Artículo referido al tema: Responsabilidad Fiscal Autor: Patricia de Francesco Matrícula: T° XLVII- F° 118 C.A.L.P. Título: Transparencia versus Federalismo Materia: Derecho Tributario y Financiero Resumen: Este documento contiene una breve reseña del plexo normativo vigente respecto al tema de Responsabilidad Fiscal, tanto a nivel nacional como provincial y municipal. Instituto de Derecho Tributario y Financiero Palabra clave: Responsabilidad Fiscal Transparencia versus federalismo Hace aproximadamente un año, se sanciona en el Congreso la ley n° 25.917 creando el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, con la finalidad de establecer reglas de comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a la gestión pública. Esta norma contiene diversas pautas destinadas a cumplir con dicho objetivo, entre algunas de las cuales se destacan las siguientes: ¾ El Gobierno Nacional deberá presentar antes del 31 de agosto de cada año el marco macrofiscal para el posterior ejercicio. Ello se hará ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (organismo creado por la misma ley), sobre la base de requisitos allí detallados. ¾ Las leyes presupuestarias de todas las jurisdicciones -incluida la Administración Nacional- deberán contener la autorización de la totalidad de los gastos y la previsión de sus recursos para todos sus organismos. ¾ Deben establecerce conversores para ser utilizados por las Provincias a fin de obtener clasificadores presupuestarios homogéneos con los aplicados en el ámbito del Gobierno Nacional. ¾ Se impone la presentación -antes del 30 de noviembre- en las respectivas legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, de Presupuestos Plurianuales para el trienio subsiguiente. Idéntica medida debe aplicar el Gobierno Nacional en el momento de presentar el Mensaje Anual de Elevación del Presupuesto General de la Administración Nacional. ¾ Una vez aprobado el Presupuesto Anual -o prorrogado el anterior- las distintas jurisdicciones deberán publicarlo en su página web conjuntamente con las proyecciones del Presupuesto Plurianual, sumando a ello el nivel de ocupación del sector público. ¾ Se exige a las jurisdicciones, la toma de medidas necesarias para calcular parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que permitan medir la eficiencia y la eficacia en la recaudación y la eficiencia en el gasto. ¾ La Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. ¾ Las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires se encuentran obligadas a que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. Sobre la base de la invitación realizada, la Provincia de Buenos Aires ha adherido a este régimen mediante la ley n° 13.295, la que en términos generales traza un paralelismo con la norma nacional. Ello así, por cuanto convoca a las comunas a adoptar similares pautas de control en el ámbito municipal, sólo que con algunas marcadas diferencias. Esto debido a que ya existían determinadas restricciones a escala local, no así para las jurisdicciones provinciales, razón por la cual, si el ánimo del legislador fue el control fiscal, debieron insertarse en esta oportunidad para éstas últimas. Básicamente, los límites que preexistían para los municipios se refieren, el primero al equilibrio fiscal al que deben tender las comunas, el cual consiste en que la cantidad total de gastos autorizados en un presupuesto, sea igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo año financiero 1 (artículo 31° de la Ley Orgánica de las Municipalidades) siendo el segundo, la obligación de no comprometer más del 25% de los recursos ordinarios sin afectación para los servicios de amortización e intereses cuando el municipio contrate empréstitos (artículo 193° inc. 3 de la Constitución de la Provincia y su concordante artículo 49° de la Ley Orgánica de las Municipalidades). Estas dos restricciones se complementan con una limitación al incremento del gasto público primario, incorporada recientemente por la norma en estudio. Específicamente, se dispone que la tasa nominal de incremento del gasto público primario 2 del municipio no podrá superar la tasa de aumento nominal del PBI. Cuando el incremento nominal de los recursos supere el incremento del PBI y cuando los servicios de la deuda superen el 15% de los recursos corrientes netos de afectación del ejercicio, el 1 Al respecto, Keynes -autor de la reelaboración de dicho principio- interpretó que el equilibrio presupuestario debía entenderse en función del equilibrio de la economía nacional. 2 Se entiende por gasto público primario, la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica. límite sólo regirá para el gasto corriente primario. De ello se deduce, que cuando el incremento nominal de los recursos supere el incremento del PBI pero los servicios de la deuda no superen el 15% de los recursos corrientes netos de afectación del ejercicio, no rige el límite para el gasto primario. Asimismo, cuando la tasa nominal de variación del PBI sea negativa, el gasto primario sólo podrá permanecer constante. En la norma nacional, se incorporan las tres limitaciones arriba comentadas, ya que -como adelantamos- las provincias, a diferencia de los municipios bonaerenses, carecían de estas restricciones. Es oportuno destacar que, estas exigencias destinadas a la Administración Nacional, las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son mayores que para las comunas, dado que a éstas les está permitido aumentar el gasto corriente más que el PBI mientras que aquéllas se ven imposibilitadas de tal premisa. Por otra parte, también para el caso de endeudamiento en el orden provincial, los servicios de la deuda no podrán superar el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios, lo que refleja un porcentaje menor que el tenido en cuenta para las comunas. Por último, en cuanto a la preservación del equilibrio financiero, la pauta es similar a la de los municipios. Continuando con las medidas destinadas a brindar transparencia a la gestión pública, tanto la norma nacional como la provincial, obligan a los distintos niveles de gobierno (Provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Municipios), por un lado a presentar las proyecciones de presupuestos plurianuales para el trienio subsiguiente -los municipios juntamente con el Presupuesto Anual, no así las provincias- y a publicar en su página web tanto el presupuesto anual -o el prorrogado- los presupuestos plurianuales, como así también a informar sobre la ejecución presupuestaria, el stock de deuda pública y el pago de los servicios. En el ámbito provincial además, deberá difundirse el nivel de ocupación del sector público. Otra de las condiciones que deberán implantar las comunas, será la de aplicar el Régimen de Administración Financiera y Recursos Reales para los Municipios de la Provincia de Buenos Aires (RAFAM). Esta reforma integral dentro de la administración en el ámbito municipal, aprobada por el Decreto n° 2980/00, al ser incluida en esta norma, adquiere ahora jerarquía de ley, actuando a modo de reglamentación de la Ley Orgánica Municipal. Dicho modelo de gestión recoge los postulados básicos que en la materia han sido desarrollados por el Estado Nacional desde el año 1992, con la sanción de la Ley n° 24.156. Dentro del mismo se incorporaron los criterios de interrelación de sistemas (vale decir que los sistemas operen en forma integrada) y la centralización normativa y descentralización operativa, lo cual implica que haya órganos rectores con la responsabilidad de centralizar la producción de las normas y procedimientos que serán implementados de modo descentralizado. El esquema propuesto fue una adaptación del instaurado en el orden nacional, dado que se desarrolló considerando las particularidades del sector público municipal. A la vez, fue más amplio, ya que el macromodelo incorporó nueve sistemas: Presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, contrataciones, administración de bienes físicos, inversión pública, administración de personal y administración de ingresos públicos. Se observa que estamos en presencia de una visión ampliada de la administración financiera, puesto que a los módulos tradicionales de contabilidad, presupuesto, tesorería y crédito público, se anexan el de administración de los ingresos, por el que los municipios gestionan las tasas, contribuciones y derechos de origen comunal y los sistemas de gestión de los recursos reales, tales como recursos humanos, suministros y bienes de activo fijo incluidos o no en los proyectos de inversión. El propósito de esta modernización, ha sido conformar un producto simple, práctico y flexible a fin de que pueda implantarse en cualquiera de los municipios bonaerenses con relativa sencillez. Es dable destacar que, la incorporación de los sistemas mencionados hace que el macromodelo de gestión propuesto no tenga antecedentes en el nivel nacional, provincial o municipal. También se impone a las comunas otro requisito más a la hora de endeudarse. El mismo consiste en obtener la anuencia del Gobierno Nacional, medida no establecida en el plexo de normas que regulan la toma de empréstitos municipales, en las cuales sólo se dispone que las municipalidades deberán remitir sus antecedentes al Ministerio de Economía para que éste realice un informe técnico y de evaluación sobre la contratación del préstamo, con el objeto de brindar al Municipio elementos de análisis acerca de la implicancia económica y financiera de la operatoria proyectada, enviándose luego el expediente al Honorable Tribunal de Cuentas a los fines de que el mismo se pronuncie sobre la legalidad de la operación y las posibilidades financieras del municipio. Por otra parte, se crea a nivel nacional, un órgano llamado Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, el cual estará integrado por los Ministros de Economía del Gobierno Nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que será el encargado de evaluar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la norma. A nivel provincial, se crea un órgano similar denominado Consejo Provincial de Coordinación Presupuestaria y Fiscal Municipal, aunque con mayores competencias, ya que el mismo tiene como misión elaborar el marco macrofiscal que sea de utilidad para planificar el presupuesto de los municipios; elaborar reglas para la formulación de las proyecciones presupuestarias plurianuales; establecer procedimientos para la estimación del gasto tributario; formular recomendaciones en materia de política fiscal y financiera, de recursos humanos, tributarias y de compras y contrataciones, etc; constituir un ámbito de investigación y difusión de conocimientos técnicos, en materia de política fiscal y financiera, recursos, presupuesto, etc., entre otros. Actualmente, sólo en el ámbito nacional existen sanciones por el incumplimiento de estas premisas, dado que la norma provincial no está reglamentada aún, estimándose que las mismas se volcarán en un futuro en el decreto que regule las disposiciones de la Ley n° 13.295. Comentario Varias han sido las críticas vertidas al respecto. Por un lado, se ha afirmado que esta ley atenta contra la estructura federal de gobierno, atacando el derecho presupuestario de las jurisdicciones locales, las cuales deberían aplicar sus propias normas, ejerciendo así sus propias facultades dado que es materia no delegada al gobierno nacional. Por eso, se sostiene que hubiera resultado más conveniente acordar previamente la instrumentación de la responsabilidad fiscal federal, mediante una ley-convenio entre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con la Nación. Un antecedente importante de este régimen lo encontramos en la Ley n° 25.152, denominada de solvencia fiscal, norma dirigida a los poderes del Estado Nacional, a fin de obligarlos a que ajusten la administración de sus recursos públicos a las disposiciones emanadas de aquélla. También se la cuestiona por redundancia normativa, reglamentando materias ya contenidas en las constituciones locales y en legislación específica sobre contabilidad pública. Por ejemplo, la ley de administración financiera y sistemas de control de los organismos de la administración pública nacional n°24.156- exige que los presupuestos contengan todos los gastos previstos para el ejercicio, debiendo figurar al igual que los recursos, por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Por otra parte, la citada ley 25.152 -que aún continúa vigente- dispone que la ley de presupuesto general de la administración nacional deberá contener todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por legislación específica, endeudamiento público y tarifas por prestación de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Estos conceptos están incluidos nuevamente en la ley 25.917 al preceptuar que los recursos y gastos figurarán por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Con la ley de coparticipación federal de impuestos, existe también superposición legislativa, al señalar que el Gobierno Nacional deberá presentar ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal el marco macrofiscal para el ejercicio posterior incluyendo las proyecciones de recursos de origen nacional, detallando su distribución por régimen y por provincia y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No obstante lo expuesto, actualmente están adheridas la mayoría de las provincias y conformado el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Finalmente, es oportuno destacar, que existe un fallo de la Cámara Civil y Comercial Federal del día 30 de junio del corriente, desestimando el amparo presentado hace meses atrás por varios diputados nacionales que pretendían la declaración de inconstitucionalidad de la ley 25.917 por entenderla violatoria del sistema federal. Pero los jueces evidenciaron que en la acción los actores no habían demostrado su legitimación activa puesto que se limitaron a asegurar su calidad de legisladores. El juez de primera instancia, que rechazó in limine la acción intentada, agregó que la única forma de sustanciar la acción sería ante la instancia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dado que los actores piden la citación al juicio de todos los Estados Provinciales así como de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por ende, el interrogante queda abierto, debiendo estar alertas a eventuales planteos ante nuestro Máximo Tribunal y sobre todo a la posible decisión de éste: Transparencia o federalismo.