Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo E S T R AT EG I A 1 8 6 Fomento del buen gobierno en la política alemana de desarrollo 2 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Índice 1. Resumen 3 2. Introducción 4 2.1 2.2 2.3 ¿Por qué fomentamos el buen gobierno? Delimitación del área de apoyo Conceptualización de “buen gobierno” 4 5 6 3. Objetivos superiores 8 4. Relación con acuerdos internacionales y la política europea de desarrollo 9 5. Principios para la concepción y campos de acción 5.1 5.2 5.3 6. Principios para la concepción del fomento del buen gobierno Niveles y campos de acción, estrategias de apoyo 5.2.1 Tríada de obligaciones: respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos 5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios de comunicación 5.2.3 Equidad de género 5.2.4 Reforma administrativa y descentralización 5.2.5 Gobernanza financiera, transparencia en el sector de materias primas y lucha contra la corrupción Instrumentos y fortalezas comparativas de la política alemana de desarrollo 10 10 11 12 13 15 15 17 19 Cooperación estratégica con organizaciones multilaterales y la Unión Europea 20 7. Evaluación y control de resultados 21 8. Perspectivas 21 Bibliografía 22 Anexo 1 24 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 3 1. Resumen En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000), la comunidad internacional ha reconocido la extraordinaria significancia del buen gobierno como factor clave de la lucha mundial contra la pobreza. La presente estrategia presta un aporte a la implementación de la Declaración del Milenio y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Representa la oferta específica de Alemania a los países contrapartes en este ámbito de la política de desarrollo. Es aplicable a la cooperación con organizaciones regionales y a la cooperación estratégica con las organizaciones multilaterales y la Unión Europea. Nuestra concepción del buen gobierno se basa en los derechos humanos. La tríada de obligaciones del Estado, es decir, el respeto, la protección y la garantía de los derechos humanos, convierten al Estado en un titular de obligaciones y a las personas en titulares de derechos. El “Catálogo de criterios del BMZ para valorar la orientación al desarrollo” define sobre esta base los elementos fundamentales del buen gobierno1. La estrategia se centra en los países contraparte con una institucionalidad estatal desarrollada. La Declaración de París también nos motiva a apoyar a dichos países en la implementación de reformas administrativas y políticas, así como de reformas sectoriales. De este modo, complementa la estrategia del BMZ para “Transformación orientada al desarrollo en casos de fragilidad estatal y mal gobierno”. Dicha estrategia se centra en los países contraparte con una institucionalidad estatal menos desarrollada, en los cuales la “construcción del Estado” (“state-building”) es de 1 Los cinco criterios son: formulación de políticas sostenibles y propobres; respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos; democracia y estado de derecho; eficacia y transparencia del Estado, y comportamiento cooperativo en la comunidad de Estados. especial importancia. Ambas estrategias son complementarias. Los siguientes principios rectores sirven de base a nuestra cooperación para el desarrollo en relación con el fomento del buen gobierno: ● Fortalecer la responsabilidad propia con respecto al buen gobierno; ● Llevar adelante el diálogo político en forma continua y sostenida; ● Apoyar al Estado y la sociedad civil; ● No utilizar soluciones prefabricadas sino partir de las realidades locales, y ● Tomar en cuenta el buen gobierno como tema clave en todos los sectores. El fomento del buen gobierno se realiza en diferentes campos y niveles de acción, así como con distintos socios del Estado y la sociedad civil. Los principales campos de acción incluyen: ● Tríada de obligaciones: respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos ● Democracia, estado de derecho y medios de comunicación ● Equidad de género ● Reforma administrativa y descentralización 4 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO ● Gobernanza financiera, transparencia en el sector de materias primas y lucha contra la corrupción El buen gobierno es una temática exigente y compleja, que no puede ser tratada exhaustivamente en el marco de una estrategia. Si bien la política alemana de desarrollo ha recogido valiosas experiencias en muchos ámbitos, las expectativas con respecto a medidas de apoyo deberían mantener una perspectiva realista. “Good Governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.” (“El buen gobierno es tal vez el factor individual más importante en la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo.” 2) 2. Introducción 2.1 ¿Por qué fomentamos el buen gobierno? En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000), la comunidad internacional reconoció la extraordinaria importancia del buen gobierno como factor clave para la lucha contra la pobreza en todo el mundo. El fomento del buen gobierno permite la realización de los derechos humanos, los cuales deben ser respetados, protegidos y garantizados por el Estado (tríada de obligaciones). Cuando un Estado se esfuerza por hacer realidad los derechos humanos, actúa con orientación al desarrollo. El accionar orientado al desarrollo es un fundamento esencial de la estabilidad de las sociedades. Para una equiparación pacífica de intereses a nivel supranacional y global, la orientación al desarrollo reviste una importancia crucial: durante los procesos de negociación e implementación, los actores orientados al desarrollo asumen importantes funciones políticas como mediadores. La estrategia contribuye a la implementación de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas y al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Formula las pautas de la política de desarrollo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) para el fomento del buen gobierno3, el cual representa una temática exigente y compleja. Si bien la cooperación alemana para el desarrollo ha reunido experiencias valiosas en muchos ámbitos, las expectativas con respecto a medidas de apoyo deberían mantener una perspectiva realista. La estrategia rige para la cooperación con países contraparte individuales, con organizaciones regionales y multilaterales, y con la Unión Europea. Constituye la oferta específica de Alemania a los países contraparte en este ámbito. La estrategia es vinculante para las agencias ejecutoras gubernamentales y sirve como línea directriz para las organizaciones no gubernamentales y los actores del sector privado. Asimismo, resulta determinante para las estrategias regionales, los programas y las estrategias para áreas prioritarias de la cooperación bilateral alemana. Debe utilizarse como base de decisión para la identificación, evaluación ex-ante, concepción, ejecución, conducción y evaluación ex-post de medidas sectoriales y temáticas. 2 Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, en la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998. 3 La estrategia reemplaza al documento de posición del BMZ titulado “Buen gobierno en la cooperación alemana para el desarrollo” de 2002. 5 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 2.2 Delimitación del área de apoyo El buen gobierno se apoya dentro del área prioritaria “Democracia, sociedad civil y administración pública” y constituye un tema clave en otros sectores.4 Para la concepción concreta de medidas de apoyo, resultan determinantes el nivel de gobernabilidad y la orientación al desarrollo de los países contraparte. En los países contraparte donde los actores del sector público cuentan con una institucionalidad estatal desarrollada y están orientados al desarrollo (véase los niveles medio y alto de go- bernabilidad de la matriz), la política alemana de desarrollo apunta al apoyo de políticas nacionales de reforma (a nivel de los distintos sectores), de conformidad con la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005). Los aspectos específicos de países contraparte con una institucionalidad estatal menos desarrollada o frágil o con una falta de orientación al desarrollo se tratan en profundidad en la estrategia del BMZ titulada “Transformación orientada al desarrollo en casos de fragilidad estatal y mal gobierno” de 2007 (por ejemplo, la “construcción del Estado” o “state-building”). Nivel de Gobernabilidad Países con un nivel alto de gobernabilidad Países con un nivel medio de gobernabilidad Países con un nivel bajo de gobernabilidad Actuar de manera orientada a la prevención. Actuar de manera orientada a la prevención. Proteger a los grupos poblacionales necesitados y vulnerables, promover la autoayuda y ejercer la responsabilidad internacional de protección. Trabajar en pro de un cambio de actitud de los gobiernos, fortalecer a las fuerzas de reforma, apoyar la oferta de servicios sociales básicos. Respaldar los esfuerzos positivos de los gobiernos. Deterioro (–) Sin cambios (0) Mejora (+) 4 En el sistema de clasificación de la OCDE se incluyen las categorías PD/GG (1 y 2) para proyectos en el ámbito de “Desarrollo participativo / buen gobierno”. Un proyecto que apunta directamente a apoyar el desarrollo participativo, la democratización y el buen gobierno se clasifica como PD/GG 2. El fomento del buen gobierno en proyectos o programas se clasifica como PD/GG 1. Tendencia de la orientación al desarrollo en la conducción gubernamental 6 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Las estrategias de apoyo dirigidas a la gobernabilidad en situaciones de crisis y (post) conflicto son tratadas en la estrategia del BMZ titulada “Prevención de crisis, manejo de conflictos y fomento de la paz”. Aquí se trata, entre otros, de no reavivar involuntariamente los antiguos conflictos a través de las medidas de desarrollo (análisis para “no hacer daño”). 2.3 Conceptualización de “buen gobierno” El concepto de „gobernabilidad“ se refiere al modo en que un Estado toma sus decisiones, formula sus políticas y las implementa. También incluye los procesos políticos a nivel supranacional y a las organizaciones regionales relevantes. El concepto se centra en las normas, instituciones y procedimientos que regulan el accionar de los actores gubernamentales y no gubernamentales, así como de los actores de la economía de mercado. Por un lado se trata de los valores que orientan la gobernabilidad, y por otro de las condiciones institucionales básicas que sirven de marco a la gobernabilidad. Las dimensiones normativas e institucionales de la gobernabilidad sólo pueden entenderse en el contexto histórico, cultural, social y económico específico. A nivel internacional no existen definiciones uniformes del buen gobierno. Aun así, en las últimas décadas de desarrollo el buen gobierno ha logrado establecerse como un concepto integral de tipo normativo afianzado a nivel internacional. Nuestro entendimiento del buen gobierno se basa en los derechos humanos universales y los principios que se derivan de ellos.5 El modelo es un Estado que reconoce las obligaciones internacionales y regionales que ha asumido, que las implementa progresivamente y las garantiza. Este modelo se basa en la tríada de obligaciones del Estado, es decir, el respeto, la protección y la 5 Empoderamiento, participación, igualdad de oportunidades (es decir, no discriminación), transparencia y rendición de cuentas. garantía de todos los derechos humanos. Convierte a los actores del Estado en titulares de obligaciones y a las personas en titulares de derechos. Para el desarrollo, el buen gobierno representa tanto un prerequisito como un objetivo en sí mismo. El “Catálogo de criterios para valorar la orientación al desarrollo de los países contraparte”, formulado por el BMZ, define los elementos centrales del buen gobierno. Hablamos de buen gobierno cuando los actores y las instituciones del Estado emprenden esfuerzos serios para diseñar políticas enfocadas en la pobreza, la sostenibilidad y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Entre el buen gobierno y el alivio de la pobreza existe una relación directa. El buen gobierno permite la creación de condiciones básicas confiables, que fomentan un crecimiento económico inclusivo y reducción de la pobreza. Un Estado actúa con orientación al desarrollo cuando respeta y protege todos los derechos humanos y cuando realiza verdaderos esfuerzos por garantizar estos derechos para todas las personas – independientemente de su estatus, su sexo, su edad y su pertenencia étnica, religiosa o cultural. Asimismo, dicho Estado basa su accionar en principios democráticos y de estado de derecho. Éstos comprenden la participación política de la población, el papel responsable del Parlamento y la legalidad de las acciones del Estado, así como una división adecuada de poderes. Aparte de ello, el Estado debe poseer la capacidad de manejar conflictos de manera constructiva y sin violencia. Los elementos fundamentales son la eficacia y transparencia de la administración pública. En el centro se sitúan la voluntad y la capacidad de los gobiernos de imponer sus decisiones, así como una administración transparente, eficiente y orientada a los ciudadanos. Estos últimos aspectos también revisten crucial importan- FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO cia para las finanzas públicas, sobre todo en relación con una lucha eficaz contra la corrupción en las instituciones del Estado. Por último, en un entorno de creciente importancia de la cooperación regional e internacional, la actitud cooperativa al interior de la comunidad de Estados también forma parte de los rasgos que caracterizan la orientación al desarrollo. Catálogo de criterios del BMZ para verificar la orientación al desarrollo6 1. 7 Formulación de políticas pro-pobres y sostenibles 2. Respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos 3. Democracia y Estado de derecho 4. Eficacia y transparencia del Estado 5. Comportamiento cooperativo en la comunidad de estados 6 El catálogo completo de criterios se incluye en el Anexo 1. 8 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 3. Objetivos superiores En la Declaración del Milenio, la comunidad internacional ha reconocido el modelo de un desarrollo sostenible a nivel global. Este modelo se concretiza a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, del consenso logrado en la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo de Monterrey (2002), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Mundial de Johannesburgo (2002), la Declaración de París (2005), los resultados de la Cumbre del Milenio + 5 de las Naciones Unidas y la “Agenda de Acción de Accra” (2008). Para la implementación del marco de acción internacional, la política alemana de desarrollo se ha planteado cuatro objetivos: ● Combatir la pobreza en el mundo ● Asegurar la paz y realizar la democracia ● Lograr una globalización justa ● Proteger el medio ambiente El Gobierno Federal Alemán ha formulado su aporte a la implementación de la Declaración del Milenio y al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en su Programa de Acción 2015, concertado a nivel interministerial. Sólo un enfoque integral permite asegurar que todos los proyectos y programas tengan un efecto positivo sobre el desarrollo social, económico, ecológico y político. El fomento del buen gobierno forma parte de ello. Aparte de ello, las siguientes estrategias y documentos de posición del BMZ son importantes para el fomento del buen gobierno: La Estrategia del BMZ titulada “Fomento de la participación igualitaria de hombres y mujeres en el proceso de desarrollo” (2001) contiene tanto los objetivos y principios como las experiencias y posibilidades de acción en el ámbito de la equidad de género. La Estrategia del BMZ titulada “Cooperación para el desarrollo con pueblos indígenas de América Latina y el Caribe” (2006) tiene como objetivo dar mayor énfasis a los derechos, intereses, necesidades y procesos organizativos de los pueblos indígenas en la cooperación para el desarrollo con América Latina. La Estrategia del BMZ titulada “Principios de la economía social y ecológica de mercado en la política alemana de desarrollo” (2007) transfiere el modelo de la sostenibilidad a cuestiones económicas y resalta el vínculo entre la política económica y el buen gobierno como prerequisito indispensable para un crecimiento económico inclusivo y sostenible. La Estrategia del BMZ para la Seguridad Social (2008) describe los puntos de partida para la orientación a la pobreza de las políticas sociales nacionales y, con ello, permitir así la lucha estructural contra la pobreza. El Plan de Acción 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Política de Desarrollo del BMZ (2008) apunta a intensificar el fomento de los derechos humanos y su transversalización en la cooperación para el desarrollo. El documento de posición titulado “Países ancla – aliados para el desarrollo global” (2004) subraya el carácter fundamental de la cooperación orientada a objetivos con vistas a la reforma y el fortalecimiento de las estructuras del Estado en estos países, pues se trata de un prerequisito para la creación de estructuras globales justas y promotoras de la paz (gobernabilidad global). FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 9 4. Relación con acuerdos internacionales y la política europea de desarrollo A través de las garantías internacionales de derechos humanos – tales como los tratados internacionales, del año 1966, de derechos económicos, sociales y culturales (Pacto Social) y de derechos civiles y políticos (Pacto Civil) – se fijaron normas mundiales para el ejercicio responsable del poder estatal. La Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), del año 1979, compromete a los actores del Estado a eliminar la discriminación contra mujeres y niñas con la ayuda de políticas y programas específicos para garantizar así una igualdad de derechos de facto entre los sexos. Numerosos países contraparte han ratificado éstos y otros convenios, y han adherido a menudo a pactos de derechos humanos, organizaciones, acuerdos e iniciativas regionales. En el contexto africano, reviste trascendencia el programa de desarrollo titulado “Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD por sus siglas en inglés), creado en 2001. En el marco de este programa, los Estados africanos establecieron el Mecanismo Africano de Revisión Inter Pares (APRM por sus siglas en inglés), el cual marca el inicio de un proceso de evaluación mutua de la situación de gobernabilidad. En el Acta de Constitución de la Unión Africana (2002), los Estados signatarios definen el fomento del buen gobierno como un objetivo importante. La revisión del Acuerdo de Cotonou (2002) considera que el buen gobierno es un elemento fundamental de la cooperación y prevé la suspensión de la misma en ciertas circunstancias, como por ejemplo los casos severos de corrupción. Aparte de los ya nombrados, los siguientes acuerdos e iniciativas de la comunidad internacional constituyen una base importante para el fomento del buen gobierno: ● La Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas (UNCAC por sus siglas en inglés), del año 2003, contiene una amplia gama de instrumentos anti-corrupción y medidas para la transparencia de transacciones financieras que resultan relevantes en la práctica. ● En la Cumbre de las Naciones Unidas (2005), el buen gobierno es reconocido como un requisito esencial para el desarrollo y el crecimiento económico sostenible. ● En la Agenda de Acción de Accra, que fue aprobada en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (2008), se subraya el fortalecimiento del diálogo político sobre estrategias de desarrollo, sobre todo en relación con la implementación de las obligaciones adquiridas en los ámbitos de la equidad de género, los derechos humanos y el medio ambiente. En el marco de la política europea de desarrollo, el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2006) y las Conclusiones del Consejo de la Unión Europea sobre “Igualdad de género y capacitación de las mujeres en la cooperación para el desarrollo” (2007) constituyen una base importante para el fomento del buen gobierno. 10 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 5. Principios para la concepción y campos de acción 5.1 reforma. A fin de fomentar la orientación al desarrollo en los países contraparte, pueden plantearse incentivos para nuevas reformas – sobre todo si se generan expectativas de poner a disposición instrumentos innovadores de financiamiento.7 Los foros que acompañan la ayuda presupuestaria son especialmente apropiados para un diálogo político permanente. Principios para la concepción del fomento del buen gobierno El objetivo de la política alemana de desarrollo es el fortalecimiento de la transparencia, rendición de cuentas y eficacia del Estado sobre la base de principios democráticos y de estado de derecho. Esto se aplica también a la cooperación con las organizaciones regionales. Aquí se trata del apoyo a los actores legítimos del Estado, tanto en el ejercicio de sus funciones clave como también en la concepción de los procesos políticos con inclusión de la sociedad civil. El fomento del buen gobierno suele ser un proceso de largo plazo, de índole compleja y a menudo cargado de problemas. Para la concepción del fomento del buen gobierno rigen los siguientes principios: ● Fortalecer la responsabilidad propia por el buen gobierno. Los procesos de reforma social no pueden ser impuestos desde fuera a una sociedad. En cuanto a las reformas en los campos de acción del buen gobierno, las medidas de desarrollo sólo pueden servir de apoyo y sustento. La voluntad de reforma y la movilización de los recursos nacionales resultan decisivas para el éxito de las medidas de apoyo. Por lo tanto, el fomento del buen gobierno debería basarse en las prioridades y políticas de reforma de nuestros países contraparte. ● Llevar adelante el diálogo político en forma continua y sostenida. La responsabilidad propia por el buen gobierno puede ser promovida por un diálogo político de largo plazo entre los gobiernos contraparte y los donantes. Este diálogo debería comprender todos los niveles de la política e insertarse en la concepción de las políticas de ● Apoyar al Estado y la sociedad civil. Las instituciones del Estado requieren la participación y el compromiso de los actores de la sociedad civil. Por un lado, éstos asumen un rol importante respecto a la reivindicación y realización de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho. Dichos actores representan sobre todo los intereses de los grupos poblacionales desfavorecidos y discriminados. Por otro lado, participan también – por ejemplo – en la oferta y en el control de los servicios sociales básicos (como la realización de los derechos a la salud, la educación, el agua y la alimentación). En estos casos, los actores de la sociedad civil se convierten en interlocutores cruciales, mientras que el Estado asume (jurídicamente) ciertas funciones obligatorias de regulación. Frente a este escenario, el fomento del buen gobierno comprende tanto al Estado como a la sociedad civil, e incluye también el apoyo al Parlamento. 7 El financiamiento programático común es una modalidad innovadora de financiamiento y comprende no sólo las ayudas presupuestarias generales y sectoriales, sino también las llamadas canastas comunes. Estas últimas incluyen el financiamiento conjunto, por varios donantes, de programas nacionales de reforma sectorial, suprasectorial o macroeconómica, cuya concepción y responsabilidad recaen en el país contraparte; para el efecto, los donantes acuerdan objetivos comunes y procedimientos armonizados con la contraparte. El financiamiento bilateral se efectúa a través de la cooperación financiera. En cambio, las canastas comunes pueden darse en el marco de la cooperación técnica a través de los llamados “fondos comunes de asistencia técnica” (en inglés: TA-pooling). FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO ● ● Tomar las realidades locales como punto de partida en lugar de recurrir a recetas universales. Para el fomento del buen gobierno no existen ni recetas universales ni sendas ideales de reforma. Por lo tanto, deben tomarse en cuenta el respectivo contexto histórico, cultural, político, económico y social de la gobernabilidad, así como los desarrollos específicos en la región. En muchos países contraparte subsisten sistemas tradicionales de gobernabilidad. Allí, las normas, los valores y las instituciones tienen un arraigo profundo en la sociedad y asumen importantes funciones para la población. Es necesario respetar esta diversidad, aprovecharla creativamente para implementar reformas, y fomentar la capacidad de integración y cooperación respecto del desarrollo social y económico mediante la incorporación de estructuras «modernas». En todo ello, debe buscarse y velarse por la compatibilidad con los derechos humanos y los derechos de la mujer. Considerar la gobernabilidad como tema clave en todos los sectores. La integración del fomento del buen gobierno en los proyectos y programas específicos para un sector puede reforzar sus efectos. Cuando se toman en cuenta los derechos e intereses de distintos grupos de la población en la oferta de servicios públicos (por ejemplo, agua potable, salud y educación), y cuando los actores del Estado proceden con transparencia y cumplen con la rendición de cuentas, se produce un aporte directo al alivio de la pobreza. El buen gobierno es un prerequisito esencial para una política económica caracterizada por la justicia social. 5.2 11 Niveles y campos de acción, estrategias de apoyo Niveles de acción En principio, el buen gobierno puede fomentarse en diferentes campos y niveles de acción, vinculados entre sí e interdependientes. El enfoque plurinivel permite fomentar el buen gobierno e implementarlo de modo coherente en todos los niveles, especialmente a nivel local. Hace posible el apoyo a Parlamentos e instituciones del Ejecutivo a nivel subnacional, así como la integración de distintos ámbitos de actuación política. En algunas regiones o subregiones es posible el respaldo a las estructuras regionales de gobernabilidad y las organizaciones regionales. Deben tenerse en cuenta las estructuras existentes, incluyendo el fortalecimiento de los derechos de la sociedad civil y la participación democrática. Las estrategias regionales del BMZ son el vehículo del fomento de la gobernabilidad a nivel regional. Las organizaciones regionales a menudo sirven de catalizadoras para las reformas en el ámbito de la gobernabilidad a nivel continental y nacional. En África, la Unión Africana, NEPAD y APRM – así como las comunidades de integración regional como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS por sus siglas en inglés), la Comunidad del África Oriental (EAC por sus siglas en inglés) y la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC por sus siglas en inglés) – asumen una creciente responsabilidad por la paz, la estabilidad y el desarrollo. Gracias a la progresiva integración económica, también contribuyen a la estabilidad y al desarrollo de sus respectivas regiones.8 8 Esto se aplica también a proyectos y programas de lucha contra el crimen organizado transnacional, que actúa a menudo en el ámbito del tráfico de mujeres y de niños. 12 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Campos de acción y estrategias de apoyo Los distintos campos de acción para el fomento del buen gobierno se encuentran estrechamente interrelacionados. Las interdependencias existentes deben tomarse en cuenta a través de políticas sectoriales coherentes y bien coordinadas entre sí y mediante el aprovechamiento de sinergias. Tómese en cuenta que el apoyo exclusivo al poder judicial puede incluso fomentar las estructuras autocráticas de poder si no van acompañadas de las reformas jurídicas necesarias para el estado de derecho. Estas relaciones de causa-efecto tienen que considerarse durante la planificación y ejecución de medidas de desarrollo. Debe sopesarse cuidadosamente los posibles costos de oportunidad (trade-offs) de los distintos objetivos de política sectorial. 5.2.1 Tríada de obligaciones: respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos9 Los derechos humanos establecen los derechos civiles fundamentales de los individuos en el ámbito político, social, económico y cultural. Obligan al Estado a crear un marco regulatorio para los actores no gubernamentales (también los actores del mercado), en el que los individuos queden protegidos contra violaciones de sus derechos humanos por parte de terceros. La tríada de obligaciones compromete a los actores del Estado (administración y gobierno en todos sus niveles) a fomentar también políticas que aseguren un acceso equitativo a los servicios sociales básicos (por ejemplo, salud, educación, agua), así como a los recursos económicos (por ejemplo, tierra, capital, infraestructura) y políticos. Para 9 Debido a la extraordinaria importancia de los derechos humanos para el ámbito de la gobernabilidad y la orientación sistemática de la política alemana de desarrollo en los mismos, el “Plan de Acción 20082010 para los Derechos Humanos en la Política de Desarrollo” fija como áreas prioritarias, entre otras, la eliminación de las causas estructurales de la pobreza y la exclusión, el fortalecimiento de condiciones básicas apropiadas y la compatibilización del crecimiento económico con los derechos humanos. la realización de los derechos humanos es indispensable la actuación conjunta de diversas instituciones a nivel central y descentralizado, incluyendo la compatibilización de las políticas y los programas con los derechos humanos. El grupo meta debería englobar sobre todo a aquellos grupos poblacionales que sufren un perjuicio debido a los mecanismos de discriminación, tratándose a menudo de grupos étnicos y minorías. Aparte de las deficiencias legales, la realización de los derechos humanos se ve perjudicada a menudo por la falta de las necesarias capacidades financieras, personales, institucionales e infraestructurales. Esto lleva, entre otros, a que las violaciones de derechos humanos no puedan ser sancionadas eficazmente. Los actores del Estado, sobre todo a nivel local, con frecuencia carecen de información adecuada sobre sus obligaciones en materia de derechos humanos y no se encuentran preparados para su realización. A ello se agrega otra dificultad: en muchos países contraparte, la exclusión y discriminación de determinados grupos (por ejemplo, mujeres, personas con discapacidad, minorías religiosas o étnicas, jóvenes) tienen un profundo arraigo en la sociedad. Por lo tanto, el objetivo debe ser el fomento de la aceptación de los derechos humanos, en especial para los grupos discriminados de la población. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Fomento de las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo sus redes (regionales); ● Apoyo a las reformas jurídicas para hacer realidad – a nivel nacional, regional y local – los compromisos internacionales en materia de derechos humanos ; FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO ● Fomento de políticas de reforma enfocadas en los derechos humanos, relativas a los servicios sociales básicos y la seguridad alimentaria (por ejemplo, el derecho al agua, la educación, la salud, la alimentación, así como la reforma agraria), así como la educación en materia de derechos humanos. de la población y representan una proporción significativa de los ciudadanos con derecho al voto. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Fortalecimiento de la eficacia del sistema político (por ejemplo, de los parlamentos – también regionales – en sus funciones legislativas, de control y de representación; apoyo a la preparación e implementación de las elecciones); ● Fortalecimiento de las instituciones democráticamente legitimadas en todos los niveles (por ejemplo, descentralización política); ● Fortalecimiento de la participación institucionalizada de la sociedad civil en los procesos de decisiones políticas y su implementación (participación política de las mujeres, los jóvenes, las personas con discapacidad, los grupos y las minorías (de tipo) religioso y étnico). 5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios de comunicación Democracia Los principios fundamentales de una democracia son la representación basada en elecciones libres y justas, la participación de la sociedad en los procesos de decisiones políticas y su implementación (también en los períodos entre las elecciones), así como el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos. Una democracia funcional supone el arraigo en la sociedad y la institucionalización de los principios y procedimientos democráticos. Esto va mucho más allá de la realización formal de elecciones. El parlamentarismo democrático se sustenta en una sociedad civil informada y con capacidad de articulación, y de la participación activa en procesos de formación de la opinión política y de toma de decisiones políticas en todos los niveles. Estos aspectos – así como un mayor grado de transparencia, entre otros respecto del empleo de los recursos públicos – pueden respaldarse mediante el uso de tecnologías de información y comunicación (por ejemplo, el gobierno electrónico por Internet o E-Government en inglés). En muchas democracias formales, ciertos grupos poblacionales son de hecho excluidos de las decisiones políticas. Por ello es necesario fortalecer sobre todo a los sectores desfavorecidos y discriminados de la población (empoderamiento) y facilitarles el acceso a los procesos de decisiones políticas y su implementación. Especial atención merecen los jóvenes, los cuales suelen ser un grupo mayoritario 13 Estado de derecho: El derecho y la ley constituyen el marco de una interacción libre pero regulada de todos los actores relevantes de la sociedad, y resultan imprescindibles para una sociedad democrática. El derecho es un instrumento de conducción de los procesos sociales, políticos y económicos. Nuestra concepción del estado de derecho se caracteriza por la interdependencia de la democracia, el estado de derecho y el Estado social. El estado de derecho presupone la existencia de un monopolio del poder por parte del Estado y se basa en el principio de la división de poderes, incluyendo un poder judicial independiente, el principio de la legalidad de la administración, así como el respeto, la protección y la garantía de los derechos humanos. La combinación de la obligación de las autoridades públicas de ajustarse a la ley y los elementos de organización del Estado (como la 14 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO de los actores relevantes del sector judicial (por ejemplo, fiscales, jueces, defensores y personal de la administración de justicia); división de poderes) es de gran importancia en muchos países contraparte, precisamente en relación con los procesos de desarrollo del Estado. Aparte de ello, el derecho protege al individuo de la arbitrariedad del Estado. El contar con un marco legal confiable representa además un componente importante para la mejora del clima de inversión y para un crecimiento económico inclusivo (crecimiento pro-pobres).10 En muchos países contraparte existen bases legales que cumplen con los requisitos de un estado democrático de derecho, pero en muchos casos su implementación sigue siendo incompleta, a pesar de haberse iniciado reformas. A menudo, la seguridad jurídica y la justicia se ven limitadas por deficiencias, por ejemplo, respecto de la independencia, el profesionalismo y la neutralidad del poder judicial. Los grupos poblacionales desfavorecidos y discriminados – en especial las mujeres y los jóvenes – con frecuencia carecen de acceso a la justicia, puesto que desconocen sus propios derechos y no cuentan con recursos financieros para contratar asesoría legal y hacer valer sus derechos. El objetivo del fomento del Estado de derecho es el fortalecimiento del rol del derecho mismo como un instrumento orientador para la sociedad y de protección del individuo. Este rol debe ir más allá del fomento del derecho y la justicia y fortalecer la aplicación de los principios del estado de derecho también en otros campos de acción del buen gobierno. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Fortalecimiento de la organización del poder judicial (por ejemplo, descentralización de la justicia) y profesionalización 10 Véase la Estrategia del BMZ 157: Principios de la economía social y ecológica de mercado en la política alemana de desarrollo (2007). ● Apoyo a la formulación, implementación y aplicación de leyes respetuosas de los derechos humanos (derecho público, derecho civil, derecho penal – por ejemplo, legalidad de la administración); ● Fomento del acceso a la justicia por parte de todos los grupos de la población y, el caso dado, a la mediación (por ejemplo, mediante la divulgación y educación relativas a las leyes; vinculación entre el derecho tradicional y el moderno). Medios de comunicación: La participación democrática no puede funcionar sin libertad de prensa, sin medios de comunicación independientes y sin un pluralismo en los medios de comunicación. Un contexto donde los profesionales ejercen su oficio con libertad se constituye en el llamado “cuarto poder”, y como tal cumple importantes funciones democráticas: ofrece una plataforma para el diálogo social y contribuye a la formación de la opinión política mediante la difusión de informaciones. Aparte de ello, ejerce funciones de vigilancia en relación con violaciones de la ley por parte de actores del Estado (por ejemplo, corrupción, abuso de poder y violaciones de derechos humanos). El ejercicio de influencias políticas, la censura y los intereses económicos impiden el desarrollo de un pluralismo mediático dinámico e independiente. La presencia de medios independientes y críticos es decisiva para el surgimiento de la diversidad de opiniones y de una cultura del pluralismo político y la tolerancia. Los medios independientes brindan un aporte importante al fomento de los procesos sociales de aprendizaje. En especial, el acceso a In- FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO ternet posibilita la libre circulación de informaciones. Resulta crucial propiciar un contexto que permita el desarrollo de una gama pluralista de medios, donde los profesionales mediáticos puedan desempeñarse libres de temor y de represalias. Al mismo tiempo, debe garantizarse el derecho a la información de los usuarios de los medios. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Fortalecimiento de la independencia de los medios libres de comunicación (marco legal y financiero); ● Fomento de la formación y capacitación profesionales de periodistas; ● Fomento del acceso a tecnologías de información y comunicación en un contexto de participación política y transparencia. 5.2.3 Equidad de género La igualdad de derechos de ambos sexos es una prioridad de la política alemana de desarrollo y una dimensión del buen gobierno. A pesar de numerosos acuerdos e iniciativas internacionales y regionales, en la mayoría de países contraparte su implementación es gravemente deficiente. Las políticas y medidas del Estado tienen repercusiones distintas para mujeres y hombres. Las instituciones y políticas basadas en valores y normas patriarcales están entre las causas de la distribución desigual de oportunidades. La discriminación por género dificulta el acceso de las mujeres a los servicios públicos, los mercados y los recursos económicos (tierra, capital, asesoramiento, formación e información). La integración igualitaria de las mujeres a los procesos del mercado (empoderamiento económico de la mujer) representa un potencial para el desarrollo económico. Deseamos apoyar a nuestros países contraparte para que sus instituciones y políticas permitan 15 a mujeres y hombres tomar parte en el desarrollo económico, social y cultural con igualdad de derechos y autonomía de decisión (empoderamiento), y para que las mujeres también puedan ser beneficiarias de estos procesos (transversalización del género). Las instituciones deben orientarse hacia la equidad de género y posibilitar la representación de las mujeres con igualdad de derechos. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Adaptación de las normas legales, instituciones y prácticas administrativas existentes a los derechos e intereses de las mujeres y niñas (por ejemplo, constitucionalizar la igualdad de derechos, otorgar personería jurídica independiente a las mujeres, garantizar sus derechos a la propiedad de la tierra); ● Apoyo al desarrollo y la implementación de estrategias nacionales y planes de acción para la protección de mujeres y niñas contra la discriminación y otras violaciones de derechos humanos (por ejemplo, prevención y persecución penal de la violencia de género); ● Fomento de la superación de prejuicios relacionados al género a través de la educación y el trabajo de relaciones públicas en forma sensible al género. 5.2.4 Reforma administrativa y descentralización Reforma administrativa: La administración pública es el cimiento de todo Estado de derecho democrático y eficaz, así como una interfaz decisiva entre el Estado y la sociedad. Las reformas administrativas son un componente importante de toda modernización del Estado y 16 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO constituyen una base fundamental para el afianzamiento del buen gobierno en los distintos sectores políticos. Esto se aplica tanto a los procesos generales de reforma como a la reforma de las administraciones sectoriales y las instituciones de servicios públicos (por ejemplo, salud, educación, seguridad social, medio ambiente y economía). A menudo existen en los países contraparte administraciones públicas politizadas y centralistas que no logran ejercer sus funciones con eficiencia. No trabajan con orientación al desarrollo ni buscan la cercanía a sus ciudadanos, sino más bien establecen normas complicadas con procesos engorrosos y altos costos, que constituyen un obstáculo para el desarrollo. Esto propicia la informalidad y la corrupción. Resulta decisivo el fomento de una administración pública que enfoque su gestión en los resultados, yendo más allá del simple cumplimiento de normas para alcanzar así los logros concretos solicitados por la población. Esto demanda una capacidad de conducción a nivel político, así como el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades administrativas correspondientes y el control por parte de la sociedad civil. Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Apoyo a reformas de la organización administrativa, la función pública y la administración fiscal y de aduanas, todo ello con miras a fomentar la eficacia, la transparencia y la orientación a la ciudadanía; ● Apoyo a la reestructuración institucional de las funciones y responsabilidades políticas en todos los niveles de la política; ● Fortalecimiento de la participación ciudadana y de las capacidades de los actores de la sociedad civil, sobre todo como representantes de los intereses de los grupos desfavorecidos y discriminados de la población, a través de la institucionalización de pro- cedimientos para la participación política que tengan en cuenta los mecanismos tradicionales de participación. Descentralización: La descentralización y la introducción de la autogestión a nivel local son componentes importantes de los procesos políticos de reforma en muchos países contraparte. Las estructuras descentralizadas de gobierno y administración posibilitan una mayor eficiencia, transparencia y cercanía a los ciudadanos, con lo cual contribuyen a la democratización y al desarrollo económico dinámico a nivel local. Resulta decisivo en este sentido el principio de subsidiariedad. La descentralización implica en primer lugar la creación de parlamentos e instituciones ejecutivas a nivel subnacional, al igual que la asignación de puestos públicos en base a elecciones locales (descentralización política). Las medidas apuntan al fortalecimiento de la democracia a través de una mayor legitimación de los representantes elegidos del pueblo, así como a mejores posibilidades de participación de la población y las organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, mecanismos tradicionales de participación). A fin de que los niveles subnacionales puedan asumir cabalmente las funciones que les fueran transferidas, es necesario que cuenten con una asignación adecuada de recursos. La descentralización fiscal – es decir la transferencia, a los gobiernos subnacionales, de fondos, así como competencias para la recaudación tributaria – es un componente decisivo de los procesos exitosos de descentralización. Aparte de ello, debe fomentarse la transferencia de competencias a los niveles administrativos locales (descentralización administrativa). Gracias a la oferta de servicios públicos a nivel subnacional de acuerdo a la demanda (descentralización material) es posible mejorar sosteniblemente las condiciones de vida de la población. Sin embargo, los procesos de descentralización también entrañan riesgos, por ejemplo el surgimiento o la escalada de conflictos debido a cambios en las constelaciones de poder y redistribución de los recursos. FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Apoyo a las instituciones responsables y a las instancias de decisión en la estructuración legal, institucional y administrativa de los procesos de descentralización (por ejemplo, mejora de los procesos de cooperación, profesionalización de la supervisión técnico-profesional y legal); ● Fortalecimiento de los gobiernos municipales para la asunción de sus funciones (por ejemplo, apoyo al desarrollo social, fomento de la economía municipal y Fondos de desarrollo comunal); ● Apoyo a la transformación de la gestión presupuestaria y financiera, la descentralización fiscal y el manejo de las finanzas municipales en cooperación con las autoridades de fiscalización. 5.2.5 Gobernanza financiera, transparencia en el sector de materias primas y lucha contra la corrupción Buen gobierno financiero La gobernanza financiera es un planteamiento central desde el punto de vista tanto de los ingresos como de los egresos, que fomenta un accionar del Estado transparente, legítimo y orientado al desarrollo. Las reformas de las finanzas públicas en nuestros países contraparte contribuyen a que los fondos del Estado se administren de manera más transparente y competente, y se utilicen de manera más responsable. Las finanzas públicas cumplen una función crucial en el manejo de temas sociales, pues el buen gobierno financiero permite contribuir a reducir las diferencias entre pobres y ricos. Debido a deficiencias en las capacidades de administración y gestión, en muchos países contraparte no están dados los requisitos 17 esenciales para el buen gobierno financiero. Los sistemas tributarios pueden agravar la distribución desigual de ingresos en lugar de mejorarla. Es necesario procurar evitar este hecho. Las actividades del Estado deberían financiarse mediante los impuestos, tributos, aranceles o contribuciones de los ciudadanos.11 Sólo así se torna posible el financiamiento sostenible del desarrollo. En muchos países contraparte es necesario cerrar la brecha entre el potencial tributario y los ingresos tributarios, y a la vez fomentar la transición de los sistemas de ingresos basados en aranceles aduaneros a los sistemas basados en impuestos. Al recaudar impuestos, los gobiernos deben afrontar el desafío de legitimar sus requerimientos de fondos, fijar prioridades para su uso y rendir cuentas sobre el mismo. El presupuesto no cumple con su función política crucial de instrumento político de gestión si las decisiones relativas a los gastos no se basan en prioridades políticas y sociales. A menudo, los controles financieros del Estado no son suficientes para proveer la información necesaria a los parlamentos. A fin de poner coto al abuso de poder y a las fuentes de errores en la gestión presupuestaria y financiera, es de especial importancia contar con instrumentos eficaces de control – tanto internos como externos. La distribución equilibrada de funciones y recursos entre el nivel central y el descentralizado es decisiva para poder contar con sistemas financieros eficientes en las instancias subnacionales. Es necesario fortalecer las capacidades de los ciudadanos para que puedan ejercer un control eficaz de su gobierno y reivindicar la rendición de cuentas. Las estrategias de apoyo son, entre otros, las siguientes: ● Fortalecimiento del papel del presupuesto público como instrumento central para la 11 A ello subyace la idea de que no debe haber tributación sin representación (“no taxation without representation”). Esta relación ha ejercido una influencia considerable en el desarrollo de las constituciones y democracias europeas. 18 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO conducción política, y del rol de los actores del parlamento, del gobierno y la administración involucrados en el proceso presupuestario (formulación y ejecución del presupuesto); ● ● ● Fortalecimiento de controles financieros externos independientes y eficaces (por ejemplo, tribunales de cuentas, organizaciones de la sociedad civil); Mejora de las capacidades de autofinanciamiento a través de reformas en el ámbito de la política y la administración de los ingresos, incluyendo su interconexión (por ejemplo, fomento de la equidad impositiva, modernización del sistema aduanero); Fomento de enfoques presupuestarios que tomen en cuenta las repercusiones sobre determinados grupos meta relevantes (por ejemplo, presupuestos sensibles al género). Lucha contra la corrupción La corrupción es el abuso de cargos públicos o privados con el fin de obtener ventajas injustificadas, ya sea para uno mismo o para terceros. No sólo existe en el contexto de los ingresos del Estado en el sector de materias primas, sino también en los procesos de adjudicación en el sector público y también en el sector privado. La corrupción causa inseguridad jurídica, lleva a una ineficiente asignación de las inversiones tanto públicas como privadas, distorsiona la competencia y obstaculiza el crecimiento económico y el desarrollo sostenible. Reduce la eficacia y la calidad de la administración y afecta la igualdad de oportunidades para todos los grupos poblacionales en el acceso a bienes y servicios del Estado. De tal manera la corrupción socava la confianza de los ciudadanos en el Estado. El objetivo de la política alemana de desarrollo referente a la lucha contra la corrupción reside tanto en la prevención como en el fortalecimiento de la justicia y la persecución penal. Debido a la diversidad de facetas y la complejidad del problema, la lucha contra la corrupción con frecuencia se integra como tarea transversal – implícita o explícita – en otros campos de acción del BMZ. En su calidad de instrumento reconocido a nivel internacional, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC por sus siglas en inglés) constituye una base importante para todas las medidas. Los enfoques de fomento son, entre otros, las siguientes: ● Fortalecimiento de la administración (por ejemplo, policía, aduana), fomento de los códigos de conducta y de procedimientos transparentes en la adjudicación de contratos públicos; ● Fortalecimiento de la justicia (jueces, fiscales, administración de justicia), sobre todo de su eficacia e integridad; ● Apoyo a comisiones especiales anti-corrupción de sectores específicos y/o de unidades anti-corrupción en las fiscalías. Transparencia en el sector de materias primas En los países contraparte con abundancia en materias primas, la creciente demanda de materias primas, el alza en los precios de las mismas y la mayor cifra de inversiones han llevado a un continuo aumento de los ingresos del Estado. Esta riqueza de recursos puede propiciar la mala gestión y la corrupción debido a las posibilidades de apropiación ilícita de ingresos (“maldición de los recursos naturales”). A menudo existe falta de transparencia respecto del volumen y de la distribución de los ingresos del Estado. La debilidad de las instituciones, las políticas económicas erradas y la corrupción no son sino algunos de los motivos por los cuales los ingresos provenientes de la explotación de materias primas contribuyen muy poco al alivio de la pobreza. La corrupción debilita las institucio- FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO nes debido a que se eluden los procedimientos, los procesos y los mecanismos existentes. Los ingresos por rentas disminuyen la dependencia de los Estados ricos en materias primas de la gravación fiscal de su población. Desde el punto de vista de los actores políticos, el flujo constante de altos ingresos relacionados con materias primas a menudo reduce el interés y la necesidad de actuar con orientación al desarrollo. El buen gobierno financiero también debe aplicarse a la gestión de los ingresos provenientes del sector de materias primas. Por tal motivo, la política alemana de desarrollo apoya las iniciativas de transparencia como la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés) para el sector petrolero, gasífero y minero. El compromiso de la EITI apunta a hacer transparentes los pagos al Estado - como por ejemplo los impuestos y las regalías -, realizados por las empresas explotadoras de materias primas. Esto permite a la población exigir al gobierno la rendición de cuentas sobre el uso de los fondos. Con este fin, la EITI aplica la estrategia de buscar un diálogo constructivo e institucionalizado entre el sector privado, el gobierno y la sociedad civil (enfoque de múltiples actores). Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes: ● Cofinanciación y cogestión del Fondo fiduciario de varios donantes de la EITI, organizado por el Banco Mundial; ● Apoyo a la implementación de la EITI en países contraparte (desarrollo de capacidades institucionales en las administraciones financieras y las estructuras locales de implementación). 5.3 19 Instrumentos y fortalezas comparativas de la política alemana de desarrollo El fomento del buen gobierno como área prioritaria o tema clave en otros proyectos o programas demanda la cuidadosa selección de instrumentos en función de la eficacia y legitimación de los actores y su afianzamiento en la estructura social del país respectivo. Para tal fin, la cooperación alemana ofrece una amplia gama de instrumentos, la cual constituye una fortaleza comparativa de la política alemana de desarrollo. Con miras a aplicar los distintos instrumentos de manera coherente y adaptada al contexto, así como para poder reaccionar tempranamente a los cambios en el entorno político y social, se requiere un análisis diferenciado de la situación de gobernabilidad (véase el “Catálogo de criterios del BMZ para valorar la orientación al desarrollo”). Igual importancia revisten el monitoreo de resultados relacionados con conflictos y el diálogo político entre gobiernos. Este diálogo político es especialmente eficaz si es sostenido conjuntamente con otros donantes. En los países con buen gobierno, se aplica también el instrumento de la ayuda presupuestaria en el marco del financiamiento programático común.12 La base de este instrumento es un diálogo político permanente con las contrapartes sobre políticas de reforma en los respectivos campos de acción. Para ello, la gestión de las finanzas públicas en el sentido del buen gobierno financiero es un tema crucial. A través de una combinación de la ayuda presupuestaria en el marco de un financiamiento programático común con proyectos y programas de cooperación técnica y financiera, se logran efectos de sinergia y de apalancamiento en la política de desarrollo. 12 La participación alemana en los financiamientos presupuestarios presupone un nivel mínimo de buen gobierno. Véase también la estrategia de ayuda presupuestaria del BMZ. 20 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO La política alemana de desarrollo apoya los esfuerzos internacionales para la división del trabajo, sobre todo en el entorno de la Unión Europea. Una aplicación consecuente de los principios de la división del trabajo y la complementarie- dad puede significar que la cooperación alemana para el desarrollo en los campos de acción antes mencionadas aproveche las posibilidades de “asociaciones silenciosas”, es decir, cooperaciones delegadas. 6. Cooperación estratégica con organizaciones multilaterales y la Unión Europea Para lograr resultados sostenibles con el fomento del buen gobierno, es imprescindible intensificar la cooperación estratégica con las organizaciones multilaterales, la Unión Europea (UE) y las instituciones regionales (véase en especial la página 10 del presente documento). A través de la colaboración activa en la UE, las Naciones Unidas, el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la OCDE, es menester dar buen uso a los mandatos, potenciales, fortalezas comparativas e instrumentos e interrelacionarlos. Las organizaciones multilaterales y regionales han perfeccionado y reforzado las estrategias de apoyo e instrumentos de fomento del buen gobierno. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo) han acrecentado sus actividades relacionadas con la gobernabilidad, especialmente en lo que respecta a reformas administrativas, lucha contra la corrupción, descentralización e integración regional. El principio básico consiste en poner énfasis en nuestras posiciones y fortalecer la coherencia. Los esfuerzos alcanzan mayor sostenibilidad cuando se da una interconexión eficiente de la cooperación bilateral para el desarrollo y la cooperación multilateral, sobre todo in situ en los países contraparte. En el marco de la distribución del XI. Fondo Europeo de Desarrollo (FED) de 2007, se decidió proceder con el llamado tramo de incentivo a la gobernanza (en inglés: Governance Incentive Tranche - GIT).13 Con el GIT se crearon explícitamente incentivos para la mejora de la situación de gobernabilidad en los países contraparte. Debemos apoyar constructivamente la implementación de esta iniciativa y continuar desarrollándola. 13 El GIT se basa en la Comunicación de la UE titulada “La gobernanza en el consenso europeo sobre la política de desarrollo. Hacia un enfoque armonizado en la Unión Europea” (2006). FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO 21 7. Evaluación y control de resultados La evaluación y el control de resultados deben adecuarse en lo posible a los ciclos de planificación y presupuesto de las contrapartes. La responsabilidad por la evaluación de los resultados de los programas de los donantes debería institucionalizarse también en los procesos e instrumentos nacionales de los países contraparte. El monitoreo permanente de las situaciones de gobernabilidad, entre otros sobre la base de indicadores apropiados, es importante para la conducción de los proyectos y programas. Aquí cabe enfatizar la coordinación entre los donantes a nivel internacional, a fin de reducir las diferencias entre las distintas apreciaciones políticas y evitar la volatilidad de la cooperación para el desarrollo. Los procesos de evaluación deberían incluir a las contrapartes, puesto que ofrecen la oportunidad de llamar la atención sobre las deficiencias existentes. El control de resultados sólo se hace viable cuando es posible medir los resultados alcanzados, aplicando criterios definidos con anterioridad. A fin de alcanzar en lo posible resultados óptimos y facilitar su evaluación, los donantes y todos los actores alemanes involucrados deberían armonizar sus mecanismos de control y definir estándares comunes para el uso de indicadores de gobernabilidad. Los documentos de estrategia para áreas prioritarias también deberían contener objetivos e indicadores en lo posible concretos y verificables. La evaluación de los resultados de medidas de fomento del buen gobierno debe tomar en cuenta que se trata de procesos de reforma complejos y de larga duración, de modo que no es posible alcanzar resultados a corto plazo. Los cambios en el nivel de gobernabilidad a menudo sólo se dan gradualmente y son difíciles de medir. 8. Perspectivas Las deficiencias en el ámbito de la gobernabilidad tienen efectos directos sobre las condiciones de vida de las personas. El fomento exitoso del buen gobierno genera un “dividendo de desarrollo” que a medio o largo plazo conduce a la mejora de la vida cotidiana. Los éxitos sostenibles del fomento de la gobernabilidad dependen también de políticas interministeriales coherentes y de las evoluciones a nivel global. Las estrategias para la solución de los problemas mundiales – como la seguridad del abastecimiento energético, el cambio climático y la seguridad alimentaria – deben negociarse en el marco de la política estructural global e implementarse a nivel nacio- nal. Esto abarca también un comercio mundial justo sobre la base de compromisos asumidos a nivel internacional. Aparte de ello, el entorno inmediato de la cooperación para el desarrollo viene transformándose de manera dinámica: los países emergentes se han convertido en donantes significativos y el número de actores del desarrollo aumenta continuamente. Esto plantea nuevos desafíos en cuanto a la coordinación y armonización, también en el ámbito del fomento del buen gobierno. Sólo a través de una cooperación complementaria y coherente de todos los actores se logran éxitos sostenibles. 22 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Bibliografía Banco Mundial (2007): Gobernanza y control de corrupción. Información en español en Internet bajo: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTAPRENDIZAJE/EXTWBIG OVANTCORINSPA####0,,menuPK:1745481~pageP K:64168427~piPK:64168435~theSitePK:1745286,00. html; texto en inglés sobre “Strengthening World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption” en Internet bajo: http://www.worldbank.org/html/extdr/comments/governancefeedback/gacpaper-03212007.pdf. BMZ (2006a): Entwickelt Öl? Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung der Öleinnahmen in Subsahara Afrika. Diskurs 008, Bonn. BMZ (2001): Konzept für die Förderung der gleichberechtigten Beteiligung von Frauen und Männern am Entwicklungsprozess. Bonn: Estrategia 111 del BMZ. BMZ (2008): Plan de Acción 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Política de Desarrollo del BMZ. Bonn: Estrategia 155 del BMZ. BMZ (2007a): Transformación orientada al desarrollo en situaciones de fragilidad estatal y mal gobierno. Bonn: Estrategia 170 del BMZ. BMZ (2007b): Principios de la economía social y ecológica de mercado en la política alemana de desarrollo. Bonn: Estrategia 157 del BMZ. BMZ (2002b): Verwaltungsreform in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn: BMZ Spezial 46. Comisión de las Comunidades Europeas (2006): La Gobernanza en el Consenso Europeo sobre la Política de Desarrollo – Hacia un Enfoque Armonizado en la Unión Europea. En Internet en español bajo: http://www.sostenibilidad-es.org/NR/rdonlyres/C43A5775-F2BF-4737-AFC0-1A2A323DD8EB/ 1923/04232006Gobernanzacom2006_0421es01CIUPROCPARGOBINF.pdf BMZ (2002c): Recht und Justiz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn: BMZ Spezial 47. Comisión de las Comunidades Europeas: Handbook on Promoting Good Governance in EC Development and Cooperation. BMZ (2002d): Dezentralisierung und Stärkung lokaler Selbstverwaltung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn: BMZ Spezial 52. Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo: Apropiación, Armonización, Alineación & Resultados y Mutua Responsabilidad, Foro de Alto Nivel, París, 28 de febrero al 2 de marzo de 2005. Texto en inglés en Internet bajo http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351. pdf. Texto en español bajo: http://autonomicas. congde.org/documentos/425_1.pdf BMZ (2002a): Korruptionsbekämpfung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn: BMZ Spezial 45. BMZ (2005a): Förderung von Demokratie in der deutschen Entwicklungspolitik. Bonn: BMZ Spezial 124. BMZ (2005b): Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn: Estrategia 131 del BMZ. FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Naciones Unidas (2000): Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. En Internet bajo: http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/54/ PDF/N0055954.pdf?OpenElement Naciones Unidas (2002): Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo. En Internet bajo: http://www.un.org/spanish/conferences/ffd/ ACONF1983.pdf Naciones Unidas (2005): Resultados de la Cumbre Mundial A/60/L.1. Texto del documento final en Internet bajo: http://www.un.org/spanish/summit2005/fact_sheet.html; resultados generales bajo: http://www.google.com/ firefox?client=firefox-a&rls=org.mozilla:de: OCDE (1995): Participatory Development and Good Governance, Development Co-operations Guidelines Series, París. OCDE (1997): Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance Part 1 -2, París. OCDE (2006a): The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges, París. OCDE (2006b): Principles for Donor Action in Anti-Corruption, París. OCDE (2006c): The Challenge of Capacity Development. Working Towards Good Practice, París. 23 OCDE (2007a): DAC Action-Oriented Policy Paper on Human Rights and Development, París. OCDE (2007b): Policy Paper and Principles on Anti-Corruption. Setting an Agenda for Collective Action, París. OCDE (2007c): An Agenda for Collective Action for Improving Governance to Fight Corruption, París. OCDE (2008): Governance, Taxation and Accountability: Issue and Practice, DAC Network on Governance, París. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 16 de diciembre de 1966. Consultar en la página de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos bajo http://www.unhchr. ch/spanish/html/menu3/b/a_ccpr_sp.htm Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del 19 de diciembre de 1966. Consultar en la página de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos bajo http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/a_ cescr_sp.htm Unión Africana (2002): The Constitutive Act. Consultar en Internet bajo: http://www.africa-union. org/root/au/AboutAu/Constitutive_Act_en.htm Unión Africana (2007): African Charter on Democracy, Elections and Governance. Consultar en Internet bajo: http://www.africa-union.org/root/ au/Documents/Treaties/treaties.htm. 24 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO Anexo 1 Catálogo de criterios para verficar la orientación al desarrollo (Dt. Fassung: in Kraft: seit Januar 2007) 1. Política pro-pobres y sostenible 1.1 1.2 1.3 2. Respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos 2.1 2.2 2.3 3. Participación democrática de la población y papel responsable del Parlamento Limitación del poder del Estado mediante el derecho y la ley Resolución pacífica de conflictos internos Eficacia y transparencia del Estado 4.1 4.2 4.3 5. Implementación de los convenios internacionales de derechos humanos Reconocimiento y promoción de los derechos de la mujer Cumplimiento de los estándares de derechos humanos por los actores estatales Democracia y Estado de derecho 3.1 3.2 3.3 4. Orientación hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Políticas económica y financiera sostenibles e inclusivas Promoción de la sostenibilidad ecológica Gobierno dispuesto y capaz de actuar eficientemente Ausencia de corrupción en las instituciones públicas Administración transparente, eficiente y orientada hacia los ciudadanos Comportamiento cooperativo en la comunidad internacional 5.1 5.2 5.3 Participación constructiva en los mecanismos de cooperación regional Participación constructiva en procesos y foros internacionales Orientación hacia la paz en situaciones de crisis o conflicto Publicado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo Sede Bonn Dahlmannstraße 4 53113 Bonn Alemania Teléfono + 49 (0) 228 99 535 - 0 Fax + 49 (0) 228 99 535 - 3500 Sede Berlín Stresemannstraße 94 10963 Berlin Alemania Teléfono + 49 (0) 30 18 535 - 0 Fax + 49 (0) 30 18 535 - 2501 poststelle@bmz.bund.de www.bmz.de Jefa de redacción: Dr. Ludgera Klemp Dirección 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho Jutta Wagner Direccíon 114 Educacíon e informacíon sobre politica de desarollo Responsable Hans Wollny Dirección 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho Klaus Krämer Direccíon 114 Educacíon e informacíon sobre politica de desarollo Traductora Disen ~o gráfico y maqueta Sandra Patow-Derteano Typo-Druck GmbH, Bonn Fecha Febrero 2009