente establecidas.
Publicidad de documentos e instrucciones
Será objeto de periódica publicación la relación de los documentos obrantes en
poder de las Administraciones Públicas sujetos a un régimen de especial publicidad por
afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta
por los particulares.
Serán objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas
planteadas por los particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del derecho positivo de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administración.
ESPECIAL
REFERENCIA A LAS
«INFORMACIONES
RESERVADAS»
Como ha quedado expuesto, el artículo 37 de la LRJ-PAC establece el derecho genérico de los ciudadanos a acceder a los registros y a los documentos que, formando
parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
El apartado 3 del mismo artículo señala que el acceso a los documentos de carácter nominativo que figuren en los procedimientos de aplicación del derecho y que, en
consideración a su contenido puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de
los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.
Pues bien, con frecuencia aquellas personas (tanto otros empleados públicos
como meros ciudadanos) que presentan denuncias contra empleados públicos, pretenden luego tener acceso a las informaciones preliminares y reservadas que la Administración ordena incoar con ocasión de dichas denuncias.
A este respecto, la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, de 13 de julio de 2004 no reconoce un interés legitimador de acción al-
- 50 -
guna a quien pone en conocimiento de la Administración la realización de una conducta que pueda ser constitutiva de una infracción administrativa o disciplinaria, toda vez
que la potestad sancionadora corresponde al Estado y no a quien denuncia, quien no
adquiere por ello la condición de interesado.
La citada resolución judicial considera, en síntesis, que la condición de denunciante en las actuaciones disciplinarias no confiere, por sí, legitimación como poseedora de
un interés cualificado ya que el hecho de que la decisión de la Administración no se
ajuste a los pedimentos de la denuncia no confiere otra legitimación al denunciante
quien nunca ostenta el derecho a la apertura de procedimiento sancionador alguno.
Sentado lo anterior, nuestro Tribunal Supremo viene igualmente manteniendo con
relación a la cuestión planteada, que la base del anclaje de un interés legitimador del denunciante en vía disciplinaria sobre la que poder sustentar una hipotética condición de
parte en el procedimiento administrativo, a que pueda dar lugar la denuncia, o una derivada condición de parte procesal en un ulterior recurso contencioso-administrativo de
impugnación de resoluciones dictadas en aquél, ha de situarse desde la perspectiva de
la existencia de un interés «real», que con palabras del Tribunal Constitucional –sentencia 143/1987, fundamento de derecho tercero– «equivale a la titularidad potencial de una
posición de ventaja o de una utilidad jurídica de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» (STS de 28 noviembre de 2003, que aplica la doctrina sentada
por las SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras).
Por tanto, la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, cuya
alegación y prueba cuando es cuestionada es carga que incumbe a la parte que se lo
arroga, estimándose que ese interés no puede ser un determinado acto de un determinado procedimiento administrativo, que sólo tiene, en su caso, una relación instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que éste debe de tener una entidad sustantiva, esto es, real, y no meramente formal. De forma que su apreciación ha de condicionarse al dato o circunstancia de que la respuesta sancionadora que se pretende, pueda
producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o pueda eliminar una
carga o gravamen en esa esfera jurídica (STS de 7 de julio de 2003).
En consecuencia, cabe afirmar que nuestra jurisprudencia no reconoce la existencia de un interés protegible a obtener la sanción de un empleado público a quien se le
haya denunciado por imputarle la comisión de una conducta susceptible de infracción
disciplinaria, pues la eventual sanción que se le impusiere no comporta ningún beneficio jurídicamente relevante para el denunciante, no incide positivamente en su esfera de
derechos, ni le produce utilidad o ventaja alguna (STS de 7 de abril de 2003).
- 51 -
4. Los actos administrativos
José María Ortiz Hernández
Teniente Coronel Auditor (reserva)
José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco
Teniente Coronel Auditor
SUMARIO: I. Concepto. II. Elementos. III. Clasificación. IV. Eficacia. V. Invalidez.
VI. El silencio administrativo. VII. Los actos políticos.
I. CONCEPTO
La actividad administrativa se descompone en una serie de actuaciones mediante
las cuales se cumplen los fines públicos.
Dentro de la actividad que despliega la administración para cumplir sus fines, la
doctrina distingue dos clases de actos:
1. Actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un
efecto inmediato o directo, aunque si lesionan intereses patrimoniales protegidos de los particulares pueden indirectamente llegar a producirlos (ejemplo: la
demolición de un edificio previamente declarado ruinoso, que origina, por los
daños y perjuicios que supone, un deber de indemnizar).
2. Actos jurídicos, declaraciones de voluntad que producen conforme al derecho
objetivo, efectos jurídicos directos.
A su vez, estos últimos pueden estar regidos por una norma de Derecho Público
o de Derecho Privado, lo que da lugar a la distinción entre actos jurídicos públicos o privados. El problema en este punto estriba en saber cuando un acto de la Administración
está sujeto a una u otra rama del Derecho. Resultará aplicable el Derecho Administrativo, según la opinión más general: 1º) a los actos de poder o de autoridad; 2º) a las actividades administrativas de servicio público, y 3º) a los actos de la Administración en que
ésta haga uso de su prerrogativa o poder de mando.
Según Entrena Cuesta, acto administrativo es el acto jurídico realizado por un sujeto de la Administración Pública, con arreglo al Derecho Administrativo.
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Pertenece a la categoría de los actos jurídicos, cuyo estudio se hace en la Teoría del
Derecho.
Específicamente se cualifica por dos notas: a) subjetiva (que lo realiza la Administración); y b) objetiva (que está sometido al Derecho Administrativo).
García de Enterria y Fernández Rodríguez señalan las siguientes características de
los actos administrativos:
– Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales.
– La declaración puede ser de voluntad, que será la normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento.
– La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración, lo que excluye del concepto los actos jurídicos del administrado.
– La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa.
– La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la reglamentaria.
En conclusión, Acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo, esto es, «toda declaración de voluntad, de
juicio, de deseo o de conocimiento realizada por la Administración en ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria».
II. ELEMENTOS
ELEMENTOS
SUBJETIVOS
El acto administrativo ha de emanar de un órgano de la Administración Pública.
Ello supone: a) que se derive de un ente público; b) dentro del ente público, el acto ha de
emanar de un órgano competente para ello; c) por último, el titular del órgano ha de tener aptitud para actuar en relación con dicho órgano, y en relación con los interesados.
Competencia del órgano
El órgano administrativo ha de ser competente para actuar por razón del territorio, por razón de la materia y por razón del grado jerárquico.
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Distingue Garrido Falla en su relación con la sanción jurídica que la falta de
competencia acarrea, según los casos, la incompetencia absoluta y la incompetencia
relativa.
– La incompetencia absoluta (a la que se refiere el art. 62 de la LRJ-PAC) da lugar
a la nulidad radical del acto y se produce en los casos de falta de competencia
territorial y funcional (objetividad).
– La incompetencia relativa da lugar a la simple anulabilidad y se produce en el
caso de incompetencia jerárquica.
Aptitud del titular en relación con el órgano
El titular del órgano ha de estar legalmente adscrito a éste. Tal circunstancia puede no producirse en tres casos:
– Que dicte el acto quien no tiene título alguno para ello (supuesto del funcionario de hecho). Aunque la doctrina, como regla general mantiene la nulidad de
pleno derecho de estos actos, modernamente se abre paso la idea de concederles validez, en atención a la seguridad del tráfico jurídico o su apariencia de legalidad.
– Que el acto de nombramiento del titular esté viciado. En este caso, serán válidos los actos que se dicten hasta la anulación del nombramiento.
– Que existiendo nombramiento legal, se dicte el acto después de que éste haya
perdido su virtualidad. En este caso el Tribunal Supremo ha admitido que, en
tanto no tome posesión el nuevo titular del órgano, el antiguo puede dictar válidamente actos administrativos, con tal de que sean de mero trámite, en virtud
del instituto de la prorrogatio.
Aptitud del titular del órgano frente a los interesados
El titular del órgano no ha de estar incurso en ninguno de los motivos de abstención y recusación a que se refieren los artículos 28 y 29 de la LRJ-PAC.
La actuación de un funcionario en quien concurra un motivo de abstención no implicará necesariamente la invalidez del acto en que haya intervenido, pero dará lugar a
responsabilidad (art. 28.3 LRJ-PAC).
- 55 -
ELEMENTOS
OBJETIVOS
Presupuesto de hecho
Es preciso que se dé el presupuesto de hecho contemplado por la norma para que
el acto pueda y deba ser dictado por la Administración (existencia de una vacante para
poder destinar a alguien mediante una resolución, requisitos de titulación, edad, etc.,
para poder ser aspirante a unas pruebas de selección, etc.).
Contenido
En el acto administrativo, como en todo acto jurídico, la doctrina acostumbra a
distinguir tres posibles contenidos:
a) El contenido esencial: aquel sin el cual este acto no tiene existencia (en la expropiación forzosa, la transferencia coactiva de la propiedad).
b) El contenido natural: aquel que, aun no expreso, se extiende incluido en el acto
(el derecho de reversión del expropiado).
c) El contenido accidental: aquel que expresamente se incluye en el acto, generalmente para restringir sus efectos (condición, término y modo). Cuando se
incluye indebidamente un elemento accidental el problema que se plantea es
el de determinar si el acto estará viciado en su totalidad o si deberá entenderse como no puesto tal elemento. Por regla general, como consecuencia del
principio de máxima eficacia de los actos jurídicos, habrá que inclinarse por la
segunda solución, salvo cuando la inclusión del elemento accidental hubiese
constituido la razón determinante de la voluntad administrativa.
Por lo demás, el contenido del acto ha de ser posible, lícito y determinado o
susceptible de determinación e idóneo para la consecución de los fines que el acto
persigue.
FINALIDAD
Es el fin u objetivo a perseguir por el acto; el acto administrativo debe servir necesariamente para una finalidad que previamente ha sido concretada en una norma. Si se
apartara de él o pretendiera una finalidad distinta, incurriría en vicio legal, y por tanto
podría ser anulado o ser nulo de pleno derecho.
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El elemento teleológico supone la sumisión de la actuación administrativa a la
consecución del fin para el que ha sido conferida, que en todo caso será un elemento reglado. Cuando no se produce esta sumisión, el acto estará viciado de desviación de poder (art. 83.2 LRJ-PAC). En cuanto a la posibilidad de controlar esta sumisión, aparece
constitucionalizada en el art. 106 de la CE.
FORMA
Los medios de declaración de la voluntad administrativa pueden ser formales y no
formales. Los primeros son los que vienen determinados por la ley y, por consiguiente,
deben considerarse insustituibles. Los segundos son los libremente elegidos por el
agente, y constituyen una manera idónea de expresar la voluntad administrativa.
A la forma de los actos administrativos se dedica el art. 55 la LRJ-PAC. En él se señala que los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Esta regla se completa con dos normas especiales:
a) La especial de los casos en que la competencia se ejercite en forma verbal, en
los que la constancia escrita del acto se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. En el caso de resoluciones, el
titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
b) La especial para los actos administrativos de la misma naturaleza, que podrán
refundirse en un acto único, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto
para cada interesado.
La notificación y la publicación constituyen el último aspecto del elemento formal del
acto. La notificación determina la eficacia de los actos administrativos concretos y la publicación la de los actos administrativos generales, es decir, los reglamentos. El art. 58 LRJ-PAC
establece que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que
afecten a sus derechos e intereses, debiendo ser cursadas dichas notificaciones en el plazo
de diez días desde la fecha en que el acto haya sido dictado y deberá contener al menos:
– el texto integro de la resolución;
– la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa;
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– la expresión de los recursos que procedan;
– y el órgano ante el que hubieran de presentarse y plazos para interponerlo.
En cuanto a las notificaciones defectuosas, surtirán efectos a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución.
III. CLASIFICACIÓN
La más interesante, desde el punto de vista práctico, es la que distingue entre:
1. Simples actos administrativos. Entre los más importantes figuran:
a) Las comprobaciones.
b) Las certificaciones.
c) Las inscripciones.
d) La resolución de consultas.
2. Actos que son también negocios jurídicos.
(i) Ampliatorios de la esfera jurídica de los particulares:
a) Admisiones (por ejemplo, a un colegio profesional).
b) Nombramientos.
c) Concesiones.
d) Autorizaciones (licencias).
e) Aprobaciones.
f) Dispensas.
(ii) Restrictivos de la esfera jurídica de los particulares:
a) Órdenes.
b) Actos que extinguen derechos subjetivos como:
– Expropiaciones.
– Requisas.
– Rescates.
– Revocaciones.
– Jubilaciones y ceses.
IV. EFICACIA
REGLA
GENERAL
La eficacia de un acto administrativo es su poder de producir efectos jurídicos en
un determinado ámbito territorial, subjetivo y temporal.
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El artículo 57 de la LRJ-PAC establece que:
«1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten,
salvo que en ellos se disponga otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.»
Este precepto hay que complementarlo con lo establecido en el artículo 94 de la
misma Ley, conforme al cual:
«Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138,
y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.»
Cabe por tanto hablar de una regla general conforme a la cual el acto administrativo produce efectos desde la fecha en que se dicta.
EFICACIA
DEMORADA
Puede producirse:
a) Porque el propio acto haya establecido expresamente una fecha distinta para el
comienzo de sus efectos.
b) Porque resulte ello del contenido natural o esencial del acto (la eficacia del
nombramiento de un funcionario, se pospone a su toma de posesión).
c) Porque derive del contenido accidental del acto (condición suspensiva).
d) Porque esté condicionada a la previa notificación, publicación o aprobación o
autorización superior.
e) Porque se suspenda el acto antes de haberse producido sus efectos.
f) Porque una disposición establezca la eficacia diferida.
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EFICACIA
RETROACTIVA
El acto produce sus efectos desde un determinado momento, pero sólo para el futuro, de modo que la irretroactividad es la regla, consecuencia directa del principio de
seguridad jurídica. Pero esta regla general tiene sus excepciones:
a) Supuesto de actos dictados en sustitución de otros anulados: en relación a los
cuales la Ley no distingue si los efectos de la retroacción son o no favorables
para el interesado.
b) Supuesto de actos que no se dicten en sustitución de otros anulados, en cuyo
caso la retroacción de los efectos sólo se admite si éstos son favorables para el
interesado, no lesionan derechos o intereses legítimos de otras personas, y con
la condición de que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto.
CESE
DE LA EFICACIA DEL ACTO
Por último la eficacia del acto tiene un límite temporal que puede actuar de forma
definitiva o provisional: la eficacia cesa definitivamente cuando:
1.º
2.º
3.º
4.º
se cumpla el mandato o contenido del mismo;
se produzca la condición resolutoria o de vigencia en él establecida;
el acto sea declarado nulo o anulable (es decir es inválido);
desaparezcan los presupuestos fácticos que lo sustentan. Y cesa provisionalmente, en los supuestos de suspensión del acto, acordada en vía administrativa o jurisdiccional.
V. INVALIDEZ
PRESUNCIÓN
DE LEGALIDAD, VALIDEZ Y LEGITIMIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
El artículo 57 de la Ley 30/92, establece que: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, se presumirán válidos».
La Jurisprudencia se refiere a esta presunción con la preferente denominación de
presunción de legalidad para significar su alcance, que es el de suponer, en principio,
que el acto se ajusta o es conforme a Derecho.
- 60 -
Se trata por supuesto, de una presunción relativa o «iuris tantum», que puede ser
destruida, pero que mantiene sus efectos en tanto no recaiga una resolución administrativa o judicial anulatoria del acto, y que impone la carga de alegar y probar la disconformidad a Derecho a quién pretenda su anulación.
NULIDAD Y ANULABILIDAD
DE LOS ACTOS
Bajo la rúbrica de Nulidad y anulabilidad la LRJ-PAC dedica su capítulo IV (arts.
62 a 67), al régimen de la invalidez de los actos administrativos. El régimen es el siguiente:
1. Nulidad de pleno derecho (art. 62.1)
2. Anulabilidad (art. 63)
3. Irregularidades no invalidantes (que en realidad es un supuesto de no invalidez, art. 63, números 2 y 3, a «contrario sensu»)
Vamos a estudiar las diferencias entre el régimen de la nulidad de pleno derecho
y el de la anulabilidad de los actos administrativos.
La nulidad
Teniendo en cuenta el carácter tasado de las causas de nulidad en nuestro Derecho Administrativo y la ausencia de una definición legal sobre la misma, podemos definir la nulidad de pleno derecho, como la invalidez estructural, radical y automática que
afecta al acto administrativo cuando incurre en alguno de los vicios previstos por la ley.
La definición expuesta pone de manifiesto los siguientes caracteres de este tipo de
invalidez:
a) Estructural: Lo que quiere decir que el vicio que la provoca consiste en la ausencia total de algún elemento esencial del acto administrativo (subjetivo, objetivo o formal).
b) Radical: Lo que supone la imposible subsanación del acto administrativo nulo
que no es susceptible de convalidación.
c) Automática: Lo que supone que opera «ipso iure» sin necesidad de previa declaración judicial al efecto. No obstante, dada la apariencia de validez que puede revestir el acto nulo, la presunción de legalidad de que goza y el principio
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de ejecutividad inmediata del mismo, la ley admite una acción declarativa de
nulidad que puede hacerse efectiva por dos vías:
– Por los particulares, mediante la interposición del correspondiente recurso
administrativo o contencioso-administrativo.
– Por la propia Administración a tenor de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley
30/92, según el cual «las Administraciones Públicas podrán, en cualquier
momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados
en el art.62.1 que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que
no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.»
d) Ha de estar expresamente prevista en una disposición legal.
El artículo 62 de la LRJ-PAC, no deja lugar a dudas sobre la no exhaustividad de la
relación de causas de nulidad de pleno derecho en él contenida al incluir un apartado «g»
que expresamente se remite a otros casos establecidos en disposiciones de rango legal.
La anulabilidad
A partir del artículo 63 de la LRJ-PAC, se puede definir la anulabilidad como la invalidez estructural relativa, que prevé el ordenamiento administrativo cuando los actos
de la Administración incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder.
La anulabilidad es, por lo tanto:
– Estructural: el vicio que la provoca implica una contradicción básica y originaria
del acto con el ordenamiento jurídico.
– Relativa: en determinados casos, los actos anulables son susceptibles de convalidación (art. 67).
– No automática: la anulabilidad no opera «ipso iure» siendo necesaria su declaración, bien por la Administración en los términos del art. 103 de la LRJ-PAC o
mediante la resolución del recurso administrativo interpuesto por el interesado,
bien por el órgano jurisdiccional competente a partir de la interposición del recurso contencioso-administrativo.
A diferencia de la acción de declaración de nulidad plena, la de declaración de nulidad relativa tiene las siguientes connotaciones:
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– Es constitutiva: está sometida a determinados plazos, que la jurisprudencia considera de caducidad que son 4 años en caso de declaración de oficio de la Administración al amparo del art. 103 LRJ-PAC, un mes en el caso de interposición
del recurso ordinario de los arts. 114 a 117 de dicha Ley o dos meses en el supuesto de interposición del recurso contencioso-administrativo (previa declaración de lesividad, en su caso, en el plazo de 4 años).
– Tiene efectos «ex nunc»
A tenor del artículo 63 de la LRJ-PAC: «Son anulables los actos de la Administración
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder».
CAUSAS
DE NULIDAD DE PLENO DERECHO
En nuestro sistema jurídico-administrativo, la nulidad absoluta es la excepción y
no la regla, pero además, el legislador, en el artículo 62 de la Ley, ha optado por un sistema de lista en la determinación de los supuestos que la ocasionan, y así tenemos que
se considerarán nulos de pleno derecho aquellos:
1. Actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles
de amparo constitucional
Este apartado es una novedad introducida por la LRJ-PAC, considerada por el propio legislador como aportación fundamental de la reforma a la Teoría de la nulidad de
pleno derecho de los actos administrativos. Así lo demuestra el hecho de que una referencia expresa a este apartado sea el único comentario que en relación al Capitulo IV del
Titulo V se recoja en la exposición de motivos de la Ley.
Tanto del tenor literal del precepto como del debate parlamentario previo a la
aprobación de la LRJ-PAC, se deduce que sólo es causa de nulidad plena aquella lesión
de derechos fundamentales en que concurren dos requisitos:
– Que afecte a derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional: los
regulados en los artículos 14 al 30 de la CE.
– Que afecte al contenido esencial de tales derechos no siendo, por tanto causa
de nulidad previa, sino, en su caso, de mera anulabilidad, las lesiones que afecten al contenido accesorio o complementario de los distintos derechos y libertades según la doctrina del Tribunal Constitucional. En todo caso, dado el principio general de excepcionalidad de la nulidad de pleno derecho en el Derecho
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Administrativo, la esencialidad de la lesión deberá ser objeto de interpretación
restrictiva.
2. Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente
Este apartado supone la asunción expresa por parte del legislador de la doctrina
jurisprudencial emanada del Tribunal Supremo. Así, se aclara que no es causa de nulidad, la incompetencia jerárquica que es susceptible de convalidación a tenor del artículo 67.3.
Por lo demás, se mantiene el requisito tradicional según el cual la incompetencia
ha de ser manifiesta, es decir, notoria y ostensible, lo que la hace incompatible con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico (STS 23-3-84, 24-4-85).
Por último, tanto la doctrina como la jurisprudencia, han reconducido a esta causa de nulidad, los actos administrativos que se salen del campo de actuación de la Administración Pública invadiendo la esfera correspondiente a otros órganos del Estado,
así como los supuestos en que una Administración Pública dicta un acto que manifiestamente corresponde a otra Administración.
3. Actos de contenido imposible
Cabe afirmar, de conformidad con la jurisprudencia tradicional, que la imposibilidad ha de ser material o física, no derivada de la voluntad del administrado y, de carácter originario, a fin de distinguir este supuesto de los casos de ineficacia sobrevenida. En
particular, se incluirán en este apartado los casos de:
– Imposibilidad ideal o lógica (acto que anula otro simultaneo).
– Actos de contenido ambiguo o indeterminado (según la jurisprudencia, una
sanción indeterminada equivale a acto de contenido imposible).
4. Actos constitutivos de infracción penal
Se recogen en este apartado los actos administrativos constitutivos, no sólo de delito sino también de falta y los supuestos en que el acto administrativo, sin ser en sí mismo constitutivo de delito o falta, tiene su origen en un hecho de esta naturaleza.
En todo caso, dado el principio de preeminencia de la jurisdicción penal – consagrado en el artículo 10 de la LOPJ, y, en relación con la jurisdicción contenciosa, en el
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artículo 4 de la LJCA– , sólo el Juez penal puede pronunciarse sobre si el acto es o no
constitutivo de infracción de esta naturaleza por lo que la declaración de nulidad al amparo de este apartado exigirá una previa sentencia penal.
5. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido
Aquí hay dos supuestos:
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (los defectos formales que dan lugar a la nulidad absoluta o
de pleno derecho o aquellos otros en que el trámite omitido es de tal importancia que equivale a una omisión completa del procedimiento).
• Actos dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formación de la voluntad de los órganos colegiados (son nulos de pleno
derecho los acuerdos adoptados en relación con asuntos no incluidos en el orden del día; los adoptados con infracción de las reglas relativas a la composición
de los órganos colegiados; o del quórum de asistencia y votación exigibles tanto para la constitución del órgano como para el momento de la adopción del
acuerdo y deliberación)
Por tanto, cabe considerar incluidos en este apartado, los siguientes casos:
– Ausencia total de trámite u omisión global y flagrante de los trámites esenciales de cada procedimiento.
– Tramitación por procedimiento distinto al legalmente establecido.
– Inobservancia de, al menos, una regla esencial de las legalmente establecidas
para regular la formación de la voluntad de los órganos colegiados, habiendo
considerado tradicionalmente la jurisprudencia que son reglas esenciales las
que regulan las fases de:
1.
2.
3.
4.
convocatoria
quórum de asistencia
deliberación
votación
Las normas sobre órganos colegiados están contenidas en el Capitulo II del Titulo II de la LRJ-PAC.
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6. Actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento Jurídico por los que se
adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición
Este apartado constituye también una novedad introducida por la LRJ-PAC. Su redacción fue criticada durante la discusión parlamentaria de la Ley por representantes de
diversos partidos que pusieron de relieve la vaguedad de sus términos como posible
fuente de inseguridad jurídica.
En principio, parece que deben reconducirse a él, los actos que supongan o impliquen adquisición de derechos por personas que carecen de los requisitos esenciales para
tal adquisición pues esa misma carencia llevará implícita la contradicción con el Ordenamiento Jurídico exigida.
7. Actos nulos porque así se establezca expresamente en una disposición «de rango legal»
Como antes se ha expuesto, se consagra en esta apartado la no exhaustividad del
artículo 62 de la LRJ-PAC, al mismo tiempo que se exige que las normas que establezcan la sanción de nulidad de pleno derecho tengan rango legal.
Según el artículo. 62.2 «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas (reglamentos) que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».
CAUSAS
DE ANULABILIDAD
El artículo 63 de la LRJ-PAC, determina que:
«1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o
de lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.»
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Hay vicio de forma cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o bien, cuando produzca indefensión de los interesados; fuera
de estos dos supuestos, el vicio de forma sólo será una irregularidad no invalidante.
Se dice que no hay Derecho menos formalista que el Derecho Administrativo, y
esta afirmación es plenamente cierta. El artículo 63 de la LRJ-PAC acredita plenamente
el decidido antiformalismo que late en toda el alma del texto. Al vicio de forma o de procedimiento no se le reconoce tan siquiera con carácter general virtud anulatoria de segundo grado –anulabilidad– , salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, o cuando este tenga carácter esencial o produzca indefensión.
Por tanto, el vicio de forma solo adquiere relieve propio cuando su existencia ha
supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías.
Convalidación de actos anulables
Por otra parte, la interposición de un recurso permite a la Administración poner en
juego los poderes de convalidación que reconoce el artículo 67 de la LRJ-PAC y subsanar
los defectos iniciales una vez advertida su existencia. De esta manera, lo probable es que
cuando se llegue a alcanzar la resolución capaz de causar estado en vía administrativa,
los vicios formales del acto inicial hayan quedado totalmente eliminados. Si esto no fuera así, y subsistiese todavía una sombra de indefensión, los propios recursos de alzada o
contencioso-administrativo ofrecen a lo largo de su tramitación nuevas oportunidades de
eliminar esa sombra de duda (alegaciones, pruebas, diligencias para mejor proveer, etc.).
Por lo tanto, el vicio de forma puede ser objeto de una reducción progresiva.
LAS
IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES
Una de las peculiaridades del tratamiento de la invalidez en la teoría del acto administrativo es la restricción de las irregularidades invalidantes. Esta peculiaridad, permite hablar, junto a los actos nulos y anulables, de una tercera categoría constituida por
los actos irregulares.
Supuestos legales: A este tipo de actos se refieren implícitamente los apartados 2 y
3 del artículo 63 de la LRJ-PAC, ya vistos, según los cuales el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensa-
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bles para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados; así como la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
En definitiva, son actos administrativos irregulares, los que adolecen de un vicio
de forma o se han realizado fuera de plazo sin que de ello se derive su anulabilidad.
VI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
La LRJ-PAC en su titulo IV, bajo el epígrafe «De la actividad de las Administraciones
Públicas», introduce un concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano que supera la doctrina del llamado silencio administrativo.
IDEA
GENERAL
Una de las innumerables clasificaciones que del acto administrativo se han hecho
es la que distingue entre acto expreso, tácito y presunto. En el primero la declaración de
voluntad, juicio, conocimiento o deseo tiene lugar a través de la palabra oral o escrita.
En el segundo, la manifestación tiene lugar a través de una conducta administrativa que
permite interpretar la voluntad administrativa, y que la ley, por ciertas circunstancias externas fácilmente comprobables, presume en tal caso la existencia de una determinada
voluntad administrativa.
Dentro de los actos presuntos aparece el silencio administrativo. Puede decirse que
hay silencio administrativo cuando la ley ante la falta de pronunciamiento que la Administración tiene el deber de hacer, presume la existencia de un acto administrativo.
El silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio de la persona interesada, en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquel cuando la Administración incumple el deber que tiene
de dictar resolución expresa y notificarla al interesado con los requisitos que la ley establece.
RÉGIMEN
DEL SILENCIO
Todo el problema del silencio administrativo consiste en determinar si el silencio
tiene un valor positivo (estimatorio de la petición, reclamación o recurso del particular)
o un valor negativo (el acto presunto es desestimatorio).
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En sus comienzos, la doctrina del silencio administrativo se limitó a ser una
puerta abierta para que el particular plantease ante la jurisdicción contencioso-administrativa la cuestión que la Administración no había querido resolver favorablemente; se presumía un acto negativo o desestimatorio. Hoy, en cambio, se ha querido utilizar como un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa dándole
una interpretación positiva. En esta línea se sitúa la regulación contenida en la LRJPAC. En este sentido la exposición de motivos de la mencionada ley señala que «el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la
garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su
Administración no atienda eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que
se ha organizado».
La regulación de silencio administrativo se encuentra contenida en el artículo 43 de la LRJ-PAC. Esta regulación será de aplicación a la AGE (central y periférica), Administraciones de las Comunidades Autónomas, entidades que integran la
Administración Local y entidades de Derecho Público con personalidad jurídica
propia, vinculadas o dependientes de potestades administrativas, por aplicación del
artículo 2 de la LRJ-PAC. Se ha procedido, de esta forma, a la unificación del régimen jurídico del silencio en cuanto a las diversas administraciones públicas. Sin
embargo esta unificación es sólo aparente, pues la regulación sustantiva contenida
en el mencionado artículo deja abierta la posibilidad de que la normativa aplicable
a que cada procedimiento en concreto establezca el carácter positivo o negativo del
silencio.
OBLIGACIÓN
DE RESOLVER
«La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se
formulen por los interesados», según determina el artículo 42 de la LRJ-PAC. Si la Administración no cumple con esta obligación, entra en juego la figura analizada del silencio
administrativo.
Los requisitos para que se aplique la figura del silencio administrativo son, por
tanto:
• Que la Administración esté obligada a dictar resolución en un plazo de tiempo
determinado.
• Que habiendo transcurrido el plazo marcado por las leyes, no se haya notificado al interesado resolución administrativa alguna.
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PLAZOS
PARA RESOLVER
Máximo de 6 meses
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por
la norma reguladora del correspondiente procedimiento, el cual no será nunca superior
a 6 meses. No obstante lo anterior, este plazo podrá ser mayor cuando:
• Por ley se establezca así (p. ej., en Andalucía, por Ley 9/2001, de 12 de julio)
• Se prevea en una norma de la Unión Europea.
Máximo de 3 meses
Cuando las normas de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de
3 meses.
No obstante lo anterior, el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
• Por el tiempo que medie entre la notificación a un interesado para que subsane
en un determinado plazo deficiencias o la falta de aportación de algún documento observadas en un procedimiento, y la efectiva subsanación de esas deficiencias o el transcurso del plazo concedido para ello (10 días ampliable a 5
más).
• Por el tiempo que medie entre la petición y pronunciamiento de un órgano de
las Comunidades Europeas, cuando sea preceptivo.
• Por un tiempo máximo de 3 meses, cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a otro órgano administrativo.
• Por el tiempo necesario para la realización de pruebas técnicas o análisis contradictorios propuestos por las personas interesadas.
• Por el tiempo necesario para que concluyan las negociaciones para la terminación convencional del procedimiento, cuando así se acuerde por las partes.
Excepcionalmente podrá acordarse la ampliación del plazo para resolver y notificar, mediante resolución motivada. En todo caso, la ampliación del plazo no podrá ser
superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
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Forma de computar esos plazos
– Cuando los procedimientos se hayan iniciado de oficio, el plazo para notificar la
resolución expresa se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación.
– Cuando los procedimientos se hayan iniciado a solicitud del interesado, el plazo se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
Derecho de los ciudadanos a conocer los plazos de cada procedimiento
Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos con indicación de los plazos máximos de
duración de los mismos, así como los efectos (positivos o negativos) que produzca el silencio administrativo.
La AGE y las Comunidades Autónomas fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el Boletín Oficial que corresponda y en otros
medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.
EFECTOS
DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
En los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, como regla general, los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario.
Se exceptúan de la aplicación de esta regla los siguientes procedimientos:
• Los iniciados en ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la CE.
• Los supuestos en que la normativa aplicable al procedimiento establezca el silencio negativo.
• Aquellos en los que la estimación pudiera tener como consecuencia que se
transfieran al solicitante, o a un tercero, facultades relativas al dominio público
o al servicio público.
• Los procedimientos de impugnación de actos o de disposiciones. No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por si-
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lencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, el recurso se
entenderá estimado si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La reforma de la LRJ-PAC por Ley 4/1999 ha dado una nueva regulación del silencio administrativo, siendo éste, sin duda, uno de los aspectos básicos de la nueva ley que
da más controversias doctrinales y suscita puntos de vista encontrados entre los operadores jurídicos. En efecto, el criterio que se ha querido establecer en el artículo 43 de la
LRJ-PAC como general es el silencio positivo. Ello, sin embargo, se ve desmentido por
el propio artículo al remitirse, como ya hemos apuntado, a la normativa aplicable a cada
caso. Así se establece que el silencio será positivo en los siguientes casos:
a) Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado
o ampliación de empresas o centros de trabajo.
b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o
al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas.
c) En todos aquellos casos iniciados a instancia de los interesados y en cuya normativa de aplicación no se establezca lo contrario, las solicitudes quedarán estimadas si no recae resolución expresa.
En todos los supuestos a que acabamos de referirnos el efecto del silencio se produce de manera automática, por el transcurso del plazo establecido para resolver sin que
haya recaído resolución expresa, sin necesidad de denuncia de la mora, figura ésta a la
que no se hace ninguna referencia en el texto legal.
Por último, el artículo 43.5 de la LRJ-PAC habilita a las diversas Administraciones
para que publiquen una relación de los procedimientos en que la falta de resolución expresa produce efectos estimatorios y de aquéllos en que los produce desestimatorios.
Esta publicación, en principio habrá de tener un mero carácter informativo, así se deduce de la expresión «para mejor conocimiento de los ciudadanos».
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración
de acto administrativo por el que se da por finalizado el procedimiento.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a
los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo
que resulte procedente (art. 43.3 LRJ-PAC).
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La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del
artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin
vinculación alguna del sentido del silencio (art. 43.4 LRJ-PAC).
LOS ACTOS TÁCITOS
Actos tácitos son aquéllos en que la declaración de voluntad, juicio, conocimiento
o deseo en que el acto administrativo consiste tiene lugar a través de una conducta administrativa.
El problema de los actos tácitos es de interpretación, a los afectos de conocer que
es lo que la Administración ha querido. Una vez conocido este extremo la validez o no
del acto habrá de examinarse según las reglas generales.
Resta, por último, señalar que, en base a la necesidad del acto previo de la Administración para ejecutar resoluciones que limiten derechos de los particulares, recogida
en el artículo 93.1 de la LRJ-PAC, quedan excluidos del ámbito de los actos tácitos los
restrictivos de derechos administrados.
VII. LOS ACTOS POLÍTICOS
La doctrina de los actos políticos o de gobierno es en sus orígenes, francesa y jurisprudencial e históricamente negaba, en síntesis, la posibilidad de enjuiciar los actos
de de gobierno en la creencia de que existían criterios sustantivos para diferenciar la
función administrativa de la función de gobierno, o lo que es lo mismo, que los actos de
gobierno son una manifestación discrecional distinta de la administrativa.
Los excesos iniciales de esta interpretación fueron corregidos jurisprudencialmente bajo el criterio de que de admitirse el ser distinta la función política y administrativa,
tal distinción tiene que ser matizada de modo que solo pueden ser incluidas en la primera las grandes decisiones que afecten al Estado como un todo, pero no los simples
actos que afecten a una o varias personas.
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García de Enterria critica la teoría del acto político como excluyente de la jurisdicción contecioso-administrativa diciendo que «la Administración es universalmente justiciable en todos y cada uno de sus actos».
Lo cierto es que la Constitución en su artículo 106 establece que «los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican», lo que relacionado con el articulo 24 que
dispone que «todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso pueda producirse indefensión», significa que en modo alguno se puede denegar el amparo judicial
solicitado. Por otra parte, como ya sabemos el artículo 103 de la citada CE dice que «la
administración pública sirve con objetividad a los intereses generales con sometimiento pleno a
la ley y al Derecho», lo que implica que cualquier acto de la Administración, aunque sea
dictado en función o con excusa de la razón de Estado, puede ser sometido al control de
la jurisdicción competente.
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5. Los principios del procedimiento administrativo
Antonio Lozano Ramírez
Teniente Coronel Auditor
SUMARIO: I. Nociones esenciales sobre el procedimiento administrativo. II. Los
principios generales del procedimiento administrativo. III. Estudio detallado de
los principios. IV. Aplicación de medios electrónicos.
I. NOCIONES ESENCIALES SOBRE EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Dentro del ordenamiento jurídico administrativo, se distingue entre tres ámbitos
fundamentales:
– el régimen jurídico de las Administraciones públicas;
– el procedimiento administrativo a que se deben sujetar las mismas en su actuación; y
– el sistema de responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones públicas
por daños causados a terceros en el desarrollo de su función lo que queda fuera de este estudio.
EL
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Responde a los principios siguientes:
a) Está sometido a distribución constitucional de competencias con arreglo a la
fórmula: bases estatales + desarrollo autonómico.
b) Sus normas son de aplicación general a cualquier actuación de cualquier Administración y con ocasión de cualquier procedimiento. Incluso en aquellos casos en los que existe regulación procedimental especial.
c) El concepto régimen jurídico se refiere, en sentido amplio, a la regulación normativa de la actuación administrativa, incluyendo así también el procedimien-
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to; y en sentido estricto, como conjunto de reglas y principios que disciplinan
el actuar de las Administraciones públicas. De esta forma encuentra cabida en
sede de régimen jurídico toda norma que rija la actuación de la Administración
que sea aplicable con independencia del concreto procedimiento que deba seguirse para realizar en cada caso la actividad jurídica de aquélla.
d) La regulación del régimen jurídico es anterior y superior al propio procedimiento. En este sentido, son manifestaciones de lo anterior:
– la previsión de los derechos de los administrados o de los interesados en el
procedimiento;
– la utilización de las lenguas en el mismo;
– el cómputo de los plazos y el régimen de los términos;
– la ejecutividad de los actos sujetos a Derecho administrativo de las Administraciones públicas producidos por el órgano competente y por el procedimiento establecido;
– la existencia en todo procedimiento de la posibilidad de solicitar y obtener
la suspensión de la ejecución de los mismos, siendo la articulación de la misma cuestión procedimental en cada tipo de procedimiento;
– la obligación de resolver expresamente;
– el régimen de silencio administrativo en los procedimientos iniciados en virtud de solicitud de persona interesada.
– La aplicabilidad general de estas disposiciones solo cede en caso de exclusión normativa expresa o incompatibilidad con norma de régimen jurídico
de carácter especial o específica.
SIGNIFICADO
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Notas características
Lo son:
– Su regulación en la LRJ-PAC es de carácter pleno, con exclusión por tanto de
eventual legislación de las Comunidades Autónomas al respecto.
– En sentido técnico, el concepto «procedimiento» se refiere a la sucesión reglamentada de trámites que conduce a una declaración de voluntad administrativa o resolución en la que se aplica o pretende aplicar la norma al caso concreto; es decir el cauce procedimental que ha de seguirse para la realización de la
actividad jurídica de la Administración, y se configura como una garantía esencial que alberga la finalidad de servir de garantía de los derechos individuales
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y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto de sus resoluciones.
– Queda fuera del ámbito de la LRJ-PAC la regulación de! proceso jurisdiccional
contencioso-administrativo.
Procedimiento y expediente
No deben confundirse los conceptos de procedimiento y expediente, a pesar de
que muy frecuentemente se emplean cómo sinónimos. Mientras que aquél es la sucesión de actuaciones, este es el conjunto ordenado de documentos, en cualquier soporte
y el reflejo documental de lo actuado. Todo procedimiento genera un expediente que es
además la prueba del mismo al tiempo que no existe expediente sin procedimiento.
El procedimiento como garantía
Tradicionalmente se ha afirmado que el fin del procedimiento administrativo es
dar satisfacción a una doble garantía:
– de un lado, para los derechos de lo administrados; y
– de otro, para el propio interés público.
El procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de garantía de
los derechos individuales y de garantía de orden de la Administración y de justicia y
acierto en sus resoluciones.
La regulación y garantía del procedimiento administrativo son sinónimos de eficacia administrativa, esto es, de un medio reglado de expresión de la voluntad administrativa, en garantía de los derechos de los administrados. García de Enterría lo conceptúa como la primera de las garantías en la posición jurídica de los ciudadanos frente a
las Administraciones públicas, siendo la segunda, los medios de impugnación en vía administrativa –en la actualidad los recursos de alzada, el potestativo de reposición y en su
caso, el extraordinario de revisión–, y la tercera, el acceso a los Tribunales de Justicia mediante la fiscalización de, la actuación administrativa por los órganos judiciales integrados en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (art.106 CE).
Es, además, un requisito esencial para la validez de los actos administrativos, ya
que se sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total
y absolutamente del procedimiento-legalmente establecido (LRJ-PAC art.62).
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Los principios informadores del procedimiento administrativo son rectores de todos los instruidos por las Administraciones públicas definidas en la LRJ-PAC artículo 2.
Esta caracterización se fundamenta en la atribución competencial prevista en la CE en
su artículo.149.1.18, a tenor del cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre las «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el régimen estatutario
de sus funcionarios, que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común
ante ella», así como sobre «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas».
El precepto constitucional ha querido reservar a la competencia exclusiva del Estado, la determinación dé los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del «iter» procedimental y por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y medios de ejecución de los actos
administrativos, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del
procedimiento.
Las garantías en el procedimiento
En cuanto a las garantías en el procedimiento administrativo, la existencia y regulación del procedimiento ya es en sí una garantía de legalidad y acierto en las decisiones administrativas, pero es más, él propiamente ha de reunir una serie de garantías que
caracterizan su real existencia y que son objeto de desarrollo a continuación:
a) En primer lugar el órgano competente que tramita el procedimiento debe gozar de las garantías mínimas de objetividad, independencia e imparcialidad.
Esta exigencia trae su razón de ser en los principios informadores de la actuación de las Administraciones públicas, púes han de servir con objetividad a los
intereses generales (art. 103 CE).
b) Por otro lado dan cobertura a esta garantía procedimental, una doble regulación en la LRJ-PAC:
– de un lado, la de la competencia, irrenunciable, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos en las leyes (LRJ-PAC art.12); y,
– de otro, la de la institución de la abstención y recusación (LRJ-PAC arts.28
y 29).
c) También se habla de la efectividad del principio de defensa, por ello la tramitación de los procedimientos administrativos debe garantizar la efectividad del
derecho de defensa quedando vetada la indefensión de los interesados.
Esta garantía se ha de plasmar en una doble vía:
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– El acceso al procedimiento administrativo de todos aquellos cuyos derechos
e intereses legítimos pudieran resultar afectados por la resolución administrativa (LRJ-PAC art.31).
– La realización de todos los actos de instrucción necesarios para la determinación, comprobación y conocimiento de los hechos que hayan de servir de
fundamento a sus pretensiones, con especial relevancia de la prueba y de las
alegaciones (LRJ-PAC arts.78 a 86).
d) Las infracciones o vicios de forma cometidos en el «iter» del procedimiento administrativo han de ser corregidas en vía judicial y planteadas ante los órganos
judiciales, pero no originan indefensión que pueda fundamentarse en la CE
(art. 24.1). En este sentido, el Tribunal Constitucional se manifiesta por ejemplo en el sentido de que la falta de audiencia del perjudicado no constituye una
infracción susceptible de amparo, sino acaso sólo contraria a las exigencias de
la Constitución sobre el derecho a la defensa, pues las exigencias del artículo
24 no son trasladables sin más a toda la tramitación administrativa (STC
68/1985).
e) En cuanto al plazo de conclusión del procedimiento, que el procedimiento termine en un plazo razonables otra de las garantías que ha de asegurar el legislador. No obstante, ante la diversidad de procedimientos que pueden ser instruidos por las Administraciones públicas y la disparidad en cuanto a su complejidad tanto material como formal ha hecho que la ley se remita a la
normativa propia reguladora de cada uno de ellos. Sólo de forma subsidiaria y
para el caso de que la normativa concreta no establezca un plazo especial, se
prevé el máximo de tres meses para la resolución y notificación del acto que
ponga fin al procedimiento (LRJ-PAC art.42.2).
II. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Desde una primera aproximación al procedimiento administrativo, los principios
rectores del mismo no son sino el substrato o común denominador de la actuación de
las Administraciones públicas mediante el mecanismo procedimental. También desde
esta óptica hemos de ponerlos en relación:
– de un lado, con los principios generales del derecho como fuente del Derecho
(art.1 CC) y
– de otro, con los principios de la actuación administrativa relacionados con la
Constitución (art. 103).
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También se conectan con los principios que rigen la actuación de las Administraciones públicas a saber servir con objetividad a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,.desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, todos ellos recogidos en la CE
(art.103). De ello se infiere que existe una íntima relación entre los principios generales
del derecho y los denominados principios legales del procedimiento, una relación tal,
como de género a especie.
PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES
La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en el sentido de que,
según la Constitución los artículos 9 y 103, los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, garantizando aquella el
principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas; la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos, debiendo la Administración pública servir con objetividad los
intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Estos principios constitucionales serían pues los siguientes:
– Exigencia del procedimiento (art.105 CE) que implica la garantía constitucional
de la existencia de unos trámites procedimentales a través de los cuales se ha de
formar la voluntad administrativa.
– Legalidad (art. 9.3° CE), que no sólo es un principio que marca la actuación de
todos los poderes públicos, y entre ellos, la Administración, sino que además se
trasluce en la regulación del procedimiento a través del cual se forma el juicio
de los órganos administrativos.
– Conexión entre el principio de legalidad y el procedimiento administrativo que
tiene su específica proyección sobre la Administración pública pues el artículo
103.1° de la Carta Magna impone a ésta el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. De tal sometimiento derivan, en un primer plano, dos consecuencias fundamentales: que los actos administrativos se producen por el órgano competente y mediante el procedimiento en su caso establecido (LRJ-PAC art.53.1°).
– Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos de tal principio es la
propia existencia de un procedimiento a través del cual se canaliza la actuación
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de las Administraciones públicas, evitando cualquier infracción procedimental,
sustantiva e incluso la desviación de poder.
Objetividad (art. 103 CE); la Administración ha de servir con objetividad a los
intereses generales lo que obliga a una correcta ponderación de los intereses en
juego, los particulares y el público, que se muestran en el curso formal del procedimiento administrativo.
Imparcialidad (art. 103 CE) No es sino la consecuencia del principio anterior, lo cual
genera un deber de los servidores de la función administrativa de actuación neutral
sin tomar parte interesada en los intereses por ello la LRJ-PAC en sus artículos 28 y
29 regulan las causas de abstención y de recusación, cuya formulación generan la
suspensión del curso del procedimiento administrativo (LRJ-PAC art.77).
Igualdad (art.14 CE); este principio también proyecta su eficacia en los procedimientos administrativos, como lo es muestra la existencia de un orden de incoación y despacho de los expedientes, «prior in tempore potior iure» o como garantía que ha de respetar el órgano instructor (LRJ-PAC art.85).
No indefensión y presunción de inocencia (art.24 CE). Dentro de los procedimientos administrativos, se muestran en una doble vía:
a) La interpretación más favorable ante el ejercicio de acciones y la subsanación
de los defectos en que puedan estar incursas los solicitudes administrativas
(LRJ-PAC art. 110.2° y 71).
b) La recurribilidad universal de todos los actos administrativos definitivos y
aún los de trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del
asunto produzcan indefensión o causen una lesión a los derechos y libertades fundamentales (LRJ-PAC art.107).
PRINCIPIOS
LEGALES
Principios genéricos
Son genéricos porque irradian su fuerza no sólo en el procedimiento, sino en todos los campos del Derecho administrativo, esto es, en toda la actuación de las Administraciones, y por ende, son comunes en todas sus manifestaciones.
Entre ellos podemos incluir:
– el de legalidad;
– el de igualdad;
– el de interdicción de la arbitrariedad;
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el de buena fe y confianza legítima;
el de proporcionalidad;
el de culpabilidad;
el de presunción de inocencia;
el de prohibición del enriquecimiento injusto; etc.
Todos ellos son en esencia auténticos principios generales del Derecho, pues sin ellos
no son explicables otros principios que en sentido estricto son principios del procedimiento.
Principios específicos
Son específicos según la doctrina administrativista los qué se circunscriben únicamente al procedimiento administrativo común, cuya lista en principio bajo la cláusula
de «numerus apertus»; son entre otros, los que siguen:
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el de legalidad;
el de contradicción;
el de economía procedimental;
el de oficialidad o inquisitivo;
el principio «in dubio pro actione»;
el de eficacia y seguridad jurídica;
el de congruencia con prohibición expresa de la «reformatio in peuis»;
el de imparcialidad;
el de publicidad y transparencia;
el de celeridad;
el de antiformalismo;
el de defensa, mostrado en los trámites de alegaciones y de prueba, con especial referencia a la prueba tasada;
– el de orden público; y
– el de gratuidad.
III. ESTUDIO DETALLADO DE LOS PRINCIPIOS
LEGALIDAD (ARTS.103.1 Y 105.C CE Y ART. 3 Y 53.1° LRJ-PAC)
Se dice específicamente en la Ley que los preceptos mencionados respetarán «el
sometimiento pleno a la ley y al derecho». Este principio ha de entenderse como dirigente
máximo de toda forma de actividad realizada por las Administraciones públicas, consi-
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derando la sumisión a la ley y al Derecho como un concepto unitario del ordenamiento
jurídico.
El principio de legalidad incluye las propias normas dictadas por la Administración, esto es, sus Reglamentos, pues no pueden desconocer ni dejar sin efecto su aplicación y vigencia ante un acto administrativo articular, puesto que así se desprende del
principio de la inderogabilidad singular de las disposiciones administrativas de carácter
general (LRJ-PAC art.52.2).
El procedimiento administrativo no es además sólo una exigencia legal recogida en
LRJPAC art.53.1°, sino al mismo tiempo una imposición constitucional prevista en el artículo 105.de la carta Magna implicando la posibilidad de declarar de oficio la nulidad de las decisiones administrativas que incumplan la totalidad o los más elementales trámites del procedimiento. Del citado sometimiento a la Ley y al Derecho derivan dos consecuencias fundamentales previstas en la LRJ-PAC (art.53.1°), que exige que los actos administrativos se
produzcan por el órgano competente y mediante el procedimiento en su caso establecido.
Por último citar el principio de legalidad también irradia sus efectos al procedimiento administrativo ya que la Administración pública, para asegurar el acierto de sus
resoluciones, ha de dictarlas siguiendo un procedimiento que se integra por una pluralidad de actos hasta llegar a la resolución definitiva del mismo, o lo que es lo mismo, a
manifestación del principio de legalidad significa que no sólo ha de regularse la existencia de un procedimiento administrativo, sino que a éste habrá que concederle la tramitación adecuada, conforme con su propia normativa.
CONTRADICCIÓN (ART. 31 LRJ-PAC)
Es la esencia del procedimiento, que significa la posibilidad de que se haga valer
en él mismo, distintos intereses en juego, y que dichos intereses legítimos sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de llegar a la resolución definitiva.
Este principio aparece consagrado sin reservas en la LRJ-PAC al garantizar la llamada al procedimiento al que sin haberlo iniciado ostente derechos que puedan resultar afectados por la decisión que se decrete al finalizar el curso de aquél.
Goza de múltiples manifestaciones a lo largo de la mencionada Ley, corno son
muestra el de audiencia, el de publicidad de los expedientes, el derecho a deducir ale-
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gaciones en cualquier momento (LRJPAC art.70, 79, 80, 81 y 84); bajo sanción de anulabilidad y en su caso, retroacción de actuaciones para su subsanación (LRJ-PAC art.63.2).
El principio contradictorio ha de ponerse en conexión con el de igualdad cuando
existan varios interesados con posiciones enfrentadas, pues el exige que, «en cualquier
caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto
a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento»
(LRJ-PAC art.85.3°).
La LRJ-PAC ha apostado decididamente por este principio en la ampliación que
ha concedido al concepto de interesados, pues se proyecta no sólo con quienes hayan
iniciado el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales
o colectivos, sino también a «los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos
que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y aquellos cuyos intereses legítimos individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».
De esta forma el principio de contradicción se muestra por el debate de los intereses en el seno del procedimiento dependiendo en esencia de la posición que se ostente en él; en consecuencia, para los que inicien el expediente administrativo existirá interés legítimo siempre que el acto que se dicte al finalizar, le reporte un beneficio,
así como para aquellos que comparezcan en el procedimiento a fin de que el acto sea
dictado:
El respeto al principio contradictorio es imprescindible para la validez de la declaración administrativa que se adopte en el expediente de que se trate, toda vez que, en
otro caso, podrían llegar a formularse actos administrativos que lesionen gravemente los
intereses de los administrados afectados, incursos como regla en vicio de anulablildad.
ECONOMÍA
PROCEDIMENTAL (ART.75
LRJ-PAC)
Mediante este principio se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por
su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo.
La economía procedimental se muestra no sólo en la impulsión simultánea de
los trámites –ligada a principio de eficacia–, sino también en el de unidad de expediente y resolución administrativa o en la acumulación de los expedientes entre los
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que se aprecie una «íntima conexión o identidad sustancial» en los términos empleados
por la LRJ-PAC (art.73).
El principio de economía procesal que consagra la Ley, en garantía de los legítimos intereses de los administrados y de a propia eficacia administrativa, obliga a suprimir toda suerte de dilaciones que no estén plenamente justificadas y sean irrelevantes
en orden a la resolución definitiva del expediente.
En razón al principio de economía procesal, que según la anterior informa el desarrollo de la actuación administrativa, resulta ante vicios no invalidantes de procedimiento más procedente retrotraer las actuaciones al primer trámite esencial no formalizado, pues seria perturbadora la prosecución de un procedimiento de reclamación respecto a un acto administrativo en el que faltan trámites esenciales advertidos.
La aplicación práctica de este principio impone que ante defectos formales no
causantes de indefensión en el interesado se proceda a su subsanación.
OFICIALIDAD
O PRINCIPIO INQUISITIVO (ART.
74 LRJ-PAC)
Significa que la actividad de impulso le corresponde al órgano responsable del
procedimiento, pues es él y no el interesado el que ha de hacer avanzar el expediente, a
través de una serie de fases que lo componen. La vigente LRJ-PAC establece el principio de impulso de oficio hasta llegar a la resolución o fin de aquél para procurar en todo
caso la consecución de la agilidad y eficacia que preside toda actuación administrativa.
La letra de la Ley «el procedimiento sometido al criterio de celeridad, se impulsará de
oficio, en todos sus trámites», quiere decir que una vez iniciado el procedimiento, la Administración está específicamente obligada a darle su curso, sin que se requiera la actuación recordatoria de los particulares. Son varias las manifestaciones del principio de oficialidad en la LRJ-PAC:
– la posibilidad de iniciar de oficio el procedimiento (LRJ-PAC art.69);
– la realización de los actos de instrucción necesarios para la comprobación, conocimiento y determinación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución administrativa, los cuales se podrán acordar sin necesidad
de petición de los interesados (LRJ-PAC art. 78); y
– la potestad de extender el contenido de la decisión a todas las cuestiones, hayan sido o no alegadas por los interesados (LRJ-PAC art.89).
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PRINCIPIO «
IN DUBIO PRO ACTIONE»
Guarda conexión con el principio de economía procedimental y que se postula a
favor de una mayor garantía de los derechos de los interesados, con una interpretación
más favorable en el ejercicio del derecho de acción, por encima de cualquier otra dificultad de índole formal.
Son demostrativos de la aplicación legal de este principio los siguientes preceptos:
– El órgano administrativo debe requerir al interesado para la subsanación de todos
los defectos se muestren en su solicitud en el plazo de diez días (LRJ-PAC art.71);
– Se concede igualmente el plazo de diez días para el cumplimiento de tramites
por los interesados (LRJ-PAC art.76);
– Se obliga a la Administración a advertir al interesado con antelación de tres meses de la amenaza de caducidad del procedimiento paralizado por causa imputable al mismo (LRJ-PAC art.92); y
– El error en que incurra el administrado a la hora de calificar el recurso administrativo interpuesto es obstáculo para su tramitación siempre que del mismo se
deduzca su verdadero carácter (LRJ-PAC art. 110.2°).
EFICACIA Y
SEGURIDAD JURÍDICA (ARTS.
103.1° Y 9.3
CE Y
3.1° LRJ– PAC)
Se aplica a toda actividad administrativa, y es la tramitación eficaz y segura de los
procedimientos administrativos; tal principio es de rango inferior a la igualdad, que es
no solo un derecho individual de los españoles, sino un principio al que está sometido
el legislador e, incluso, un valor superior del ordenamiento.
Son ejemplos de este principio los de economía, celeridad y buena fe que deben
presidir la actuación administrativa y han de orientar también la teoría del silencio en el
sentido de favorecer al administrado y son incompatibles con demoras que redundan
tanto en perjuicio de los particulares como de la Administración.
El principio de eficacia, ha de ser matizado en el seno de los procedimientos administrativos, pues el mismo viene condicionado a que se consiga dentro del principio
de legalidad; este principio unido al de seguridad jurídica constituyen una garantía para
el administrado en el seno del procedimiento administrativo, quien ha de tener conocimiento del estado y tramitación en que se hallen los expedientes en que tenga la condición de interesado.
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CONGRUENCIA (ART 89.1° LRJ-PAC)
La formulación de este principio de carácter legal implica que la resolución que
ponga fin al procedimiento ha de resolver necesariamente todas las cuestiones planteadas por los interesados e incluso las conexas derivadas del mismo (debe recordarse, en
cuanto a este último extremo, el principio de oficialidad o el carácter inquisitivo de los
procedimientos administrativos). Junto a la congruencia, ha de advertirse que la resolución definitiva en la que se agota el curso procedimental ha de dar cumplimiento al deber de motivación.
Es más, el precepto en el que se sostiene el principio exige para los procedimientos que se iniciaron a instancia de parte, que la resolución sea congruente con las peticiones formuladas por éste «sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de nuevo un procedimiento si procede».
De lo que se infiere que además del deber de congruencia, ya desde la primera de las
garantías, la del procedimiento, queda proscrita la «reformatio in peius». En la resolución
deben recogerse las cuestiones planteadas. Este principio de congruencia procesal obliga al enjuiciamiento y resolución de todas las cuestiones planteadas por las partes litigantes, aunque, carezcan de fundamento
En cuanto a la prohibición la «reformatio in peius» cuyo juego en el campo de los
recursos administrativos está plenamente reconocido por la jurisprudencia y en virtud
del cual, no se puede hacer más gravosa para el recurrente la resolución impugnada ya
que el recurso presupone la existencia de un acto administrativo que no puede desconocer la autoridad encargada de su resolución, cuyas facultades revisoras dimanan de la
postura de disconformidad adoptada por el recurrente.
IMPARCIALIDAD (ARTS.1O3.1 Y 3.1°.29
CE Y
29 LRJ-PAC)
Este principio que inspira los procedimientos administrativos resulta una exigencia ineludible desde el momento en que la Constitución su artículo 103 exige que la Administración someta su actuación a la Ley y al Derecho y sirva con objetividad a los intereses generales.
Cierto es que no podemos olvidar que, la Administración resulta ser «juez y parte»,
con lo que podría pensarse en la parcialidad o actuación interesada de los órganos administrativos. Sin embargo, la LRJPAC no olvida este principio, contemplando con todo
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rigor las causas de abstención y de recusación de las autoridades y personal al servicio
de la Administración que intervienen instruyendo y resolviendo los procedimientos administrativos.
PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA (ARTS. 35.A/, 37, 84 Y 86 LRJ-PAC)
La vigente LRJ-PAC reconoce ampliamente el principio de publicidad en la tramitación de los procedimientos administrativos, pues admite que los interesados conozcan, «en cualquier momento del estado de la tramitación de los procedimientos, en los que tengan la condición de interesados, y obtener coplas de documentos contenidos en los mismos»;
confiriendo al mismo el carácter de derecho de los ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones públicas.
Son varias las manifestaciones del principio de publicidad a lo largo de la LRJPAC, además del derecho citado, a saber:
– el acceso a los archivos y registros regulado en el artículo 37; precepto que da
satisfacción a lo dispuesto en la Constitución es su artículo 105.b: «La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas»;
– el trámite de vista y audiencia;
– el trámite de información pública, ya que se obliga al órgano al que le corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, para
acordar un período de información pública, procediendo a su anuncio por medio
de los periódicos oficiales, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda
examinar el procedimiento; concediéndoles incluso un plazo para alegaciones
que en ningún caso, prescribe la LRJ-PAC, puede ser inferior a veinte días.
El principio de publicidad y transparencia en la forma de instruir los procedimientos administrativos choca con el secreto de alguno de ellos, ya adelantados en la propia
CE (art. l05), pues con fundamento en razones de buen funcionamiento de la Administración, se impide que en ocasiones la toma de decisiones de gran importancia se revelen al público. La regulación de los secretos oficiales se halla en la Ley 9/1968 modificada por Ley 48/1978. La mencionada Ley consagra en su artículo 1 el principio básico de
publicidad de tal modo que, los órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al
principio de publicidad, le acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo en los
casos en que la materia se declare expresamente clasificada. Según la Ley 9/1968 (arts.
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2 y 3) son materias clasificadas, los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos u
objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo
la seguridad y defensa del Estado.
A su vez estas materias clasificadas dispensadas «ex lege» del principio de publicidad administrativas, se subdividen en »secreto» y «reservado», dependiendo del grado de
protección requerido.
La competencia (Ley 9/1968 arts. 5 a 7) para la declaración de las materias clasificadas es exclusiva del Consejo de Ministros y la Junta de Jefes del Estado Mayor –hoy
Consejo de Jefes de Estado Mayor11– no siendo susceptible la misma ni de transferencia ni de delegación.
Lo único que permite la Ley es que el personal de la AGE o de las FAS que tenga
conocimiento de cualquier asunto, que a su juicio, reúna las condiciones del artículo 2
pueda hacerlo llegar a conocimiento de los órganos competentes para su declaración.
En cuanto a la eficacia de la declaración de la materia clasificada son varios los extremos
en que se despliega la eficacia de la declaración de la «materia clasificada»:
a) Sólo pueden tener acceso a las materias clasificadas los órganos y personas
que estén habilitadas para ello, sin que dichas materias puedan ser comunicadas, difundidas ni publicadas.
b) Se produce también la prohibición de acceso y las limitaciones de circulación
a personas no autorizadas en los lugares, locales o zonas en dónde radiquen
las materias clasificadas.
c) La persona a cuyo conocimiento o poder llegue una materia de las clasificadas,
está obligada a mantener secreto y a entregarla, en su caso a la autoridad civil
ó militar más cercana y si ello no fuese posible, a poner en conocimiento de
ésta su descubrimiento o hallazgo.
d) Cuando se prevea que una de estas materias pueda llegar a conocimiento de
los medios de información, se les ha de comunicar preceptivamente a éstos, su
carácter de secreto o reservado.
e) Las personas a las que por ley se les faculta para tener acceso a una materia
clasificada quedan obligadas a cumplir las medidas y prevenciones de protección establecidas reglamentariamente, así como las particulares que para cada
caso puedan establecerse (Ley 9/1968 art. 11).
11
Regulada por la OM 5/2009, de 11-02, que, paradójicamente, no hace referencia alguna, entre las competencias que a este órgano atribuye, a las relativas a la clasificación de secretos oficiales.
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Las coplas y duplicados que se obtengan de una materia clasificada tendrán el
mismo tratamiento que él original, y para su expedición se requiere la obtención de autorización especial y bajo enumeración.
El incumplimiento de estas obligaciones se sanciona vía penal si procede y en su
caso, la vía disciplinaria, considerándose a estos efectos la infracción como falta grave o
muy grave según los textos de las diversas leyes disciplinarias.
También debe enumerarse que el derecho positivo impone a todo el personal
de la Administración el deber de guardar sigilo o secreto. El deber de sigilo se constituye como un deber general de discreción sobre los asuntos en que intervienen con
el fin de no enturbiar la actividad de la Administración, ni causar perjuicios a los ciudadanos.
El deber de secreto impone no divulgar asuntos concretos calificados como secreto por las leyes; siendo la seguridad y defensa son materias especialmente sometidas al
deber dé secreto el Consejo de Ministros por Acuerdo de 28-11-86 realizó la clasificación de las materias secretas, y entre ellas relaciona:
– el plan estratégico conjunto (dicción obsoleta), o
– los planes de seguridad de instituciones y organismos públicos. A ellas hay que
añadir las informaciones asuntos y materias clasificadas por Tratados o Acuerdos Internacionales de los que España sea parte.
Otra cuestión enormemente importante es el secreto de las comunicaciones la
Constitución garantiza el derecho de secreto de las comunicaciones, y en especial de las
postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial (Const art.18,3°), salvo suspensión de este derecho con la necesaria intervención judicia1 en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas
(CE art.55.2°).
El principio de publicidad y la incidencia del deber de secreto y sigilo en la tramitación de los expedientes administrativos muestra determina que sólo tienen acceso a
los mismos y pueden obtener información los que tengan en el expediente la condición
de interesados o bien cuando las normas de procedimiento aplicables prevean el trámite de información pública.
Dentro de los deberes que impuso a la Administración la reforma operada por la
Ley 4/l999 se ha de subrayar en relación con el derecho de información de los interesa-
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dos, el de información sobre el plazo máximo para la resolución y notificación del expediente iniciado con especial mención a los efectos del silencio administrativo (LRJ-PAC
art.42).
Este precepto ha sido desarrollado por la OM 14-4-1999 que establece los criterios pan la emisión de la comunicación a los interesados, concretando en su apartado
tercero el contenido mínimo de la misma:
– la denominación y el objeto del procedimiento iniciado por la solicitud;
– la clave o número de identificación del expediente del interesado;
– la especificación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución y de la
fecha en que la solicitud ha tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, a partir del cual comienza el día del cómputo referido;
– los efectos estimatorios o desestimatorios que produzca el silencio, esto es,
transcurrido el plazo señalado sin que se haya resuelto expresamente y notificado el acto correspondiente; y
– medios a los que acudir pan obtener información sobre el estado de tramitación
del procedimiento (teléfono, dirección postal, fax, correo electrónico).
PRUEBA TASADA (ART. 80 LRJ-PAC)
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden acreditarse
por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. La prueba ha de versar exclusivamente sobre los hechos relevantes; pudiendo incluso ser rechazadas aquellas que a
juicio del órgano instructor resulten «manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada».
La obligación de proceder a la prueba, como manifestación del derecho de defensa de los interesados en el procedimiento administrativo, se ve desvirtuada por la amplia libertad de que goza la Administración, el órgano instructor, para decidir sobre la
pertinencia de la prueba propuesta. La LRJ-PAC no regula las causas o motivos en los
que se ha de fundamentar el órgano instructor para denegar las pruebas propuestas a
instancia de los interesados. La relevancia de la prueba prepuesta comporta que la Administración realice apriorísticamente un examen previo de su carácter «objetivamente
necesario» para el fin que está llamada a cumplir, lo que implica que el órgano instructor
queda facultado para desestimar pruebas inútiles o innecesarias, y para discernir si las
pruebas son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos; y sin que su negación
constituya una vulneración del derecho de defensa
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ANTIFORMALISMO
El procedimiento, tanto para elaborar un acto administrativo como para una disposición de carácter general, es importante, en cuanto, como ha subrayado la jurisprudencia, es garantía, tanto para los administrados como para la Administración, pero sin
dejar de ser un mero instrumento, y no un fin en sí mismo, lo que justifica el que los vicios de procedimiento no sean tomados en consideración, cuando no se produce indefensión de los afectados por el mismo, o el resultado conseguido, a pesar de tales vicios,
es correcto y el debido.
La corriente antiformalista ha sido recogida en la vigente LRJ-PAC inspirándose
en la democratización de la actividad administrativa. De esta forma lo expone en su Exposición de Motivos: «Las técnicas burocráticas formalistas supuestamente garantistas, han
caducado por más que algunos les parezcan inamovibles, y la ley se abre decididamente a la
tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica ya la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas».
La muestra del principio antiformalista de los procedimientos administrativos se
ensalza con el de conservación de los actos y trámites procedimentales que ha pesar de
denotar una irregularidad, la jurisprudencia las define como no invalidantes del expediente; sobre todo, en las actuaciones extemporáneas. En este sentido, la jurisprudencia
del Tribunal Supremo ha afirmado entre otras que, con este punto de partida ha de recordarse que el procedimiento administrativo se caracteriza por su escaso formalismo,
de suerte que en general dos son las exigencias esenciales que se le imponen:
– que se practiquen las diligencias necesarias pan acreditar la realidad de hecho
debatida (pruebas de la LRJ-PAC art.80); y
– que se ofrezca a los interesados la oportunidad de ser oídos (LRJ-PAC art.84).
Los trámites procedimentales han de ser entendidos como garantía para los administrados para, propiciar el acierto en las decisiones pero nunca deben ser instrumentalizados como hitos formales obstaculizadores del procedimiento.
El transcurso de los plazos fijados en los distintos trámites procedimentales, aún
cuando su incumplimiento tiene carácter preclusivo, deja en manos de la Administración actuante, en virtud del principio antiformalista, la posibilidad de declarar dichos
plazos preclusivos o de otorgar al interesado la oportunidad de subsanar su incumplimiento. En este sentido la LRJ-PAC dispone que los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir le la notifi-
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cación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente re
fije plazo distinto y añade que «a los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el
plazo»(LRJ-PAC art.76).
La LRJ-PAC reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de forma, que
o bien el defecto es muy grave, en cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho o no es tanto y entonces no invalida el acto constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante.
ORDEN
PÚBLICO
Las normas reguladoras dé los procedimientos administrativos son imperativas o
de «ius cogens», indisponibles a la voluntad de las partes, por lo que incuso su vulneración puede ser apreciada de oficio, máxime cuando se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento legal establecido.
GRATUIDAD
La LRJPAC no contiene norma expresa en la que fundar el principio de gratuidad de los procedimientos administrativos; sin embargo, se desprende como regla
general, del carácter inquisitivo u oficialidad que impregna la tramitación de aquél.
En concreto, sólo un precepto, previene el pago de gastos, en particular los que se
ocasionen tras la práctica de la prueba propuesta por el interesado, cuyo abono puede serle exigido, incluso anticipadamente, la reserva de la liquidación definitiva (LRJPAC art.81).
COOFICIALIDAD
LINGÜÍSTICA (ARTS.
3
CE Y
35.D Y 36 LRJ-PAC)
La Constitución consagra La cooficialidad del castellano como lengua oficial del
Estado con las lenguas también oficiales de las respectivas CCAA de acuerdo con sus Estatutos. La consecuencia jurídicas de esta cooficialidad lingüística es su proyección y vinculación de todos los poderes público que radiquen en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración Central, y de otras institucio-
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nes estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el criterio delimitador de la oficialidad
del castellano y de la cooficialdad de otras lenguas españolas e territorio, independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes públicos (Tribunal Constitucional 82/1986).
Tras la entrada en vigor de la LRJ-PAC se hade enfatizar el principio de cooficialidad lingüística como uno de los informantes de los procedimientos administrativos,
como lo es demostrativo su comprensión en la enumeración de los derechos de los ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su CCAA, de acuerdo con lo
previsto en esta Ley yen el resto del ordenamiento jurídica.
El uso del idioma oficial o de los cooficiales en los procedimientos administrativos
queda regulado en la LRJ-PAC art.36, afectado por la reforma introducida por la Ley
4/1999. Este precepto prevé la utilización del castellano para aquellos procedimientos
tramitados por la Administración General del Estado; sin embargo, si la sede del órgano administrativo dependiente de aquélla, está en territorio de una CCAA con lengua
propia, los interesados pueden utilizarla que sea cooficial, tramitándose el procedimiento por la que haya sido elegida.
No obstante, en el caso de concurrencia en el procedimiento de varios interesados, y no mostraran conformidad sobre el idioma, se ha de tramitar en castellano.
El desarrollo reglamentario del precepto objeto de este análisis, se encuentra en el
RD 772/1999, que regula las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos en lenguas coofíciales, admitiendo que las mismas cuando vayan dirigidas a órganos radicados en el ámbito territorial de una CCAA con lengua cooficial puedan redactarse en la
misma o en castellano, debiendo en cualquiera de los casos, ser admitidas en cualquier
oficina de Registro de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos (RD 772/1999 art.10).
IV. APLICACIÓN DE MEDIOS ELECTRÓNICOS
La gestión electrónica de la actividad administrativa ha de respetar la titularidad y
el ejercicio de la competencia por la Administración, órgano o entidad que la tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las normas que regulen la correspondiente actividad. A estos efectos, debe impulsarse la aplicación de medios electrónicos a los procesos de trabajo y la gestión de los procedimientos y de la actuación administrativa
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En la aplicación de medios electrónicos debe considerarse la adecuada dotación de
recursos y medios materiales al personal que vaya a utilizarlos, así como la necesaria formación acerca de su utilización.
La aplicación de estos medios a la gestión de los procedimientos también a otros
procesos y servicios ha de ir siempre precedida de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación, en el que se deben considerar especialmente los siguientes aspectos:
a) La supresión o reducción de la documentación requerida a los administrados,
mediante su sustitución por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o
la regulación de su aportación al finalizar la tramitación.
b) La previsión de medios e instrumentos de participación, transparencia e información.
c) La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.
d) La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las comunicaciones internas.
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6. El procedimiento administrativo común
Antonio Lozano Ramírez
Teniente Coronel Auditor
SUMARIO: I. Estructura del procedimiento. II. Iniciación. III. Ordenación. IV. Instrucción. V. Terminación. VI. Ejecución. VII. Tramitación electrónica.
I. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO (LRJ-PAC TITULO VI)
Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos contienen en
esencia la estructura del procedimiento administrativo general, estudiándose a continuación
cinco apartados de la propia LRJ-PAC, más una breve referencia a la tramitación electrónica:
–
–
–
–
–
–
Iniciación.
Ordenación.
Instrucción.
Terminación.
Ejecución.
Tramitación electrónica.
Este título VI de LRJ-PAC con el término de disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo contiene lo que en terminología del Tribunal Constitucional
es la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para a realización de
la actividad jurídica de la Administración.
II. INICIACIÓN
(LRJ-PAC arts. 68 a 71).
El procedimiento administrativo puede iniciarse:
– de oficio; o
– a instancia de persona interesada.
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INICIACIÓN
DE OFICIO
(LRJ-PAC ART. 69)
Supuestos
Para la iniciación de oficio se requiere un acuerdo decretado por el órgano competente, bien sea:
–
–
–
–
por iniciativa propia;
como consecuencia de orden superior;
a petición razonada de otros órganos, o
por denuncia.
La LRJ-PAC en este apartado y dadas sus pretensiones de establecer las disposiciones
generales para todos los procedimientos administrativos no especifica cuáles se han de iniciar de oficio de cuáles son propios de la existencia de un principio de rogación o a instancia de parte interesada. Sin embargo, se sustrae como común denominador de las disposiciones reglamentarias de adecuación a esta LRJ-PAC de los procedimientos administrativos
especiales por razón de la materia, que se inician de oficio todos aquellos que tengan por objeto limitar o restringir una esfera patrimonial o un derecho subjetivo de los ciudadanos.
La información previa
Antes de dictarse por el órgano competente la iniciación del procedimiento administrativo, goza de la potestad de decretar un perlado de información previa con el fin
de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (LRJ-PAC art. 69.2°).
Tanto el acto por el que se acuerda abrir este período de información previa como
en su caso el de iniciación del expediente administrativo (aunque éste dependiendo de
que la potestad actuada sea discrecional) son actos discrecionales que han de contar con
una sucinta relación de hechos y fundamentos de Derecho por exigencia del deber de
motivación expresado en la (LRJ-PAC art.54).
Otra característica connatural a estos actos es el tratarse de actos de trámite. La normativa especial reguladora de los procedimientos sancionadores concede especial relevancia a la información previa a la adopción del acuerdo de iniciación de oficio, con el fin de obtener la mayor precisión posible sobre los hechos susceptibles de motivar la incoación del
expediente, y la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables.
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La orden del superior jerárquico
La orden de la autoridad es la forma por la que el superior jerárquico del legalmente competente para acordar la incoación del expediente, puede dirigirle una orden
exigiéndole el inicio, todo ello teniendo en cuenta la irrenunciabilidad de la competencia formulada en el (LRJ-PAC art. 12).
La denuncia
Por su parte la denuncia, la cual no es sino una manifestación voluntaria y espontánea por la cual una persona particular o un funcionario en cumplimiento de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano administrativo competente la concurrencia de determinados hechos, sean o no sancionables, para poner en marcha el procedimiento administrativo. Si bien, a diferencia de lo que ocurre con las instancias, la
denuncia no inicia el procedimiento, sino que requiere que como consecuencia de la
misma, el órgano competente decrete de oficio su incoación.
Las levantadas por los funcionarios o agentes de la autoridad son documentos
públicos con toda la eficacia probatoria que dispone el Código Civil (art. 1216). Mediante la llamada petición razonada de otros órganos también se incoa de oficio el
procedimiento administrativo como consecuencia de una petición o solicitud motivada que los órganos inferiores jerárquicamente elevan a aquél competente para acordar su inicio.
El denunciante no queda constituido como parte interesada en el procedimiento
iniciado de oficio como consecuencia de la denuncia por él formulada. Al no tener la
condición de interesado, no tiene intervención n el procedimiento, ni menos aún la legitimación para impugnar la resolución que se dicte.
INICIACIÓN
POR SOLICITUD DE LOS INTERESADOS
(LRJ-PAC ART. 70)
También puede ponerse marcha al procedimiento administrativo a instancia de
persona interesada. El legislador, bajo el principio antiformalista que inspira la tramitación de los procedimientos admite cualquier forma de solicitud o instancia por la que el
ciudadano interese la actividad de la Administración.
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Requisitos de la solicitud
La solicitud de iniciación ha de contener:
– Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a
efectos de la práctica de las notificaciones (LRJ-PAC art.59).
– Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud, lugar y fecha.
– Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio.
– Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige la instancia.
Solicitudes normalizadas
En el ámbito de la Administración militar, la instrucción de la 167/1999, de a Subsecretaria de Defensa acoge y concrete el régimen de LRJ-PAC tras la reforma por Ley
4/1999, en relación con la tramitación del procedimiento administrativo y particularmente, con los requisitos de las solicitudes dirigidas a los órganos de aquélla. Ésta deroga la anterior Instrucción 25/1993.
La LRJ-PAC (art.70.4) permite que la Administración emita modelos y sistemas
normalizados de solicitudes administrativas que se han de poner a disposición de los
ciudadanos en las dependencias administrativas.
El presupuesto para la emisión de estos modelos es que se traten de procedimientos que afecten a una pluralidad indeterminada de personas y cuya resolución haya de
ser numerosa. Tales modelos pueden integrarse en sistemas normalizados de solicitud
que permitan la transmisión por metilos telemáticos de los datos e informaciones requeridos siempre que se garantice el cumplimiento de los requisitos exigidos en el RD
263/1996 por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en la Administración General del Estado RD 772/1999 (art.5 párrafo 2°).
Los sistemas normalizados de solicitud se han de establecer por orden ministerial
previo informe favorable del Ministerio de Administraciones Públicas.
Todo modelo normalizado de solicitud correspondiente a procedimientos en los
que se requiera la aportación de cualquier tipo de certificaciones emitidas por los órga-
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nos de la Administración General del Estado y los organismos vinculados o dependientes de aquélla debe establecer un apartado para que el interesado deje constancia, dé su
consentimiento expreso para que los datos objeto de certificación puedan ser transmitidos o certificados por medios telemáticos directamente al órgano requirente. Además,
debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado, si puede producir efectos frente a terceros RD 1465/1999 (arts.8.4 y 9.2, redactado por el RD 209/2003).
Pluralidad de interesados
Si las pretensiones que se hacen valer en el procedimiento afectan a una pluralidad de interesados, y presentan un contenido o fundamento idéntico o substancialmente similar, se faculta a los interesados para que presenten una única solicitud, salvo que
las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.
Presentación de la solicitud
Una vez presentada en las oficinas de los registros administrativos cualquier instancia, comunicación o solicitud, el presentador del documento puede exigir que se le
expida el recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copla
en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.
En los supuestos en que se presenten mediante la utilización de técnicas electrónicas informáticas y telemáticas, el recibo se expedirá de acuerdo con las características
del soporte, medio o aplicación utilizados.
Subsanación y mejora de la solicitud
Al amparo del principio antiformalista el legislador ha admitido ampliamente las
facultades de subsanación o mejora de las solicitudes administrativas, tratándose de un
deber para la Administración y una carga para el interesado. De esta forma si la solicitud no reúne los requisitos mínimos de la LRJ-PAC (art. 71) o los exigidos singularmente por la normativa propia de cada procedimiento, la Administración «requerirá al interesado para que, en un plazo dé diez, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos,
con indicación de que, sino lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición».
Esté último inciso ha sido el redactado por la Ley 4/1999, exigiendo en el supuesto en que el interesado no subsane los defectos o deficiencias advertidos por el órgano
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administrativo, en el plazo e diez días ampliable por otros cinco, se le advierta que se le
tendrá por desistido, exigiendo solución expresa de la Administración en la que se declare tal efecto, el del desistimiento.
La solicitud respecto de la que se ofrece la posibilidad de mejorar reúne los requisitos mínimos precisos para su curso, aunque sea mejorable, no es, en sentido estricto,
defectuosa. La no atención a la mejora por parte del administrado no permite considerarle desistido.
La presentación extemporánea de solicitudes no es susceptible de ser incardinada
en el supuesto contemplado en el artículo 71, pues los plazos son regulados por normas
imperativas no susceptibles de modificación por la voluntad de las partes.
El plazo (LRJ-PAC art. 71.2°) que otorga la Ley para la subsanación y mejora de las
solicitudes, como norma general para todos los procedimientos es de diez días, sin perjuicio de que admite su ampliación por cinco días más, bien a petición del interesado o
a iniciativa del órgano administrativo, ante supuestos excepcionales como cuando la
aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
El único supuesto en que se prohíbe expresamente la ampliación de los plazos
para la mejora de estas solicitudes presentadas por los interesados son los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Registros telemáticos
Se pueden crear registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos, con sujeción a los requisitos establecidos en la LRJ-PAC (art. 58.3). Estos registros sólo están habilitados para
la recepción o salida de las solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los procedimientos y trámites de la competencia del órgano o entidad que creó el registro y que
se especifiquen en la norma de creación de éste, así como que cumplan con los criterios
de disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservación de la información que igualmente se señalen en la citada norma.
Los registros telemáticos permiten la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las 24 horas. A efectos de cómputo de plazos,
la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entiende efectuada en el primer día hábil siguiente.
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La presentación de solicitudes y demás escritos por vía telemática se estudiará
más adelante.
Presentación en sobre abierto
Como especialidad, hay que señalar la presentación en sobres abiertos para que el
empleado pueda estampar el sello de fechas en la parte superior izquierda del documento principal de modo que se haga constar con claridad el nombre de la oficina receptora y la fecha de presentación. También puede exigir el remitente que se estampe el
mismo sello en las fotocopias aportadas a tal efecto, que como forma de recibo acredita
la presentación con a consignación de la hora y minuto del depósito.
Practicadas todas estas diligencias, el remitente procede a cerrar el sobre y el empleado formaliza y entrega el resguardo de Imposición, cuya matriz archiva en la oficina.
CONSECUENCIAS
DE LA INICIACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Fecha de inicio
Efectuado el acuerdo de incoación por el órgano competente o presentada la instancia del interesado, el procedimiento se entiende iniciado a todos los efectos legales
desde dicha fecha, si bien, se ha de precisar cuál se ha de entender como la misma, según se hay iniciado de oficio o a instancia de parte:
a) En los iniciados de oficio habrá que considerar la fecha del acuerdo de incoación decretada por el órgano competente.
b) En los instados por medio de solicitud de los interesados, será el de la fecha de
entrada en el registro del órgano competente para la instrucción y resolución
del expediente,
Efectos de la presentación de la solicitud
La presentación de solicitudes administrativas produce dos efectos:
1. El cumplimiento de los plazos por parte de los ciudadanos, teniendo en cuenta en este caso, la fecha de entrada en la oficina del registro administrativo que
se presente RD 772/1999 (art. 4.1°, en relación con el art. 2).
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2. La fecha de inicio del expediente y el día inicial para el cómputo de los plazos
en que haya de cumplir la Administración su obligación de resolver, y en particular el plazo de duración del procedimiento, esto es, el plazo máximo para
notificar la resolución expresa RD 772/1999 (art. 4.2°). A estos efectos el precepto establece que en el ámbito de los departamentos ministeriales se ha de
entender por registro de órgano competente para la tramitación cualquiera de
los pertenecientes al departamento competente para iniciar aquélla, con la excepción de los correspondientes a sus organismos públicos. También indica
una regla especial para las instancias presentadas por los interesados cuya tramitación y resolución sea de competencia de los órganos integrados en el Órgano Central del Ministerio de Defensa, Estado Mayor de la Defensa y Cuarteles Generales de los Ejércitos, en cuyo plazo el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución al interesado, se cuenta desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en los registros de los citados órganos.
De esta forma la reforma introducida por la Ley 4/1999 en la LRJ-PAC (art. 42.4°)
impone a la Administración el deber de comunicar a los interesados, no sólo el plazo
máximo dé duración del procedimiento incoada sino también la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente (OM 14-4-1999).
Efectos de la iniciación
La fecha de inicio de los expedientes administrativos conlleva la producción de determinados efectos jurídicos, entre ellos:
a) El orden para tramitarlos. Así se desprende de la letra de la Ley que establece
que en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia LRJ-PAC (art. 74.2°).
b) La interrupción de los plazos de prescripción pan el ejercicio de acciones y derechos frente a las Administraciones públicas; y a partir de ese momento comienza el cómputo del plazo que la ley o el reglamento concede para tramitar,
resolver y notificar la resolución expresa LRJ-PAC (art. 42.2).
Obligación de resolver (LRJ-PAC art. 41)
Es otro de los efectos que produce la iniciación de los procedimientos administrativos, la obligación que pesa sobre la Administración de resolver expresamente, en to-
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dos ellos, tanto los iniciados de oficio como a instancia de los interesados, ya notificar
dicha resolución expresa, cualquiera que sea su forma de iniciación.
La obligación de la Administración de resolver, de dictar resolución expresa sobre
cuantas solicitudes se formulen por los interesados, tiene como lógico correlato la obligación administrativa de tramitar el procedimiento legalmente establecido para arribar
a aquella resolución expresa LRJ-PAC (art. 53). El procedimiento aparece así como una
serie o sucesión de trámites, fases y actos, exigidos como garantía formal del acuerdo de
la decisión y de los derechos e intereses de los administrados.
Desde tal óptica es claro que el administrado, el ciudadano, goza del derecho a la
tramitación por la Administración de aquel procedimiento que la norma oportuna ha
previsto para arribar a la resolución que ha de dar respuesta administrativa a su pretensión.
MEDIDAS
CAUTELARES
Una vez iniciado el procedimiento puede darse la necesidad de Adopción de medidas cautelares LRJ-PAC (art. 72) El nuevo régimen jurídico que sobre el precepto ha
introducido la Ley 4/1999, establece la distinción entre:
– medidas provisionalísimas, y
– medidas provisionales.
Como circunstancias más significativas, podemos reseñar las que siguen:
a) pueden acordarse tanto de oficio como a instancia del interesado en el procedimiento administrativo;
b) se regulan las medidas previas al inicio del expediente, o medidas provisionalísimas;
c) se prevé la posibilidad del alzamiento, modificación y extinción de la eficacia
de las medidas cautelares adoptadas.
Medidas provisionalísimas (LRJ-PAC art. 72.2°)
Son susceptibles de ser acordadas con carácter previo a iniciación del procedimiento.
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Han de ser adoptadas por el órgano competente para resolver el expediente y se
pueden acordar tanto de oficio como a instancia de parte, requiriendo que concurra un
re supuesto de hecho habilitante de las mismas, cual es:
– en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, y
– otro jurídico, pues sólo se pueden decretar en los supuestos previstos expresamente en una norma con rango de ley.
Una vez adoptadas dichas medidas previas al acuerdo de incoación del procedimiento exige el precepto antedicho, que las mismas han de ser confirmadas, modificadas o levantadas en el mismo acuerdo de iniciación, que debe decretarse dentro
de los quince días siguientes a su adopción, el cual puede ser objeto del recurso que
proceda.
Las medidas provisionalísimas quedan sin efecto:
– cuando no se haya iniciado el expediente en el plazo de quince días a partir de
su adopción, y
– cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
Medidas provisionales (LRJ-PAC arts. 72.1°, 3° y 4°)
Se adoptan una vez que ya esté iniciado el procedimiento administrativo, y se
acuerdan por el órgano competente para resolverlo, admitiéndose su proposición tanto
de oficio como a instancia de parte.
La idea que preside su adopción es la de garantizar la eficacia de la resolución administrativa que se dicte, siempre que existan elementos de juicio suficientes para ello.
El límite legal para su adopción implica que quedan prohibidas aquéllas cuya adopción
pueda causar un perjuicio de imposible o difícil reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados en las leyes. Por lo que a su eficacia respecta,
una vez adoptadas surten todos sus efectos en el seno del expediente, a pesar de que
pueden ser alzadas o modificadas de oficio o a instancia de parte, ante circunstancias sobrevenidas oque no pudieron ser tenidas, en cuenta en el momento de su adopción. En
todo caso, extinguen toda su eficacia cuando se dicte la resolución administrativa que
pone fin al procedimiento.
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ACUMULACIÓN
DE EXPEDIENTES
Por otra parte en los procedimientos ya iniciados tenemos la acumulación de expedientes como un incidente dentro del procedimiento principal, sin efectos suspensivos LRJ-PAC (art. 72) cuyos principales trámites son:
1) Iniciación. Se puede iniciar tanto de oficio como a instancia de parte interesada en los procedimientos susceptibles de acumulación, y se acuerda por la autoridad que sea competente para decretar la incoación.
2) Instrucción, que consiste en recabar informes de los demás órganos que estén conocimiento de los expedientes susceptibles de acumulación dada la Identidad sustancial o íntima conexión entre ellos; sin perjuicio del derecho de los interesados a
efectuar alegaciones y aportar los documentos que justifiquen tales extremos,
3) Terminación que es el acto por el cual el órgano con competencia más especifica
acuerda la acumulación, y contra el cual, no cabe ningún tipo de recurso, ni administrativo ni jurisdiccional. El efecto que produce es la refundición en un solo
procedimiento de otros varios y su resolución en un solo acto administrativo,
Para que sea posible la acumulación de los procedimientos el presupuesto de fa
acumulación se traduce en la existencia de una íntima conexión entre los supuestos
III. ORDENACIÓN (LRJ-PAC, ARTS. 74 A 77)
En sentido estricto, no constituye un trámite dentro de los propios de los procedimientos administrativos, sino más bien, un conjunto de normas que ordenan las actividades procedimentales en las que se encauza el curso del expediente, y cuya finalidad es prepara disponer y conservar datos junto con los aportados y comprobados en la fase de instrucción, y
que servirán de base para dictar la resolución expresa que pone fin al procedimiento.
Dentro de los actos de ordenación en el procedimiento administrativo ha distinguido tres actos: de impulsión, resolutorios y de comunicación.
ACTOS
DE IMPULSIÓN
Concepto
Su finalidad es hacer pasar el expediente a través de todas y cada una de sus fases
hasta negar a su normal terminación mediante resolución expresa.
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Constituyen aquel medio procesal por el cual, finalizado un trámite se da curso al
siguiente, según lo previsto legal o reglamentariamente para el procedimiento de que se
trate, por ello, su razón de ser es hacer avanzar el procedimiento a través de las fases que
lo componen.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad se impulsa de oficio en todos sus trámites. Ello significa que el procedimiento administrativo una vez iniciado, en cualquiera de sus modalidades de oficio o a instancia de los interesados, todo
él queda sujeto al principio de oficialidad, que impide que quede a expensas de su
impulsión por los particulares y por tanto, que sean los órganos administrativos los
que acometen las actuaciones necesarias para el normal desenvolvimiento del «iter»
formal.
Este principio de impulsión de oficio preside todo el procedimiento, desde su propia incoación. Son manifestación de ello, sin necesidad de recordatorio alguna a instancia de parte interesada:
– la admisión del inicio de oficio(LRJ-PAC art. 69);
– la acumulación (LRJ-PAC art. 73);
– los actos de instrucción (LRJ-PAC art. 78);
– la apertura del período probatorio (LRJ-PAC art. 80).
Responsabilidad por la tramitación
La oficialidad queda garantizada en la propia LRJ-PAC dentro de los preceptos
rectores de la actividad dé las Administraciones públicas:
– de un lado exigiendo responsabilidad de la tramitación correcta de los procedimientos; y
– de otro, irradiando dicha responsabilidad disciplinaria ante el incumplimiento
de la obligación expresa de resolver.
En cuanto a la primera, se establece la responsabilidad directa de los titulares de
las unidades administrativas y del personal al servicio de las Administraciones públicas
que tuvieran a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos; imputándoles responsabilidad directa por su tramitación, e imponiéndoles la obligación de adoptar las
medidas necesarias para la remoción de obstáculos que impidan o dificulten o retrasen
el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legíti-
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mos. Para ello se ha dé adoptar y disponer lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad que se presencie en la tramitación de los procedimientos (LRJ-PAC art. 41).
No se trata de una mera declaración genérica de responsabilidad por la tramitación de los procedimientos, sino que la propia ley la hace efectiva al establecer que los
interesados pueden solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración pública que corresponda (LRJ-PAC art. 41.2°).
En cuanto a la responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento dé la obligación de resolver expresamente, la Ley impone que el personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo él despacho de asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación
legal de dictar resolución expresa en plazo (LRJ-PAC art. 42.7°).
El incumplimiento de dicha obligación da lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio además de que también puede exigirse responsabilidad patrimonial, cuando la dilación en el procedimiento haya ocasionado daños en el particular
que no tenga el deber jurídico de soportar.
Otras consecuencias de la inactividad
En caso de incumplimiento por la Administración, no sólo está la exigibilidad de responsabilidad directa a la autoridad competente, sino también la caducidad de los expedientes debido a la inactividad en la tramitación del expediente. De esta forma, para los procedimientos iniciados de oficio, en los que la Administración ejercite la potestad sancionadora o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el
vencimiento del plazo máximo de duración del expediente sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, pese a no eximir de la obligación legal de resolver que pesa sobre la autoridad administrativa, produce como efecto la caducidad y el archivo de las actuaciones, con los efectos prevenidos para la caducidad por causa imputable a los interesados.
La inacción de la Administración en la instrucción de los expedientes dando cumplimiento a la impulsión de oficio en todos sus trámites, también provoca como efecto
jurídico, la no producción de la interrupción del cómputo de la prescripción como consecuencia del inicio de las actuaciones administrativas; aunque los retrasos en la tramitación de los expedientes no afecta a la validez del acto administrativo, sino que a lo
sumo da lugar a la exigencia de responsabilidades al funcionario culpable.
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Impulsión simultánea
La impulsión simultánea del artículo 75 de la LRJ-PAC permite que la Administración acuerde en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, sean susceptibles de impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento de modo sucesivo se
exige el auxilio dentro de la ordenación del procedimiento por órganos distintos del que
esté conociendo del mismo, debiendo el órgano requirente expresar en la comunicación
el plazo legal conferido.
Cumplimiento de trámites
La actividad de impulso de oficio también se manifiesta en los casos de cumplimiento de trámites por parte de los interesados en el procedimiento administrativo pues
es la Administración quien ha velar por la debida satisfacción de los mismos.
El precepto se ocupa en esencia de la determinación de los plazos concedidos para
el cumplimiento de los trámites procedimentales que han de ser realizados por los interesados en los expedientes, y como regla general, concede el plazo de diez días contados a partir de la notificación del correspondiente acto.
Las actuaciones que para el cumplimiento de los trámites realicen los interesados fuera del plazo conferido producen todos sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido
el plazo.
Los plazos para el cumplimiento de trámites por los interesados, yen su caso, para
la subsanación de requisitos de que adolezcan son preclusivos, ya que si no los cumplen,
la LRJ-PAC art.76.3° les tiene por decaídos en su derecho al trámite correspondiente, lo
que hace que nos hallemos ante una categoría de «derecho-carga».
Se ha de poner dicho precepto en conexión con el que prescribe la obligatoriedad
de los platos y términos establecidos en esta ley procedimental u otras especiales, tanto
para las autoridades y funcionarios al servicio de las Administraciones públicas encargados de la tramitación de los expedientes administrativos como para los interesados
(LRJ-PAC art.47).
Los defectos que el interesado, a requerimiento del órgano administrativo puede
subsanar son cualesquiera de orden formal, no material o de fondo; pues las cuestiones
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de fondo han de ser valoradas y decididas en la resolución que ponga fin al procedimiento (LRJ-PAC art.89), pese a que el precepto no distingue si han de ser de uno u otro
orden, pues genéricamente se refiere a requisitos necesarios.
ACTOS
RESOLUTORIOS
Los resolutorios son aquellos que aún siendo actos de trámite, ya que no deciden
sobre el fondo de las pretensiones instrumentadas en el procedimiento, se pronuncian
sobré cuestiones incidentales que se plantean durante la tramitación, por ello se contiene una regulación expresa de las cuestiones incidentales.
ACTOS
DE COMUNICACIÓN
Los actos de comunicación son el instrumento de que se sirve el órgano administrativo para poner en conocimiento de los interesados las sucesivas vicisitudes que van
acaeciendo a lo largo de la tramitación del expediente administrativo y no son sino los
actos de notificaciones dentro de los requisitos para la eficacia de los actos administrativos (LRJ-PAC arts. 58 y 59).
Dentro de los actos de dirección de contenido resolutorio hemos de ubicar el despacho de los procedimientos según su riguroso orden de incoación; y las cuestiones incidentales.
ORDEN
DE DESPACHO DE LOS PROCEDIMIENTOS
En cuanto al despacho de los procedimientos según su riguroso orden de incoación (LRJ-PAC art. 74.2°) se debe guardar el orden riguroso de incoación en asuntos de
homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden
motivada en contrario, siendo el incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior
motivo para la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor e incluso remoción del puesto de trabajo.
La finalidad de esta forma de impulsar y tramitar los procedimientos no es otra
que la de evitar corruptelas, anticipando unos expedientes y retrasando otros, ya que la
Administración ha de servir con objetividad a los intereses generales (CE art.103), quedando expresamente prohibida también en la Constitución la actuación arbitraria de los
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poderes públicos (CE art.9.1), dar prioridad a un expediente de fecha más reciente. El
criterio a seguir es el despacho de los asuntos atendiendo a la fecha de registro de entrada en el órgano competente, en los iniciados a instancia de parte, o de la fecha del
acuerdo de iniciación en los de oficio.
CUESTIONES
INCIDENTALES
Otro tema a tratar son las llamadas cuestiones incidentales (LRJ-PAC art. 77) La
Ley se ocupa de regular los efectos que pueden producir en e! procedimiento la presencia de cuestiones incidentales al mismo estableciendo corno regla general su carácter no
suspensivo.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se
refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación del mismo, salvo la recusación.
A lo largo del procedimiento administrativo (una vez iniciado el mismo) se pueden presentar cuestiones incidentales, si bien la ley no las define, pese a que indica dos
de ellas, la nulidad de actuaciones y la recusación; como regla general, el planteamiento de una cuestión incidental no produce efectos suspensivos en el curso del procedimiento; la única excepción, es que los interesados invoquen un motivo de recusación
(LRJ-PAC art. 29 en relación con art. 28.2°).
La tramitación de los incidentes no esta establecía en la LRJ-PAC pues no hay
ninguna norma sobre el particular, únicamente advierte que no produce efectos suspensivos.
IV. INSTRUCCIÓN (LRJ-PAC ARTS. 78 A 86)
IDEA
GENERAL
Es la fase intermedia entre la iniciación y la resolución deL expediente encaminada a instruir al órgano que ha de poner fin al procedimiento sobre las cuestiones de fondo, Su definición legal se encuentra en El primero de los preceptos que da inicio a la regulación, «corno los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de
los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución».
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LOS ACTOS
DE INSTRUCCIÓN
Estos actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que trámite el procedimiento, pero también se admite el derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
Existen diversos criterios de clasificación de los actos de instrucción:
a) Atendiendo a la doctrina científica y según su finalidad se distinguen:
– los dirigidos a la aportación de datos al expediente, como son las alegaciones;
– los de comprobación de los datos ya existentes en el procedimiento, como
son las pruebas; y
– los actos de instrucción mixtos, que pueden servir de aportación de datos y/o
de comprobación de los mismos, como son los informes.
b) Siguiendo la estructura de la norma, esto es, la LRJ-PAC Cap III Titulo VI, se
distinguen:
–
–
–
–
SONDEOS Y
las alegaciones (LRJ-PAC art. 79);
la prueba (LRJ-PAC arts. 80 y 81);
los informes (LRJ-PAC arts. 82 y 83); y
la participación de los interesados (LRJ-PAC arts. 84 a 86).
ENCUESTAS
Por fin citar que la LRJ-PAC introduce los sondeos y encuestas de opinión dentro
de la fase de instrucción de los procedimientos, sobre todo, previstos para aquellos con
intereses difusos Los resultados de os sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un procedimiento deben reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.
La práctica permite por afirmar la escasa aplicación de este precepto en los procedimientos administrativos, no obstante, tiene su trascendencia en los de elaboración de
disposiciones administrativas generales (Ley 50/1997 art. 23).
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LAS ALEGACIONES (LRJ-PAC, ART. 79)
Este acto de instrucción dirigido a aportar datos al expediente tiene su formulación genérica como uno de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas en (LRJ-PAC art. 35.e/), referido al derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de
audiencia que deben ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Unos y otros son tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
Este trámite, que responde al principio de que todo interesada en el procedimiento debe ser oído, y que es un trámite esencial proclamado por la Constitución Española
(CE art. 24.2°), responde a la idea de dar al interesado la posibilidad de formular cuantas alegaciones sean conformes a sus pretensiones.
Para la presentación de alegaciones, no se establece ningún plazo, únicamente el
legislador señala como tope para evacuar las mismas y aportar documentos, el de puesta de manifiesto del expediente para dar trámite de audiencia por ello, en sentido literal
no son admisibles las que se formulen después del trámite de audiencia.
No establece si han de ser formuladas las alegaciones de forma escrita necesariamente, o si se admite también su expresión oral, posibilidad ésta última que no se prohíbe expresamente en la ley pero en caso de hacer uso de la expresión oral como medio
de formulación de las alegaciones, se ha de dejar constancia escrita de las mismas en el
expediente mediante la oportuna diligencia firmada por el interesado que las ha efectuado y el funcionario competente para intervenir en la tramitación del procedimiento.
También por medio de las alegaciones se pueden advertir los defectos procedimentales, mediante lo que la doctrina ha denominado la alegación de defectos de tramitación. En todo momento pueden los interesados alegar los defectos de tramitación
y, en especial:
– los que supongan paralización;
– infracción de los plazos preceptivamente señalados; o
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– la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones pueden dar lugar si existen razones para
ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
LA
PRUEBA
(LRJ-PAC, ARTS. 80 Y 81)
Se trata de un acto de instrucción de los de comprobación de los datos incorporados al expediente administrativo.
Su regulación es parca en la ley procedimental ciñéndose a concretar:
– la pertinencia de la prueba; y
– la forma de su práctica.
La prueba ha de versar sobre hechos, y en concreto sobre «hechos relevantes para
la decisión del procedimiento».
En general, se procede a la apertura del periodo probatorio cuando la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija.
Carga de la prueba
No existe norma especial para los procedimientos administrativos sobre la carga
de la prueba, por lo que rige la regla general prevista en el CC en su artículo 1214 e incumbe la carga de la prueba a quien alegue los hechos en que funde sus derechos. Este
precepto del CC sobre la distribución del «onus probandi» tiene también su expresión en
el en el procedimiento administrativo en el que rige el principio de oficialidad, pues se
ha de impulsarse oficio en todos sus trámites (LRJ-PAC art. 74.1°) aunque también pueden solicitarla los interesados (LRJ-PAC art. 80, párrafos 2° y 3°).
La Administración está obligada a la apertura del período probatorio cuando no
tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. En estos casos, el instructor del mismo acuerda la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que
puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. La facultad de proposición de pruebas
a instancia del interesado en el procedimiento administrativo se traduce en que el ins-
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tructor del procedimiento sólo puede rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
A pesar de que en el reparto de la carga de la prueba es de aplicación la regla general de que a aquél que afirma los hechos en que funda sus derechos debe probarlos,
quien decide, en definitiva, la apertura del periodo probatorio es la Administración lo
que significa la existencia de una amplia libertad de la Administración para decidir sobre los hechos que se pretenden probar y la pertinencia o no de los medios propuestos
por los interesados.
Inadmisión de pruebas
La negativa por parte del órgano instructor a la apertura del período probatorio no
implica un vicio de nulidad de pleno derecho, al amparo del artículo 62.1.e/ de la LRJPAC y sólo será de anulabilidad cuando se produzca la indefensión en los interesados
(LRJ-PAC art. 63.2°). En este sentido es constante la jurisprudencia (TS 18-7-89, 13-1189, 11-2-90 y 14-11-97), al manifestar que, para que tenga lugar el supuesto tipificado
en el artículo 62.1 de la LRJ-PAC, será imprescindible la falta total de procedimiento, que
se hubiese prescindido total y absolutamente del previsto en la ley para dictar el acto,
De esta forma la no admisión del recibimiento a prueba constante el procedimiento no
obedece a una voluntad cercenadora, arbitraria o discriminatoria alguna de los medios
defensivos puestos a disposición de los interesados en los procedimientos administrativos y no vulnera el principio de presunción de inocencia, sino que acontece por la aplicación de la doctrina que otorga un valor preeminente a las denuncias de los agentes de
la autoridad cuando éstos se ratifican indubitadamente en las mismas, pues se entiende
que constituyen una comprobación inmediata y directa de os hechos, análoga a la de un
delito flagrante.
La inadmisión de pruebas irrelevantes que se realice por la Administración mediante resolución motivada no provoca la nulidad de la resolución que se dicte en dicho
procedimiento ni tampoco provoca dicho vicio ni el de la anulabilidad, la falta de su
práctica, si recibido el procedimiento a prueba a instancia del interesado, éste no propone ninguna.
La prueba no es pues un trámite preceptivo para el órgano instructor. Al afirmarse que, «cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
ola naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del expediente acordará la apertura de
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un periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes’, del propio tenor literal del artículo se desprende la supeditación del periodo probatorio, como es obvio y palmario, a la existencia de
puntos de duda que haya que esclarecer, siendo lógico que sea la Administración quien
valore si tales dudas o lagunas concurren v si es precisa la prueba para disiparla. En los
términos en que se plantea la cuestión por el actor es menester rechazar el alegato, pues
lo que viene a pedir es que se reconozca la obligatoriedad del trámite de prueba, con independencia del grado de conocimiento que se tenga sobre el acontecimiento que se
enjuicia.
El análisis de a posible vulneración del derecho a la prueba ha de hacerse desde
un perspectiva material, no meramente formal. De ahí que en ocasiones se haya considerado que no existe indefensión cuando en el expediente administrativo no se ha pronunciado la Administración sobre la admisión de prueba propuesta por la demandante,
pero haya recibido la documentación aportada por el interesados posteriormente completada en sede judicial.
Medios de prueba
En cuanto a los medios de prueba, la LRJ-PAC no establece los medios probatorios, únicamente remite a «cualquier medio de prueba admisible en Derecho», remisión ésta
que ha de entenderse al régimen sustantivo del Código Civil (arts.1216 y siguientes) y
de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC).
Los medios probatorios admisibles en la LEC, trasladables al ámbito de los procedimientos administrativos son:
– interrogatorio de las partes;
– documentos públicos;
– documentos privados;
– dictamen de peritos;
– reconocimiento judicial;
– interrogatorio de testigos.
También admite como medios de prueba los de reproducción de palabras, el sonido y la imagen y los instrumentos que permitan archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de
otra clase y que sean relevantes para el proceso.
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Práctica de la prueba
La práctica de la prueba se acuerda por el órgano instructor, conteniendo la apertura del período probatorio las siguientes reglas:
a) La Administración ha de comunicar a los interesados, con la antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas
que hayan sido admitidas por el órgano instructor.
b) En dicha notificación se ha de expresar, el lugar, fecha y la hora en que se procederá a la práctica, con la advertencia de que el interesado puede nombrar
técnicos para que le asistan en dicho momento.
c) En cuanto a los gastos, si es a petición del interesado la prueba que haya de
practicarse y ésta implica gastos que no deba soportar la Administración,
puede exigirle el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba, La liquidación de los gastos se practica
uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y la cuantía de los mismos, sin perjuicio de la dificultad sino verdadera imposibilidad material de su
cobro.
Son totalmente aplicables al procedimiento seguido en vía administrativa los principios de la libre valoración probatoria como excepcionalidad de la prueba legal o tasada e incluso el de la valoración conjunta de la practicada; si bien la valoración y eficacia
de dicha prueba en esa vía no vincula a los tribunales de lo contencioso los cuales pueden separarse deja ponderación efectuada en sede administrativa.
LOS
INFORMES
(LRJ-PAC, ARTS. 82 Y 83)
Se trata de un acto incardinado dentro de la instrucción del procedimiento, que
forma parte de la actividad de colaboración entre órganos administrativos, y que consiste en una declaración de juicio, técnico o jurídico, emitida por un órgano distinto de
aquél a quien le corresponde iniciar, instruir o decidir el procedimiento y que sirve o bien
pan aportar nuevos datos al expediente o bien para comprobar los ya existentes en e!
mismo, o bien, ambos conjuntamente. Como regla general, los informes son facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario.
Este precepto se consagra no sólo a la determinación de los efectos de los dictámenes, sino en esencia, a la determinación de los plazos para su emisión y la eficacia del
silencio del organismo informante.
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El régimen jurídico contenido en la LRJ-PAC (sección tercera, cap. III, tít. IV) está
enfocado a la regulación de un lado de las consultas, y de otro lado, de los efectos de los
informes y dictámenes así como de sus plazos de emisión.
Respecto a la consulta (LRJ-PAC art. 82), como regla general, la solicitud de informe, esto es, la elevación de la consulta a los órganos consultivos se entiende que es facultativa, ya que, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitan aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para
resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando en su caso, la conveniencia de reclamarlos (LRJ-PAC art. 81); por consiguiente, sólo se ha de elevar consulta de
forma preceptiva cuando exista una disposición legal que expresamente la exija.
Además, en la solicitud de informe se ha de concretar por el órgano consultante,
el extremo o extremos acerca de los que se solicita. En la solicitud de informe, se ha de
concretar por el órgano consultante, el extremo o extremos acerca de los que se solícita
(LRJ-PAC art.82.2°). En concreto, la consulta o escrito en que se solicita el informe a la
luz de la LRJ-PAC ha de reunir los siguientes requisitos:
– la indicación expresa del precepto que la exija (en el caso de ser preceptivo) o la
fundamentación de la conveniencia para emitir el informe (si es facultativa);
– la delimitación concreta del extremo o extremos acerca de los que se solicita el
dictamen (LRJ-PAC art. 82.2°); y
– el plazo legal establecido al efecto para la emisión del dictamen.
El órgano consultivo supremo del Gobierno central es el Consejo de Estado que
se rige por la Ley Orgánica 3/1980.
El plazo para evacuación de informes (LRJ-PAC art.83) es de diez días, salvo que
una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o
exija otro plazo mayor o menor.
En el procedimiento para la exigibilidad de responsabilidad patrimonial a las Administraciones públicas, se establecen otros plazos, así para el general, el dictamen del
Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidades Autónomas se ha emitir
en el plazo de dos meses, y si se tramitase por el procedimiento abreviado, el plazo se
reduce a diez días (RD 429/1993).
De no emitirse el informe en plazo se puede proseguir todas las demás actuaciones y trámites del procedimiento administrativo, sin perjuicio de la responsabilidad por
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demora en que incurra el responsable; no obstante, esta regla se excepciona para los supuestos en que el informe tenga carácter preceptivo o que sean determinantes para la
resolución del procedimiento, en cuyo caso se puede interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. La emisión del informe fuera del plazo puede no ser tenido en cuenta al
adoptar la correspondiente resolución.
Regla esta difícil de aplicar para aquellos supuesto en que el informe sea preceptivo y vinculante, pues si el mismo llega a poder del órgano competente para resolver el
procedimiento transcurrido el plazo concedido para evacuarlo pero antes de dictar la resolución, es lógico tenerlo en consideración.
EL TRÁMITE
DE AUDIENCIA
(LRJ-PAC ART. 84)
Significación
Este acto de instrucción previo a la redacción de la propuesta de resolución es
esencial en la instrucción de los expedientes administrativos como, expresión de la garantía del derecho de defensa de los interesados.
El régimen jurídico qué contiene la LRJ-PAC se articula en dos aspectos:
1. La garantía del derecho de audiencia mediante la puesta dé manifiesto del expediente administrativo, con carácter previo a la redacción de la propuesta de
resolución, para que en el plazo no inferior a diez días ni superior a quince,
para que los interesados puedan alegar lo que a su derecho convenga y presentar los documentos y justificaciones que estimen oportunos.
2. Los supuestos en que se excepciona la puesta de manifiesto de los expedientes y por ende, el trámite de audiencia:
– Cuando los propios interesados antes del vencimiento del plazo expresan su
decisión de no efectuar alegaciones ni de aportar otros documentos que los
ya obrantes en el expediente, con lo cual se tendrá por realizado el trámite.
– Cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado, se puede prescindir del trámite de audiencia.
De lo que se trata es de que su omisión no provoque indefensión en los interesados privarle de la ocasión de alegar sobre datos obrantes en el expediente distintos de los
por él invocados, de tal modo que si son los mismos se hace innecesario darle audiencia.
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La idea que se extrae del precepto es que el trámite de audiencia no siempre resulta imprescindible formalmente (aunque la postre realmente se convierte en trámite
obligado), en la tramitación de los procedimientos administrativos, corroborando así la
LRJ-PAC lo dispuesto en la Constitución que establece que la ley regula el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado (CE art. 105).
Efectos de la omisión del trámite de audiencia
La jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS) ha tenido ocasión en reiteradas veces de pronunciarse sobre los efectos que produce la supresión del trámite de audiencia, atemperándola con otros principios rectores del procedimiento entendiendo que la
omisión del trámite de audiencia sea una causa invalidante del acto que se dicte es preciso que se produzca una indefensión real (no formal) y efectiva en los interesados, idea
ésta que es expuesta por la doctrina jurisprudencial del TS siguiendo la propia del Tribunal Constitucional de que la indefensión con relevancia jurídica constitucional se produce cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la violación del derecho a la defensa con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado. De esta forma al amparo de la (LRJ-PAC art. 62.3°), el TS ha interpretado de un
modo espiritualista este trámite de modo que sólo cabrá apreciar la anulabilidad del
procedimiento por su supresión cuando sea causante de indefensión.
Por otro lado la supresión de este trámite no es sirio un vicio de legalidad ordinaria no constitucional centrada en torno al derecho a tutela judicial efectiva.
Recientemente la jurisprudencia del TS ha reiterado, en cuanto a la valoración de
los efectos de la supresión del trámite de audiencia que se ha de evaluar el carácter material y no meramente formal de la indefensión invocada por los administrados. Por ello,
no cabe extraer la simple consecuencia de que la mera omisión de tal trámite provoque
siempre y, en todo caso, la nulidad de lo actuado, pues la teoría de la nulidad radical de
los actos administrativos ha de ser apreciada con especial moderación v cautela, de suerte que no basta sólo con que se produzcan infracciones, sino que los trámites sean esenciales y que, en todo caso, su omisión acarree la indefensión del administrado.
Dinámica de la audiencia
Desde el punto de vista procedimental, el trámite de audiencia se descompone en
los siguientes momentos:
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a) Acuerdo expreso dictado por el órgano instructor dando el trámite de audiencia, que ha de determinar, el plazo que se da a los interesados para que procedan al examen del expediente administrativo que se pone de manifieste; el lugar donde puede examinarse el expediente con expresión de Las horas. Este
acuerdo ha de ser notificado debidamente, pues la defectuosa notificación
puede ser causante de indefensión.
b) Puesta de manifiesto riel expediente administrativo de forma íntegra, salvo las
excepciones que previene la LRJ-PAC (art. 84.1) De esta forma quedarían fuera del conocimiento de los interesados los documentos o datos obrantes en el
expediente relacionados con:
– los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo;
– los que contengan información sobre la defensa nacional o la seguridad del
Estado;
– los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse
en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando;
– los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y
– los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.
c) Examen del expediente por los interesados durante el plazo concedido.
d) Las alegaciones a las que se adjuntan los documentos y justificantes en los que
los interesados funden sus pretensiones que se vierten en un plazo no inferior
a diez días ni superior a quince LRJ-PAC (art. 84.2.c/). También dentro de este
plazo la ley admite que los interesados manifiesten su renuncia a hacer alegaciones LRJ-PAC (art. 84.3°).
Debe permitirse que el interesado actúe asistido de un asesor, cuando así lo considere conveniente en defensa de sus intereses.
LA
INFORMACIÓN PÚBLICA
(LRJ-PAC ART. 86)
Es un acto de instrucción más amplio que el anterior trámite de audiencia, ya que
permite formular alegaciones y observaciones no sólo a los interesados, sino incluso a
cualquier persona física o jurídica que lo estime conveniente. Por ello se ha de poner en
conexión con el concepto amplio que de interesado aunque se trata de un trámite de carácter potestativo, pues en definitiva es el órgano resolutorio el que discrecionalmente decide la apertura del período de información pública, «cuando la naturaleza del procedimiento
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lo requiera», esto es, en procedimientos que puedan afectar a derechos o intereses de terceros que no sean interesados directos en el expediente. Además de la información pública, la LRJ-PAC deja abierta la posibilidad de otros medios de participación de los ciudadanos bien directamente o bien mediante las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la leven el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos.
La competencia para acordar la apertura de un período de información pública es
exclusiva del órgano a quien le corresponda la resolución del expediente.
La forma de proceder se realiza mediante el anuncio en los boletines oficiales de
la existencia del expediente, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde; con expresión concreta del
lugar para su exhibición, y con determinación del plazo para efectuar alegaciones que en
ningún caso puede ser interior a veinte días.
Cualquier otra persona física o jurídica, puede formular las alegaciones que tenga
por convenientes, acompañándolas en su caso de los documentos y justificantes que estime oportunos, pese a que la ley no dice nada sobre éste último extremo, y si bien tiene derecho a obtener una respuesta razonada de la Administración, la comparecencia en
este trámite no otorga la condición de interesado.
Sólo cuando la información pública sea preceptiva por imposición legal, si se omite el trámite cabria apreciar la anulabilidad de la resolución si ello fuera causante de indefensión. No obstante, en otras ocasiones, atendida la especialidad de la materia, el TS
ha considerado que la vulneración del trámite de información pública, siendo preceptivo, conlleva la nulidad de pleno Derecho de la resolución administrativa ulterior, se dice
en estos casos que la consecuencia de la omisión no puede ser otra que la nulidad absoluta o radical por infracción de un trámite esencial del procedimiento subsumibles en
la categoría de nulidad prevista en LRJ-PAC (art. 62.1.e/), por falta total y absoluta del
procedimiento establecido, sin que se pueda equipar su omisión a los vicios de forma
que solo dan lugar a la anulabilidad por ocasionar la indefensión, ya que dicho trámite
viene configurado expresamente como imperativo e inexcusable por la norma infringida para posibilitar ese debate social y participativo de los ciudadanos.
V. TERMINACIÓN (LRJ-PAC ARTS. 87 A 92)
Trataremos en este apartado las normas generales sobre la terminación de los procedimientos administrativos, relacionando los modos o formas por los que se puede poner fin al mismo.
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La Ley enumera las siguientes:
– la resolución;
– el desistimiento;
– la renuncia del derecho en que se fundó la solicitud, cuando no esté prohibida
por el ordenamiento jurídico;
– la declaración de caducidad;
– la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, exigiendo que la resolución que se dicte expresiva de tal imposibilidad se
halle debidamente motivada; y
– la terminación convencional o pactada.
Pasamos al estudió singularizado de cada una de ellas, de acuerdo con el orden establecido por la LRJ-PAC.
TERMINACIÓN
CONVENCIONAL
(LRJ-PAC, ART. 88)
Admisibilidad
Una de las principales novedades que introdujo la LRJ-PAC sobre la terminación del procedimiento es la concesión de la posibilidad de celebrar pactos o acuerdos entre la Administración y los interesados en el procedimiento, para convenir su
resolución.
Las Administraciones públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean
contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que
lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo vinculante o no,
a la resolución que les ponga fin.
Requisitos
Esta terminación convencional está sujeta al principio de legalidad. Los límites a
la terminación convencional como medio para poner fin al procedimiento son:
- 124 -
1)
2)
3)
4)
Que el pacto o acuerdo no sea contrario al ordenamiento jurídico.
Que tenga por objeto materias que sean susceptibles de transacción.
Que tenga por objeto la satisfacción de un interés general.
Que tal acuerdo tenga el alcance, efectos y régimen jurídico que en cada caso
determine la disposición que lo permita.
5) Que han de obtener la autorización expresa del Consejo de Ministros cuando
versen sobre materias de competencias directas de este órgano. Hemos de recordar que para transigir judicial o extrajudicialmente sobre bienes o derechos
de la Hacienda Pública es precisa la autorización previo dictamen favorable del
Consejo de Estado en pleno (Ley General Presupuestaria arts. 7.3 y 39).
6) Que dichos convenios, pactos o acuerdos no pueden alterar competencias atribuidas a os órganos administrativos ni pueden alterar el régimen de responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
Son ejemplos de esta forma paccionada de poner fin al procedimiento administrativo:
– El acuerdo indemnizatorio en el de exigibilidad de responsabilidad patrimonial
a las Administraciones Públicas.
– En procedimientos de expropiación forzosa, el convenio expropiatorio.
– La suscripción de convenios urbanísticos.
Contenido mínimo del acuerdo
La LRJ-PAC (art. 88) establece el contenido mínimo que han de tener estos pactos, acuerdos o convenciones como es:
–
–
–
–
la identificación de las partes intervinientes;
el ámbito personal territorial y funcional del acuerdo;
el plazo de vigencia; y
las personas a las que estuvieren destinados.
Están fuera del tráfico jurídico las potestades administrativas de ejercicio rigurosamente reglado, por lo qué no pueden ser objeto de convento. Sólo en casos de habilitaciones legales especificas, cuando el interés público y las circunstancias concurrentes determinen que la atribución a la Administración de la correspondiente potestad sea con
el suficiente grado de discrecionalidad, resultará posible la terminación convencional
que se refiere el artículo 88 de la LRJ-PAC.
- 125 -
RESOLUCIÓN (LRJ-PAC, ART. 89)
Concepto y clasificación
Se trata de la decisión administrativa que pone fin al procedimiento y que decide
sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados a lo largo del expediente y
aquellas otras derivadas del mismo.
Estas resoluciones expresas o actos administrativos son susceptibles de vados criterios clasificatorios:
a) Desde el punto e vista de su eficacia jurídico material, pueden ser:
– Provisionales, que son adoptadas en el curso del procedimiento, pero que no
lo terminan.
– Definitivas, son las que resuelven expresamente el procedimiento.
– De trámite, son resoluciones que resuelven los incidentes que se muestran a
lo largo de la tramitación del expediente (LRJ-PAC art. 107).
b) Desdé el punto de vista de su eficacia jurídico procesal, se distinguen:
– Las que causan estado en vía administrativa (LRJ-PAC art. 109).
– Las que no agotan la vía administrativa.
c) Atendiendo a su forma, pueden ser:
– Motivadas, en los supuestos que preceptivamente indica la LRJ-PAC (art. 54).
– Resoluciones que no precisan de motivación, pero si harán expresión de los
demás elementos contenidos en la (RJPAC (art. 89).
– Escritas u orales (LRJ-PAC art. 55).
El deber de resolver
Las resoluciones administrativas que ponen fin al procedimiento se han de poner
en conexión con el deber de resolver que pesa sobre la Administración, de tal modo que
éste en ningún caso, puede abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la CE (LRJ-PAC art. 89.4).
Esta obligación de resolver se impone como una exigencia de la actividad administrativa de tal modo que si transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar no
existe resolución expresa, opera la institución del silencio administrativo.
- 126 -
Requisitos de la resolución
Los requisitos que ha de contener la resolución administrativa son:
–
–
–
–
congruencia;
prohibición de la «reformatio in peius»;
adecuación al ordenamiento jurídico;
motivación.
Congruencia de la resolución
El acto administrativo que pone fin al procedimiento, tanto si ha sido iniciado de
oficio como por solicitud de los interesados ha de ser congruente, de tal modo que resolverá todas las cuestiones planteadas e incluso las conexas derivadas del mismo. Para
evitar la indefensión de las partes, en el caso de resolver cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por los interesados, el órgano administrativo competente para resolver, lo pondrá en conocimiento de las partes concediéndoles un plazo no superior
quince días «para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso,
los medios de prueba«, (LRJ-PAC art. 89.). Se abre por consiguiente en esta fase resolutoria el trámite propio de la instrucción, nueva audiencia a los interesados.
El principio de congruencia procesal obliga a la Administración a resolver las cuestiones que parezcan en el procedimiento conforme a los antecedentes y pruebas que le consten a la Administración en el propio expediente. La razón es que el principio de congruencia, no tiene el mismo sentido en el ámbito del Derecho Administrativo que en el ámbito
del Derecho Civil, ni que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo que es revisor de la actuación administrativa. Por eso, el principio procesal de congruencia es distinto
al que rige en el proceso judicial ordinario, va que el órgano decisor administrativo no está
tan rígidamente ligado a las pretensiones de las partes ni constreñido a actuar estricta y exclusivamente ateniéndose sólo a la cuestión o cuestiones planteadas por os interesados.
No se falta al deber de congruencia en las resoluciones administrativas por el hecho de que la motivación del acuerdo no se extienda a todos los razonamientos del recurso administrativo. Sí existe incongruencia cuando el acto o resolución administrativa
deniega una pretensión no solicitada por la parte.
También se falta al principio de congruencia en las resoluciones administrativas
cuando el órgano que resuelve el procedimiento incurre en cualquier tipo de error sobre
las pretensiones, sujetos, circunstancias, etc.
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Una de las novedades más destacables de la LRJ-PAC fue llevar a las disposiciones generales de los procedimientos administrativos esta prohibición que en la antigua
Ley de Procedimiento Administrativo sólo operaba en la sede de los recursos administrativos. Se aplica en los procedimientos iniciados a petición del interesado de tal modo
que la resolución sea congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Motivación
Las resoluciones que contienen la decisión administrativa han de ser motivada, si
bien se limitan a los supuestos que relaciona la propia LRJ-PAC (art. 58).
El acto administrativo que resuelve el expediente está debidamente motivado,
cuando éste se funde en un informe o dictamen emitido, siempre que se incorpore a la
resolución (LRJ-PAC art. 89).
Se exige que además de la decisión administrativa, la resolución que pone fin al
procedimiento ha de expresar, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial al que dirigirse y el plazo para su interposición, sin perjuicio de
que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno, cuestión a
aplicar en la notificación del acto.
La motivación de los actos administrativos, esto es, la relación de hechos fundamentos de Derecho, pueden ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa dándose debida satisfacción a la exigencia de la motivación, aún cuando a resolución administrativa se remita a un informe técnico o jurídico, siempre que éste conste en el expediente,
al que puede tener acceso el interesado.
DESISTIMIENTO Y
RENUNCIA
(LRJ-PAC, ARTS. 90 Y 91)
Concepto y requisitos
Se trata de dos modos de terminación anormal del procedimiento administrativo
por decisión unilateral de los interesados, al expresar su voluntad de abandonar el procedimiento o de renunciar a sus derechos. Todo interesado puede desistir de su solicitud
- 128 -
o, cuando no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
Los requisitos que han de tener estas declaraciones unilaterales de la voluntad del
interesado para que produzcan la terminación anormal del expediente son:
a) Que exista una declaración expresa y clara de voluntad manifestando uno u
otra, el desistimiento o la renuncia. De tal modo que si existieran varios interesados en el procedimiento administrativo, la declaración de renuncia o desistimiento sólo afecta a aquél que la hubiera formulado continuando en su
caso, el expediente con los demás interesados. Si se formulase por el representante del interesado, su poder debe reunir los requisitos de forma exigidos en
el artículo 32 de la LRJ-PAC.
b) Que el desistimiento y la renuncia se concreten en un objeto determinado, que
para el primero es la instancia o solicitud administrativa, y para el segundo en
el derecho material o pretensión que se hacía valer a través del procedimiento.
c) Que el acto o derecho en que se concreta la renuncia no sean de los que el ordenamiento jurídico les confiera el carácter de irrenunciables. En este sentido
se ha de tener en consideración que se admite la renuncia de derechos siempre que no contraríe el interés o el orden público ni perjudique a terceros (CC
art. 6.2°).
d) Que el desistimiento o la renunciase expresen antes de la terminación normal
del procedimiento, esto es, antes de que se dicte la resolución de la LRJ-PAC
(art. 89).
e) Que tales actos se manifiesten por cualquier medio que permita su constancia.
Se exige por ende, que se expresen de un modo sin equívocos y que se deje
constancia de su declaración. La jurisprudencia ha afirmado que, el desistimiento de la petición formulada en vía administrativa por su trascendencia renunciataria de la instancia, con los efectos materiales consiguientes, es un acto
expreso en el que la declaración de voluntad ha de hacerse de un modo inequívoco y concluyente, a fin de que no quepa duda sobre la voluntad del interesado.
f) Que la manifestación de la voluntad del interesado expresiva del desistimiento o de la renuncia se dirija al órgano administrativo competente.
Efectos
El efecto que producen tanto el desistimiento como la renuncia es el fin o terminación del procedimiento.
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La Administración acepta de plano el desistimiento o la renuncia, y declara concluso el procedimiento (LRJ-PAC art. 91.2°), si bien también se establecen legalmente
ciertas excepciones a este efecto de terminación y archivo del expediente.
Si bien tiene el efecto común de terminación del procedimiento que provocan tanto uno como la otra, se distinguen en cuanto a sus efectos jurídico-materiales, ya que el
desistimiento sólo afecta a la solicitud, y no impide que sobrevenidas nuevas circunstancias pueda volverse a formular la instancia y abrir un nuevo expediente; sin embargo, la
renuncia afecta al derecho, lo que impide ya en definitiva entablar otro procedimiento
para hacer valer la pretensión renunciada.
Casos particulares
La Ley enumera las siguientes excepciones a las reglas generales:
a) Que el escrito de iniciación del procedimiento se hubiera formulado por dos o
más interesados. El efecto de terminación del procedimiento se limita al que
haya hecho tal manifestación o declaración unilateral y continúa con los demás
(LRJ-PAC art. 90.2°).
b) Que posteriormente se hayan personado en el procedimiento otros interesados, e instasen éstos su continuación en el plazo de diez días a contar desde
que fueron notificados del desistimiento (LRJ-PAC art. 91.2°).
c) Que la cuestión objeto del procedimiento administrativo en el que se hagan
valer el desistimiento o la renuncia, entrañase intereses generales o fuera conveniente substanciarla para su definición y esclarecimiento (LRJ-PAC art. 91.3),
En estos casos, la Administración puede acordar la continuación del procedimiento limitando los efectos propios del desistimiento o la renuncia, esto es, el
archivo de los expedientes.
Desistimiento por parte de la Administración
Por lo que hace a la posibilidad de que la Administración desista en un procedimiento de oficio hay que admitir tal posibilidad, y así lo tiene ya declarado el Tribunal
Supremo en cuanto al procedimiento expropiatorio.
Ciertamente la Ley de Procedimiento Administrativo contempla únicamente el
supuesto de desistimiento del interesado, pero ello no impide que pueda darse también
- 130 -
válidamente un desistimiento llevado a cabo por decisión de la Administración. De una
parte, porque el desistimiento del particular previsto en los artículos 90 y 91 no puede
tener lugar sin la decisión de la Administración, de manera que el desistimiento exige
siempre un acto administrativo de aceptación, siquiera sea un acto debido normalmente, pero que puede no serlo; tal ocurre cuando hay terceros interesados que se oponen.
Y de otra parte, porque si la Administración puede a la vista de la información reservada acordar la no iniciación del procedimiento sancionador, tanto más podrá acordar el
archivo de las actuaciones sin llegar al acto terminal de fondo, cuando, como aquí ha
ocurrido, se haya obtenido el convencimiento racional de la falta de base de la denuncia formulada.
Dinámica
El desistimiento no opera por si sólo y de una manera automática, sino que requiere que sea debidamente ponderado por el órgano competente para resolver el procedimiento, pudiendo limitar sus efectos, y continuar el expediente, en el caso de que
existan intereses generales en juego.
La Administración, una vez formulado el desistimiento, que puede hacerse en
cualquier procedimiento iniciado a solicitud de interesado, y siempre que no existan intereses generales o públicos dignos de protección, está obligada a aceptarlo.
La renuncia se encuentra en la misma situación salvo que la renuncia de ese derecho, como ya expusimos, esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
CADUCIDAD (LRJ-PAC, ART. 92)
La caducidad es otro de los medios anormales de terminación del procedimiento
por causa imputable a los interesados debido a la inactividad unida al paso del tiempo,
lo que, por motivos de seguridad jurídica, aconseja poner fin al expediente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su
paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que
el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la
Administración acuerda el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad proceden los recursos pertinentes.
- 131 -
La doctrina científica ya jurisprudencia afirman como regla general la no interrupción
de los plazos de caducidad. Sin embargo, se admiten algunas excepciones, como cuando se
da una situación de fuerza mayor o cualquier otra causa independiente de la voluntad de
los interesados, siempre que el procedimiento se haya iniciado dentro de plazo.
También se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que el titular de
la acción ha de ejercitarla dentro del plazo prefijado, pues si deja que éste transcurra sin
haber utilizado las facultades ni poderes cuyo fin es promover un cambio de la situación
jurídica, se produce la decadencia del derecho por exigencias de la seguridad jurídica.
En cuanto a la cuestión de la caducidad del procedimiento, debemos decir que es un
concepto que aparece ligado a la inactividad en el expediente administrativo por causa imputable al interesado o a la Administración, de suerte que, declarada la caducidad, en su
caso, si se produce la terminación del procedimiento (LRJ-PAC art. 87.1); se dice por la doctrina que la caducidad descansa, subjetivamente, en una presunción de la intenciones del interesado de abandonar el procedimiento si éste se inició a su instancia y objetivamente, en
la necesidad de que los procedimientos terminen en tiempo razonable. El mero transcurso
del tiempo no es suficiente para presumir que el interesado debido a su inactividad provoque el abandono del procedimiento, sino que para que opere la caducidad ha de mediar
también indispensablemente el requerimiento administrativo de que proceda a reanudar su
actuación en el expediente con la advertencia de decretarse de no hacerse, la caducidad.
En el requerimiento administrativo al particular para cumplimentar la documentación aportada, ante insuficiencia de la documentación inicialmente aportada para resolver sobre el fondo del asunto, la falta de atención del particular a dicho requerimiento no provocará la caducidad del expediente, debiendo haber resuelto la Administración
sobre el fondo de la solicitud.
No toda inactividad del administrado permite una declaración de caducidad del
expediente, es preciso que se trate de una inactividad imputable al mismo y que impida
entrar en el fondo del asunto, No es procedente, por ello, declarar la caducidad del expediente cuando el administrado ha sido requerido para hacer algo superfluo o cuando,
existe una discrepancia entre aquél y la Administración respecto ala necesidad de presentar determinada documentación.
Si la paralización del procedimiento lo es por causa imputable a la Administración
y no al interesado, se prevé como consecuencia la responsabilidad del funcionario correspondiente, La resolución es válida aunque pueda desencadenar una responsabilidad, por ello el transcurso del plazo sin que se haya dictado resolución no elimina el de-
- 132 -
ber de dictarla ni siquiera cuando se hayan llegado a producir los efectos propios del silencio administrativo negativo, lo que significa que el procedimiento esta vivo y no caducado y que la resolución extemporánea, debida, es válida.
La caducidad como modo anormal de terminación de los procedimientos administrativos, no impide al interesado volver a formular una nueva solicitud o instancia, siempre que
no se encuentre prescrita la acción en que se funda su pretensión frente a la Administración.
VI. EJECUCIÓN (LRJ-PAC, ARTS. 93 A 101)
Cuando el administrado no observe las prescripciones ordenadas por la Administración, imposibilitando con su conducta la realización del acto, se establecen una serie
de medidas para asegurar la ejecución de los actos administrativos:
–
–
–
–
Apremio sobre el patrimonio.
Ejecución subsidiaria.
Multa coercitiva.
Compulsión sobre las personas.
APREMIO
SOBRE EL PATRIMONIO
(LRJ-PAC, ART. 97)
Si en virtud de un acto administrativo hubiese de satisfacerse de una cantidad líquida a la Administración y ésta no se produjera voluntariamente, se aplicará la vía de
apremio a fin de que se realice el embargo sobre los bienes del deudor en cantidad suficiente para cubrir el importe de la deuda debida a la Administración.
EJECUCIÓN
SUBSIDIARIA
(LRJ-PAC, ART.98)
Tendrá lugar cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser
realizados por sujetos distintos al obligado.
MULTA
COERCITIVA
(LRJ-PAC, ART. 99)
Cuando así lo autoricen las leyes y en la forma y cuantía que éstas determinen, la
Administración podrá, para la ejecución de actos, imponer multas coercitivas, reiteradas
por lapsos de tiempo que sean suficientes para obligar a cumplir lo ordenado.
- 133 -
COMPULSIÓN
SOBRE LAS PERSONAS
(LRJ-PAC, ART. 100)
Cuando se imponga una obligación personalísima de no hacer o soportar podrá
utilizarse la compulsión, que es la forma de obligar utilizando la fuerza o la coacción, naturalmente en los casos en que la Ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a la
dignidad de la persona y sus derechos fundamentales.
VII. TRAMITACIÓN ELECTRÓNICA
Regulada por la Ley 11/2007 de 22 de junio, de acceso de los ciudadanos a los procedimientos electrónicos.
Las reglas que se exponen a continuación sólo se aplican a los procedimientos en
materia tributaría, de seguridad social y desempleo y de extranjería de acuerdo con disposición adicional cuarta del Ley 11/2007, en defecto de normativa específica.
INICIACIÓN
A solicitud de los interesados, requiere la puesta a disposición de estos de los correspondientes modelos o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica, que deben
ser accesibles sin otras restricciones tecnológicas que las estrictamente derivadas de la utilización de estándares abiertos e internacionales reconocidos y criterios de comunicación y
seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e internacionales.
Los interesados pueden aportar al expediente copias digitalizadas de los documentos, cuya fidelidad con el original han de garantizar mediante la utilización de firma electrónica avanzada, Puede requerirse al particular la exhibición Del documento o
de la información original o solicitar del correspondiente archivo, el cotejo del contenido de las copias aportadas.
La aportación de tales copias implica la autorización a la Administración para que
acceda y trate la información personal contenida en tales documentos.
Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de solicitud
pueden incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones e, incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la información y en su caso, la modifique y complete.
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INSTRUCCIÓN
Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción por medios electrónicos de los procedimientos, deben garantizar el control de los tiempos y
plazos. La identificación de los órganos responsables de los procedimientos as’ como la
tramitación ordenada de los expedientes.
Los sistemas de comunicación utilizados en la gestión electrónica de los procedimientos para las comunicaciones entre los órganos y unidades intervinientes a efectos
de emisión y recepción de informes u otras actuaciones deben cumplir los requisitos establecidos en la Ley de acceso electrónico.
Cuando se utilicen medios electrónicos para la participación de los Interesados a los
efectos del ejercicio de su derecho a presentar alegaciones en cualquier momento anterior
a la propuesta de resolución o en la práctica del trámite de audiencia cuando proceda, han
de emplearse los medios de comunicación y notificación telemáticos existentes.
ACCESO A
LA INFORMACIÓN SOBRE EL ESTADO DE TRAMITACIÓN
En los procedimientos gestionados en su totalidad electrónicamente, el órgano que
los tramite ha de poner a disposición del interesado un servicio electrónico de acceso restringido donde éste pueda consultar, previa identificación, al menos la información sobre
el estado de tramitación del procedimiento, salvo que la normativa aplicable establezca
restricciones. Esta información debe comprender la relación de los actos de trámite realizados, con indicación sobre su contenido, así como la fecha en la que fueron dictados.
En el resto de los procedimientos, han de habilitarse igualmente servicios electrónicos de información del estado de la tramitación que comprendan, al menos, la fase en
la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable.
TERMINACIÓN
La resolución de un procedimiento utilizando medios electrónicos debe garantizar la identidad del órgano competente mediante el empleo de alguno de los instrumentos de firma electrónica.
Pueden adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en aquellos
procedimientos en los que así esté previsto.
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En caso de actuación automatizado debe establecerse previamente el órgano u árganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad del sistema de información.
Asimismo, ha de indicarse el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de
impugnación.
- 136 -
7. El procedimiento sancionador y las reclamaciones
previas
José María Sánchez Sánchez
Comandante Auditor
SUMARIO: I. Introducción. II. Principios. III. Actuaciones previas. IV. Inicio del
procedimiento. V. Instrucción. VI. Resolución. VII. Prescripción y caducidad. VIII.
Procedimiento simplificado. IX. La reclamación previa a la vía judicial civil. X. La
reclamación previa a la vía judicial laboral.
I. INTRODUCCIÓN
En el Capítulo anterior se ha examinado lo referente al procedimiento administrativo común, que, como es sabido, consiste, esencialmente, en la realización de una serie
de actuaciones y trámites que han de llevar a que la Administración adopte una decisión
referida a la cuestión objeto del procedimiento.
De esta noción de procedimiento participan todos los procedimientos administrativos, sin perjuicio de señalar que hay determinados procedimientos que tienen unas reglas específicas que difieren de las establecidas con carácter general para el procedimiento administrativo común: son los denominados procedimientos especiales, que, a
pesar de sus peculiaridades por razón de su objeto, asumen las reglas y los principios
básicos del procedimiento administrativo común.
La LRJ-PAC, dedica los artículos 120 y siguientes a recoger esas especificidades de
algunos de los procedimientos administrativos. No obstante, ha de señalarse que no todos los procedimientos especiales se encuentran regulados en esta Ley, sino que algunos se encuentran recogidos en otra normativa diferente.
Concretamente, en la Ley podemos encontrar los que se expresan a continuación,
y que van a ser objeto de desarrollo en este y en capítulos posteriores:
– El procedimiento sancionador.
– La reclamación previa a la vía judicial civil.
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– La reclamación previa a la vía laboral.
– Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas.
Por otro lado, la Ley se remite de forma expresa a su normativa específica para otro
tipo de procedimientos, como por ejemplo:
– Los procedimientos administrativos en materia tributaria (Disposición adicional
quinta).
– Los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas
de la Seguridad Social (Disposición adicional séptima).
– Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio (Disposición adicional novena).
– Los procedimientos instados ante Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares
(Disposición adicional undécima).
– Los procedimientos de responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria (Disposición Adicional duodécima).
Y, finalmente, se pueden destacar otros procedimientos que no aparecen mencionados en la Ley como en los ejemplos anteriores y que también se regulan por su normativa específica, como es el caso de los procedimientos en materia de expropiación forzosa (a cuya legislación se remite la Ley en su artículo 141 a la hora de fijar los criterios
para calcular la cuantía de la indemnización por daños de la Administración a los particulares) o en materia de contratación del sector público.
II. PRINCIPIOS
La LRJ-PAC establece en su Título IX los principios de la potestad sancionadora.
Dedica el Capítulo I a los principios que informan el ejercicio de dicha potestad y el Capítulo II a los principios del procedimiento sancionador. No regula la Ley el procedimiento sancionador en sí, pero establece el marco jurídico que debe regir dicho procedimiento. Ello responde a la consideración de que el procedimiento para el ejercicio de
la potestad sancionadora se integra en el más amplio concepto de procedimiento administrativo común, por lo que el desarrollo ulterior de aquél debe respetar los principios
generales de éste establecidos en la Ley.
Concretamente, el procedimiento administrativo sancionador se regula en el Real
Decreto 1398/1993, de 4 agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento
- 138 -
para el ejercicio de la potestad sancionadora (en adelante, el Reglamento), de acuerdo con
la previsión de la Disposición adicional tercera de la Ley, que estableció que reglamentariamente, en un plazo de dieciocho meses, se llevase a efecto la adecuación a la misma de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que fuese su rango.
Por tanto, y como se acaba de exponer, los diferentes trámites que integran el procedimiento sancionador no aparecen regulados en la Ley, sino que ésta recoge sólo los
principios que deben informar los procedimientos concretos que se establezcan, así
como los principios generales de la potestad sancionadora, íntimamente relacionados
con los anteriores. Todos estos principios han de ser respetados y observados tanto por
las leyes o reglamentos que establezcan procedimientos sancionadores, como por aquellos órganos de la Administración que los apliquen, por los que tramiten procedimientos o por aquellos que hayan de interpretar o informar acerca de tales regulaciones, para
hacerlo de acuerdo con dichos principios.
De forma esquemática, tanto los principios del ejercicio de la potestad como los
del procedimiento, que aparecen regulados en los artículos 127 a 138 de la Ley, se podrían exponer de la siguiente forma:
PRINCIPIOS DE LA POTESTAD
SANCIONADORA
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR
LEGALIDAD
ARTÍCULO 127
LEGALIDAD
ARTÍCULO 134
IRRETROACTIVIDAD.
RETROACTIVIDAD
FAVORABLE
ARTÍCULO 128
SEPARACIÓN
INSTRUCCIÓN Y
RESOLUCIÓN
ARTÍCULO 134
TIPICIDAD
ARTÍCULO 129
DEFENSA
ARTÍCULO 135
RESPONSABILIDAD
ARTÍCULO 130
MEDIDAS
PROVISIONALES
ARTÍCULO 136
PROPORCIONALIDAD
ARTÍCULO 131
PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA
ARTÍCULO 137
PRESCRIPCIÓN
ARTÍCULO 132
RESOLUCIÓN MOTIVADA
ARTÍCULO 138
NON BIS IN IDEM
ARTÍCULO 133
PRINCIPIOS
DE LA POTESTAD SANCIONADORA
A estos principios ya se ha hecho referencia expresa en el Capítulo 2 de este trabajo, dedicado a Las potestades administrativas, concretamente en su Apartado VI, La potestad sancionadora, al que nos remitimos.
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PRINCIPIOS
DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Principio de legalidad
El procedimiento que se aplique para la imposición de una sanción administrativa deberá estar previsto con antelación en una norma con rango legal o reglamentario.
Y no se podrá imponer una sanción si no se ha seguido ese procedimiento previsto.
Principio de separación entre instrucción y resolución
El órgano o autoridad que resuelva un procedimiento debe ser diferente del que
lo haya instruido.
Principio de defensa
A fin de poder defenderse adecuadamente, en todo procedimiento sancionador se
ha de garantizar al presunto infractor una serie de derechos básicos, como son: que se
le notifiquen los hechos que se le imputan, las infracciones que tales hechos pueden
constituir y las posibles sanciones que se le pudieran imponer; igualmente, que se le notifique la identidad del instructor, la de la autoridad competente para imponer la posible sanción y la norma que atribuya tal competencia. Además, y sin perjuicio de otros
derechos reconocidos a los ciudadanos con carácter general, tendrá derecho a formular
alegaciones y a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico.
Principio de medidas provisionales
Siempre que esté previsto en la norma que regule un procedimiento sancionador,
cabe la posibilidad de que se adopten medidas de carácter provisional. Estas medidas provisionales han de ser adoptadas por la autoridad competente, mediante acuerdo motivado,
y tienen como finalidad la de asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
Principio de presunción de inocencia
En nuestro Derecho penal y sancionador, toda persona es inocente mientras no se
demuestre lo contrario. Por tanto, y por lo que a los procedimientos administrativos san-
- 140 -
cionadores se refiere, se respetará la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Principio de resolución motivada
Con carácter general, toda resolución administrativa ha de ser motivada, pero este
requisito cobra especial importancia en el caso de las resoluciones sancionadoras, pues
es necesario que se exprese el razonamiento, la argumentación, en definitiva, la motivación que ha llevado a la autoridad correspondiente a la toma de una determinada decisión que implica una responsabilidad administrativa y la imposición de una sanción.
Además, en la resolución no se podrán tener en cuenta otros hechos o circunstancias más que los determinados en el curso del procedimiento, a los que se habrá hecho
referencia en el expediente.
III. ACTUACIONES PREVIAS
En ocasiones es necesario llevar a cabo algunas actuaciones tendentes a contar con
mayores elementos de juicio para adoptar la decisión de iniciar o no el procedimiento. Por
ello, el Reglamento prevé expresamente que, con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se pueden realizar las llamadas actuaciones previas, que tienen la finalidad de determinar con la mayor precisión posible los hechos imputados y las personas responsables,
al objeto de decidir si concurren circunstancias que justifiquen el inicio del procedimiento.
Estas actuaciones previas serán llevadas a cabo por aquellos órganos que tengan
atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia. En el
caso de que ello no fuera posible, será la autoridad competente para incoar el procedimiento la que determine quién las llevará a cabo (artículo 12 del Reglamento).
IV. INICIO DEL PROCEDIMIENTO
FORMA
Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, mediante acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia (artículo 11 del Reglamento).
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Propia iniciativa
Ello supone que el órgano con competencia para acordar el inicio del procedimiento tiene conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos susceptibles de
constituir infracción, y en virtud de dicho conocimiento procede a iniciar el procedimiento sancionador.
Orden superior
En este caso, el órgano administrativo superior jerárquico del competente para
acordar el inicio es el que ordena dicho acuerdo. Cuando lo haga, deberá expresar, en la
medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas
o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el
lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
Petición razonada
En este supuesto, un órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar
el procedimiento y que ha tenido conocimiento de las conductas o hechos que pudieran constituir infracción, formula una propuesta de iniciación del procedimiento al órgano con competencia para iniciarlo. La propuesta deberá contener, en la medida de lo
posible, los mismos extremos que la anterior orden, es decir, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
El hecho de que se formule una petición en este sentido no implica que el órgano
competente haya de acordar necesariamente el inicio del procedimiento, si bien, en el caso
de que decida no iniciarlo, deberá comunicar al órgano peticionario los motivos para ello.
Denuncia
A estos efectos, el Reglamento define la denuncia como el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de
un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir
infracción administrativa.
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Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan, el relato de los hechos que pudieran constituir infracción y la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.
Ha de tenerse en cuenta que cuando se presente una denuncia en la que se solicite el inicio del procedimiento sancionador, el órgano competente para acordar el inicio deberá comunicar al denunciante si se ha procedido o no a acordar dicho inicio.
COMPETENCIA
El órgano competente para la iniciación del procedimiento será el que expresamente se prevea en la normativa que regule el procedimiento en cuestión. En defecto de
disposición al respecto, lo será el que resulte de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el Capítulo I del Título II de la Ley (artículos 11 a 21). Y cuando de la aplicación de las reglas anteriores no quede especificado el
órgano competente para iniciar el procedimiento, se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver (artículo 10.2 del Reglamento).
ACUERDO
DE INICIO
El acuerdo de inicio debe tener un contenido mínimo en el que se reflejen los siguientes extremos (artículo 13.1 del Reglamento):
– Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
– Exposición de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
– Designación de instructor y, en su caso, de secretario, con expresa indicación del
régimen de recusación.
– Expresión del órgano competente para la resolución del expediente.
– Posibles medidas de carácter provisional que se hayan acordado.
– Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, advirtiéndoles de que si no efectúan alegaciones sobre el contenido de la iniciación
del procedimiento, el mismo acuerdo de iniciación podrá ser considerado como propuesta de resolución (artículo 13.2 del Reglamento).
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ACCESO
PERMANENTE AL PROCEDIMIENTO
Cabe mencionar en este punto un aspecto esencial: el procedimiento se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso permanente. Ello quiere decir que, en cualquier momento del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado
de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo,
de acuerdo con los procedimientos que se establezcan y, en todo caso, según lo establecido en el artículo 37 de la Ley (artículo 3, apartados 1 y 3 del Reglamento).
HECHOS
CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL
En otro orden de cosas, también es importante tener en cuenta que los hechos que
se investigan en el procedimiento administrativo sancionador también pueden ser constitutivos de una infracción penal o que, incluso, por esos mismos hechos, ya se esté tramitando un procedimiento judicial penal. Por ello, el artículo 7 del Reglamento dice que
si en algún momento durante la tramitación del procedimiento sancionador se estima
que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal, se comunicará tal extremo al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones que pueda llevar a cabo a raíz de tal comunicación. En el caso de que se tenga conocimiento de que
se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, se solicitará del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas, debiéndose acordar la suspensión del procedimiento administrativo hasta que recaiga resolución judicial, si es que
existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera corresponder.
V. INSTRUCCIÓN
El instructor es el responsable de tramitar (instruir) el procedimiento, debiendo prestar especial atención al cumpliendo los plazos establecidos (artículo 14.2 del Reglamento).
A los efectos de la instrucción, el propio Reglamento, en su artículo 3.4, señala
cómo se ha de formalizar el procedimiento a fin de garantizar su transparencia, la defensa del imputado y la de los intereses de otros posibles afectados, así como la eficacia
de la propia Administración. Para ello, cada procedimiento sancionador que se tramite
se formalizará sistemáticamente, incorporando sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y demás diligencias que vayan apareciendo o se vayan realizando. El procedimiento así formalizado se
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custodiará bajo la responsabilidad del órgano competente en cada fase del procedimiento hasta el momento de la remisión de la propuesta de resolución al órgano correspondiente para resolver, quien se hará cargo del mismo y de su continuación hasta el archivo definitivo de las actuaciones.
Es importante tener presente que para llevar a cabo su labor, el instructor cuenta
con el apoyo de los demás órganos y dependencias administrativas pertenecientes a
cualquiera de las Administraciones Públicas, las cuales le deberán facilitar los antecedentes e informes necesarios, así como los medios personales y materiales necesarios
para el desarrollo de sus actuaciones, tal y como establece el artículo 14.1 del Reglamento, que expresamente se remite a los deberes de cooperación y asistencia recogidos en
el artículo 4 de la Ley.
La instrucción se compone fundamentalmente de las siguientes fases:
FASE
DE ACTUACIONES Y ALEGACIONES
Una vez que se produce la notificación del inicio del procedimiento al interesado,
éste dispondrá de un plazo de quince días durante el cual podrá presentar las alegaciones, documentos e informaciones que estime convenientes, así como proponer los medios de prueba que considere oportuno. La existencia de dicho plazo se le pondrá de
manifiesto al interesado en el propio escrito de notificación del inicio.
Por su parte, el instructor, una vez que haya cursado la notificación del inicio del
procedimiento, comenzará a practicar de oficio todas aquellas actuaciones que lleven al
esclarecimiento de los hechos (artículo 16 del Reglamento).
PERÍODO
DE PRUEBA
Recibidas, en su caso, las alegaciones que formule el interesado, así como las pruebas
que proponga, o transcurrido el plazo para presentarlas, el instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez días.
Durante dicho período se practicarán las pruebas que hayan sido declaradas pertinentes por el instructor. Para ello, en el acuerdo que el instructor adopte sobre la prueba, que se deberá notificar a los interesados, se podrá rechazar de forma motivada la
práctica de aquellas que sean improcedentes.
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A fin de que el interesado pueda estar presente durante la práctica de la prueba
que no consista en la aportación de documentos, el instructor le deberá notificar con la
antelación suficiente, el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, advirtiéndole, en su caso, de que puede designar técnicos para que le asistan (artículo 17 del Reglamento).
PROPUESTA
DE RESOLUCIÓN
Tras lo anterior, el Instructor debe formular una propuesta de resolución en la que
se fijarán de forma motivada los hechos probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que
resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga; o bien,
si es el caso, se propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad (artículo 18 del Reglamento).
La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta
de manifiesto del procedimiento, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes
ante el instructor del procedimiento. Esto constituye el trámite de audiencia, del que
sólo se podrá prescindir si en el procedimiento no figuran ni son tenidos en cuenta otros
hechos, alegaciones o pruebas que los aducidos por el interesado. En otro caso, es un
trámite básico y fundamental en todo procedimiento sancionador, a fin de garantizar el
adecuado derecho a la defensa del interesado.
Es preciso tener en cuenta que el interesado tiene derecho a obtener copias de los
documentos incluidos en el expediente, por lo que cuando se le ponga de manifiesto el
expediente se le deberá facilitar una relación de los documentos obrantes en él.
Finalizado el plazo de alegaciones, el Instructor cursará la propuesta de resolución
al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con todos los documentos,
alegaciones e informaciones que obren en el mismo (artículo 19 del Reglamento).
VI. RESOLUCIÓN
El procedimiento finalizará normalmente mediante la resolución que se dicte por
el órgano competente para resolver. Con carácter general, la resolución deberá dictarse
dentro de un plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los
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documentos, alegaciones e informaciones obrantes en el procedimiento (artículo 20 del
Reglamento).
ACTUACIONES
COMPLEMENTARIAS
No obstante, cabe la posibilidad de que, antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver decida practicar alguna actuación complementaria que considere
indispensable para resolver el procedimiento. En ese caso, adoptará un acuerdo que se
notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las
alegaciones que tengan por pertinentes. Las actuaciones complementarias deberán
practicarse en un plazo no superior a quince días y el plazo para resolver el procedimiento queda suspendido hasta que se termine la práctica de esas actuaciones complementarias (artículo 20.1 del Reglamento).
CONTENIDO
La resolución que se dicte habrá de ser motivada y decidirá sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. Incluirá la valoración de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión; fijará los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o
sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
Es importante señalar a estos efectos que en la resolución no se podrán tener
en cuenta hechos que no figuren en el procedimiento, es decir, sólo se podrán aceptar los que se hayan determinado en la fase de instrucción del procedimiento o los
derivados de las actuaciones complementarias que se hayan podido practicar antes
de dictar la resolución. No obstante, sí se puede variar la calificación jurídica de esos
hechos. Por ello, el Reglamento señala que cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones
estime convenientes, concediéndosele un plazo de quince días (apartados 2 y 3 del
artículo 20 del Reglamento).
A la hora de fijar los hechos en la resolución administrativa, no se puede olvidar
que si ha existido una resolución judicial que se haya pronunciado sobre los investiga-
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dos en el procedimiento, los hechos declarados probados por resolución judicial penal
firme vinculan a los órganos administrativos (artículo 7.3 del Reglamento).
NOTIFICACIÓN
Las resoluciones se notificarán a los interesados; y si el procedimiento se hubiese
iniciado como consecuencia de orden superior o petición razonada, también se comunicará al órgano administrativo autor de aquélla. Incluso, en algunos supuestos, al denunciante (artículo 20.5 del Reglamento).
RECURSOS
Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas y contra las mismas no podrá interponerse recurso administrativo ordinario. Las que
no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso ordinario que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo
para su interposición sin que ésta se haya producido (artículos 20 y 21 del Reglamento).
VII. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD
PRESCRIPCIÓN
Si en cualquier momento del procedimiento o en la fase de actuaciones previas se
tuviera constancia de que la posible infracción ha prescrito, el órgano competente resolverá la conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones o, en su caso, acordará la no procedencia de iniciar el procedimiento sancionador. En cualquiera de los casos, se deberá notificar tal acuerdo a los interesados (artículo 6.1 del Reglamento).
Por otro lado, si transcurren dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin que se haya practicado la notificación de éste al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado, y sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir (artículo 6.2 del Reglamento).
Finalmente, también puede ocurrir que transcurra el plazo de prescripción de la
sanción que se haya impuesto, en cuyo caso ya no se podrá ejecutar, lo que se deberá
notificar al interesado.
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CADUCIDAD
En los procedimientos sancionadores y, en general, en todos los de intervención,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen al interesado, la Administración debe declarar la caducidad del procedimiento cuando haya vencido el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Así se deduce
de lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley.
Por ello, poniendo en relación el actual artículo 44 de la Ley con el 20.6 del Reglamento, se concluye que si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde
la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas
imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los
artículos 5 y 7, se producirá la caducidad.
En este caso, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación
en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las
actuaciones.
VIII. PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO
Cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen
elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, se permite la tramitación de un procedimiento abreviado, que se regula en los artículos 23 y 24 del Reglamento.
En este procedimiento se prevé un plazo de diez días a partir de la comunicación
y notificación del acuerdo de iniciación, para que el órgano instructor y los interesados
efectúen, respectivamente, las actuaciones preliminares, la aportación de cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición
y práctica de la prueba.
Una vez ultimado el procedimiento, se remitirá al órgano competente para resolver, que en el plazo de tres días dictará resolución.
El procedimiento deberá resolverse en el plazo máximo de un mes desde que
se inició.
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IX. LA RECLAMACIÓN PREVIA A LA VÍA JUDICIAL CIVIL
CUESTIONES
GENERALES
No siempre la Administración actúa como tal en sus relaciones con los administrados, sino que a veces lo hace como sujeto privado. Dicho de otra forma, en ocasiones
la actividad de las Administraciones no está sujeta al Derecho Administrativo, sino que
lo está al Derecho Civil o al Derecho Laboral.
En estos caos, lo lógico sería que el administrado afectado por tal actividad y estuviera disconforme con ella pudiera acudir directamente a la vía judicial civil o laboral
en defensa de sus intereses.
Sin embargo, la Ley establece que antes de que se pueda acudir a esa vía judicial
civil o laboral sea necesario que se produzca una primera reclamación en vía administrativa. Así lo establece el artículo 120.1 de la LRJ-PAC cuando establece que «La reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho
privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley.»
Si bien pudiera hablarse de un privilegio injustificado de la Administración, también es cierto que con este sistema se evitan procesos judiciales que pueden ser resueltos de forma más rápida y sencilla y se garantiza una eficaz defensa de la Administración.
La Ley determina que hasta que no esté resuelta la reclamación o no haya transcurrido el plazo que permita entenderla desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente (artículo 121.1 LRJ-PAC).
Eso sí, una vez planteada la reclamación en vía administrativa se interrumpen los
plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a correr una vez que se
haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, cuando se entienda desestimada por el transcurso del plazo (artículo 121.2 LRJ-PAC).
CUESTIONES
ESPECÍFICAS
La reclamación previa a la vía judicial civil aparece regulada de forma escueta en
los artículos en los artículos 122 a 124 de la LRJ-PAC.
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Iniciación
Tan sólo nos aporta el artículo 122 que la reclamación se dirigirá al órgano competente de la Administración Pública de que se trate. En el caso de la Administración
General del Estado, la reclamación se dirigirá al Ministro titular del Departamento competente por razón de la materia, pudiendo presentarse en cualquiera de los lugares previstos en la Ley para la presentación de escritos o solicitudes12.
Instrucción
El órgano ante el que se haya presentado la reclamación la remitirá en el plazo
de cinco días al órgano competente en unión de todos los antecedentes del asunto. El
órgano competente para resolver podrá ordenar que se complete el expediente con los
antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios (artículo 123
LRJ-PAC).
Resolución
Una vez que se resuelva la reclamación por el Ministro o por el órgano competente, se notificará al interesado. Para ello la Administración dispone de tres meses, transcurridos los cuales, si no se hubiese producido la notificación de la resolución, el interesado podrá entender desestimada su reclamación y, en consecuencia, tiene expedita vía
judicial (artículo 124 LRJ-PAC).
12
El artículo 38.4 de la Ley dispone que las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse:
– En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
– En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del
Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las
entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
– En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
– En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
– En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
– Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones públicas se establecerán
sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
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X. LA RECLAMACIÓN PREVIA A LA VÍA JUDICIAL LABORAL
CUESTIONES
GENERALES
Son las mismas que las expresadas en el caso de la reclamación previa a la vía judicial civil.
CUESTIONES
ESPECÍFICAS
Se recogen de una forma incluso más breve que en el caso anterior en los artículos 125 y 126 de la LRJ-PAC.
Tramitación
La reclamación deberá dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. La Ley no dice si es éste
o no quien deba resolver la reclamación, pero pudiera ser dado que el plazo para resolver se reduce a un mes, transcurrido el cual sin que el reclamante haya obtenido respuesta, el trabajador podrá considerar desestimada la reclamación a efectos de la acción
judicial laboral.
Reclamaciones del personal civil no funcionario de la Administración
Militar
El artículo 126 dispone que las reclamaciones que formule el personal civil no funcionario al servicio de la Administración Militar se regirán por sus disposiciones específicas.
Éstas se encuentran recogidas fundamentalmente en el artículo 72 del Real Decreto 2205/80, de 13 de junio, por el que se regula el trabajo del personal civil no funcionario en los establecimientos militares, que, en esencia, dispone que las reclamaciones que
interponga el personal laboral en relación con su contrato de trabajo se formularán por
escrito y en el término de veinte días, computados desde la realización del hecho o de
la notificación o publicación del acuerdo.
La reclamación se formulará necesariamente haciendo constar el nombre, apellidos, domicilio, edad y categoría laboral del reclamante, la determinación del acto o
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acuerdo contra el que se recurra, la fecha en que le fue notificado o publicado. Habrán
de concretarse todos los hechos que tengan trascendencia para su resolución y se expresarán los fundamentos jurídicos de la pretensión con claridad y concreción, incluso en
el orden cuantitativo si tuviera contenido económico. En el propio escrito se acompañarán las pruebas que justifiquen, a juicio del reclamante, su pretensión. No se cursará ninguna reclamación que no cumpla los requisitos anteriores. De formularse alguna objeción, se devolverá al trabajador para que en el término de diez días subsane los defectos que existan.
La reclamación seré resuelta por el Director general y cabe recurrirla en vía administrativa ante el Subsecretario de Defensa, que resolverá por delegación del Ministro.
Esta resolución agota la vía administrativa y queda expedita la judicial.
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8. La responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Públicas
Mercedes Alba Rodríguez
Capitán Auditor
SUMARIO: I. Introducción. II. Elementos de la responsabilidad patrimonial. III.
Procedimientos de responsabilidad patrimonial. IV. Reclamación ante la vía judicial. V. Procedimientos especiales.
I. INTRODUCCIÓN
Cuando una persona física o jurídica causa un perjuicio o daño a otro, ya sea intencionado o casual, ya sea por error o negligencia, o por el desarrollo normal o anormal de la actividad que realiza o los servicios que presta, nace la obligación de reparación. La relación entre el daño producido y la obligación de reparación es lo que se llama responsabilidad.
La responsabilidad de las administraciones públicas y de sus autoridades y demás
personal a su servicio está recogida en la LRJ-PAC en dos capítulos:
– La responsabilidad de la Administración (LRJ-PAC arts. 139 al 144).
– La responsabilidad de las autoridades y personal (LRJ-PAC arts. 145 y 146).
La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:
a) los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las administraciones
públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
b) La lesión que origina el daño ha de ser efectiva, evaluable económicamente e
individualizada y no debemos estar obligados a soportarla, lo que la convierte
en una lesión antijurídica.
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II. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
ELEMENTOS
SUBJETIVOS
Serán sujetos legitimados para solicitar la indemnización los particulares perjudicados. El concepto de particulares comprende también a las personas jurídicas privadas,
a los empleados públicos e, incluso, a otras Administraciones Públicas.
ELEMENTOS
OBJETIVOS
Antijuridicidad
Significa que el perjuicio causado al particular excede de lo que normalmente se
consideran cargas u obligaciones generales, o de aquellos sacrificios exigidos por la normal convivencia (p.ej., riesgos inherentes a la actividad sanitaria o la participación del
interesado en una manifestación ilegal).
La expresión bienes o derechos comprende también los intereses legítimos.
No puede exigirse responsabilidad, cuando la lesión obedece a fuerza mayor, es decir,
que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producirse aquellos.
Daño
El daño alegado ha de ser efectivo (no potencial), evaluable económicamente (cuantificable) e individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas, a las que se les produce un daño o irroga un sacrificio especial respecto de las normas generales de convivencia común.
El carácter efectivo y valuable económicamente del daño, incluye tantos las lesiones
físicas como los daños morales, es decir, los sufrimientos causados por el acto u omisión.
Relación de causalidad
Debe existir una relación causa-efecto entre la conducta administrativa y el daño
que se alega, es decir, que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento normal
o anormal de los servicios públicos.
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Es posible que en la producción del daño concurra culpa o negligencia por parte
de la víctima o de un tercero, en estos casos hablaremos de concurrencia de culpas que
supondrá una moderación de la cuantía indemnizatoria a cargo de la Administración,
pero que no eximirá a ésta del pago de dicha indemnización siempre que se pruebe que
esta última ha tenido alguna influencia en la producción del resultado dañoso.
No obstante lo anterior, se producirá una ruptura del nexo de causalidad, bien en el
caso de fuerza mayor, bien en el supuesto de intencionalidad de la víctima en la producción del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan
sido determinantes de la existencia de la lesión y por tanto de la obligación de soportarla.
El carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de hechos debidos a fuerza mayor o a la grave negligencia de la víctima corresponde a la Administración.
Ejemplos de lo dicho serían: accidente de tráfico debido al mal estado de la calzada y de la señalización; ejecución de obras en una calle y disminución de ventas en establecimiento; expedición militar que no prevé los riesgos del personal civil, por el fallecimiento de un médico civil…
Servicio público
Se define como aquel conjunto de actividades que, a la vista de la evolución de la
sociedad han devenido indispensables y esenciales para la comunidad.
Funcionamiento de servicio público
Entendemos por tal toda gestión o actividad propia de la función administrativa
que se ejerce con resultado lesivo; debe entenderse por funcionamiento anormal de los
servicios públicos, el incumplimiento de la conducta que se puede esperar razonablemente del poder público por parte de la persona lesionada; y por funcionamiento normal la actuación regular de la Administración sin que pueda imputársele ningún incumplimiento de sus deberes, siendo esos daños causados consecuencia únicamente del
riesgo inherente a toda actividad social
Inactividad de la Administración
Existe también responsabilidad cuando el daño sea imputable a una conducta
omisiva por parte de la Administración, es decir, por la inactividad de la Administración.
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Distinguimos: Naufragio de un buque que colisiona con escollera por inactividad
de la autoridad portuaria; tardanza excesiva en la ejecución de obras o la no evacuación
en plazo breve de u hipermercado en caso de bomba, falta de resolución en plazo de expedientes administrativos etc.
RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA
PREVIA A LA VÍA JUDICIAL
El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la
tramitación de un expediente administrativo de acuerdo a un procedimiento específico
que podrá ser: general o abreviado (siempre y cuando sean inequívocas la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización).
El reconocimiento de la responsabilidad puede ser en vía administrativa de oficio o a
instancia de parte, la acción de la reclamación ha de formularse en el plazo de un año de
producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se manifieste la lesión.
REPARACIÓN
DEL DAÑO
El principio indemnizatorio persigue la reparación integral de lo daños ocasionados sin que ello suponga, sin embargo, un enriquecimiento o lucro de la víctima.
La indemnización podrá llevarse a cabo, en metálico o de cualquier otra forma con
el fin de garantizar la reparación total o integral de todos los daños y perjuicios ocasionados, incluyendo el daño emergente (detrimento patrimonial ocasionado) y el lucro
cesante (la ganancia dejada de percibir).
La intención del legislador de reparar íntegramente a la víctima del daño producido, llevará también a valorar los llamados perjuicios no patrimoniales, es decir, los daños morales así como los sufrimientos físicos y psíquicos padecidos por el interesado,
cuya evaluación deberá realizarse mediante una apreciación racional debido a la dificultad de traducir en parámetros monetarios este tipo de circunstancias.
La responsabilidad de la Administración es compatible con la responsabilidad que
pueda establecerse en otros ámbitos, como puede ser el ámbito penal, así como con indemnizaciones que obedezcan a títulos distintos, como puede ser el fallecimiento en
acto de servicio durante la prestación del servicio militar.
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En cuanto al momento en que debe fijarse la cuantía resarcitoria, habrá que estar
al momento de producción de la lesión con arreglo al IPC sin perjuicio de los intereses
de demora que se puedan derivar.
III. PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
La acción de reclamación de la responsabilidad patrimonial de la Administraciones produce en virtud de un procedimiento legalmente establecido; éste tendrá dos modalidades: general u ordinario y abreviado; ambos constarán de tres fases, iniciación,
instrucción y resolución.
PROCEDIMIENTO
GENERAL (ORDINARIO)
Iniciación
Este tipo de procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia de parte.
En cada Administración pública son órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos previstos en este Reglamento los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el Capítulo I del Título II de la LRJ-PAC.
Son órganos competentes para resolver los procedimientos administrativos previstos en este Reglamento los que se establecen en el LRJ-PAC.
El plazo para ejercitar la acción contra la Administración por los daños ocasionados deberá formularse en un año a partir del hecho dañoso, siendo éste un plazo de
prescripción que no de caducidad. El derecho a reclamar prescribe en todo caso transcurrido el plazo de un año desde que se produjo el daño o el acto que motive la indemnización. En caso de daños, de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas
En los procedimientos que se inicien de oficio, esta se hará por acuerdo del órgano instructor bien por propia iniciativa, por orden del órgano superior, por petición motivada de otros órganos o por denuncia.
El escrito de acuerdo será notificado a los particulares concediéndoles un plazo de
siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen
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conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo.
El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido, no obstante, la no comparecencia en
el trámite de audiencia implicará el archivo de las actuaciones.
Por su parte en los procedimientos que se inicien a instancia de parte, la reclamación deberá dirigirse al órgano competente y deberá especificar las lesiones producidas,
la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público,
la evaluación económica si fuera posible y el momento en que la lesión se produjo efectivamente. Asimismo, deberá acompañarse de cuantas alegaciones, documentos e informaciones estime oportunos y de la proposición de prueba.
En caso de que se incumpliera alguno de los requisitos mencionados, la Administración podrá declarar la inadmisión de la reclamación.
Instrucción
Los actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que tramita el procedimiento siguiendo las fases del procedimiento administrativo común, pudiendo los interesados en
cualquier momento anterior al trámite de audiencia aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio además de los que acompañó a su instancia inicial.
Para la acreditación de de los hechos relevantes el instructor practicará todas las
pruebas declaradas pertinentes, solo podrán rechazarse las pruebas propuestas por el
interesado cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias previa resolución motivada. El período probatorio será de treintas días, no obstante, el instructor, a
petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de
prueba. En cuanto a la carga de la prueba, como señala el TS dependiendo del elemento a probar corresponderá al interesado en relación con la justificación de la existencia
del daño, su montante y que el mismo es consecuencia del actuar de la Administración,
o, a la Administración cuando se trate de probar la existencia de fuerza mayor o la intervención o culpa del interesado.
El órgano instructor podrá solicitar cuántos informes estime necesarios para resolver, pero es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado el daño. El plazo de emisión será de 10 días.
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Una vez instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de resolución, se
llevará a cabo el trámite de audiencia poniendo al interesado de manifiesto el expediente tramitado. El plazo no podrá ser inferior a 10 días ni superior a 15, dentro de estos
márgenes, corresponde al instructor fijar el plazo que concede al interesado para cumplimentar aquél trámite. Durante el trámite de audiencia el interesado podrá proponer
la terminación convencional del procedimiento fijando los términos indemnizatorios
que está dispuesto a suscribir con la Administración.
Esta terminación convencional puede tener lugar en dos momentos:
– Con anterioridad al trámite de audiencia.
– Con posterioridad pero con anterioridad a la resolución y a la emisión del dictamen del órgano consultivo.
Finalizado el trámite de audiencia, el instructor solicitará dictamen del órgano
consultivo, a estos efectos, remitirá al órgano competente para recabarlo (ej. Ministro de
Defensa, competencia para recabarlo del Consejo de Estado), el expediente junto con la
propuesta de resolución. El dictamen se emitirá en un plazo máximo de dos meses.
Resolución
En el plazo de veinte días desde la recepción del dictamen o desde que concluyó
el trámite de audiencia, si aquél no fuera preceptivo, el órgano instructor formulará propuesta de resolución.
La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y,
en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo.
En todo caso se ajustará a lo previsto en el artículo 89 de la LRJ-PAC, esto es, deberá decidir todas las cuestiones planteadas por el interesado a lo largo del expediente
y aquellas otras derivadas del mismo.
Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba sin que haya recaído resolución
expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular (silencio negativo).
- 161 -
PROCEDIMIENTO ABREVIADO
Iniciación e instrucción del procedimiento abreviado
La tramitación abreviada se produce siempre de manera sobrevenida siempre que
no se haya sobrepasado el trámite de audiencia del procedimiento ordinario y previa
suspensión de éste cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del
procedimiento general, el órgano instructor entienda que son inequívocas la relación de
causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del
daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Se pretende así dar cabida a aquellos casos en los que es indudable la concurrencia de
responsabilidad de la Administración y se pretende por tanto, ahorrar en la tramitación de
fases, en ningún caso debe considerarse como un medio puesto a disposición de la Administración para denegar por la vía rápida las reclamaciones planteadas, en consecuencia, parece que este procedimiento ha de ser aplicable a los supuestos de resoluciones estimatorias.
Al notificar a los interesados el acuerdo de iniciación del procedimiento abreviado, se les facilitará una relación de los documentos obrantes en el expediente a fin de
que puedan obtener copia y se les concederá un plazo de 5 días para formular cuantas
alegaciones estimen pertinentes, pudiendo proponer la terminación convencional.
Resolución
Finalizado el trámite de audiencia, en el plazo de 5 días el instructor, si así fuera
preciso, solicitará el dictamen del órgano consultivo, dictamen que deberá ser emitido
en el plazo de 10 días (plazo sensiblemente inferior que el establecido en el procedimiento general).
Recibido el dictamen el órgano competente dictará resolución, en caso de que el
dictamen discrepara de la propuesta de resolución, el órgano competente para resolver
levantará la suspensión del procedimiento general remitiendo las actuaciones al instructor quien lo notificará al interesado y se continuará por el procedimiento general (en
este caso, resulta el carácter vinculante, y no solo preceptivo del dictamen).
Transcurridos 30 días desde la iniciación del procedimiento sin que exista resolución puede entenderse que la resolución es contraria a la petición de indemnización,
operando por tanto, la figura del silencio negativo.
- 162 -
IV. RECLAMACIÓN ANTE LA VÍA JUDICIAL
Una vez terminado el procedimiento en vía administrativa y contra la resolución
que ponga fin al mismo podrá interponerse:
– Recurso de Reposición, cuya resolución corresponde al mismo órgano que dictó el acto impugnado la resolución del mismo (art. 116 LRJ-PAC).
– Recurso extraordinario de Revisión; también corresponde al mismo órgano que
dictó el acto impugnado la resolución de este tipo de recurso.
– Recurso contencioso-administrativo ante el correspondiente tribunal.
A modo de esquema puede establecerse el siguiente cuadro en orden a determinar la competencia judicial:
ADMINISTRACIÓN
RESPONSABLE
ÓRGANO DE LA
ADMINISTRACIÓN
PRECEPTO
DE LA LJCA
ÓRGANO
JURISDICCIONAL
Estado
Ministro/ Cº Ministros
art. 11.1.a
Comunidad Autónoma
art 12.1.a
Entidades Locales
Consejero/ Consejo de
Gobierno
Ayto. o Diputación
Audiencia Nacional/
Tribunal Supremo
Sala TSJ
art. 10. 1.a
Sala TSJ
Entidades de derecho
publico vinculadas o
dependientes de las
anteriores
Sin competencia en todo
el territorio nacional/ Con
competencia en todo el
territorio nacional
art. 9.c
Juzgados/ Juzgados
Centrales.
V. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Por su especial relevancia, aún cuando existen más, solo trataremos en este epígrafe de la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de
justicia y por el funcionamiento de la Administración sanitaria.
RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO-JUEZ
La responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Justicia se rige por las
normas contenidas en la LOPJ, que desarrollará el precepto constitucional según el cual,
los daños causados por error judicial, así como los que sena consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, dan derecho a indemnización a cargo
del Estado conforme a la Ley.
- 163 -
Sujetos Pasivos
En el término Administración de Justicia hay que entender incluidos a:
– los jueces y magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional, incluida la militar,
– los servicios (secretarios, oficiales auxiliares y agentes), y
– las instituciones penitenciarias.
Requisitos
Para que exista responsabilidad de la Administración de Justicia, el daño alegado
ha de ser:
– Efectivo, admitiéndose tanto morales como físicos.
– Evaluable económicamente.
– E individualizado
Se hace preciso significar que la mera revocación de una resolución judicial no
presupone por sí sola derecho a indemnización.
Procedimiento
Deben distinguirse dos posibles supuestos:
1. Reclamación previa con solicitud de indemnización; deberá dirigirse al Ministerio de Justicia y contra la resolución que se dicte podrá interponerse el correspondiente recurso contencioso administrativo.
El plazo para ejercitar la acción será de un año contado:
– En el caso de error a partir del día siguiente al de la notificación de la sentencia que reconozca el mismo.
– En el caso de prisión preventiva, una vez que la sentencia o auto adquieran
firmeza.
Será preceptivo solicitar informe, no vinculante, al CGPJ.
2. Reclamación previa con solicitud de responsabilidad patrimonial; deberá dirigirse al Ministro de Justicia y podrá presentarse en el Registro General del Ministerio, en cualquiera de las gerencias territoriales, en cualquiera de los Registros, por correo certificado.
La resolución corresponde al Ministro, que debe dictarla en un plazo máximo de
6 meses. Se entenderá denegada tal solicitud de no recaer resolución expresa.
- 164 -
Especialidades en la responsabilidad Estado-juez
Cuatro serán los supuestos que analicemos:
– La originada por error judicial
– La derivada de las prisiones preventivas.
– La que tiene su origen en el anormal funcionamiento de la Administración de
Justicia.
– Y los daños producidos por la actuación dolosa de jueces y magistrados.
Originada por error judicial
El error se presenta como una ruptura clara y patente con el concierto y necesaria
armonía judicial por consecuencia de decisiones absurdas e ilógicas. Se considera que
existe error judicial cuando:
–
–
–
–
–
Se parte de pruebas sin constancia en los autos.
Se tienen en cuenta aportaciones extraprocesales.
Se omiten pruebas transcendentales que determinarían el fallo.
Se incurre en equivocación manifiesta y palmaria contraria a Derecho.
Se resuelve aplicando normativa inexistente o caducada.
La declaración de error judicial puede resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de un recurso de revisión, o de un procedimiento especial.
La acción para su reconocimiento debe instarse en el plazo inexcusable de tres
meses y se deducirá:
a) Ante la Sala del TS correspondiente al mismo orden jurisdiccional (civil, social,
penal…), a que se imputa el error.
b) A una sala especial si el error se imputa a una sala del TS.
Serán partes en el procedimiento el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado. El tribunal dictará sentencia definitiva en el plazo de 15 días, con informe previo
del órgano judicial a quien se atribuye el error. La mera solicitud de declaración de error
no impide la ejecución de la resolución judicial a la que se imputa.
Detenciones preventivas indebidas
El derecho a reclamar surgirá para quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por haberse dictado auto
de sobreseimiento, siempre que se le hayan producido perjuicios.
- 165 -
La cuantía de la indemnización se fijará en función de dos criterios:
– El tiempo de privación de libertad.
– Las consecuencias personales que se hayan producido.
Funcionamiento anormal de la Administración de Justicia
Tiene lugar cuando se produce por anomalías objetivas, no ligadas necesariamente a actuaciones culposas, en o con ocasión del proceso así como las actuaciones administrativas propias de la oficina judicial.
Dolo o culpa grave de jueces o magistrados
En este caso el Estado responde de la actuación culposa o dolosa de los jueces
quienes sin embargo, no quedarán eximidos de responsabilidad personal, toda vez que
el Estado podrá en su caso, ejercer la acción de regreso, que se estudiará más adelante.
En estos procesos es siempre parte el Ministerio Fiscal.
Para que proceda este tipo de reclamación es preciso que con carácter previo exista una declaración de la responsabilidad civil o penal en que haya incurrido el juez o magistrado.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA
Ante todo hay que señalar que el derecho a la asistencia sanitaria no se agota en
la prestación de atenciones médicas o farmacéuticas, sino que engloba también los servicios de información y documentación sanitaria, debiendo solicitarse en todo caso el
preceptivo consentimiento previo.
EXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD
Existe responsabilidad sanitaria cuando se dan las siguientes circunstancias:
a) Que exista un daño efectivo, individualizado y valuable económicamente.
b) Que se haya producido un funcionamiento normal o anormal del servicio público de asistencia sanitaria.
- 166 -
c) Que exista la oportuna relación de causalidad.
d) Que la acción se ejecute en el plazo de un año.
Cabe señalar que en este tipo de reclamaciones resulta fundamental la prueba pericial siendo requerida en ocasiones en sede judicial.
Los daños que pueden producirse pueden imputarse:
1. A la enfermedad donde a su vez podemos distinguir:
– Los daños producidos necesariamente por la enfermedad a pesar de todos
los tratamientos.
– Los daños producidos por la enfermedad, pero que son evitables con el debido tratamiento y su producción se debe a la falta de aquél.
2. Al tratamiento médico prestado donde distinguimos:
– Aquellos daños intrínsecos al tratamiento y que se producen de modo necesario y justificado.
– Aquellos otros daños que produce el tratamiento, bien porque no es el adecuado, bien por la introducción de elementos que lo desnaturalizan.
Derecho a la información y documentación sanitaria
Como hemos dicho, el derecho a la asistencia sanitaria no se agota con la prestación de atenciones sanitarias, farmacéuticas o prestaciones complementarias, sino que
incluye también a los servicios de información u documentación sanitaria que comprende el derecho esencial de información previa al sometimiento a cualquier intervención
quirúrgica de forma clara y comprensible para el enfermo, con la advertencia de los posibles riesgos así como de los tratamientos médicos alternativos y, en todo caso solicitando el preceptivo consentimiento.
Podemos definir el consentimiento informado como la conformidad libre, voluntaria y consciente de un paciente manifestada en pleno uso de sus facultades mentales
después de recibir la información adecuada para que tenga lugar una actuación que
afecta a su salud.
Relacionado con tal concepto nos encontramos el del médico responsable que
será el profesional que tenga a su cargo coordinar la información y la asistencia sanitaria del paciente con el carácter de interlocutor.
- 167 -
La Ley 41/2002 fija los derechos y deberes respectivamente del paciente y del profesional, en estos términos:
Derechos del paciente:
1) Decidir libremente entre las opciones clínicas y a negarse por escrito al tratamiento.
2) Que se respete su voluntad de no ser informado.
Deberes del paciente:
1) Facilitar los datos sobre su estado de salud (de manera leal y verdadera).
2) Colaborar en su obtención.
Deberes del profesional:
1) Correcta prestación de sus técnicas.
2) Cumplimiento de sus deberes de información y documentación clínica.
3) Respeto de las decisiones adoptadas.
Por información se entiende tanto la información asistencial como la epidemiológica, en caso de pacientes incapaces, se les informará igualmente en presencia de su representante. Este derecho a la información podrá ser limitado si la salud del paciente
pudiera verse agravada en caso de conocer su verdadera situación, es lo que denominaremos «estado de necesidad terapéutico», en estos casos, se exige al médico dejar constancia motivada en el historial clínico y comunicar su decisión a los familiares del paciente.
A la hora de prestar el consentimiento, se establecen dos formas verbal, regla general, o por escrito, regla especial, en ambos caso podrán el paciente en cualquier momento y libremente revocar su consentimiento.
No obstante, esta necesidad de consentimiento, los profesionales podrán realizar
las intervenciones que se precisen:
– Cuando exista riesgo para la salud pública.
– Cuando exista riesgo inmediato grave para la integridad física o psíquica del paciente.
- 168 -
En los casos en que el paciente sea un incapacitado legalmente, un menor, o no
sea capaz de tomar decisiones a juicio del médico, el consentimiento será prestado por
su representante.
Por último cabe hablar de las llamadas «Instrucciones Previas»; se trata de un documento en virtud del cual, una persona mayor de edad, capaz y libre, manifiesta anticipadamente su voluntad, con objeto de que ésta se cumpla en el momento de que llegue a situaciones en cuyas circunstancias no sea capaz de expresarlos personalmente,
sobre los cuidados y el tratamiento de su salud, o llegado el caso, el destino de su cuerpo en caso de fallecimiento. Deberán constar siempre por escrito, estando pendiente de
la creación de un Registro Nacional de Instrucciones Previas.
- 169 -
9. La responsabilidad de los empleados públicos
Rafael Matamoros Martínez
Coronel Auditor
José María Sánchez Sánchez
Comandante Auditor
Paz Rodríguez Márquez
Teniente Auditor
SUMARIO: I. La responsabilidad de las personas. II. Responsabilidad penal de
los empleados públicos. III. Responsabilidad disciplinaria. IV. Responsabilidad
patrimonial. V. Responsabilidad contable.
I. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS
RESPONSABILIDAD
PENAL
En términos generales, incurre en responsabilidad penal (o criminal) quien comete un delito o falta penal (autor) o participa en el hecho (cómplice). Los delitos y faltas
penales deben estar clara y concretamente establecidos en el Código Penal o en alguna
Ley penal especial (principios de legalidad y tipicidad) y se castigan con penas, que también han de estar fijadas por la norma penal antes de la comisión del delito o falta de
que se trate.
Existen determinadas causas de exención de la responsabilidad penal (p. ej., la menor
edad, la enajenación o trastorno mental o la legítima defensa), lo que significa que, cuando
concurre una de estas causas, no se impone ningún castigo al comprendido en ellas.
La comisión de infracciones administrativas, es decir, no previstas en las leyes penales sino en otras normas, no origina responsabilidad penal, aunque sí puede provocar
la imposición de multas u otras sanciones. Las personas jurídicas sí pueden cometer y
ser sancionadas por infracciones administrativas.
Normalmente, la comisión de un delito o falta ocasiona daños o perjuicios a otras
personas. En estos casos, además de la responsabilidad penal, se exigen a los autores o
cómplices del delito o falta unas responsabilidades civiles, consistentes en indemnizaciones a los perjudicados por el hecho. Las responsabilidades civiles por delito o falta
- 171 -
pueden declararse en la misma sentencia que impone la pena o, si el perjudicado se ha
reservado las acciones, en un procedimiento civil separado.
RESPONSABILIDAD
CIVIL
La responsabilidad civil se produce cuando una persona, física o jurídica, causa a
otra u otras daños o perjuicios, y da lugar a la obligación de repararlos. La reparación
puede tener lugar:
• Entregando la misma cosa u otra de la misma clase y calidad.
• Devolviendo la cosa a su estado anterior.
• Indemnizando la pérdida económica o el valor que se dé al daño o perjuicio corporal o moral.
La responsabilidad civil puede tener su origen:
a) En la comisión de un delito o falta, según se vio.
b) En el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de un contrato (responsabilidad contractual).
c) En el cobro de lo indebido o la gestión de los asuntos de otro, sin que exista un
encargo para ello (responsabilidad por cuasicontrato).
d) En una actuación intencionada, negligente o imprudente (responsabilidad extracontractual).
En cualquier caso, a falta de acuerdo entre el perjudicado y el causante del daño o
perjuicio, para que sea exigible la responsabilidad civil es preciso que se ejerza la correspondiente acción y que el juzgado o tribunal correspondiente dicte sentencia firme.
LA
RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL
Interesa prestar particular atención a la responsabilidad civil extracontractual, de
la que se ocupan los artículos 1902 al 1910 del CC. Para que pueda aparecer, es necesario que concurran los requisitos siguientes:
– Una acción u omisión, propia o de otra persona de la que se debe responder.
– La intención de causar daño o la culpa o negligencia del que actúa o no actúa.
– Y un resultado lesivo para otra u otras personas.
- 172 -
En algunos casos, la ley prescinde de la culpa y establece la responsabilidad objetiva: producidos la acción u omisión y el resultado dañoso, se establece el deber de reparar. Esto sucede cuando se trata de actividades que comportan un riesgo y para cuyo
desarrollo se exige un seguro obligatorio (como la circulación de vehículos de motor).
La responsabilidad extracontractual puede ser indirecta, cuando se responde no
de los propios actos sino de los actos de otro que depende del responsable (así, p. ej., los
padres responden de los daños causados por sus hijos menores o los empleadores por
los causados por sus dependientes).
Desde otro punto de vista, se habla de responsabilidad subsidiaria cuando la obligación de reparar se impone a una persona sólo en el caso de que el responsable directo no pueda cumplirlo.
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES Y EMPLEADOS PÚBLICOS
Todo lo dicho anteriormente es, por supuesto, aplicable a las autoridades y empleados públicos dentro de su esfera privada de actividad. En cambio, la responsabilidad en
que pueden incurrir cuando actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales presenta
ciertas particularidades, que se examinan a continuación.
II. RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
POR
DELITOS COMUNES
La responsabilidad por los delitos y faltas cometidos por las autoridades y empleados públicos en el ejercicio de su cargo o función se exige con arreglo a las normas establecidas por el CP y, en su caso, las demás leyes penales especiales (art. 146 LRJ-PAC).
Cuando no sea aplicable el CPM, también los militares están sujetos a lo que establece
el CP. A grandes rasgos, el panorama es el siguiente:
a) El ejercicio de cargo o función pública puede ser una circunstancia eximente,
atenuante o agravante de la responsabilidad criminal (arts. 20.7º, 21.1ª y 22.7ª
CP).
b) Existen ciertos delitos que sólo pueden cometer las autoridades y empleados
públicos o determinados funcionarios (p. ej., los «Delitos contra la Administración Pública» del tít. IX CP).
- 173 -
c) Se prevé la imposición a la autoridad o funcionario público que cometa una serie de delitos (como los delitos contra la salud pública, art. 372 CP, falsedad, art.
390 CP, etc.) de, además de otras penas, las de:
– Inhabilitación absoluta (art. 41 CP), que es causa de pérdida de la condición de
funcionario (art. 66 EBEP) o de la de militar de carrera (art. 116.1.c/ LCM)13.
– Inhabilitación especial para empleo o cargo público (art. 42 CP), que priva
también de la condición de funcionario (art. 66 EBEP) o de militar de carrera (art. 116.1.c/ LCM).
– O suspensión de empleo o cargo público (art. 43 CP), que ocasiona el pase
a la situación de suspensión de funciones firme (art. 90 EBEP) o, para los militares de carrera, a la de suspenso de empleo (art. 112.1.a/ LCM).
d) Las Administraciones Públicas son responsables civiles subsidiarias por los daños derivados de los delitos comunes cometidos en el ejercicio de sus funciones por sus autoridades, empleados y agentes. En estos casos, si en el proceso
penal se exige también la responsabilidad civil del acusado, deberá plantearse
a la vez la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración –de la que más adelante se hablará– (art. 121 CP).
POR
DELITOS MILITARES
Los miembros de las Fuerzas Armadas están, además, sujetos a las disposiciones
contenidas en el CPM (arts. 8 y concordantes de este Código). No son los únicos; el
CPM es también aplicable:
– A los componentes de la Guardia Civil, excepto cuando el hecho lo realicen durante el desempeño de funciones relacionadas con el mantenimiento de la seguridad ciudadana, en cuyo caso se juzgará con arreglo al CP (art. 7 bis CPM).
– Y a los no militares, cuando el tipo de delito lo prevea; normalmente, la aplicación del CPM a los no militares sólo se produce en tiempo de guerra.
Las líneas generales del sistema sancionador establecido por el CPM son estas:
a) Todos los delitos consisten en el quebrantamiento de alguno de los deberes
que la normativa estatutaria –constituida, básicamente, por los artículos 4 de la
13
Para los militares de complemento y de tropa y marinería con una relación de servicios de carácter temporal, cualquier pena impuesta por delito doloso comporta la resolución de su compromiso (arts. 10.2
de la L. 8/2006, de 24-04, de Tropa y Marinería; y 118.1.i/ LCM).
- 174 -
b)
c)
d)
e)
LCM y las Reales Ordenanzas para las FAS14– impone a los miembros de las
Fuerzas Armadas.
El encubrimiento no es un delito autónomo, sino una forma de participación
en los delitos (art. 23 CPM).
Son aplicables las circunstancias eximentes, atenuantes y agravantes de la responsabilidad criminal previstas en el CP, pero:
– La obediencia debida no constituye circunstancia eximente ni atenuante,
cuando la orden cumplida suponga llevar a cabo actos manifiestamente contrarios a las Leyes o usos de la guerra, o constitutivos de delito (art. 21 CPM).
– Son también circunstancias atenuantes:
• Para las clases de tropa o marinería, no haber transcurrido treinta días
desde que el culpable se hubiera incorporado a filas.
• Para todos los militares, la provocación inmediata o cualquier otra actuación del superior que hubiera provocado en el sujeto un estado pasional o
emocional intenso (art. 22 CPM).
– La agravante de reincidencia es más amplia que en el CP (art. 22, inciso final, CPM).
Produce consecuencias en cuanto a la situación estatutaria de los militares la
imposición de las penas siguientes:
– Pérdida de empleo, que ocasiona la pérdida de la condición de militar de carrera (arts. 30 CPM y 116.1.c/ LCM).
– Prisión o suspensión de empleo, que determinan el pase del condenado a la
situación de suspenso de empleo (arts. 33 y 31 CPM y 112.1.a/ LCM).
– Inhabilitación absoluta y suspensión de cargo público, que ocasionan las
mismas consecuencias que si se imponen por aplicación del CP (art. 34.I
CPM).
El Estado es responsable civil subsidiario por los delitos cometidos por los militares con ocasión del servicio, si así se declara en la sentencia (art. 48 CPM).
III. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
EN
GENERAL
El personal al servicio de las Administraciones Públicas incurre en responsabilidad
disciplinaria cuando lleven a cabo actos que supongan infracción de alguno de sus deberes como empleados públicos y estén tipificados como falta disciplinaria.
14
Aprobadas por R.D. 96/2009, de 06-02.
- 175 -
Existen:
– Un régimen disciplinario general, aplicable a los funcionarios y al personal laboral, y
– Regímenes disciplinarios específicos de ciertas categorías de empleados públicos, como los militares y los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
EL
RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS EMPLEADOS CIVILES
El régimen disciplinario de los funcionarios y personal laboral al servicio de las
Administraciones públicas aparece definido, en sus líneas maestras, por el título VII del
EBEP (arts. 93 al 98). Lo completan:
a) Para los funcionarios, las normas que las Leyes de Función Pública dicten en
desarrollo del EBEP y, actualmente, el Reglamento de Régimen Disciplinario
de los funcionarios de la AGE.15
b) Para el personal laboral, la legislación laboral.
Las características del régimen disciplinario de los empleados públicos civiles son
las siguientes:
1. Las faltas disciplinarias se clasifican en:
– leves,
– graves, y
– muy graves.
2. Las sanciones que pueden imponerse son:
– Separación el servicio de los funcionarios o despido disciplinario de los empleados laborales.
– Suspensión firme de funciones, para funcionarios, o de empleo y sueldo,
para laborales, por un máximo de 6 años.
– Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad.
– Demérito, que consiste en la penalización a efectos de carrera, promoción o
movilidad voluntaria.
– Apercibimiento.
– O cualquier otra que establezca una ley.
15
Aprobado por RD 33/1986, de 10-01.
- 176 -
3. Para declarar la comisión de una falta e imponer la sanción correspondiente, es
preciso tramitar un procedimiento sancionador, con audiencia del interesado.
Durante el procedimiento, pueden adoptarse medidas provisionales.
El procedimiento se suspenderá cuando por los mismos hechos se tramite una
causa penal, hasta que ésta concluya.
4. La potestad para imponer sanciones sólo la ostentan las autoridades que la Ley
determine.
5. La responsabilidad disciplinaria no excluye la responsabilidad patrimonial por
los daños causados, que será exigible, separadamente, a la Administración o,
en su caso, al infractor.
EL
RÉGIMEN DISCIPLINARIO MILITAR
Objeto y alcance
La LORDFAS establece para los miembros de las FAS un sistema disciplinario
que, con arreglo a su artículo 1, se dirige a garantizar:
– la observancia de la CE, las Reales Ordenanzas para las FAS y demás normas
que rigen la Institución Militar,
– el cumplimiento de las órdenes del mando,
– y el respeto al orden jerárquico.
El régimen disciplinario de las FAS no tiene carácter penal (arts. 1 LORDFAS y 6 CPM).
Están sujetos al régimen disciplinario militar, aunque de forma diferente, a (art. 3
LORDFAS):
1. Los militares profesionales, sean de carrera, de complemento o de Tropa y Marinería (art. 3 LCM).
2. Los reservistas voluntarios, obligatorios y de especial disponibilidad, que estén
incorporados a filas (arts. 3.7 y 122 y ss LCM).
3. Los Alumnos de los Centros Docentes Militares de Formación (arts. 3.7 y 67 y
ss LCM). De éstos, los que previamente tuvieran un empleo militar conservarán los derechos administrativos, pero estarán sometidos al mismo régimen
que los alumnos de nuevo ingreso.
La imposición de sanciones no impide el ejercicio de las correspondientes acciones por parte de los perjudicados (art. 9.3 LORDFAS).
- 177 -
Las infracciones disciplinarias
Existen tres tipos de infracción en el régimen disciplinario de las FAS:
a) Faltas leves (art. 7 LORDFAS).
b) Faltas graves (art. 8 LORDFAS).
c) Causas de imposición de sanciones disciplinarias extraordinarias, categoría
ésta que equivale a las faltas muy graves del sistema disciplinario común de los
empleados públicos (art. 17 LORDFAS).
En términos generales, las infracciones disciplinarias pueden cometerse tanto de
forma dolosa como culposa, aunque ciertos tipos castigan exclusivamente comportamientos negligentes. Como peculiaridad del régimen, se tipifica como causa de imposición de
sanción disciplinaria extraordinaria la de haber sido condenado a pena de prisión por delito común doloso, o culposo si la pena impuesta excede de un año (art. 17.6 LORDFAS).
Las sanciones
Son las que expresan los cuadros siguientes (arts. 9 al 16 y 18 al 21 LORDFAS):
A) Por faltas leves
A MILITARES PROFESIONALES
A RESERVISTAS
A LOS ALUMNOS
Reprensión
X
Arresto de 1 a 30 días en su
domicilio / Unidad
Privación de salida de
la Unidad, hasta 8 días
Privación de salida del Centro
Docente, hasta 8 días
Arresto de 1 a 30 días
siempre en su Unidad
Arresto de 1 a 30 días en el
Centro Docente
B) Por faltas graves
A MILITARES PROFESIONALES
A RESERVISTAS
A LOS ALUMNOS
Arresto de 1 mes y un día a dos meses en establecimiento Arresto de un mes y un día a dos
disciplinario militar
meses en el Centro Docente.
Pérdida de destino
(Unidad/localidad/ demarcación)
X
- 178 -
X
X
X
Baja en el Centro
C) Sanciones extraordinarias
Sólo pueden imponerse a militares profesionales y son:
– Pérdida de puestos en el escalafón (hasta un quinto del número de componentes de su Cuerpo, escala y empleo).
– Pérdida definitiva de la aptitud aeronáutica, que sólo puede imponerse por infracciones referidas al vuelo.
– Suspensión de empleo, con pase a la situación administrativa homónima, entre
un mes y un año, o, en su caso, por el tiempo de duración de la condena.
– Separación del servicio.
Potestad disciplinaria y competencia sancionadora
Todo militar tiene un triple deber en relación con las infracciones que observe (art.
26 LORDFAS):
a) Corregirlas, si no las considera merecedoras de sanción.
b) Promover su castigo, en otro caso. Si tiene atribuciones para ello, acordará el
inicio del correspondiente procedimiento sancionador; si no es así, debe dar
parte a la autoridad que las tenga.
c) Si la infracción exige una rápida acción para mantener la disciplina y la subordinación, acordar arresto preventivo del infractor en su domicilio o Unidad, por
el tiempo máximo de cuarenta y ocho horas.
La potestad disciplinaria se atribuye a las autoridades y mandos siguientes (arts.
27 al 43 LORDFAS):
AUTORIDADES Y MANDOS
1. Ministro de Defensa
SANCIONES
Extraordinarias y por faltas
graves y leves
2. JEMAD, Subsecretario de Defensa, JEME, AJEMA, JEMA y Presidente del Tribunal Militar Central
3. Tenientes Generales / Almirantes o Generales de División / Vicealmirantes que sean Jefes de la Fuerza o Apoyo a la Fuerza
dependientes de los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos, o
comandantes de Mandos Operativos dependientes del JEMAD
Por faltas graves y leves
- 179 -
AUTORIDADES Y MANDOS
SANCIONES
4. Generales y Almirantes jefes o directores de Unidad, Director
General de Reclutamiento y Enseñanza Militar, y Directores
Enseñanza Ejércitos
5. Jefes de Cuerpo o Unidad independiente, Presidentes de loa
tribunales Militares Territoriales, Directores centros de formación y Jefes de Unidad donde los alumnos realicen
formación/prácticas
6. Jefes de Batallón o similar, Jefes de estudios Centros formación
y de Unidad Encuadramiento tipo Batallón
Por faltas leves
7. Jefes Compañía o similar y de Unidad de Encuadramiento tipo
Compañía
8. Jefes Sección o similar
9. Suboficiales Jefes Pelotón o similar
– Tienen también potestad sancionadora los Jefes de unidades o grupos temporales desplazados fuera de España.
– A bordo de los buques, sólo ejercen la potestad sus Comandantes, y las autoridades de las que dependan.
– Los Jefes de Cuerpo pueden delegar competencias sancionadores en los mandos subordinados que se encuentren al frente de Unidades destacadas o aisladas.
Procedimientos sancionadores
a) Las faltas leves se depuran a través de un procedimiento preferentemente oral,
aunque la resolución debe ser escrita (arts. 49 y 50 LORDFAS).
b) Las faltas graves se esclarecen y sancionan a través de expediente disciplinario, en el que deben formularse pliego de cargos y propuesta de resolución
(arts. 51 al 63 LORDFAS).
c) Las causas de imposición de sanción extraordinaria son objeto de expediente
gubernativo, procedimiento escrito que presenta dos modalidades (arts. 64 al
66 LORDFAS):
– El expediente ordinario, que se tramita como un expediente disciplinario, pero instruido necesariamente por un Oficial del Cuerpo Jurídico Militar y al que hay que incorporar la documentación militar de interesado,
sus cinco últimas conceptuaciones anuales y cuantos datos sirvan de antecedentes.
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– Y el expediente abreviado, cuando la causa de incoación sea la imposición
de una condena penal; en este procedimiento, el pliego de cargos se sustituye por el traslado de la sentencia condenatoria.
En cualquier caso, antes de imponer cualquier sanción extraordinaria será preceptivo el informe del Consejo o Junta Superior del Ejército o Cuerpo del interesado.
Ejecución de las sanciones y anotación
Las sanciones disciplinarias son inmediatamente ejecutivas, pero, mediante resolución adoptada de oficio, pueden ser objeto de:
– Suspensión
– O inejecución (arts. 67-70 LORDFAS).
Todas las sanciones, excepto las de reprensión, se anotan en la documentación militar del interesado, y se cancelan (arts. 71 al 74 LORDFAS):
a) Las impuestas a los Alumnos por falta leve se cancelan al incorporarse el interesado a su Escala.
b) Las demás, salvo la separación del servicio, que es permanente, a petición del
interesado, o de oficio, una vez cumplidos los plazos que la ley señala sin que
se le haya impuesto ninguna otra pena o sanción disciplinaria, ni incoado contra él procedimiento penal o disciplinario.
Recursos
Contra las resoluciones sancionadoras cabe interponer (arts. 75 al 81 LORDFAS y
448 y ss. LPM)
1. Recurso disciplinario:
– de reposición, si la sanción la impuso el Ministro de Defensa;
– de alzada, en los demás supuestos; contra la resolución de un recurso de alzada dictada por un mando de rango inferior a Jefe de Cuerpo, cabe un segundo recurso de alzada.
2. Recurso contencioso-disciplinario militar:
– ordinario, contra la resolución de recursos disciplinarios relativos a faltas
graves y sanciones extraordinarias;
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– preferente y sumario, por vulneración de derechos fundamentales, directamente contra las sanciones por falta grave y extraordinarias, y contra la resolución de recursos disciplinarios relativos a faltas leves.
La interposición de un recurso contencioso-disciplinario militar preferente y sumario no impide plantear posteriormente otro de tipo ordinario.
Tanto en la vía disciplinaria como en la contencioso-disciplinaria militar puede
acordarse, a petición del interesado, la suspensión de la sanción impuesta.
Régimen disciplinario de la Guardia Civil
Los miembros de la Guardia Civil están, ordinariamente, sujetos a la LO
12/2007, de 22-10, de Régimen Disciplinario del Instituto, norma ésta que no prevé
la imposición de sanciones de arresto. Pero les es de aplicación la LORDFAS (art. 15.1
LOFCS) cuando desempeñen misiones de carácter militar o se integren en unidades
de las FAS.
IV. RESPONSABILIDAD CIVIL (PATRIMONIAL)
PLANTEAMIENTO
GENERAL
Los perjudicados no pueden exigir directamente de las autoridades y empleados
públicos la reparación de los daños causados actuando en el ejercicio de sus funciones;
la reclamación debe dirigirse contra la Administración Pública correspondiente (art.
145.1 LRJ-PAC), en vía de responsabilidad patrimonial.
La Administración, en cambio, sí puede exigir de sus autoridades y empleados la
responsabilidad patrimonial, en dos supuestos:
a) Cuando hubiera indemnizado a los perjudicados por la acción u omisión de
la autoridad o empleado que actuaba en el ejercicio de sus cometidos oficiales (art. 145.2 LRJ-PAC). Se ejercita, en este caso, la denominada «acción de
regreso».
b) O si la autoridad o empleado público hubiera causado daños o perjuicios en
los bienes o derechos de la Administración (art. 145.3 LRJ-PAC). Se trata de la
llamada «acción de responsabilidad».
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LA ACCIÓN
DE REGRESO
Antecedentes
Con anterioridad a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el particular
que había sufrido un daño que pudiera ser imputable a la Administración podía optar
por dirigirse en vía administrativa contra la Administración titular del servicio o en vía
civil contra el propio funcionario, pero sólo en los casos en que éste hubiese actuado con
dolo o culpa graves. Si el perjudicado optaba por dirigirse contra la Administración y
ésta era condenada a indemnizar se preveía el derecho de repetición de la Administración contra el agente culpable, previa la instrucción del oportuno expediente.
Este sistema de opción desapareció a partir de la entrada en vigor de la LRJ-PAC,
pues esta Ley estableció expresamente en su artículo 145.1 que para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración «los particulares exigirán directamente a la
Administración pública correspondiente las indemnizaciones por daños y perjuicios causados por
las autoridades y personal a su servicio», con lo cual se impide al perjudicado dirigir su reclamación inicialmente contra el agente causante del daño, de tal suerte que la responsabilidad del funcionario queda limitada a la vía de regreso a la que se facultaba (y hoy se
obliga) a la Administración para los casos en que mediase dolo, culpa o negligencia grave
por parte del funcionario, mediante el procedimiento previsto reglamentariamente.
Y decimos que hoy se obliga a la Administración a exigir esa responsabilidad a sus
agentes porque antes de la reforma de 1999, la LRJ-PAC establecía lo siguiente en su artículo 145.2:
«La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado directamente a los lesionados podrá exigir de sus Autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa la instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.»
Tras dicha reforma, operada mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, dicho precepto presenta la siguiente redacción:
«La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.»
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Por tanto, conviene resaltar estos dos aspectos antes de pasar al estudio de la acción de regreso: de un lado, el particular no podrá ir directamente contra una persona al
servicio de la Administración por los posibles daños y perjuicios ocasionados en el ejercicio de sus funciones; de otro lado, la Administración está obligada a exigir esa responsabilidad a su personal una vez que la propia Administración haya respondido ante el
particular perjudicado.
Regulación básica
Ha de partirse de lo dispuesto en la Constitución Española de 1978, cuyo artículo
106.2 establece que:
«Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.»
A partir de ahí, la LRJ-PAC, en su artículo 145 establece los principios que han de
regir en esta materia:
«Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades
y personal al servicio de las Administraciones Públicas.
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo 1 de este Titulo, los particulares exigirán directamente a la Administración
pública correspondiente la indemnización por los daños y perjuicios causados por
las autoridades y personal a su servicio.
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los
lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la
responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves,
previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.»
La previsión legal de establecer por vía reglamentaria un procedimiento para que
la Administración pueda exigir a su personal servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves se concreta en el Reglamento de los
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Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, al que más adelante se
aludirá.
Requisitos
La previa indemnización
Cuando el daño haya sido ocasionado a terceros, para que la Administración pueda repetir contra la autoridad o funcionario que hubiese incurrido en dolo, culpa o negligencia graves es necesario que, previamente, hubiese pagado la indemnización.
Aquí, se plantea el problema de hasta qué punto puede discutirse sobre la cuantía de la indemnización. Si la cuantía fue establecida en un proceso judicial sobre el que
recayó sentencia firme, habrá de entenderse que ya está definitivamente fijado. No obstante, antes de llegar a ese procedimiento judicial se habrá instruido un procedimiento
administrativo en el que se habrá fijado una cuantía para la indemnización y que no
cabe impugnar tal determinación.
Por otro lado, cuando la indemnización fue fijada por la Administración, si no se
impugnó, el acto administrativo devino firme. No obstante, en algún momento, el agente de la Administración tendrá que tener la oportunidad de manifestarse sobre si la cantidad pagada fue la que correspondía realmente a los daños y perjuicios derivados de su
acción u omisión. Por ello, a fin de que no se produzca indefensión y, por tanto, infracción del derecho constitucionalmente reconocido en el artículo 24 de la Constitución, en
el proceso administrativo incoado frente a la Administración pública sobre responsabilidad deberá oírse al presunto responsable. Si no se le da la oportunidad de defensa en
ese procedimiento, no deberá negársele en el procedimiento que se incoe frente a él la
facultad de discutir si es correcta la cantidad pagada en concepto de indemnización.
Dolo, culpa o negligencia graves
Como ya se ha indicado, no basta que los daños y perjuicios sean imputables a la
acción u omisión de las autoridades y funcionarios. No basta la simple negligencia o falta
normal de diligencia. Es preciso que se haya incurrido en dolo, culpa o negligencia graves.
El dolo hace referencia a la intención de cometer un acto en concreto o una
omisión y causar sus consecuencias. En la culpa no existe esa intención, pero el su-
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jeto sabe las posibles consecuencias de su acción u omisión. La negligencia es una
forma de culpa que se caracteriza por el descuido en el actuar, por una dejación de
funciones.
En cualquiera de los casos, a la hora de exigir una posible responsabilidad al agente, ya se ha indicado que la Ley determina que se tengan en cuenta, como mínimo, una
serie de criterios, recogidos en el apartado 2 del artículo 145: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.
– Resultado dañoso producido. Además de que ha de existir una cierta correlación
entre el daño ocasionado y la actividad profesional desarrollada por el agente,
la mayor gravedad del daño o los mayores perjuicios ocasionados supondrán
una mayor responsabilidad del culpable.
– Existencia o no de intencionalidad, es decir si se ha actuado dolosamente (con
intención) o culposa o negligentemente (sin intención). La existencia de dolo
será causa de mayor exigencia de responsabilidad que el hecho de actuar con
negligencia.Y ya se ha señalado que la ley exige que concurra culpa o negligencia graves, por lo que no es suficiente para apreciar la responsabilidad del agente que actúa con una mera ausencia de diligencia.
– Responsabilidad profesional del personal, puesto que no todos los agentes de la
Administración tienen la misma responsabilidad laboral o profesional. A mayor
responsabilidad profesional, se supone a la persona una mayor capacitación,
cualificación y preparación para el desempeño de sus funciones, por lo que a
igualdad de daño producido su responsabilidad debiera ser mayor.
– Relación con la producción del resultado dañoso. Ello hace referencia al grado
de culpabilidad del agente teniendo en cuenta su acción u omisión. Al examinar todas las circunstancias del caso se habrá de determinar en qué medida el
resultado se debe a la intervención o, en su caso, a la no intervención del presunto responsable.
Procedimiento
El procedimiento para la exigencia de este tipo de responsabilidad se regula en el
artículo 21 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo.
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Antes de entrar en él, ha de señalarse que el artículo 19 del Reglamento se refiere de forma expresa al procedimiento que estamos denominando de regreso. Dice,
resumiendo todo lo visto hasta el momento, que «Los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y el personal a su servicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 145 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común». Y continúa afirmando que, una vez «satisfecha
la indemnización, la Administración correspondiente podrá exigir de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o
negligencia grave, previa la instrucción del procedimiento regulado en el artículo 21 de este
Reglamento».
Inicio
El procedimiento se iniciará mediante acuerdo del órgano competente, que deberá ser notificado a los interesados. En ese trámite de notificación se tendrá que indicar expresamente cuáles son los motivos que dan lugar a la incoación del procedimiento, es decir, las razones por las que el interesado debería responder ante la Administración.
A partir del momento de la notificación, se concederá un plazo de plazo de quince días para que el interesado pueda aportar cuantos documentos, informaciones y
pruebas estime convenientes.
Informes
Dice el Reglamento que, en todo caso, el Instructor del procedimiento debe solicitar informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya ocasionado la presunta lesión
indemnizable. No dice a qué debe referirse el informe, pero lógicamente deberá aportar
todos los datos posibles que permitan establecer si se dan las circunstancias necesarias
para exigir responsabilidad al agente: la relación de causalidad entre su actuación y el
daño producido, la cualificación profesional, si obró de forma dolosa o no, etc.
Tampoco dice el Reglamento que el Instructor tenga que acreditar documentalmente que la indemnización se haya pagado. Lo normal sería que en la documentación que permite el inicio del expediente tal extremo quede acreditado y ya figure en
el expediente, pero si no fuera así, habrá que entender que el Instructor también tendrá que acreditarlo, pues es requisito sine qua non para la exigencia de la responsabilidad.
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Prueba
Durante la tramitación del procedimiento se deberá abrir un período de prueba
por un plazo de quince días, durante el cual se practicarán cuantas pruebas hayan sido
propuestas por el interesado y admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas.
Trámite de audiencia
Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado, concediéndole un plazo de diez
días para que formule las alegaciones que estime convenientes.
Propuesta de resolución
Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución será formulada en
un plazo máximo de cinco días.
Resolución
El órgano competente resolverá en el plazo máximo de cinco días.
Recursos
La resolución que declare la responsabilidad del agente pondrá fin a la vía administrativa (artículo 145.4 de la Ley 30/1992) y, en consecuencia, podrá ser recurrida potestativamente en reposición ante el mismo órgano que la hubiera dictado o ser impugnada directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (artículo 116
de la Ley 30/1992).
Prescripción de la acción
Ni la Ley ni el Reglamento establecen cuál es el plazo durante el cual la Administración puede exigir la responsabilidad a su agente o, dicho de otra forma, cual es el plazo, transcurrido el cual, no se podrá exigir la responsabilidad al agente, aunque se haya
producido el pago de la indemnización al particular afectado por su actuación.
No obstante, el artículo 4 del Reglamento establece que «en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifes-
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tarse su efecto lesivo». Es cierto que esta previsión se efectúa de forma genérica para los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en los que los particulares reclaman a la Administración, pero parece lógico entender que si la Administración no tiene obligación de
responder ante el ciudadano cuando éste tarda más de un año en ejercitar la acción de responsabilidad, tampoco tendrá esa obligación el personal de la Administración cuando ésta
tarda más de un año en exigirle la responsabilidad. Así lo entendió la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 6ª, en sentencia de fecha 15-dic-1999.
LA ACCIÓN
DE RESPONSABILIDAD
Como se señalaba al principio del Tema, la acción de responsabilidad se refiere a
los supuestos en los que el agente causa los daños directamente a la administración y
ésta se los reclama. Por tanto, en este caso, ni hay particular involucrado ni hay un procedimiento previo, como sucedía en el caso de la acción de regreso.
Regulación básica
La regulación de esta acción viene recogida en el apartado 3 del artículo 145 de la
LRJ-PAC, esto es, inmediatamente a continuación de la acción de regreso. Dice el artículo 145.3 lo siguiente:
«Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades
y personal al servicio de las Administraciones Públicas.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus
bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.»
La redacción del precepto podría haber sido un poco más precisa, pues si bien se puede afirmar con cierta seguridad que no queda a criterio de la Administración instruir el procedimiento, sino que ello debe efectuarse en los casos en que proceda la exigencia de la responsabilidad (al igual que ocurría con el procedimiento en la acción de regreso), lo cierto
es que el proceso no se inicia cuando concurra dolo, culpa o negligencia graves, sino que el
propio procedimiento se ha de instruir para determinar si en un posible daño o perjuicio
causado a la Administración ha concurrido alguna de esas tres circunstancias. Por tanto,
ante la posibilidad de que se haya producido ese daño por dolo, culpa o negligencia grave,
la Administración deberá iniciar el procedimiento que permita la constatación de esas circunstancias y la eventual declaración de responsabilidad del agente responsable.
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Requisitos
El daño o perjuicio
Tal y como dispone el artículo 139 de la Ley 30/1992, aplicable con carácter general a todos los supuestos de responsabilidad patrimonial, el daño producido habrá
de ser real, efectivo, y evaluable económicamente, y no producido por causa de fuerza mayor.
Dolo, culpa o negligencia graves
No difiere este requisito del que ya se vio en el caso de la acción de regreso. Sin
embargo, en este caso se puede aportar alguna doctrina de los Tribunales que muestra
ejemplos ilustrativos.
Por ejemplo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Galicia, en sentencia de fecha 25 de junio de 1998, tras recordar que «para que
el personal dependiente de las Administraciones Públicas sea responsable frente a ésta por los
daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos es necesario, según el artículo 145 de la
Ley 30/1992, que hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave, se centra en el caso concreto y señala que «excluido el dolo, pues no hay atisbos de su existencia, queda la culpa o negligencia que ha de alcanzar gravedad para que pueda generar la obligación de reparación según el precepto; y es precisamente esta intensidad de la culpa o negligencia lo que no se advierte demostrada en el caso que se examina, en el que no aparece realizada una investigación
suficiente de los hechos a través de todos los elementos de conocimiento que pudieron utilizarse, mediante una inspección del lugar del accidente con descripción precisa de sus características y determinación en lo posible de la forma de producirse. Lo que resulta acreditado es que el
vehículo que conducía el recurrente circulaba a velocidad indeterminada pero superior a los
cincuenta kilómetros por hora que es el límite máximo fijado en los muelles; pero esa infracción
reglamentaria cuando el exceso sobre lo autorizado no es grande, y en el caso presente no está
acreditado que lo sea, no llega a alcanzar la consideración de grave, que significa una omisión
importante de las medidas de precaución necesarias para evitar accidentes. La circunstancia de
carecer de permiso de conducir es también una infracción reglamentaria, pero el hecho de conducir sin él no constituye negligencia cuando la persona de que se trata sabe conducir bien,
como parece ser el caso del actor. Por todo ello hay que concluir que al no resultar acreditada la
gravedad de la culpa o negligencia en que, sin duda, incurrió el actor al conducir a velocidad
superior a la establecida, no se dieron las circunstancias que determinan la obligación de reparar el daño causado a la Administración a cuyo servicio estaba, y en consecuencia el recurso
debe ser estimado.»
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Procedimiento
El procedimiento para la exigencia de este tipo de responsabilidad es el mismo que
en el caso de la acción de regreso, es decir, el previsto en el artículo 21 del Reglamento
de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad
patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
Así lo dispone el artículo 20 del citado reglamento cuando dispone que «La Administración pública correspondiente podrá exigir de oficio de sus autoridades y demás personal
a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por los daños y perjuicios causados
a la misma mediando dolo, culpa o negligencia grave, de conformidad con lo previsto en los artículos 145 y 146 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 21 de este
Reglamento.»
Parece oportuno traer a colación en este punto otra sentencia, que va a recordar
que el procedimiento que se instruya para determinar la responsabilidad ha de acreditar de forma indubitada la existencia de dolo, culpa o negligencia graves, porque de no
acreditarse, y aunque el daño o perjuicio causado a la Administración sea evidente, no
se podrá repercutir sobre el agente causante
Así, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, en sentencia de fecha 10 de enero de 2001, tras afirmar una vez más
que «para que la Administración pueda reclamar al personal a su servicio la responsabilidad por los daños que hubieran causado, es necesario que exista dolo o negligencia grave», al abordar el caso concreto, entiende que «no se aprecia la existencia de negligencia grave en la resolución, al contrario de la declaración de los testigos se desprende que el
actor entró en la calle lentamente, y la propia resolución en el Fundamento de Derecho
Cuarto reconoce como uno de los elementos que hay que tener en cuenta para graduar la
falta es el deslumbramiento padecido. A la vista de esta circunstancia hemos de estimar el
recurso también en lo relativo a la obligación de resarcir el importe de los daños causados
al vehículo.»
Ello lleva a la necesidad de que se utilicen adecuadamente los resortes del procedimiento (petición de informes, pruebas testificales, pruebas periciales, etc.) para demostrar, cuando ello sea posible, la concurrencia del dolo, la culpa o la negligencia graves, y que no termine un procedimiento declarando la existencia de responsabilidad patrimonial de forma improcedente.
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V. RESPONSABILIDAD CONTABLE
CONCEPTO
El concepto de responsabilidad contable fue tratado en el artículo 38.1 de la LOTC
de la forma siguiente:
«El que por acción y omisión contraria a la Ley origine el menoscabo de los
caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y
perjuicios causados».
Por su parte, La LFTC define de nuevo el concepto de responsabilidad contable,
en su artículo 49.1, restringiendo la formulación establecida en el artículo 38.1 de la
LOTC y se añaden nuevos requisitos a la tipificación establecida en la citada ley orgánica. Así en dicho artículo se dispone:
«La jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad
que, desprendiéndose de las cuentas que deban rendir todos cuantos tengan a su
cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos,
cuando por dolo, culpa o negligencia grave, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o Entidades perceptoras de
subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector».
A partir de esta nueva formulación, para que una conducta pueda originar este
tipo de responsabilidades será preciso que se den las siguientes circunstancias:
– Una infracción de la ley, pero se restringe a las infracciones de leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad.
– Menoscabo efectivo de los caudales públicos.
– Las pretensiones de responsabilidad se han de desprender de las cuentas que
han de rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
– Una relación causal entre la infracción de la ley y el menoscabo.
– El perjuicio para el erario público ha de ser consecuencia de una conducta dolosa, culposa o negligente grave.
Aunque los art. 39 y 40 de la LOTC pueden llevar a suponer que la responsabilidad contable va dirigida exclusivamente a los funcionarios, no obstante, no hay ningún
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precepto de los que conforman la definición de la responsabilidad contable que establezca este requisito, por lo que en dichos procedimientos quedan incluidos otros sujetos además de los funcionarios.
Lo que es relevante para estar legitimado pasivamente en los citados procedimientos es el hecho de gestionar o utilizar, de alguna forma, fondos públicos, como indica el
art. 15 de la LOTC, al margen de la condición de funcionario, cargo electo, o de particular.
El art. 49 de la LFTC introduce de forma expresa el requisito del dolo, culpa o negligencia grave en la realización de hechos que puedan originar este tipo de responsabilidades.
SUPUESTOS
BÁSICOS DE RESPONSABILIDAD CONTABLE
La LFTC define un concepto genérico de responsabilidad y dentro de este concepto, establece unos subgrupos que son los casos de alcance, malversación y otros supuestos diferentes a estos dos casos.
Esta clasificación es relevante a efectos procedimentales, pues los dos primeros supuestos son objeto de los procedimientos de reintegro por alcance, mientras que los últimos son objeto de los juicios de cuentas, ambos procedimientos de carácter judicial.
El alcance
En el art. 72.1 LFCT se dispone el alcance como «el saldo deudor injustificado de
una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el tribunal de Cuentas».
De la descripción legal se pueden hacer las siguientes precisiones:
– Para que podamos hablar de alcance de fondos públicos es necesaria la existencia de una cuenta que arroje un saldo deudor injustificado.
– La cuenta, como cauce de exteriorización del alcance, debe entenderse en un
sentido amplio.
– En consecuencia, podemos afirmar que el alcance no se produce solamente
cuando falta el dinero público, sino también cuando el que maneja los caudales
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públicos es incapaz de explicar con la mínima e imprescindible actividad probatoria la inversión, empleo o destino dado a los mismos, y por tanto, no puede
justificar un saldo deudor en las cantidades que tenía a su cargo, con independencia de que físicamente no se haya apropiado los fondos públicos.
La malversación
El art. 72.2 LFTC define la malversación como «sustracción o el consentimiento
para que esta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los
tenga a su cargo».
De la definición legal se pueden hacer las siguientes precisiones:
– La sustracción debe interpretarse como equivalente a apropiación.
– El consentimiento debe entenderse en el sentido de dejar que otro sustraiga, es
decir, omisión del deber de custodia que compete a quien tiene los caudales a
su cargo.
– Tiene que existir «ánimo de apropiarse los fondos» al patrimonio del malversador, lo que hace imposible que la malversación se produzca culposa o negligentemente.
– La aplicación de los fondos malversados debe ser siempre a usos de carácter
privado, ya sean propios de persona que los tenía a su cargo, ya sean propios de
otra persona, y por tanto ajenos a aquélla, siempre que esa otra persona sea
también privada.
El art. 18.1 de LOTC establece que «la jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación
de la jurisdicción penal».
La compatibilidad entre la jurisdicción contable y la penal tiene las siguientes consecuencias:
a) La exclusividad de la jurisdicción contable para determinar en el ámbito de su
competencia la responsabilidad civil derivada de los delitos cuando éstos fueran
constitutivos de responsabilidad contable, tal y como establece el art. 18.2 LOTC.
b) La obligada abstención de los órganos jurisdiccionales penales a favor de los
de la jurisdicción contable para que éstos sean quienes concreten los daños y
perjuicios causados en los caudales públicos, conforme al Art. 49.3 LFTC.
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Ilícitos contables distintos del alcance y de malversación
Dentro de tales ilícitos susceptibles de ser enjuiciados a través del juicio de cuentas destacan dos infracciones: las del apartado b) (infracciones en la administración de
ingresos) del art. 177 de la LGP y las del apartado d) del citado art. (pagos indebidos).
En cuanto a los restantes ilícitos diferentes del alcance y de los anteriores, cabe decir que
son conocidas, en su caso, por la jurisdicción contable dentro del concepto amplio de alcance.
Indicar que una de entre otras peculiaridades de estas infracciones contables es
que únicamente las infracciones generadoras de responsabilidad contable distinta de alcance pueden ser exigidas con arreglo a normas específicas en vía administrativa, a través de los denominados expedientes administrativos de responsabilidad contable (art.
41.1 LOTC).
REPARACIÓN
DEL DAÑO
La declaración de responsabilidades contables comporta el reconocimiento del
derecho de un ente del sector público a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos en sus caudales o efectos públicos.
De forma correlativa, este derecho comporta una obligación de indemnizar, por
parte del declarado responsable, de los daños y perjuicios causados.
Así se establece en el art. 38.1 LOTC.
El daño, en definitiva, es la cuestión nuclear, ya que según el art. 71 regla 4ª a) de
la LFTC en la sentencia deberá constar «el importe en que se cifren los daños y perjuicios causados en los bienes, caudales o efectos públicos».
Por su parte, el art. 59.1 de la LFTC señala la pretensión a ejercitar por la parte legitimada activamente, y que ha de consistir:
– el reintegro de los daños.
– el abono de los perjuicios causados.
– en ambos casos, los intereses legales desde el día en que se entienda producido
el alcance o irrogados los perjuicios.
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10. Los recursos administrativos y la revisión de oficio
Mercedes Alba Rodríguez
Capitán Auditor
SUMARIO: I. Introducción. II. Actos recurribles. III. Reglas comunes de tramitación de los recursos. IV. Efectos generales de la interposición del recurso. V. Tramitación del recurso.VI. Recursos ordinarios.VII. El recurso extraordinario de revisión. VIII. Concepto de la revisión de oficio. IX. Revisión de actos nulos. X. Revisión de actos anulables. XI. Otros cauces de revisión de los actos.
I. INTRODUCCIÓN
El sometimiento de la actuación de las administraciones públicas al ordenamiento jurídico vigente en cada momento es revisable ante los tribunales de justicia (art. 106.1 CE).
Existen una serie de mecanismos de reacción para el caso en que la administración dicte un acto contrario a Derecho, con el objeto de adecuar tal actuación al ordenamiento jurídico. Entre estos instrumentos cabe distinguir:
a) Los judiciales: son los tribunales de justicia los que corrigen el actuar ilegal de
la Administración.
b) Los administrativos: a través de los cuales los actos administrativos se someten a un nuevo examen para ratificarlos o corregirlos. Esta revisión puede realizarse de oficio por la propia administración autora de los actos, o a instancia
de parte mediante la interposición de los correspondientes recursos administrativos.
La finalidad de todo recurso administrativo es proporcionar al órgano que lo dictó– cuando se trata de un recurso de reposición– o al superior jerárquico de aquel–
en el recurso de alzada– , la oportunidad de reconsiderar la decisión adoptada.
El régimen jurídico general de los recursos administrativos se regula en el Capítulo II del título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Ad-
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ministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siendo aplicable a
todas las administraciones públicas (estatal, autonómica o local), con las modificaciones
introducidas por la Ley 4/1999, de 14 de enero.
En nuestro ordenamiento jurídico, existen una serie de figuras que, si bien constituyen una reclamación dirigida a las administraciones públicas para revisar una determinada actuación administrativa, no son, sin embargo en sentido técnico, recursos administrativos. Estos supuestos se regulan por su normativa específica destacando dentro de ellos:
a) Acción de revisión de actos nulos de pleno derecho y actos anulables (arts. 102
y 103); su diferencia con los recursos es la sujeción a plazo más breve cuando
hablamos de recurso o más amplio en el caso de las revisiones.
b) Derecho de Petición; este derecho se refiere a una cuestión graciable pudiendo incorporar una sugerencia, información o expresar una queja o súplica.
II. ACTOS RECURRIBLES EN VÍA ADMINISTRATIVA
La normativa establece como regla general, que los interesados pueden interponer los recursos de alzada o reposición contra las resoluciones o los actos de trámite que
cumplan los siguientes requisitos:
1) Que se trate de actos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.
2) Que tales actos determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento.
3) Que tales actos produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos que puedan fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la Ley.
RESOLUCIONES
DEFINITIVAS
Son recurribles las resoluciones que resuelven una instancia, se descartan por
ello los actos de trámite salvo que los mismos reúnan los requisitos que acabamos de
señalar.
En las resoluciones administrativas, debe hacerse mención de los recursos que
proceden contra las misma, órgano administrativo o judicial ante el que hubiera de presentarse y plazo para su interposición. La omisión o el error en la notificación de los re-
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cursos procedentes contra un acto administrativo, produce su nulidad, salvo que el particular haya utilizado en tiempo y forma los recursos procedentes (STS. 22-01-1996).
No es recurrible una mera contestación de cortesía que haga la administración
respecto de un procedimiento administrativo, siempre que sea independiente de la resolución definitiva.
ACTOS
DE TRÁMITE
Los actos de trámite son aquellos actos administrativos previos a una resolución
definitiva que impulsan el procedimiento y recaban información para adoptar una resolución administrativa definitiva. La justificación de su no recurribilidad la encontramos
en la necesidad de evitar que los procedimientos se conviertan en interminables por la
interposición de recursos contra todos y cada unos de los actos que constituyen el procedimiento.
Para que sea admisible el recurso contra los actos de trámite se requiere que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
1) Que el acto de trámite decida sobre el fondo del asunto; por ejemplo, el acto
en virtud del cual se propone no iniciar un procedimiento de ascenso honorífico, porque en realidad está incidiendo sobre el fondo y dando por terminado
el procedimiento iniciado a instancia del interesado.
2) Acto de trámite que impide continuar el procedimiento; por ejemplo, el acto
en virtud del cual se procede al archivo del expediente iniciado, pues ese acuerdo produce el efecto jurídico de impedir la continuación en vía administrativa.
3) Acto de trámite que produzca indefensión.
ACTUACIONES
NO RECURRIBLES
Frente a estos actos administrativos que acabamos de mencionar como susceptibles de ser impugnados en virtud de recurso administrativo, hay que señalar los supuestos que quedan excluidos del ámbito del recurso administrativo, estos son:
a) Disposiciones administrativas de carácter general: en principio contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe más recurso que el contencioso-administrativo. Para diferenciar un acto administrativo susceptible de
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recurso, de una disposición administrativa de carácter general, excluida por
tanto de su ámbito, podemos señalar dos criterios:
– La disposición administrativa de carácter general constituye un instrumento ordenador, mientras que el acto administrativo aparece configurado como
algo ya ordenado y limitado a ejecutar y a cumplir lo ordenado.
– El acto administrativo se agota con su cumplimiento, para un nuevo cumplimiento se ha de dictar un nuevo acto, mientras que la disposición de carácter general no se consume por su cumplimiento, sino que sigue vigente siendo susceptible de una pluralidad de cumplimientos.
b) Actos administrativos consentidos y firmes: se trata de actos que han ganado
firmeza por no haber sido recurridos en tiempo y forma de forma que podrán
ser inadmitidos por extemporáneos.
III. REGLAS COMUNES DE TRAMITACIÓN DE LOS RECURSOS
LEGITIMACIÓN
Ostentan legitimación para interponer los recursos administrativos los que tengan
interés en la resolución recurrida.
Se considera interesados a quienes promuevan un procedimiento administrativo
como titulares de derechos o intereses legítimos, así como, a quienes sin haber iniciado
el procedimiento, tengan derechos que se vean afectados por la resolución que se dicte.
REPRESENTACIÓN
Para la formulación de recursos en nombre de otra persona, debe acreditarse la representación mediante:
– documento público,
– documento privado con firma notarialmente legitimada,
– poder apud acta, es decir, mediante declaración del interesado personalmente
ante el órgano administrativo.
Si se interpusiera un recurso mediante representación, no quedando ésta acreditada a pesar de haber sido solicitada por la administración la subsanación de dicha falta, se procederá a la inadmisibilidad del recurso y su archivo sin más trámite. Este re-
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querimiento de subsanación se realizará por la administración concediendo al interesado un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 (art. 71), no obstante, si transcurrido el
plazo y antes de dictarse la resolución procedente, se tuviera conocimiento de tal representación, en base a los principios de tutela y de no indefensión, la administración estaría obligada a la admisión de aquélla.
COMPETENCIA
Cabe distinguir:
– Recursos devolutivos: son aquellos que se resuelven por el superior jerárquico
de aquél que dictó el acto impugnado. Es el caso del recurso de alzada.
– Recursos no devolutivos: aquellos que serán resueltos por el mismo órgano que
dictó el acto impugnado. Son los recursos de reposición y el extraordinario de
revisión.
Las resoluciones administrativas adoptadas por delegación se consideran adoptadas por el órgano delegante. La competencia para resolver un recurso administrativo es
delegable en otro órgano administrativo, salvo que se trate de un recurso que deba ser
resuelto por el órgano superior jerárquico de aquél que pretende delegar.
En caso de que el recurso se interpusiera erróneamente ante órgano no competente, éste tiene la obligación de remitir las actuaciones directamente al órgano que entienda competente para la resolución del recurso.
INTERPOSICIÓN
DEL RECURSO
En principio todo escrito que denuncie la ilegalidad de un acto administrativo o en
el que se solicita se reconsidere el acato dictado, deberá ser calificado como recurso.
La forma de tradicional de formular un recurso será mediante soporte en papel,
aunque también existe la posibilidad de presentar el escrito por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, siempre que se garantice el contenido íntegro del mismo y
quede constancia de las fechas de entrada y del destinatario y del remitente.
Si bien no es obligación que el interesado califique el escrito de recurso, es lo cierto, que ello beneficia el trabajo de la administración, no obstante el error en la califica-
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ción del escrito por el interesado no debe dar lugar a su inadmisibilidad, siempre que de
su contenido se deduzca su carácter.
Los recursos administrativos se formalizan mediante un escrito de impugnación
que deberá contener los requisitos mínimos establecidos en el artículo 110.1, a saber:
– El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del
mismo.
– El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
– Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
– Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
– Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Si recibido por la Administración un recurso, se observa la falta de alguno de estos
requisitos se deberá, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 71, requerir al interesado para que subsane la falta apreciada, advirtiéndole de que, si así no lo hiciera se
le tendrá por desistido de su recurso, concediéndole al efecto, un plazo de 10 días.
PLAZOS
La regulación de los plazos para interponer los recursos, difiere según el tipo de
recurso de que se trate.
Los plazos para la interposición de un recurso son improrrogables.
Reglas generales en cuanto al cómputo de los plazos
A la hora de computar los plazos se tendrán en cuenta las siguientes circunstancias:
– Término de mes: los plazos fijados por meses se computan de fecha a fecha. El
mes de agosto es hábil. El plazo comenzara a contarse desde el día siguiente a
aquel en que se practicó la notificación. Si el último día es inhábil, se prorrogará el plazo al día siguiente.
– Días festivos: no se computarán las festividades locales o autonómicas.
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Si el recurso se interpusiera fuera de plazo, el acto administrativo contra el que se
dirige quedaría firme y consentido y por tanto el escrito de impugnación sería objeto de
inadmisión. A estos efectos hay que señalar, que la fecha que deberá tenerse en cuenta
a la hora de considerar si un recurso es temporáneo o extemporáneo, será la del sello del
registro de entrada, aun cuando el interesado lo haya fechado con anterioridad.
PRESENTACIÓN
DE LOS RECURSOS
Los recursos podrán presentarse en cualquiera de los registros que como principio
general establece el artículo 38 de la Ley, si bien en este punto habrá que tener en cuenta lo preceptuado al respecto en la Instrucción nº 167/ 1999 de 24 de junio sobre tramitación de procedimientos administrativos en el ámbito del Ministerio de Defensa dictada por el Subsecretario de Defensa. En el punto 4 del Apartado B) «Solicitudes de iniciación» de la citada Instrucción se señala que «las solicitudes (debe entenderse también los
recursos) relacionados con la justicia y la disciplina, con la orgánica y medios de equipo y material, con la instrucción y formación material y, en general, las vinculadas de forma directa con
el servicio, deberán dirigirse y cursarse a través de los Jefes directos, quienes actuarán conforme determina el artículo 204 de las RROO para las FAS». La no observancia del conducto
reglamentario podrá dar lugar a responsabilidades disciplinarias.
IV. EFECTOS GENERALES DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO
OBLIGACIÓN
DE RESOLVER
La administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos
los procedimientos administrativos, incluidos los recursos.
La resolución del recurso ha de adoptarse en el plazo fijado para cada uno de los
recursos en su normativa específica.
El cómputo del plazo se inicia en el momento en que el recurso ha tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver
Es preciso significar en este punto que, una de las novedades que introduce la Ley
4/1999 de 14 de enero, es que, a partir de ahora, en el plazo legal fijado, no sólo habrá
de dictarse resolución sino que dentro del mismo se incluye la notificación que ha de
efectuarse al administrado.
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En cuanto al cómputo de los plazos para resolver previstos en la ley, habrá que tener presente lo dispuesto en el artículo 42.3 que señala:
«...Este plazo se contará:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de inicio.
b) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en
que su solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver.
Lo señalado en este artículo hay que ponerlo en relación con lo preceptuado en la
Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley administrativa que establece: «...En los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado cuya tramitación y resolución corresponda
a órganos integrados en el Órgano Central del Ministerio de Defensa, Estado Mayor de la Defensa y Cuarteles Generales de los Ejércitos, el plazo para resolver y notificar se contará desde
la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en los registros de los citados órganos»
El silencio administrativo
La demora en la resolución de un recurso, por regla general, legitima al recurrente para considerar el mismo desestimado y acudir, si a su derecho conviniera, a la vía judicial; no obstante, cuando el recurso de alzada, que no el de reposición, se haya interpuesto contra un primera resolución presunta, la no resolución en plazo supondrá entender estimado el recurso interpuesto, artículo 43.2 apartado 2 « No obstante, cuando el
recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de
una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo, si llegado el plazo de
resolución, el órgano competente no dictase resolución expresa.»
Aún en estos supuestos de silencio administrativo, la Administración está obligada a resolver, aunque sea ya fuera de plazo, si bien hay que significar:
1. La Administración quedará vinculada por el carácter del silencio, cuando éste
tenga sentido estimatorio de tal forma que, la resolución posterior sólo podrá
dictarse de ser confirmatoria del silencio producido (art. 43.4 a))« En los casos
de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo».
2. Si el silencio tiene efectos negativos la respuesta posterior que dicte la Administración se adoptará sin vinculación alguna (art. 43.4.b)) « En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del
plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio».
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Suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos
Por regla general, los actos administrativos son inmediatamente ejecutables, es
decir, son de eficacia inmediata; así el artículo 56 dispone:» los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en
esta ley» y, por su parte el artículo 57.1 señala:» los actos de las Administraciones Públicas
sujetos a Derecho Administrativo, se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en
que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».
En consecuencia, la interposición de un recurso, salvo que una disposición establezca lo contrario, no producirá la suspensión del acto impugnado.
No obstante lo anterior, el administrado si así lo considera, puede solicitar que se
suspenda la eficacia del acto administrativo mientras se sustancia y resuelve el recurso
planteado, por considerar que su ejecución pudiera causarle un perjuicio grave.
Esta posibilidad que tiene el interesado aparece recogida en el artículo 111 que determina:
«La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa
resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se
causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido,
podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución de acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta ley.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos
treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no haya dictado resolución expresa al respecto....»
El plazo de 30 días debe referirse a días hábiles, toda vez que, mientras no se exprese otra cosa, siempre que los plazos se señalen por días, éstos son hábiles excluyéndose del mismo los domingos y festivos.
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La suspensión automática por el transcurso de los 30 días se agotará con la resolución del recurso administrativo interpuesto.
Cabe por último mencionar, que la resolución por la que se acuerde o deniegue la
suspensión solicitada, no será recurrible, si bien, la disconformidad con la resolución
adoptada podrá alegarse en el recurso que pudiera interponerse en relación con la resolución final.
REQUISITOS
DE LA RESOLUCIÓN
La resolución que se adopte habrá de ser congruente, esto es, deberá ajustarse a
las peticiones del interesado, no pudiendo introducir en el recurso nuevas cuestiones
que darían lugar a un procedimiento independiente.
La resolución ha de estar motivada, con una sucinta referencia de los hechos y
fundamentos de derecho en los que se fundamenta, la finalidad de esta motivación está
en permitir al interesado conocer las razones o motivos que han justificado la actuación
de la administración y poder así articular mejor sus mecanismos de defensa.
Como regla general la resolución deberá respetar el principio de la «reformatio in
peius» esto es, le recurrente en vía de recurso no podrá ver empeorada su situación inicial.
En cuanto al contenido de la resolución, está podrá ser estimatoria, desestimatoria o inadmisoria del recurso interpuesto.
En cuanto al plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, este varía en función de si la resolución es expresa o presunta:
– En el supuesto de resolución expresa, el plazo será de 2 meses a contar desde el
día siguiente al que se practicó la notificación.
– En el caso de resoluciones presuntas, el plazo será de 6 meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.
V. TRAMITACIÓN DEL RECURSO
La tramitación del recurso administrativo es sumamente sencilla, sólo habrá que
tener en cuenta dos cuestiones:
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– Si se incorporan al expediente originario nuevos hechos o documentación que no
figuraba en un principio, habrá que ponerlos en conocimiento del interesado, concediéndole al efecto un trámite de audiencia para que en un plazo no inferior a 10
días ni superior a 15, formule las alegaciones que a su derecho convenga. (art.112.1).
– Habrá que dar traslado del expediente a los terceros que puedan verse afectados por la futura resolución que se vaya a adoptar, con el fin de que en igual plazo, formulen las alegaciones que estimen convenientes (art.112.2).
VI. RECURSOS ORDINARIOS
EL
RECURSO DE ALZADA
El recurso de alzada, regulado en los artículos 114 y 115 de la LRJ-PAC, es un recurso administrativo cuya resolución corresponde al órgano superior a aquél que dictó
el acto impugnado. Se trata de un auténtico presupuesto procesal para el acceso a la vía
contenciosa-administrativa, toda vez que, se impone la obligación de interponer este recurso para agotar la vía administrativa.
Pueden ser recurridos en alzada los actos que no pongan fin a la vía administrativa:
a) resoluciones administrativas.
b) actos de trámite que decidan directamente sobre el fondo, determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión.
El recurso de alzada es un recurso ordinario que permite al recurrente alegar cualquier vicio de nulidad o infracción del ordenamiento.
Competencia
La competencia para conocer del recurso de alzada corresponde al órgano superior. En caso de actos dictados por delegación, se entienden dictados por el órgano delegante de modo que el recurso de alzada deberá ser resuelto por el superior del delegante. En ningún caso podrá delegarse la competencia para conocer de un recurso de
alzada, al órgano que dictó el acto objeto de impugnación.
Si el órgano ante el que se interpone el recurso de alzada se considerara incompetente para su resolución, procederá a su remisión al órgano competente.
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Plazo de interposición
En cuanto al plazo para interponer el recurso de alzada será de un mes, si el
acto impugnado fuese expreso y de 3 meses si fuera presunto computándose, a tal
efecto el plazo, desde el día siguiente a aquel en finalizó el plazo para dictar resolución expresa.
La no interposición del recurso dentro de plazo contra una resolución susceptible de impugnación determinará la firmeza de ésta, sin perjuicio en su caso de la procedencia del recurso extraordinario de revisión, o de incoarse los procedimientos de
«revisión de oficio» regulados en la Sección primera del Capítulo I del Titulo VII de la
LRJ-PAC.
Procedimiento
El procedimiento se iniciará con la presentación del escrito de interposición del recurso, que deberá cumplir los requisitos generales del artículo 110 de la Ley, aplicándose el principio antiformalista que consagra este mismo artículo (S.T.S. de 13 de febrero
de 1987). Además «podrá presentarse ante el órgano que dictó el acto que se impugna
o ante el órgano competente para resolverlo».
El órgano competente para decidir podrá recabar los informes que juzgue necesarios para resolver (art. 82.1 LRJ-PAC). Informe preceptivo es el del órgano que dictó el
acto impugnado, que deberá remitir al competente para resolver con una copia completa y ordenada del expediente, con el escrito de interposición, cuando éste se hubiese
presentado ante él. Si el recurso se presentó directamente ante el órgano competente
para resolver, deberá dar traslado del escrito de interposición al que dictó el acto para
que cumpla el mismo trámite.
El trámite de audiencia y vista únicamente se dará si hubieren de tenerse en cuenta «nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente», a cuyo efecto no tendrán este carácter los informes y propuestas ni los documentos que hubiesen aportado
los interesados antes de recaer la resolución impugnada (art. 112 LRJ-PAC).
Si hubiese otros interesados en el procedimiento en que se dictó la resolución,
se les dará traslado en todo caso del escrito de recurso para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, aleguen lo que estimen procedente (art. 112.2 LRJPAC).
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Solicitud de suspensión
Si en el recurso interpuesto el interesado solicitara la suspensión de la resolución
impugnada, para evitar que por el transcurso del tiempo hubiere que conceder la suspensión, de manera paralela a la tramitación del recurso de alzada, se procederá a resolver en pieza separada la mencionada solicitud, haciendo saber al interesado que contra
la resolución que se dicte no procederá interponer recurso alguno.
Plazo para resolver y notificar
El plazo para resolver y notificar el recurso de alzada será de tres meses desde que
el recurso tiene entrada en el Registro del órgano competente para resolver. Transcurrido este plazo sin que haya recaído resolución expresa, el recurso deberá entenderse desestimado por silencio, salvo que el mismo se hubiera interpuesto contra una primera resolución presunta como ya vimos. (art. 115.2 LRJ-PAC).
Finalización del procedimiento
La resolución del recurso de alzada deberá ser, como ya dijimos, congruente y motivada, sin que pueda agravarse la situación inicial del recurrente.
El recurso de alzada también puede finalizar por:
– Desistimiento, en este caso la administración aceptara de plano el desistimiento y declarará concluso el procedimiento.
– Desaparición del objeto del recurso.
Contra la resolución del un recurso de alzada no podrá interponer ningún otro recurso administrativo salvo el extraordinario de revisión. En consecuencia, contra la resolución dictada en alzada no podrá interponerse el recurso de reposición.
Contra la resolución de un recurso de alzada podrá interponerse el recurso contencioso-administrativo, en cuanto a los plazos:
a) En el caso de resolución expresa, el plazo será de 2 meses a contar desde el día
siguiente al que se practicó la notificación.
b) En el supuesto de resoluciones presuntas, el plazo será de 6 meses contados a
partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.
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EL
RECURSO DE REPOSICIÓN
El recurso de reposición, que regulan los artículos 116 y 117 LRJ-PAC, es un instrumento que tiene por objeto la impugnación de los actos que ponen fin a la vía administrativa ante el mismo órgano que los dictó.
Se ha dudado mucho de la eficacia del recurso de reposición, por razones de la
psicología del funcionario, llegando a decirse de su interposición que «es una manera de perder el tiempo, porque dada su eficacia práctica…». No obstante, la posibilidad de recurrir ante el mismo órgano que dictó el acto, en aquellos casos en que se
incurrió en errores evidentes o cuanto la infracción del ordenamiento jurídico es manifiesta, puede evitar el proceso, con el consiguiente beneficio para el administrado y
para la Justicia.
El recurso de reposición tiene carácter potestativo, de tal modo que su interposición depende de la voluntad del interesado ya que no es necesario interponerlo para
agotar la vía administrativa y acudir a la vía judicial; sin embargo, si se interpone, no podrá dirigirse a los Tribunales de justicia en tanto en cuanto no recaiga resolución ya sea
expresa o presunta. (art.116.2).
Se trata de un recurso ordinario por cuanto la legislación no exige motivos tasados para su interposición, pudiendo fundarse en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico.
El recurso de reposición se interpondrá contra los actos que pongan fin a la vía administrativa (art.116.1), estos actos aparecen recogidos en el artículo 109, así:
«Ponen fin a la vía administrativa:
Las resoluciones de los recursos de alzada.
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
Las resoluciones de órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición
legal o reglamentaria así lo establezca.
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.»
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Competencia
En cuanto al órgano competente para su resolución, cabe señalar que el mismo
deberá interponerse ante el mismo órgano que dictó la resolución impugnada. Si el órgano ante el que se interpone el recurso de reposición se considerara incompetente para
su resolución, procederá a su remisión al órgano competente.
Plazo de interposición
El plazo para interponer el recurso de reposición será de 1 mes si el acto recurrido es expreso y de 3 meses si el acto impugnado fuese presunto (en este caso el plazo
comenzará a computarse a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto
presunto, esto es, a partir del día en que haya finalizado el plazo para dictar resolución
expresa y se hayan producido los efectos del silencio administrativo).
Al igual que sucede con el recurso de alzada, los plazos para interponer el recurso de reposición son improrrogables.
Procedimiento
El procedimiento se iniciará con la presentación del escrito de interposición del recurso, que estará sujeto al régimen general que regula el artículo 110.
En cuanto a la tramitación y resolución, se aplicará el régimen general del artículo 112 de la LRJ-PAC.
Como hemos dicho, será resuelto por el mismo órgano que dictó el acto impugnado; en caso de estar ante una delegación de competencias, se entenderá que la misma se extiende no solo a la resolución de la instancia inicial, sino también a la resolución de los recursos, por ello, y por un principio de economía procesal, el recurso de reposición será resuelto por el órgano delegado.
Plazo para resolver
El plazo máximo para resolver y notificar será de 1 mes no pudiendo interponerse contra su resolución nuevo recurso de reposición.(art.117.1 y .2). A los solos efectos
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de entender debidamente cumplida la obligación de notificar en plazo, bastará el intento de notificación debidamente acreditado.
La resolución
Asimismo, la resolución del recurso de reposición deberá ser congruente, motivada con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho que le sirven de base
jurídica a los efectos de una mejor defensa al administrado.
El recurso de reposición se entenderá desestimado si transcurrido un mes desde
que el mismo tuvo entrada en el registro del órgano competente para resolver, no hubiera recaído resolución expresa.
VII. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
Se trata de un recurso excepcional que se concede únicamente contra resoluciones firmes en vía administrativa no susceptibles de recurso ordinario y por alguno de los
motivos tasados en la normativa (arts.108, 118 y 119 LRJ-PAC).
Precisamente por su carácter excepcional, tales motivos han de ser interpretados
restrictivamente. De lo dicho se infiere los siguientes requisitos del recurso extraordinario de revisión:
a) Que el acto administrativo haya ganado firmeza en vía administrativa.
b) Que se invoque alguno de los motivos que se enumeran en el artículo 118 de
la Ley 30/92, de 26 de noviembre, esto es, que por los documentos incorporados al expediente o por acaecimientos posteriores existan dudas racionales
acerca de la validez del acto administrativo.
Las principales novedades introducidas por la Ley 4/1999, de 14 de enero son:
– Sustitución de la expresión «actos que agoten la vía administrativa» por « actos
firmes en vía administrativa».
– Indicación de que el órgano competente para la resolución del recurso es aquél
que dicta el acto recurrido.
– En el motivo segundo del artículo 118 se suprime el término «aporten» quedando redactado « que aparezcan documentos de valor esencial…»
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– Se permite la inadmisión del recurso sin necesidad de recabar previamente dictamen del Consejo de Estado.
Competencia
El recurso extraordinario de revisión será resuelto por el mismo órgano que dictó
el acto impugnado.
Admisibilidad
Como ha quedado dicho, el recurso extraordinario de revisión alcanza tal carácter
dado los motivos tasados que para su interposición preceptúa el artículo 118 de la Ley
administrativa.
1. En primer lugar, en cuanto a los actos contra los que procede, estos deben ser
firmes en vía administrativa; la firmeza puede darse puede darse por los siguientes motivos:
– Actos que no agotan la vía administrativa que adquieren firmeza cuando
contra los mismos no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.
– Actos que agotan la vía administrativa: son firmes los actos que agotan la vía
administrativa y contra los que no se haya interpuesto recurso de reposición.
2. En segundo lugar, en cuanto a los motivos por los que puede interponerse el
recurso extraordinario de revisión aparecen contenidos en el art. 118, se trata
de una numeración que tiene el carácter de «numerus clausus»:
a) Error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados en el
expediente. El error ha de resultar de una mera confrontación del acto impugnado con un documento incorporado al expediente. Se excluyen los documentos que el interesado acompaña a su recurso.
b) Aparición de documentos que evidencien el error de la resolución recurrida. Debe tratarse de documentos esenciales que aún siendo posteriores,
evidencien que fueron ignorados por la Administración al dictar la resolución impugnada.
c) Influencia en la resolución de documentos o testimonios falsos. Esta influencia ha de ser esencial, de tal modo que aún si no hubiera existido tal
falsedad, la resolución hubiera seguido siendo la misma no procede admitir tal motivo. La sentencia ha de ser firme.
d) Influencia en la resolución de conducta punible.
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Plazo de interposición
En relación al plazo de interposición del recurso, habrá que distinguir según la
causa en la que se funde, así:
– El plazo será de 4 años a contar desde la fecha de la notificación de la resolución impugnada si se fundamenta en la causa 1ª.
– Y será de 3 meses en el resto de los casos (art.118.2).
Procedimiento
El procedimiento se iniciará con la presentación del escrito de interposición en el
Registro correspondiente o en las oficinas a que se refiere el artículo 38 de la Ley. El escrito de interposición deberá expresar las circunstancias generales señaladas en el artículo 110 de la Ley, y las especiales que impone el carácter extraordinario del recurso;
concretamente, los motivos en que se funde, que deben ser algunos de los enumerados
en el artículo 118.1 de la Ley. No expresar la causa en que se funde determina por sí solo
rechazar el recurso (STS de 11 de julio de 2002).
En cuanto al trámite de admisión el artículo 119 introduce la novedad de conceder al órgano competente para resolver, la posibilidad de inadmitir motivadamente el
recurso sin necesidad de recabar el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo
de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 118, o cuando se hubiesen desestimado en cuanto al
fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano competente para resolver podrá solicitar cuantos informes juzgue necesarios para acordar o resolver. La Ley Orgánica del Consejo de Estado, de 22 de abril de
1980, en su artículo 22.9 dispone que «la Comisión permanente… deberá ser consultada en los siguientes asuntos: 9. Recursos extraordinarios de revisión». Por tanto, es trámite esencial en los procedimientos de recurso de revisión contra actos de un órgano de
la Administración del Estado o de alguno de sus organismos autónomos el informe del
Consejo de Estado que, según el artículo 83.2 de la Ley, no será vinculante. La omisión
del trámite constituirá, por tanto, un vicio esencial de procedimiento, determinante de
nulidad de actuaciones (artículo 63 LRJ-PAC).
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado quien será también competente para su resolución (art.118.1); así
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también lo establece la LOFAGE, en su Disposición Adicional Decimoséptima al señalar que «será competente para conocer del recurso extraordinario de revisión el órgano administrativo que haya dictado el acto impugnado».
Plazo para resolver
El plazo de resolución del recurso será de 3 meses desde la interposición del mismo debiendo entenderse desestimado en caso de que transcurrido este plazo no haya
recaído resolución expresa. (art.119.3 LRJ-PAC).
Efectos de la resolución
Si la resolución del recurso es desestimatoria, no se produce efecto alguno en el
ámbito de las relaciones jurídico-materiales en cuanto que el acto impugnado que ostentaba el carácter de firme, mantendrá plenamente su eficacia.
Por último, decir que la interposición del recurso extraordinario de revisión no interrumpe el plazo para acudir a la vía contenciosa-administrativa, tras la desestimación
del recurso de alzada.
VIII. CONCEPTO DE LA REVISIÓN DE OFICIO
La Administración no puede revisar o revocar libremente sus propios actos declarativos de derechos, pues se encuentra vinculada por los principios de eficacia jurídica y
seguridad jurídica, por ello solo a través de los recursos administrativos o siguiendo alguno de los procedimientos de revisión previstos en la LRJPAC puede la Administración
revocar o anular sus actos.
La revisión de oficio de los actos nulos o anulables puede llevarse a cabo por la
Administración del Estado, la Administración autonómica, la administración local y
otras corporaciones de Derecho Público.
Para la revisión de oficio de los actos nulos o anulables de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos son competentes: (LOFAGE disp. adic. 16)
a) El Consejo de Ministros respecto de sus propios actos o los de los ministros.
b) El Ministro respecto de los actos de los secretarios de Estado o de los órganos
directivos de su departamento no dependientes de una secretaría de Estado.
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Iniciado el procedimiento de revisión el órgano competente para resolver puede
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
La facultad administrativa de revisar sus actos no es ilimitada, existen una serie de
límites a esta actividad recogidos en el artículo 116 de la Ley: prescripción de las acciones, transcurso del tiempo o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la
equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o a las leyes.
Al hablar de procedimientos de revisión distinguimos:
a) Revisión de actos nulos (art. 102).
b) Revisión de actos anulables (art. 103).
IX. REVISIÓN DE ACTOS NULOS
El procedimiento para declarar la nulidad de dichos actos y disposiciones puede
iniciarse en cualquier momento, por iniciativa de la Administración o a solicitud de un
interesado.
Contra el acto que acuerde el inicio de un procedimiento de revisión no cabe recurso alguno, puesto que se trata de un mero acto de trámite. No sucede lo mismo con
el acuerdo por le que se deniega la apertura de dicho procedimiento, toda vez que en
este caso estamos ante un acto de trámite que decide indirectamente sobre el fondo del
asunto e impide continuar el procedimiento y que por ello sí es recurrible.
El plazo para dictar y notificar la resolución expresa ante una solicitud de revisión
es de tres meses. Transcurrido este plazo puede considerarse desestimada por silencio
administrativo la solicitud a los efectos de permitir interponer el recurso administrativo
o contencioso que corresponda.
Normalmente las decisiones del órgano competente para revisar agotan la vía administrativa por ello, en la mayoría de los casos procederá acudir a la vía contenciosa, no
obstante, cuando no sea así, cabrá interponer recurso de alzada ante el superior jerárquico.
El órgano competente para la revisión puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados en los siguientes casos:
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• Cuando carezcan manifiestamente de fundamento, resultando clara y notoria la
falta de motivos.
• Cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la
LRJ-PAC.
Contra el acto de inadmisión a trámite también podrá interponerse recurso contencioso administrativo.
En este tipo de procedimiento resulta esencial para declarar la nulidad de los actos la obtención de un previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Se trata de un dictamen además de preceptivo, de
carácter vinculante. La potestad de la administración de revisión no es, pues, una potestad discrecional, sino reglada, en tanto en cuanto está obligada a declarar la nulidad o la
validez de los actos sometido a revisión de acuerdo con aquél dictamen.
El plazo para dictar y notificar la resolución en el procedimiento de revisión es tres
meses. Transcurrido este plazo se entienden caducados los procedimientos iniciados de
oficio y desestimados por silencio los iniciados a instancia de parte.
X. REVISIÓN DE ACTOS ANULABLES
Tratándose de actos declarativos de derechos y actos que reconocen intereses legítimos, no puede la Administración por sí misma, proceder a su revisión de oficio, sino
que debe limitarse a declararlos lesivos para el interés público y proceder luego a su impugnación ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Para proceder a realizar esta revisión jurisdiccional, la Administración deberá iniciar un procedimiento en el que necesariamente se deberá dar trámite de audiencia a
cuantos aparezcan como interesados en el acto cuya revisión se pretende.
El plazo para tramitar y resolver este procedimiento es de seis meses a contar desde su iniciación; si no se hubiese adoptado la declaración de lesividad en este término
se produce la caducidad del procedimiento sin perjuicio de que pueda incoarse otro
nuevo con el mismo objeto.
En cualquier caso, la declaración de lesividad debe adoptarse antes de que transcurran cuatro años desde que se dictó el acto administrativo que se pretende declarar lesivo.
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En cuanto a la competencia, son de aplicación las mismas reglas que para la revisión de actos nulos.
La caducidad del procedimiento para declarar la lesividad de un acto, no exonera
a la Administración de su obligación de dictar una resolución expresa que, declarando
caducado el expediente, lo dé pro concluido con archivo de las actuaciones.
Contra la declaración de lesividad no cabe interponer recurso contencioso administrativo toda vez que sus efectos son meramente procesales, se trata de una condición,
un presupuesto de procedibilidad cuyo único fin es permitir a la Administración acudir
a los tribunales para instar la anulación de dicho acto.
Junto a los actos favorables que acabamos de analizar, la ley también permite a la
Administración revisar los actos desfavorables o de gravamen, respecto de los cuales establece menos exigencias formales; en estos casos la Administración puede llevarla a
cabo en cualquier momento.
XI. OTROS CAUCES DE REVISIÓN DE LOS ACTOS
LA
REVOCACIÓN
Los actos que, lejos de ser declarativos de derechos, entren dentro de la categoría
de actos desfavorables o de gravamen para los interesados, pueden ser dejados sin efecto por la Administración que los hubiere dictado, sin necesidad de seguir los procedimientos de revisión de oficio antes indicados (art. 105 LRJ-PAC).
La revocación puede estar fundada en razones de legalidad o de oportunidad,
pero no puede conducir a un trato de favor para el afectado, ni, por supuesto, integrar
vulneración de alguna norma legal. El precitado artículo 105 prohíbe la revocación de los
actos no declarativos de derechos cuando:
a) Dé lugar a una dispensa o exención no permitida por las leyes.
b) O resulte contraria
– al principio de igualdad,
– al interés público,
– o al ordenamiento jurídico.
La revocación de estos actos puede producirse en cualquier momento: antes de
que se haya llegado a interponer recurso, durante la tramitación de éste, después de ha-
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berse resuelto en sentido desestimatorio el recurso, o transcurridos los plazos de impugnación. Ante el silencio legal, cabe entender que la Administración puede actuar de oficio o a raíz de una petición del interesado.
La revocación puede llevarse a cabo mediante un acto que lo declare expresamente, o bien a través de un acto que sustituya al revocado por otro de sentido distinto.
LA
RECTIFICACIÓN DE ERRORES
Aunque regulada junto a los procedimientos de revisión de oficio, radicalmente
distinta es la rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en
los actos administrativos. Regulada en el mismo artículo 105 de la Ley permite a la Administración en cualquier momento de oficio o a iniciativa de los interesados, una mera
rectificación de errores carente de todo rigor formal.
Esta facultad de rectificación no se refiere a los errores en la aplicación de las normas, esto es, en la apreciación del supuesto de hecho, en la identificación de la norma a
aplicar, no se refiere a u error de derecho sino al mero error de hecho, material o aritmético.
El error ha de ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo sin
necesidad de mayores razonamientos. Para que la Administración pueda llevar a cabo
esta rectificación se requiere:
– Que se trate de corregir errores simples o equivocaciones elementales.
– Que tales errores se adviertan de los datos obrantes en el expediente y sean evidentes y notorios, sin que deban interpretarse las normas aplicables.
– Que simultáneamente no se produzca la revisión de oficio de los mismos.
– Que la corrección no produzca una alteración substancial en el contenido del
acto.
– Que se ejercite esta facultad con criterio restrictivo.
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Nota bibliográfica
— COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de Derecho Administrativo, t. I, 18ª ed.,
Madrid, 2007.
— GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Curso de Derecho
Administrativo, t. I, 14ª ed., Pamplona, 2008.
— MARTÍN MATEO, R. y DÍEZ SÁNCHEZ, J.J., Manual de Derecho Administrativo,
27ª ed., Pamplona, 2008.
— PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo, t. I, Madrid, 2008; t. II, Madrid,
2007.
— SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo. Parte General, 3ª ed. Madrid,
2007.
— VV.AA., Memento Práctico Francis Lefebvre 2007-2008. Madrid, 2007.
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Tabla de abreviaturas
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CC: Código civil.
CE: Constitución Española, de 27-12-1978.
CP: Código Penal.
CPM: LO 13/1985, de 09-12, del Código Penal Militar.
EBEP: L. 7/2007, de 12-04, del Estatuto Básico del Empleado Público.
LBRL: L. 7/1985, de 02-04, reguladora de las Bases del Régimen Local.
LCM: L. 39/2007, de 19-11, de la Carrera Militar.
LFTC: L. 7/1988, de 05-04, de funcionamiento del tribunal de Cuentas.
LG: L 50/1997, de 27-11, del Gobierno.
LG: L. 47/2003, de 26-11, General Presupuestaria.
LJCA: L 29/1998, de 13-07, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LODDGC: LO 11/2007, de 22-10, reguladora de los derechos y deberes de los
miembros de la Guardia Civil.
LODN: LO 5/2005, de 17-11, de la Defensa Nacional.
LOFAGE: L 2/1997, de 14-04, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
LOFCS: LO 2/1986, de 13-03, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
LOPJ: LO 6/1985, de 01-07, del Poder Judicial.
LORDFAS: LO 8/1998, de 02-12, de Régimen Disciplinario de las FAS.
LOTC: LO 2/1982, de 12-05, del Tribunal de Cuentas.
LPA: L. 12/1983, de 14-10, del Proceso Autonómico.
LPM: LO 2/1983, de 13-04, Procesal Militar.
LRJ-PAC: L 30/1992, de 26-11, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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