ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL CONTRA MINISTRA DE ESTADO

1
ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL
CONTRA MINISTRA DE ESTADO JAVIERA BLANCO S./GENDARMERÍA
Miriam Lorena Henríquez Viñas*
I.
Introducción
Antes de iniciar, y a modo de introducción, quiero presentar mi posición como
profesora de Derecho Constitucional y desde una perspectiva estrictamente jurídica, sobre
la naturaleza de la acusación constitucional en general, las particularidades de la acusación
constitucional contra los Ministros de Estado y las exigencias mínimas de la acusación
constitucional.
Conforme al diseño de la Constitución Política, la acusación constitucional busca
hacer efectiva la responsabilidad constitucional que se origina en las contravenciones a la
Constitución y al ordenamiento jurídico, siendo por ello una responsabilidad
fundamentalmente jurídica, que no supone desconocer ciertos rasgos políticos. Esta
naturaleza jurídica se pone de relieve cuando se trata de la acusación constitucional de los
Ministros de Estado, toda vez que, en un régimen presidencialista como el chileno, es el
Presidente de la República el único que está facultado para hacer efectiva la
responsabilidad política de sus colaboradores directos e inmediatos en el gobierno y en la
administración del Estado.
En un sistema presidencialista como el nuestro, la acusación debe estar dirigida a
enjuiciar un listado de graves infracciones al ordenamiento jurídico taxativamente
enumeradas por la Constitución y no a realizar un juicio sobre el desempeño de las
autoridades del gobierno.
A su vez, la acusación constitucional es una institución excepcional, pues está
dirigida a responsabilizar a las más altas magistraturas del Estado, taxativamente
establecidas en la Constitución; procede por causales de extrema gravedad, también
expresamente fijadas en la Constitución; por la relevancia de los órganos llamados a
*Abogada,
Universidad Nacional del Comahue (Argentina). Magíster en Derecho Público,
Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctora en Ciencias Jurídicas, Universidad de
Santiago de Compostela (España), con estudios posdoctorales en esta última universidad.
Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Alberto Hurtado Chile. Correos
electrónicos: miriamhenriquez@yahoo.es. mhenriqu@uahurtado.cl
1
2
conocerla, las Cámaras del Congreso Nacional; y por los efectos de la sanción que impone,
la remoción e inhabilitación del declarado culpable para ejercer cargos públicos.
Igualmente, la acusación constitucional se la puede caracterizar como subsidiaria
de otros procedimientos destinados a establecer responsabilidad por los mismos hechos.
Por su parte, la acusación constitucional contra Ministros de Estado tiene una serie
de particularidades que se detallan a continuación.
Se encuentra prevista en la Constitución Política en su artículo 52 N° 2 y faculta a
la Cámara de Diputados a declarar si ha o no lugar a la acusación constitucional cuando un
Ministro de Estado haya incurrido en alguna de las tres causales que no reproduzco por
ser conocidas por todos. Esta acusación se basaría en la segunda causal, es decir “infringir
la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución”.
La interpretación que se realice de estas causales de procedencia debe ser taxativa,
de derecho estricto y con un alcance restrictivo. En tal sentido la interpretación de las
causales no puede ser extensiva, amplia o por analogía.
La doctrina y el precedente de la Cámara de Diputados ha afirmado que la
acusación constitucional contra los Ministros de Estado busca establecer una
responsabilidad constitucional personal, directa, por actos u omisiones realizados en su
calidad de ministros, dentro del ámbito de sus competencias, de conformidad con el
principio de legalidad.
Formalmente, la acusación constitucional debe constar de uno o más capítulos, que
se votan separadamente. De conformidad con el artículo 51 de la Ley Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, un capítulo es un conjunto de hechos específicos
que constituyen cada uno de los delitos, infracciones o abusos de poder que, según la
Constitución Política, autorizan interponer la acusación constitucional.
Señalados estos asuntos previos e indispensables, cabe decir que, sin perjuicio que
la presente acusación constitucional se dirige contra una de las autoridades susceptible de
ser acusada, dentro del plazo y por quien tiene legitimación para hacerlo, no cumple con
los requisitos establecidos en la Constitución para su procedencia por dos motivos
principales. En primer término, sus dos capítulos refieren a un conjunto de hechos que no
señalan los delitos, abusos de poder o infracciones - en adelante ilícitos constitucionales que, según la Constitución, autorizan interponer la acusación constitucional. En segundo
lugar - si es que lo anterior por sí solo no tuviese mérito suficiente para declararla
2
3
improcedente - la acusación no señala hechos que configuren las causales establecidas en la
Constitución Política para su procedencia.
II.
Cuestiones formales que al no cumplirse inciden en el derecho de defensa
y en las garantías del debido proceso del acusado
Con respecto a la primera objeción, los artículos 37 y siguientes de la Ley Orgánica
del Congreso Nacional versan sobre los requisitos formales y la tramitación de la
acusación constitucional. La acusación debe presentarse por escrito y debe constar de uno
o varios capítulos que consignen los hechos específicos que constituyan los ilícitos
constitucionales que autorizan interponerla.
Esta exigencia tiene un doble fin. Por una parte, asegurar la razonabilidad, la
seriedad y la consistencia de un proceso de última ratio, como es la acusación
constitucional. En tal sentido la acusación debe ser clara, para que dé cuenta de la
imputación a quien puede ser acusado; precisa, que permita conocer con exactitud cuál es
el hecho que se le atribuye; y específica de aquellos hechos y circunstancias que configuran
las causales de procedencia. Por otra parte, su fin es asegurar el derecho de defensa
jurídica del acusado, que, a su vez, es una dimensión del debido proceso.
La estructura u orden con que se efectúan las alegaciones en la presente acusación
no cumplen con la exigencia antes mencionada. Así, se inicia con un resumen de
antecedentes en los que se relatan ciertos hechos, pero no se imputan actos que
categóricamente constituyan ilícitos constitucionales que permitan deducir una acusación
constitucional. Luego, se consiga un apartado denominado “acusación constitucional” que
sólo caracteriza este proceso constitucional. Más adelante, contiene un acápite que expone
las definiciones y las caracterizaciones sobre las causales de acusación, deteniéndose en la
segunda causal de acusación constitucional contra Ministros de Estado, esto “infringir la
Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución”, sin imputar ilícitos
constitucionales. A continuación, se hace una referencia al estatuto del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, del Ministro y su relación con Gendarmería, que tampoco
imputa ilícitos constitucionales. Por último, en el apartado quinto, se abordan los capítulos
de la acusación constitucional, el que, si bien señala hechos, éstos no se encuentran
vinculados de manera clara, precisa y específica con los ilícitos constitucionales que
3
4
autorizan acusar constitucionalmente, incumpliéndose lo preceptuado por los artículos 37
y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Una acusación constitucional que no impute con claridad, precisión y especificidad
los hechos que constituyen los ilícitos constitucionales que facultan a deducir la acusación
constitucional, carece de seriedad y sustento; así como es incompatible con las garantías
del debido proceso, previstas en el artículo 19 N° 3 de la Constitución. Siendo por ambas
razones improcedente.
III.
Inexistencia de mención alguna a causales que la hagan eventualmente
procedente.
Además de lo anterior, cabe hacer presente que la presente acusación no señala
hechos que configuren las causales establecidas en la Constitución Política para su
procedencia.
Interpretando la acusación constitucional en su Capítulo I, los hechos que se
imputan son el otorgamiento a algunos funcionarios de Gendarmería de Chile de
aumentos en sus remuneraciones, grados en la escala de sueldos, pago de asignaciones o
bonificaciones en los meses inmediatamente anteriores a su retiro del servicio, sin atender
a criterios de carrera funcionaria, con el fin de obtener una pensión de retiro o jubilación
mayor a las que corresponderían (más o menos textual del libelo).
Las imputaciones sugerirían que se habría producido una infracción a la ley por la
omisión del control jerárquico del servicio dependiente, en este caso particular
Gendarmería de Chile; y al mismo tiempo, la contravención de una serie de normas
legales, en relación con las pensiones que excedieran de las 60 UF, sin referencia precisa a
la forma en que estas normas se transgredieron.
El Capítulo I en comento señala que la falta de control jerárquico hace incurrir a la
Ministra Blanco en la causal de “infringir la ley”, en circunstancias que en la página 8 del
libelo se señala que se trataría de la causal de “haber dejado éstas sin ejecución”. Así las
cosas: ¿La supuesta falta de control jerárquico “infringe la ley” o “la deja sin ejecución”?
La presente acusación constitucional confunde ambas causales de procedencia
encuadrando los hechos indistintamente en cualquiera de ellas, contraviniendo lo afirmado
por la doctrina y el precedente sentado por esta Honorable Cámara, en orden a que las
4
5
causales deben interpretarse en sentido estricto. A su vez, esta imputación desconoce que
la competencia para ejercer el control jerárquico le corresponde al jefe del servicio, es decir
al Director Nacional de Gendarmería y no a la Ministra de Justicia y Derechos Humanos.
Finalmente, en esta parte, se pretende responsabilizar constitucionalmente a la
Ministra de Estado por pensiones que habrían sido calculadas y pagadas de forma
irregular, en circunstancias que - como reconocen los acusadores en la página 17 del libelo
- tales cálculos y pagos no son de competencia del Ministerio de Justicia. Cito textual:
“Efectivamente el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos no calcula ni paga las pensiones de
los funcionarios de Gendarmería (…)” (p. 17).
En estos últimos casos – supuesta falta de control jerárquico y supuesto cálculo y
pago irregular de pensiones - se le está imputando a la Ministra Blanco una
responsabilidad constitucional por hechos de terceros, desconociendo lo afirmado por la
doctrina y el precedente de esta Honorable Cámara, en orden a que la responsabilidad de
los Ministros de Estado es personal, directa, por actos u omisiones realizados en su calidad
de ministros y dentro del ámbito de sus competencias.
Interpretando el Capítulo II de la acusación, los hechos que se imputan a la
Ministra Blanco son incidir en nombramientos irregulares, también despidos, de
funcionarios de Gendarmería, sin atender a los principios de carrera funcionaria y para
objetos ajenos a los fines de Gendarmería (más o menos textual del libelo).
Las imputaciones sugerirían que se habría producido una infracción a la
Constitución, a propósito de los principios de probidad y legalidad. Y que también se
habría producido una infracción a la ley, transgrediendo una serie de normas legales
referidas al principio de probidad administrativa. En ambos casos, sin referencia precisa a
la forma en que las normas constitucionales o legales se contravinieron.
A propósito de la causal “infringir la Constitución”, corresponde decir que la
acusación señala en su página 7 que ésta “se configura cuando, por alguna acción u omisión, las
normas constitucionales dejan de tener aplicación en un caso concreto, desdibujando así los fines
para los cuales dicha institución se encuentra creada en el ordenamiento Constitucional”. Concebir
la infracción constitucional en la forma en que lo hacen los acusadores da cuenta de una
concepción discordante con lo que la doctrina y el precedente de esta Honorable Cámara
han sostenido uniformemente: la infracción constitucional es un actuar contrario, formal o
sustancialmente, a la Constitución.
5
6
No es lo mismo contravenir formal o sustancialmente la Constitución que dejarla
sin aplicación. Como se dijo en la introducción, las causales de procedencia de la acusación
deben ser interpretadas en un sentido restrictivo. En la presente acusación constitucional,
la causal señalada en el capítulo II, “infringir la Constitución” se ha concebido por analogía
y se ha extendido a otro supuesto y, por tanto, es improcedente.
En todo caso, a juicio de los acusadores, la primera supuesta infracción
constitucional es al principio de probidad previsto en el artículo 8, que obliga a quienes
ejercen funciones públicas – incluidos los Ministros de Estado – a dar, cito textual la
Constitución, “estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”.
Corresponde señalar que la Constitución en un solo caso se refiere explícitamente a
un principio constitucional, denominándolo como principio, y se trata del principio de
probidad. Sin embargo, cuando hablamos de normas constitucionales que se denominan
principios nos encontramos en una profunda incertidumbre acerca de las obligaciones que
emanan de dicha norma. Entre los juristas no existe unanimidad de opiniones en torno a
las múltiples diferencias existentes entre las reglas y los principios. Sin embargo, de una
forma muy elemental podríamos decir que la norma jurídica se compone de tres elementos:
el llamado supuesto de hecho, la cópula de deber ser y la consecuencia jurídica. Cuando
esos tres elementos se pueden leer con nitidez en la norma, se suele decir que se trata de
una regla, y resulta fácil determinar si alguien la ha infringido o no. En cambio, cuando en
una norma la consecuencia jurídica se encuentra indeterminada, como es el caso del
principio de probidad plasmado constitucionalmente en el artículo 8° y en las normas
legales que lo regulan, no resulta posible definir con exactitud cuál es la conducta esperada
o prohibida, más bien – en opinión de la literatura especializada – se trataría de directriz
general de comportamiento, de un objetivo que debe ser perseguido en la medida de lo
posible, de acuerdo a las posibilidades del caso. Pero a diferencia de las reglas, que pueden
cumplirse o infringirse, los principios no pueden ser inclumplidos totalmente.
Así concebido el principio de probidad, no es posible afirmar que la infracción a la
Constitución en que hubiera incurrido la Ministra Blanco es al principio de probidad, pues
este no es susceptible de ser incumplido totalmente, siendo por ello improcedente.
Luego, la acusación señala que se habría infringido la ley, atendido a que el
principio de probidad también se encuentra regulado en normas de rango legal, citando
6
7
para ello los artículos 3 inciso 2°, 13, 52, 62 N° 2 de la Ley 18.575 y artículo 1° de la Ley
N° 20.880.
Según la acusación constitucional, la Ministra Blanco habría incidido de manera
irregular en ciertos nombramientos y despidos. Sin embargo, la propia acusación señala
que los hechos que se le imputan no los habría cometido directamente. Entonces, no es
posible que su actuación – que a juicio de los mismos acusadores no es personal ni directa configure una “transgresión flagrante del principio de probidad”. Por tal motivo, la acusación
fundada en esta causal es improcedente.
A su vez, esta imputación desconoce que la competencia referida a la contratación o
despido del personal le corresponde al jefe del servicio, es decir al Director Nacional de
Gendarmería y no a la Ministra de Justicia y Derechos Humanos. Difícilmente entonces
podría haberse infringido el principio de legalidad, previsto en el artículo 7 de la
Constitución, por exceso en el ejercicio de competencias, pues justamente la Ministra no
ejerció competencias que no tiene atribuidas legalmente para la contratación o despido del
personal de Gendarmería. Quien las ejerció fue el Director Nacional de Gendarmería, tal
como se reconoce en la acusación. Señalar lo contrario, supondría atribuir a la Ministra
Blanco responsabilidad constitucional por hechos de terceros.
IV.
Conclusiones
La presente acusación no imputa con claridad, precisión y especificidad los hechos
que constituyen los ilícitos constitucionales que - de conformidad con la Constituciónfacultan a deducir la acusación constitucional, y por tal motivo, carece de seriedad y
sustento, siendo improcedente. Asimismo, tales circunstancias la tornan incompatible con
las garantías del debido proceso, más precisamente el derecho de defensa, previstas en el
artículo 19 N° 3 de la Constitución.
Además, la presente acusación constitucional no cumple con los requisitos
establecidos para su procedencia por no configurarse las causales establecidas en la
Constitución Política.
1. La acusación fundada en la causal de infringir la Constitución debe
interpretarse en un sentido restrictivo, cualquier interpretación de esta causal
7
8
por analogía - como lo hace la presente acusación en el Capítulo II - la torna
improcedente.
2. La acusación fundada en la causal de infringir la Constitución derivada de no
cumplir el principio de probidad es improcedente, pues este principio no se
incumple totalmente, sino que admite un cumplimiento gradual.
3. La acusación fundada en la causal de infringir la Constitución derivada de no
cumplir el principio de legalidad, por exceso en el ejercicio de las competencias,
es improcedente pues la Ministra no ejerció competencias que no tiene
atribuidas legalmente.
4. La acusación fundada en la causal de infringir la ley debe interpretarse en un
sentido restrictivo, cualquier interpretación de esta causal por analogía, como
lo hace la presente acusación en el Capítulo I, la torna improcedente.
5. La acusación fundada en la causal de infringir la ley es improcedente, puesto
que en ambos capítulos se imputa una responsabilidad por hechos de terceros y
la responsabilidad constitucional de los Ministros de Estado es personal,
directa y por los actos u omisiones realizados dentro del ámbito de sus
competencias.
8