Claroscuros de una negociación

Claroscuros de una negociación
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Tomás Uribe Mosquera / Consultor internacional
Ninguna negociación es totalmente transparente, así se lo proponga el
Gobierno de turno, y la del TLC no es la excepción. El Tratado, además,
constituye una unidad de observación inadecuada. Son demasiado vastas las
relaciones bilaterales entre Colombia y E.U. para que muchos intercambios no
se den por fuera del marco convencional e inclusive temporal del TLC, por
corresponder a una política de Estado antes que de Gobierno. Otros
intercambios incumben a este último. En ambos casos, puede haber falta de
transparencia, deliberada o no. Esta ha afectado la información pública, el
sector agropecuario, el ordenamiento andino y la Agenda Interna. La estructura
de poder imperante, el proceso negociador en sí y el conocimiento inadecuado
del proceso decisorio estadounidense limitan la transparencia.
Desde 1990, nuestro país viene ‘haciendo cola’, junto con Chile, para negociar
un TLC con E.U., sin que medie debate público alguno. En esta ‘política de
Estado’ han participado todas las últimas Administraciones salvo por una
(Ernesto Samper), por su distanciamiento político de E.U. Los Decretos
2085/02 y 502/03, preparados bajo Andrés Pastrana y expedidos bajo Alvaro
Uribe para asegurar la prórroga del Atpa, disponen cinco años de
comercialización exclusiva para farmacéuticos y agroquímicos ‘innovadores’
(no genéricos). Otras manifestaciones ‘positivas’, económicas y políticas,
precedieron al intento de la Administración Pastrana y del entonces Embajador
Luis Alberto Moreno - que por muy poco resulta -- de conseguir dicha prórroga
‘a solas’, con el llamado ‘Plan Colombia Trade Act’. El sólido anclaje
norteamericano del Plan Colombia ya lleva dos Administraciones y también ha
traído intercambios dentro y fuera del TLC.
La ‘sobreventa’ de un TLC a la opinión pública nacional es práctica ‘normal’ en
cualquier país. Así aconteció en México y E.U., con Nafta, y en Centroamérica,
con Cafta Aquí también ocurrió. El Gobierno Nacional habría podido limitarse a
recordar la ‘complementariedad’ económica entre Colombia y E.U., la
conveniencia e inevitabilidad a término de una mayor competitividad y apertura
externa, y el imperativo de mantener acceso privilegiado al mercado
estadounidense, después de vencido el Atpdea (1/1/07), para flores y
confecciones, e importantes eslabones de las cadenas agroalimentaria,
acuícola y pesquera, química y petroquímica (PVC), de cuero y calzado, etc.
Esta reseña, junto con la franca admisión de que todo proceso de apertura trae
‘ganadores y perdedores’, y el compromiso de identificar a estos últimos para
brindarles tanto protección social como oportunidad de reconversión productiva
y tecnológica por medio de la Agenda Interna, habría sido convincente para
muchos. Sin embargo, la admisión precitada se dio por primera vez en el
Consejo Comunal del 12/11/05 sobre el TLC y aún permanece inconclusa.
La Agenda Interna - hoy proceso muy serio de construcción concertada de
programas y proyectos, con definiciones sectoriales y regionales, a cargo de
Planeación Nacional - empezó siendo un ejercicio de lógica abstracta. Según el
Gobierno, se trataba de definir una Agenda Interna no limitada al TLC con E.U.
sino aplicable a toda la inserción de Colombia en el escenario económico
internacional -- Mercado Común Andino, integración suramericana, futuro
Acuerdo de Asociación CAN-UE… -- o sea la estrategia nacional de desarrollo
en un contexto de globalización. Conceptualmente perfecta, esta respuesta
sacaba de apuros a un gobierno al cual mal podía pedirse que definiera de
partida el respectivo conjunto de prioridades, programas, proyectos y recursos.
En este contexto, aún no se sabe qué medidas habrá a favor de las pyme y del
agro, para que éste no se perjudique y aquéllas sí se beneficien, como en
México.
Para aceptar negociar un TLC, los E.U. buscaron y recibieron seguridades de
que se eliminaría el Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP), cuya
suavización de precios internacionales - y estadounidenses - es aborrecida por
sus exportadores de cereales, oleaginosas, azúcares, lácteos y cárnicos por
incidir negativamente en la competitividad o rentabilidad de sus ventas a
Colombia, Ecuador y Venezuela. Ello no le impidió el Gobierno Nacional
sostener reiteradamente que mantendría el SAFP o, en su defecto, un
‘Mecanismo Equivalente de Protección-MEP’, entendido generalmente como la
Salvaguardia Especial Agropecuaria (SEA) permanente. De los estudios de
impacto del TLC entonces disponibles, en efecto, hasta el más favorable
(Botero y CIDE, 2004) señalan el empleo rural como doliente probable. La
reconstrucción socioeconómica del campo es vista al tiempo como un
prerrequisito para la paz. El Presidente Uribe, al lanzar la negociación en
Cartagena-I (mayo/04), lo dijo a su manera: "… la fortaleza del sector
agropecuario es la garantía de la destrucción definitiva de las drogas ilícitas…
la equidad con el sector agropecuario es un instrumento para derrotar el
terrorismo financiado por la droga".
Con todo, en Tucsón (diciembre/04), Colombia, Ecuador y Perú renuncian al
SAFP. En Cartagena-II (febrero/05), limitan la SEA permanente a una lista de
productos sensibles por negociar. En Guayaquil-II (junio/05), Colombia pide
una lista "sensible" de tres ítems (arroz, maíz y trozos de pollo) y, en
Washington-IV (noviembre/05), el Negociador Hernando José Gómez anticipa
"concesiones transversales" que incluyen la SEA permanente.
Con la eliminación del SAFP, Colombia renuncia a la protección social del
campo, el cual rara vez cuenta con herramientas formales de ‘seguridad de
ingreso’, como el contrato de trabajo y seguros a desempleo, incapacidad y
muerte, para compensar los shocks/"choques" en el ingreso laboral de los
pobres. El SAFP sí provee, en forma automática y transparente, este tipo de
protección contracíclica, especialmente crítica para el pequeño agricultor
expuesto a grandes fluctuaciones de precio. La renuncia sigilosa al SAFP sin
contraprestación a la vista - distinta a empezar a negociar -- configura a la vez
un triunfo de la opacidad y el principal error estratégico de la negociación. Es
tanto más controvertible cuanto los E.U. aceptaron mantener las bandas de
precio chilenas en el respectivo TLC, hasta por 12 años, y el fallo de la OMC
contra éstas en el 2003, a petición de Argentina, critica su protección
(eminentemente reformable, en el caso del SAFP) y falta de transparencia,
pero no su propósito más relevante: suavizar fluctuaciones.
El manejo de la integración regional ha sido hasta ahora más equilibrado en el
TLC que en Cafta, cuyo preámbulo le niega toda preeminencia al Sieca. La
transparencia de este equilibrio normativo entra en entredicho con el anuncio
del Ministro de Comercio de que buscará modificar la Decisión 486 sobre
propiedad industrial para no cumplir el fallo del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina contra el D.2085/02. La participación de la sociedad civil es
limitada por su cercanía al poder. Pueden más la Andi y la SAC que gremios
"menores" y más efecto surte la insatisfacción registrada por el sector gremialempresarial del agro que las protestas indígenas, campesinas, sindicales y
regionales. Todo ello es ‘normal’ en muchos países pero resalta más en
Colombia por la misma postura abierta del Gobierno Nacional, más incluyente
que sus homólogos.
A todo ello se suma el costo de concertar con el sector privado durante las
Rondas, contrariamente a E.U. - quienes realizan su concertación con
antelación y se ciñen rígidamente a lo acordado - y a Ecuador y Perú, cuyos
gobiernos consultan a un "Cuarto de Al Lado" exiguo. Sobre nuestros
negociadores, en cambio, pesa en cada Ronda una triple carga: negociar con
E.U., mantener la cohesión del equipo - y, en lo pertinente, del "frente andino" y convencer a la dirigencia sectorial e intersectorial. En cualquier proceso
negociador, la información "día a día" tiende a ser perceptiva antes que fáctica,
lo cual fácilmente origina imprecisión y confusión. En este contexto agotador,
una y otra abundan. En una Ronda, el Cuarto de Al Lado queda con la
impresión de que vamos a renunciar al Plan Vallejo o los E.U. han vuelto a
insistir en ampliar el término de la patente por retrasos presuntos en la
expedición de ésta y no sólo de la licencia sanitaria. En la Ronda siguiente,
nuestros Negociadores corrigen esta "percepción equivocada".
Cuatro patrones muy nuestros acentúan la confusión: negociar "entre Rondas"
(telecomunicaciones, entre febrero y noviembre/05); no siempre asegurar un
consenso "de cadena" (algodón-textil-confecciones, cereales, petroquímica…)
antes de la respectiva negociación temática; desconocer el proceso decisorio
"político" de la contraparte; y anteponer la teoría económica a la economía
política -- con SAFP, Plan Vallejo, Agencia Comercial (figura ya "recuperada"),
aceptación del Ciadi y (en biodiversidad y conocimiento tradicional) más énfasis
en biopiratería que en compartir rentas globales. El Gobierno Nacional y la
opinión pública tan sólo empiezan a entender que el Ustr no puede ofrecer
concesiones políticas (consolidar el Atpdea sin contrapartida, dar acceso real,
abrir el mercado para el azúcar…) y el nivel en donde éstas sí se gestionan
requiere tiempo, paciencia y cabildeo ‘interinstitucional’ tan sistemático como
discreto, antes que plazos terminantes y gestiones de alta visibilidad.
En definitiva, éste es un proceso y, con la excepción notable del agro, nuestros
Negociadores, hasta ahora, no lo han hecho mal. Constituye una experiencia
valiosa para negociaciones futuras, con entendimiento efectivo de la
contraparte, mejor preparación en el plano ‘industrial’ (no sólo comercial) y de
la Agenda Interna, y mayor participación de la sociedad civil, pero también -requisito fundamental -- menor carga de tiempo, energía y trabajo para
nuestros Negociadores durante las Rondas.