la industria de la maquila en centroamerica

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LA INDUSTRIA DE LA
MAQUILA EN CENTROAMERICA
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I
LA INDUSTRIA MAQUILADORA EN
CENTROAMERICA
PANORAMA GENERAL
I.1 INTRODUCCION
En este capítulo se describen las características generales de la industria maquiladora en los
países centroamericanos, su importancia y los principales problemas que enfrenta. Las
interrogantes principales son: 1) ¿qué peso tiene la maquila en la vida económica de los países
del istmo?, 2) ¿cómo se ubica en relación al proceso de industrialización?, 3) ¿cuáles son los
factores determinantes de la competitividad y de las inversiones en el sector? 4) ¿en qué
medida el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha afectado su
evolución reciente?, 5) ¿qué principales desafíos enfrenta, tanto en el terreno nacional como
internacional?, y 6) ¿cuáles serían los elementos a tomar en cuenta para fortalecer su aporte al
desarrollo económico y social de la región?.
Se comienza con aspectos de definición que incidirán en la discusión posterior, continuando
con un análisis conceptual de la reubicación internacional de la industria y del proceso de
industrialización en Centroamérica, estableciéndose así un vínculo con la maquila. A
continuación, se analizan diversos indicadores estadísticos del peso de estas actividades y se
analizan las principales restricciones, para llegar finalmente a un planteamiento de escenarios,
perspectivas y posibles acciones. Este capítulo se presenta como una síntesis de todo el
documento que incluye sus conclusiones en la sección I.10.
I.2 EL CONTENIDO DE LA INDUSTRIA MAQUILADORA
I.2.1 Problemas de definición
El concepto de industria maquiladora se sitúa en la malla de relaciones cada vez más complejas
en que se apoya la producción de bienes y servicios de los países industrializados. Por lo tanto,
su trayectoria está vinculada con las tendencias en la división internacional del trabajo, la cual,
a su vez, refleja los cambios experimentados en la organización de las empresas, impulsados
por el crecimiento del comercio mundial y la intensificación de la competencia entre países
(CEPAL 1995:3). Conviene sin embargo, hacer énfasis en la existencia de dos enfoques, los
que, aunque complementarios, para efectos analíticos deben separarse.
2
Toda actividad concerniente al proceso productivo de una empresa que se envía a otra diferente
para ser llevada a cabo, es una actividad de "maquila". El término maquila para designar
producción por cuenta ajena se introdujo al léxico económico por su sentido etimológico;
proviene del árabe makila (medida de capacidad), que designa la proporción de grano harina o
aceite que corresponde al molinero por la molienda (AVANCSO 1994:2). En una época se le
llamó en Centroamérica -incorrectamente- industrias de draw back(1). Se entiende, con base en
esta aproximación, que los insumos intermedios no cambian su propiedad, sino que son objeto
de alguna acción menor, y luego regresan a su lugar de origen. En la vida cotidiana es fácil
observar este tipo de procedimientos dentro de un país, sin necesidad de involucrar operaciones
de comercio internacional. En principio, la razón de este movimiento no tiene por qué ser la de
salarios inferiores. Puede estar referida a una especialización externa a la empresa que, por
razones de escala y costos, no convenga absorber físicamente.
Al introducir el concepto de transacciones internacionales, basadas en las discontinuidades
creadas por las fronteras políticas y aduaneras, surgen nuevas acepciones al concepto de
maquila. Por ejemplo, si un producto semi-elaborado se traslada de la unidad A ubicada en
Chicago, a la unidad B situada en California para adicionar una tarea menor en el proceso
productivo, no estaríamos hablando de actividades maquiladoras, sino de una "firma multiplanta", o de un proceso productivo seccionado en diversas plantas. En este caso de relaciones
puramente domésticas (esto es, en el interior de un mismo país), la palabra "maquila" se usa
cuando ambas unidades no están relacionadas desde el punto de vista de la propiedad.
En cambio, cuando el producto se traslada desde un país a otro para elaborar un segmento de la
actividad productiva, intensivo en mano de obra de salarios reducidos, tal actividad es
designada con el nombre de maquila, aunque ambas plantas pertenezcan a la misma empresa.
Estos son los "privilegios" de la teoría del comercio internacional cuando define sus propios
conceptos.
En consecuencia, la actividad maquiladora que nos ocupa ocurre a través de fronteras, y puede
desarrollarse por contratación entre unidades dependientes o independientes y la diferencia
salarial es una de sus causas fundamentales. Empero, desde el punto de vista aduanero, existen
características bastante diferenciadas entre el régimen que lleva al ensamble y exportación
desde el país centroamericano, y el que permite su importación bajo condiciones especiales en
el país desarrollado, en este caso en Estados Unidos.
Por un lado, las empresas que se dedican al maquilado en un país centroamericano (o en
muchos otros, si viene al caso), suelen estar adscriptas a un sistema de entrada y salida basado
en el concepto de "admisión temporal" (o más en particular "zonas francas de exportación"),
que puede adoptar diversas formas organizativas y de incentivos que veremos más adelante. El
eje de todos ellos se sitúa en la posibilidad de introducir al país con facilidad (agilidad) y con
exención del pago de todo tipo de derechos arancelarios, materias primas, insumos intermedios
y otros bienes necesarios para el proceso productivo. La exportación tiene las mismas
facilidades adicionales(2).
A su vez, en la normatividad aduanera estadounidense existe -como contraparte- el régimen de
production sharing expresado en las fracciones arancelarias 9802.00.60 ó 9802.00.80 (véase el
capítulo II y la sección I.4.2 más adelante) (3). Pero no siempre que el producto se ensambla
legal y conceptualmente como maquila en los países huéspedes, debe llegar a Estados Unidos
como producción compartida. El producto final puede entrar a ese país como una importación
normal a pesar de ser producido en una nación centroamericana, y ser el resultado de un
3
proceso de producción bajo el esquema de admisión temporal (o zonas francas, que para
efectos de esta sección es lo mismo). Este sería el caso -por ejemplo- de una empresa
maquiladora china que trae sus telas desde el Lejano Oriente y exporta prendas de vestir. Al no
cumplir con el requisito (específico para el caso de la confección) de que la tela haya sido por
lo menos cortada en los Estados Unidos, ya no califica bajo el régimen especial de producción
compartida (u "807", como se le suele conocer). En otros tipos de productos la situación es
bastante más sencilla. Hay países europeos en que el valor estadounidense contenido en la
importación no llega al 10 por ciento (véase a este respecto el cuadro II-1). No obstante,
utilizan el expediente de estas categorías aduaneras especiales para ahorrar una parte del pago
del arancel.
Volviendo a nuestro punto de vista centroamericano, podríamos decir en un primer enfoque (y
solamente en un primer enfoque) que la maquila es un sistema de producción, en general bajo
la forma de subcontratación(4), en el que se transforman insumos intermedios y materias primas
importadas, por medio de procesos que en muchos casos (aunque no necesariamente) tienen
escaso valor agregado, cuyos productos finales se comercializan en el exterior. Para realizar
estas operaciones, el estado exonera al productor de una serie de requisitos que debe cumplir el
resto de las empresas ubicadas en el país. Estas facilidades y exoneraciones son
fundamentalmente de carácter aduanero y de manejo de divisas, aunque luego veremos que
existen otros incentivos adicionales.
Los bienes pueden entrar al mercado final, dependiendo de sus normas internas, ya sea bajo la
forma de production sharing, pagando aranceles solamente por el valor agregado o como
importaciones normales, pagando los impuestos correspondientes. Podrían incluso tener un
arancel cero en el mercado de destino, ya sea bajo la columna de la Nación Más Favorecida, o
de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, o del Sistema Generalizado de Preferencias, y aún
así serían maquila desde el punto de vista del país centroamericano. Todo dependerá de las
condiciones específicas del producto y de las normas de origen para que califique como
originario de Centroamérica. En otras palabras, la maquila que se orienta hacia los Estados
Unidos desde Centroamérica es mucho más amplia que lo que registran las estadísticas de ese
país.
I.2.2 La reubicación internacional de la industria
La maquila aparece como parte de un proceso de reubicación internacional de la industria
donde el factor de costo de la mano de obra es solamente uno de los que se deben considerar.
Los elementos que inciden en la reubicación internacional de la misma son los siguientes:
En primer lugar, la rapidez se ha convertido en una cuestión de primer orden (van Liemt
1996:4). Si bien la división del trabajo, ya estaba en el centro del análisis de Adam Smith, lo
nuevo está en los procesos de integración e interdependencia crecientes de la economía
mundial, asociados a respuestas rápidas. Los factores que inciden de manera más profunda en
esta situación son: a) la revolución de las comunicaciones, que a su vez ha incidido sobre el
transporte, b) la movilidad del capital (física y financiera), c) los procesos de creciente apertura
comercial, y d) el hecho de que la mano de obra siga teniendo una movilidad imperfecta.
Finalmente, existe un "factor" al que los analistas (siempre buscando lo estrictamente nuevo)
no conceden la suficiente importancia: muchas veces, cambios pequeños que de por sí no
alteran la lógica del sistema, van acumulándose y generando nuevas condiciones. El transporte
es un caso típico; la lógica de transformación de las últimas décadas no tiene tanta base
tecnológica, sino que está sustentada por la innovación en las telecomunicaciones y por el
4
crecimiento en los flujos de comercio que promueve la competencia y la frecuencia de los
viajes (función a su vez de las tendencias autónomas a profundizar la división internacional del
trabajo, así como del grado creciente de apertura en todo el mundo).
La velocidad de las respuestas está asociada también a la preocupación por la calidad y una
mayor flexibilidad para hacer frente a los cambios en las preferencias de los clientes. La
agilidad de la respuesta depende en parte de la existencia de una maquinaria preparada para el
cambio y la presencia de una mano de obra dispuesta a los cambios. Desde este punto de vista,
la elevada rotación que se percibe en algunas empresas maquiladoras no es más que un síntoma
de atraso(5).
Los métodos de producción "en el momento preciso" abaratan los costos del distribuidor o
contratante, al permitirle mantener existencias mínimas. El punto a señalar es que al no
disponer de piezas de reserva se debe insistir en el control de la calidad. En el caso
centroamericano tiene otra implicación adicional: se refiere a la "producción de paquete
completo". En general, las grandes empresas en el frente de batalla del mercado son las que se
ocupan de conseguir los diseños, la tela, hacer la operación de corte, enviarla a un contratista
disponible, etc. El "paquete completo" en la confección pone en manos de la empresa
contratista todos estos detalles, lo que representa algo más que una suma de actividades. Es
necesario saber donde se encuentra disponible de manera inmediata la tela requerida, sus
restricciones de calidad, su precio, los medios para transportarla rápidamente. Todas estas
actividades no solamente requieren de alianzas estratégicas bien constituidas, sino de un fuerte
dominio de la informática y los contactos internacionales. Un fuerte empresario hondureño,
propietario de varias maquiladoras y una zona franca (Jacobo Kattan), nos comentó que la
batalla de los próximos años se iba a dar en este terreno de la respuesta rápida(6).
En segundo lugar, existe un cambio en las motivaciones de los movimientos de capital y en la
competencia por su atracción, que tiene en América Latina un origen bien claro. La inversión
internacional, en particular la inversión directa ha crecido más rápidamente que la inversión
mundial, lo que significa que se aumentó la integración de la economía mundial a través del
financiamiento y la participación del capital.
Históricamente, el capital extranjero llegó a los países en desarrollo por muy diversos motivos,
que a veces se traslapan y otras conforman verdaderas etapas:
•
•
•
Para explotar recursos naturales (desde el petróleo, cobre, estaño, y bauxita hasta las
plantaciones tropicales, las que como dice Samuelson "sólo se dan en países
tropicales").
Para instalar servicios públicos y explotarlos (ferrocarriles, compañías de teléfonos, de
gas, telégrafos, etc., desde fines del siglo pasado hasta los primeros años del siglo XX;
y ahora nuevamente con la ofensiva privatizadora).
Para esquivar las barreras arancelarias, no arancelarias y cambiarias instauradas en los
países en desarrollo como apoyo del modelo de sustitución de importaciones. En la
medida en que los obstáculos dificultaron a los países industrializados exportar desde
sus países bases hacia América Latina, se instalaron en los países para alentar industrias
"de toque final". Estas fueron altamente protegidas de la competencia externa a través
de barreras a la entrada de los productos similares, con facilidades para importar los
insumos intermedios, que en general producen las mismas empresas en sus países de
base (además de obtener una elevada rentabilidad local que podían trasladar al
exterior).
5
Se intentaron formular infinidad de modelos teóricos explicativos para determinar las razones
de estos movimientos de capital, basados en las tasa de ganancias, rotación del capital,
diferencias salariales, entre otros. Quizá se intentó demasiado buscar razones sofisticadas,
cuando el capital buscaba oportunidades de alta rentabilidad en sociedades de mercados poco
desarrollados. Lo cierto es que los excedentes de capital de los países industrializados no
parecieron seguir un rumbo específico en la posguerra, y si en realidad hubo uno, no fue en
dirección de los países en desarrollo (PeD), sino entre ellos mismos.
La participación de los PeD como receptores de flujos ha venido decreciendo. En el primer
quinquenio de los ochenta representó el 25 por ciento del total, pasando al 19 por ciento a fines
de esa década. No se trata de que la inversión extranjera no crezca en los PeD (de hecho el
flujo anual de inversiones casi se duplicó), pero crece más en los países desarrollados (United
Nations 1991).
Estas tendencias de la inversión extranjera directa (IED) no son tan novedosas. Probablemente
lo nuevo es que desde principios de los años ochenta Estados Unidos es ocasionalmente un
receptor neto de IED(7). He aquí uno de los secretos de la globalización. No se trata de
observar los saldos de la balanza de inversiones, sino el hecho de que Estados Unidos exporta
e importa capital. En otras palabras, la dinámica de los negocios y el capital que va tras ellos se
hace más compleja.
Las dos primeras motivaciones de los flujos de capital siguen presentes, si bien bajo una nueva
modalidad en el caso de los servicios públicos, donde las primeras inversiones fueron para su
instalación, pasando posteriormente a manos de los estados. Ahora la privatización obedece a
motivaciones bastante más profundas, asociados al crecimiento y transformación tecnológica
de industrias vinculadas con los servicios públicos. Si se analiza la composición de las grandes
misiones internacionales de empresarios de los países industrializados hacia Latinoamérica, se
puede apreciar el peso de las firmas especializadas en servicios públicos, especialmente en
energías y telecomunicaciones.
En cambio, la tercera motivación señalada más arriba, pierde su razón de ser, en la medida en
que los procesos de apertura generalizada de los mercados nacionales, disminuyen las ventajas
directas de tener acceso a los mercados internos de los países en desarrollo bajo la forma de
producción. Todo pasa a ser cuestión de economías de escala, de localización y de costos de
mano de obra, frente a productividades diversas. Lo más importante a resaltar es que no
solamente existe un proceso de apertura en los países en desarrollo, sino también en los propios
países industrializados. La competencia se intensifica a velocidades más aceleradas que el
desarrollo de la competitividad basado en las ventajas tecnológicas. Por tanto, el costo de la
mano de obra se transforma en un factor central para las decisiones de localización de
actividades, más que de sectores (van Liemt 1995:355). De esta manera, países que parecen
sumamente atrasados, pueden atraer sectores tan diversos como el de informática (ensamble de
microprocesadores) y el de vestuario (costura). Aquí se percibe una nueva contradicción: si un
país desarrolla su industria con base en una ventaja comparativa originada en bajos salarios y
es relativamente exitoso, tarde o temprano va a originar un crecimiento de la demanda de
trabajo que presionará a los salarios al alza. En este momento, la ventaja desaparece, y los
inversionistas pueden quedarse durante un tiempo más para aprovechar los costos fijos y de
capacitación. Una vez presentada la tendencia a la elevación de los salarios, resulta difícil el
retorno, de manera que estos conceptos de ajuste hacia atrás son difíciles de ejecutar. La única
salida consiste en incorporar valor agregado adicional a los productos, resultante de una mayor
productividad, la que a su vez depende de los niveles de educación, así como de la eficiencia
6
de todo el sistema productivo. Se requiere entonces de una estrategia nacional para lograr tales
resultados.
Pero quizá el punto más importante que se desprende del párrafo anterior, consiste en tener
presente que la empresa industrial extranjera ya no tiene el incentivo de la renta monopólica
para llegar a cada uno de los países en desarrollo. La empresa siempre busca obtener la
rentabilidad más elevada posible y si los mercados cerrados dejan de constituir un incentivo, es
necesario buscar otros. Este fenómeno no ocurre exclusivamente en los países en desarrollo.
Un estudio reciente para la OIT nos recordaba que los distintos estados de los Estados Unidos
describen las ventajas que ofrecen a los inversores en periódicos que se publican en la
República de Corea (van Liemt 1996:5). Algo similar ocurre con los esfuerzos europeos por
atraer inversiones estadounidenses. En todas las naciones industrializadas se han creado
centenares de oficinas gubernamentales locales y regionales en búsqueda de inversionistas.
A esta creciente necesidad de lograr un ambiente favorable para las inversiones se asocia el
énfasis puesto en la educación, la investigación científica o aplicada, la generación de
actividades de capacitación y otras que permitan diferenciar el capital humano de los diferentes
contextos locales. Esta disposición hacia el capital humano tendrá que resolver -tarde o
temprano- diversos problemas sociales que inciden en la eficiencia del sistema laboral
(pensiones, atención médica, acceso a vivienda entre otros). Queda claro que la cuestión
laboral está adquiriendo una preeminencia novedosa en los últimos años (véase el capítulo III).
Otro elemento de peso relacionado con la reubicación de la industria al nivel internacional se
refiere a que la subcontratación "disminuye la vulnerabilidad" (van Liemt 1996:18) de los
empresarios de los países desarrollados a) frente a los conflictos de alcance nacional o sectorial
que existan en un país y b) frente a los vaivenes de la demanda agregada. Es el equivalente de
la "diversificación de cartera" en la disminución del riesgo. La malla de relaciones que se hace
cada vez más compleja y difícil de desentrabar para fines analíticos incluye una pirámide de
unos pocos productores gigantescos y distribuidores y un segundo escalón de grandes
productores y distribuidores, que a su vez pueden ser contratistas de los primeros. Y todos ellos
contratan y subcontratan producción tanto dentro de Estados Unidos como fuera. En los países
centroamericanos existen empresas estadounidenses que están ubicadas en por lo menos tres o
cuatro de los países centroamericanos, y en otros operan a través de contratistas (Hanes-Sara
Lee, Fruit of the Loom, etc). Hay varias filiales de grandes transnacionales que mantienen en
un país centroamericano una y hasta tres plantas grandes (800 a 1,800 operarios), pero a su vez,
mantienen alianzas estratégicas con una a tres empresas nacionales del país o extranjeras, de
tamaño mediano-grande como subcontratistas. Estas empresas medianas-grandes (600
operarios aproximadamente) -a su vez- pueden subcontratar con otras menores (de 200 a 400
operarios) y así sucesivamente. Con cada subcontratación, el precio baja, y disminuye en
consecuencia el salario. Esa es la dura lógica de la maquila en la industria de la confección.
No hay posibilidad de confusión acerca de la importancia de la maquila en la nueva división
del trabajo. Con respecto a la relación entre reubicación y competitividad, la Comisión de
Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC), organismo independiente cuyas
autoridades son designadas por un acuerdo entre el Congreso y la Administración ha
establecido que:
"Una cantidad de empresas de Estados Unidos recurren al ensamblaje en el
exterior para reducir los costos de la manufactura a efectos de mantener su
competitividad frente a sus principales rivales, tanto extranjeros como
7
domésticos. Al preservar la participación de mercado de Estados Unidos y
mejorar la competitividad precio de las exportaciones estadounidenses,
beneficiándose del ensamblaje a bajo costo, las compañías son capaces de
retener altos niveles de producción y empleo dentro del país, que de otra
manera no serían posibles" (USITC 1996:1-1).
Este punto puede ser sustentado en el cuadro I-1 para el caso de la confección(8). Pese a las
quejas de quienes se oponen en Estados Unidos a una asociación con los países maquiladores
de la región, y a pesar de ciertos problemas de generación de las estadísticas, la tasa media de
crecimiento de las exportaciones de prendas de vestir de Estados Unidos durante los años
1990-1995 fue de 21 por ciento, según la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esta
tasa fue la más elevada de los 15 primeros exportadores de la lista. Muchos de estos productos
han sido ensamblados en los países centroamericanos(9).
A su vez, en el mismo cuadro I-1 podemos ver que la tasa de crecimiento de las importaciones
de Estados Unidos fue de 9 por ciento durante lo que llevamos de los años noventa, no
destacándose entre las más elevadas. De manera que podemos concluir que el crecimiento de la
maquila de la confección ha facilitado el crecimiento de la competitividad de ese país(10).
Cuadro I - 1
Principales exportadores e importadores de prendas de vestir, 1995
(miles de millones de dólares y porcentajes)
Valor
TMCAe
Participación
Exportadores
1995
1980
1990
1995
1990-95
Chinaa
24.05
4.0
8.9
15.2
20
Hong Kong
21.3
-
-
-
7
exportaciones domésticas
9.54
11.5
8.6
6.0
1
re-exportaciones
11.76
-
-
-
14
Italia
14.04
11.3
10.9
8.9
3
Alemania
7.38
7.1
7.3
4.7
-1
EEUU
6.65
3.1
2.4
4.2
21
Turquía
6.12
0.3
3.1
3.9
13
Francia
5.62
5.7
4.3
3.6
4
Corea del Sur
4.96
7.3
7.3
3.1
-9
Reino Unido
4.65
4.6
2.8
2.9
9
Tailandia
4.62
0.7
2.6
2.9
10
Indiab
3.7
1.5
2.3
2.6
10
Portugal
3.65
1.6
3.2
2.3
1
Indonesia
3.37
0.2
1.5
2.1
15
Taiwan
3.26
6.0
3.7
2.1
-4
Holanda
2.77
2.2
2.0
1.8
5
8
Subtotal (los 15)
104.37
66.9
70.9
66.1
-
EEUU
41.37
16.7
24.3
24.8
9
Alemania
24.23
20.0
18.4
14.5
3
Japón
18.76
3.7
7.9
11.2
17
12.65
-
-
-
13
0.9
0.9
0.7
0.5
3
Francia
10.28
6.3
7.5
6.2
4
Reino Unido
8.34
6.9
6.3
5.0
4
5
6.9
4.3
3.0
1
Italia
4.6
1.9
2.3
2.8
12
Bélgica - Luxemburgo
4.29
4.4
3.2
2.6
4
Suiza
3.82
3.5
3.1
2.3
2
Canadád
2.69
1.7
2.1
1.6
2
b
Austria
2.66
2.3
2.1
1.6
3
España
2.62
0.4
1.5
1.6
10
Importadores
Hong Kong
c
Importaciones retenidas
Holanda
b
Suecia
2.11
3.2
2.3
1.3
-3
a
1.93
0.3
0.5
1.2
27
Subtotal (los 15)
133.59
79.1
86.5
80.0
-
México
a
b
Incluye embarques de importancia por zonas de procesamiento. 1994 en vez de 1995.
Importaciones retenidas están definidas como importaciones menos reexportaciones.
d
Valores f.o.b. eTasa media de crecimiento anual.
Fuente: WTO 1996:111
c
I.3 LA INDUSTRIALIZACION CENTROAMERICANA
I.3.1 Introducción(11)
Durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, la producción y el comercio
centroamericano estuvieron dominados por las actividades agrícolas tradicionales, algunas de
las cuales lograron gran integración al mercado externo, tales como el café, el banano y el
cacao. Dichas actividades productivas, a pesar de haber significado una fuente importante de
divisas y de crecimiento económico para la región, no lograron sostener las bases del progreso
económico y social requerido por la población. Lo anterior se debió, en buena medida, a la
incapacidad de este tipo de actividades de arrastrar al resto de los sectores productivos.
De esta forma, el escaso valor agregado generado por tales formas primarias de exportación no
permitió generar cadenas productivas integrales, propiciando la concentración en pocas manos
de los beneficios del crecimiento económico. Por otra parte, la mínima articulación de los
productores nacionales con las fases de comercialización internacional del producto, dificultó
las reacciones ante los ciclos de precios, que llevaron a importantes crisis de reproducción de
los pequeños y medianos productores agrícolas. En buena parte, todo este estilo de integración
9
comercial explica la persistencia de problemas sociales, políticos y económicos durante el siglo
XIX y la primera mitad del siglo XX.
Sin embargo, durante los años cincuenta y sesenta del presente siglo, las economías
centroamericanas realizaron importantes transformaciones respecto a sus estructuras
productivas. Este proceso fue mucho más acelerado para el caso de Guatemala, El Salvador y
Costa Rica, y en menor grado se presentó en Nicaragua y Honduras. Entre otros aspectos, se
buscaba favorecer el crecimiento de actividades industriales que permitieran la sustitución de
importaciones y que al mismo tiempo, diversificaran la oferta productiva centroamericana.
Panamá a su vez, siguió desde sus inicios una clara vocación de economía de servicios
(asociados al canal y al sector financiero), en una dinámica que difiere de los procesos de
industrialización por sustitución.
De esta forma, las economías iniciaron una diversificación productiva tendiente a incrementar
la participación del producto industrial en el total, a través de lo que se conoce como el proceso
de sustitución de importaciones. Este cambio estuvo favorecido por el crecimiento de la
economía mundial de posguerra y por el desarrollo del Mercado Común Centroamericano
(MCCA), utilizando elevados niveles de protección contra la producción proveniente de fuera
de la región. A estas medidas comerciales se agregaron, un conjunto de estímulos de carácter
fiscal y crediticio, que permitieron un ambiente favorable para la inversión externa en
actividades industriales al interior de la región.
La dinámica particular de crecimiento industrial se concentró en las industrias de ensamble o
toque final (química, metalmecánica). Lo anterior se explica en parte por los estímulos a la
importación de materia prima y bienes intermedios de fuera de la región(12) y, al mismo tiempo,
por el patrón particular de inversión extranjera que se atrajo. Asimismo, se fortalecieron
algunas industrias básicas, tales como, la agroindustria, el calzado, el cuero y la industria textil,
las que ya tenían cierta tradición artesanal de producción para el mercado interno desde
principios del siglo.
A partir de la segunda mitad del siglo, la región, cuya producción esencialmente se había
concentrado en el campo agrícola, inició un proceso de crecimiento en la participación del
producto industrial en el Producto Interno Bruto (PIB). Este crecimiento fue sostenido, con
pequeños períodos de desaceleración, hasta finales de los años setenta, donde se presenta un
declive producido, entre otras cosas, por la situación de crisis económica de principios de los
años ochenta y sobre todo, el deterioro de las condiciones políticas y sociales producto de las
guerras civiles al interior de la región.
10
Hasta finales de los años setenta, las actividades industriales se concentraron en el mercado
interno y centroamericano, dada la alta rentabilidad, producto de la protección elevada y de los
contratos industriales, que permitían amplios subsidios favorables a la producción local y
centroamericana.
Esta primera etapa de crecimiento de la producción industrial centroamericana, motivada en el
mercado interno y regional, puede considerarse como la base de la estructura industrial. Todas
estas empresas industriales permitieron generar fuentes de empleo en las áreas urbanas de
creciente dinamismo durante los años setenta.
Las empresas que llegaron fueron esencialmente de escala mediana y pequeña, la mayoría de
las cuales nunca se preocuparon por expandir sus mercados fuera de la región, por lo que con la
crisis de principios de los ochenta, la industria presentaba deficiencias estructurales; por una
parte era altamente dependiente de insumos intermedios y materias primas importadas y por
otra, carecía de las herramientas competitivas y de la calidad para exportar fuera de la región.
Producto de lo anteriormente descrito, para algunos analistas el sector industrial, en los inicios
de los años ochenta, había pasado a ser una carga más que una bendición en el sistema
económico. Este fue uno de los principales problemas estructurales que agudizaron la situación
de crisis de principios de los ochenta, que se vio aumentada a raíz de los conflictos bélicos en
Nicaragua, El Salvador y Guatemala, y por supuesto, por el deterioro de los indicadores de la
economía mundial, consecuencia de los golpes petroleros y del crecimiento de las tasas de
interés internacionales. De esta forma la base económica y la desigualdad, fueron incapaces de
sostener las crecientes necesidades de reproducción económica de la población
centroamericana y llevaron a la región a una profunda crisis económica, social y política.
No se trató de incapacidad de los industriales para exportar, sino que el patrón de protección
prevaleciente, motivaba más las actividades de cabildeo "rent seeking" que mejoras en la
eficiencia productiva. Este patrón anteriormente descrito se agudizó aún más, con la
permanencia de un tipo de cambio real que deprimía las exportaciones y fomentaba
importaciones.
11
De esta forma, las exportaciones centroamericanas a principios de los años ochenta seguían
altamente concentradas en ciertos rubros de carácter agropecuario -café, banano, carne,
azúcar-, a pesar de que su estructura productiva se encontraba bastante diversificada (para 1980
el producto industrial representaba un 23.7 por ciento del PIB total).
Este desequilibrio estructural del sector externo centroamericano, junto con el deterioro de las
condiciones globales del entorno a nivel de pérdida de dinamismo de la economía mundial,
recesión, aumento en las tasas de interés y crisis de la deuda, motivaron una agudización de las
contradicciones del modelo económico de integración centroamericano y de las condiciones
que sustentaron la propuesta de industrialización por sustitución de importaciones,
deteriorándose los principales indicadores económicos de la región, que ingresó a un período
de crisis económica y política de amplias dimensiones.
En el escenario político se presentaron condiciones históricas particulares que detonaron las
reacciones sociales. En países como El Salvador y Nicaragua, dichas disputas sociales
condujeron a la guerra civil, mientras que en otros países como Guatemala, agudizaron las
condiciones históricas de guerrilla y deterioro de las instituciones. Los restantes países lograron
pasar la década de los ochenta, no sin antes sufrir procesos de convulsión interna. Costa Rica
fue el único país de la región que logró contener las presiones sociales a finales de los setenta y
principios de los ochenta, en parte por razones sociohistóricas, y por otra parte gracias a la
creciente ayuda económica recibida del gobierno norteamericano.
I.3.2 De la crisis al ajuste del sector industrial
Con los acontecimientos políticos y económicos que se presentaron en los años ochenta, la
industria centroamericana no tuvo mas remedio que reorientar su producción hacía mercados
fuera de la región. En varios países del istmo se presentan ajustes significativos en la estructura
industrial. Algunos como el caso de El Salvador, sufren un período de desindustrialización
importante. En otros casos como Costa Rica, el proceso de ajuste ocasiona una reorientación de
las industrias grandes y medianas hacía los mercados externos, ayudadas por un generoso
grupo de incentivos a la promoción de exportaciones. Además, se inicia en la mayoría de los
países el crecimiento de las actividades de maquila, las cuales se han venido consolidando en
prácticamente toda la región.
La corrección de los tipos de cambio, las políticas de promoción de las exportaciones, la rebaja
arancelaria y la eliminación de los contratos industriales e incentivos fiscales para la
producción doméstica, así como, algunas reformas institucionales importantes en los sistemas
financieros y las instituciones gubernamentales de apoyo al sector exportador, generaron un
reacomodo al interior de las actividades industriales centroamericanas durante la segunda
mitad de la década de los ochenta y primera parte de los años noventa. Con la apertura de los
mercados internos a la competencia y la eliminación de los instrumentos de apoyo a las
actividades manufactureras dedicadas a la producción doméstica y regional, las empresas se
ven forzadas a reorientar su trabajo hacía los mercados de fuera de la región. Este proceso no
ha sido fácil para los sectores de mediana y gran empresa industrial, siendo particularmente
difícil, para la gran mayoría de las actividades que en más de un 80 por ciento se concentran en
pequeños y medianos empresarios(13). Al respecto, un reciente estudio de CEPAL-ONUDI
argumenta:
" En resumen, las empresas manufactureras han sufrido la remoción de los
elementos que permitieron su desarrollo y están en una posición débil de
12
adoptar estrategias basadas en la productividad, la calidad y competencia
internacional. No sorprende, por lo tanto, que se asista a un proceso de
transformaciones profundas. Este proceso se caracteriza en términos globales
por una disminución del grado de industrialización." (CEPAL-ONUDI, 1996).
Medidas como la promoción de exportaciones y la apertura, tendientes a mejorar la posición
comercial de los países y el surgimiento de nuevas actividades exportadoras basadas en las
ventajas comparativas y competitivas de la región, crearon condiciones macroeconómicas más
sanas para el mejoramiento de las actividades manufactureras exportadoras. La totalidad de la
región ha apostado por un proceso de mayor integración al mundo, ampliando sus
exportaciones e importaciones en proporción a su producción.
La producción industrial centroamericana actual, que ha soportado las presiones competitivas
producto de la apertura y la mayor competencia interna y externa, es sin duda alguna, un
complemento vital para la estrategia de crecimiento económico y social. Este fenómeno, si bien
ha contribuido con el desarrollo de nuevas fuentes de empleo, no ha tenido el impacto que se
podría esperar.
No obstante, con la solución de los problemas bélicos en El Salvador y Nicaragua y
recientemente en Guatemala, el comercio intrarregional ha crecido y buena parte del mismo se
explica por el componente industrial, cuya dinámica se reactivó al mejorarse las condiciones
políticas y macroeconómicas al interior de Centroamérica.
Aunado a lo anterior, con el proceso de ajuste y apertura económica de la región, las
actividades industriales existentes sufrieron cambios importantes. La presión competitiva ha
motivado una mayor diversificación de la oferta industrial, que ha tendido a concentrarse en la
región y en el mercado norteamericano, dadas las escasas posibilidades de competir en otros
mercados.
No se trata de un capricho industrializador de parte de los países centroamericanos. Existen
razones estructurales que explican la necesidad de aumentar la participación de la industria en
la economía centroamericana. Algunas de estas razones son, el empleo, las externalidades
tecnológicas, el valor agregado, la sostenibilidad ambiental y la generación de oportunidades
para la micro y pequeña producción. Veamos uno a uno estos elementos.
En primer lugar, el valor agregado por empleo y la calidad del empleo en las actividades
industriales son mayores que en otras actividades como los servicios o la agricultura. En buena
parte, para el caso de Centroamérica, la composición del empleo formalmente establecido,
con cargas sociales y con condiciones de pago de salarios mínimos se encuentra ubicado en el
sector industrial. Esto pareciera simple, pero resulta de vital importancia para economías que
en la mayoría de los casos los índices de empleo informal sobrepasan los existentes en el
campo formal, más aún cuando crecen los índices de urbanización de la población, como
podemos observar en el cuadro I-2.
En segundo término, la capacidad de aprendizaje tecnológico y de innovación son mucho
mayores en las actividades industriales que en el resto de los sectores productivos. Es un hecho
que el dinamismo del comercio internacional se concentra fuertemente en los bienes con
creciente incorporación del recurso humano calificado y en el uso de tecnología (CEPAL,
1996). Si bien los productos agrícolas tradicionales y no tradicionales son en su mayoría de
gran importancia, se requiere mejorar la capacidad de industrialización de la región, si se
pretende resolver los problemas de rezago tecnológico.
13
Un tercer aspecto tiene que ver con la capacidad de aumentar la productividad y el valor
agregado en la producción, de los cuales depende estrechamente la capacidad para aumentar
los salarios y el nivel de vida de los trabajadores de la región. Es claro que los coeficientes de
empleo permanente de las actividades agrícolas son inferiores y que el impulso a la
productividad tendría mucho mayores ganancias sociales si se realiza desde el sector industrial.
Existen límites físicos que retrasan los incrementos en la productividad de las actividades
agrícolas, por lo que la necesidad de la industrialización como un proceso que motive saltos
importantes en términos de productividad es claro. Lo anterior ha quedado ampliamente
documentado por los trabajos alrededor de las experiencias de industrialización de Asia.
Cuadro I - 2
Grado de urbanización de Centroamérica
Urb. 1965 Urb. 1995 Hab Km2 65 Hab Km2 95 POB. 1965 /1 POB 1995 Superficie /2
Guatemala
34.0%
40.7%
42.0
89.5
4,568
10,322
108,890
El Salvador
38.9%
44.6%
142.9
256.8
3,006
5,641
21,040
Honduras
25.7%
42.6%
20.0
46.2
5,493
2,245
112,090
Nicaragua
42.7%
61.8%
13.5
30.5
1,758
4,275
130,000
Costa Rica
38.1%
48.7%
29.0
61.8
1,482
3,304
51,100
Panamá
44.4%
52.7%
17.3
33.0
1,303
2,585
75,520
Centroamérica
37.3%
48.5%
44.1
86.3
17,610
28,372
498,640
Fuente: Elaboración propia, datos del Banco Mundial.
Notas:
1. Miles de habitantes
2. Kilómetros cuadrados
Un cuarto elemento tiene que ver con la sostenibilidad del recurso ambiental: el deterioro del
suelo, del bosque y de la biodiversidad del área centroamericana que se ha agudizado por la
expansión de la frontera agrícola. Ahora, no se puede culpar a un país por querer utilizar los
recursos si su población carece de la satisfacción de necesidades básicas. Si no se resuelve la
insuficiente generación de empleos y la pobreza, no será posible detener el deterioro
ambiental de la región. La industria puede ayudar a eliminar la creciente presión que sobre el
suelo y los recursos naturales se ejercen en el área.
Finalmente, un quinto elemento de importancia estratégica para Centroamérica es la
permanencia de la pequeña y mediana empresa, muchas de las cuales se encuentran en peligro
de cerrar o en venta. La dinámica exportadora y las posibilidades de subcontratación industrial
de las pequeñas y medianas empresas en la región, depende de la existencia de un mercado
para la producción de la mediana y gran empresa exportadora. De lo contrario, se estará
eliminando una de las condiciones de la pacificación, es decir, las oportunidades para mejorar
la distribución del ingreso.
El proceso de apertura, asociado al desarrollo en particular de la industria exportadora, y muy
en particular, de la maquila no parece enmarcado en un esfuerzo centroamericano donde la
integración juega algún papel, sino que obedece más bien a la nueva realidad internacional,
donde la apertura comercial es una de las ideas dominantes. La "desindustrialización" ha
dejado aparentemente a la maquila como opción principal de empleo urbano. A veces es como
si la maquila fuera un hijo ilegítimo no deseado, del cual los gobiernos se avergüenzan(14). Las
14
características de enclave del sector no ayudan mucho a cambiar la imagen. Con pocas
excepciones -si es que las hay- los estudios sobre la industria centroamericana dedican poca
atención a la actividad de maquila y no hay análisis de costo-beneficio y de sustento. Como
ejemplos de estudios adicionales que se deberán efectuar a corto plazo, podemos citar la
relación entre los procesos de ensamble y las migraciones campo-ciudad que es bastante
compleja. De un lado, como se mencionó, existe un proceso histórico natural de expulsión del
excedente de población rural hacia las ciudades (tanto intermedias como mayores). Por otro, si
bien la maquiladora sirve de solución rápida y gigantesca a este proceso, lo refuerza,
exacerbando algunos de los principales problemas asociados a estas migraciones en la
estructura de las ciudades(15).
I.3.3 La evolución del Producto Interno Bruto Industrial
Retomando el análisis de la sección anterior, veremos más de cerca el crecimiento histórico de
la producción industrial, estimado a través del PIB industrial (cuadro I-3). Resaltan los fuertes
crecimientos de la década de los años sesenta, donde corroborando el gráfico anterior, el
crecimiento del PIB industrial superó en todos los países al PIB total, con alguna excepción por
parte de Panamá. Parece claro que el motor del crecimiento económico de esos años -como
parte del proceso de sustitución de importaciones- estuvo en la manufactura (la menor tasa de
estos años es de 6 por ciento). A partir de mediados de los años setenta, el proceso se paraliza,
principalmente por la debilidad de la salida externa y estancamiento del propio mercado
interno.
Durante los años ochenta, la historia es más conocida. En el primer quinquenio casi no hay
excepción en las bajas tasas de crecimiento industrial, en tanto que la recuperación del segundo
quinquenio es sumamente débil. Y así entramos en los años noventa.
En esta última época podemos identificar dos elementos que deberían incidir fuertemente sobre
el crecimiento industrial:
•
•
La reactivación del mercado regional, asociada al advenimiento de la paz, primero en
Nicaragua, luego en El Salvador y más recientemente en Guatemala. El mercado
centroamericano se dinamizó no solamente por impulsos de demanda, sino porque se
reestructuraron -durante estos años- todas sus instituciones y sus políticas, incluyendo
el arancel externo común, en torno a una apertura mayor de los países entre sí, y
teniendo al regionalismo abierto como nuevo eje. En el cuadro I-9 más adelante se
puede percibir que hay una tendencia clara, con la excepción de Honduras hacia el
aumento de la participación de las exportaciones intrarregionales sobre un total que de
por sí ha tenido buenas tasas. Dado que el componente principal del comercio regional
está constituido por productos industriales, podríamos esperar un nuevo impulso a la
manufactura.
En segundo lugar, los años noventa son de fuerte crecimiento de la maquila industrial
que cuadruplica su participación en las exportaciones de El Salvador, y lo triplica en
Honduras y Guatemala; surge con fuerza en Nicaragua, y continúa su ascenso en Costa
Rica (véase el cuadro I-9). Este proceso continúa en todos los países -con la excepción
de Costa Rica, en que se aprecia un estancamiento- durante 1996.
No obstante, resulta sorprendente observar que, ambos factores combinados, no han facilitado
que en ninguno de los países considerados, el producto industrial pudiera tan siquiera llegar al
mínimo del 6 por ciento de tasa media anual de crecimiento durante el período 1990-1995, que
15
correspondió a la menor tasa de los años sesenta. Solamente en el caso de Costa Rica el ritmo
de crecimiento industrial supera al del crecimiento total de la economía, pudiendo dar lugar a la
tesis de la existencia de cierto efecto dinamizador. En otras palabras, los datos estadísticos no
dan evidencia de un efecto generalizado de crecimiento industrial, pero además, cuando existe,
no parece tener un gran impacto sobre el resto de la actividad económica.
Cuadro I-3
Países Centroamericanos: Crecimiento del PIB y del PIB industrial
1960-1996
PIB (tasas medias de crecimiento anual)
1960-1965
1965-70
1970-75
1975-80
1980-85
1985-90
1990-95
1996
Costa Rica
5.1
7.0
6.0
5.2
0.3
4.6
4.6
-1.2
El Salvador
6.8
4.5
4.6
0.0
-2.8
2.1
6.1
3.0
Guatemala
5.3
5.8
5.6
5.7
-1.1
2.9
4.3
3.1
Honduras
5.4
3.6
3.7
7.2
1.7
3.1
3.4
3.3
Nicaragua
10.1
3.8
5.1
-4.2
0.6
-3.3
2.5
5.4
-1.4
5.6
†
n.d
Panamá
8.2
7.7
4.7
6.3
2.9
PIB industrial (tasas medias de crecimiento anual)
1960-1965
1965-70
1970-75
1975-80
1980-85
1985-90
1990-95
1996
Costa Rica
9.2
9.1
9.1
6.0
0.2
4.2
5.2
-4.1
El Salvador
10.7
15.0
2.8
-2.3
-4.7
3.0
5.6
3.5
Guatemala
7.1
8.2
4.7
7.7
-2.1
1.9
2.9
1.9
Honduras
n.d
n.d
6.8
5.9
1.9
4.0
3.5
4.6
Nicaragua
14.2
6.0
5.9
-0.9
0.8
-6.2
0.5
2.0
-0.7
†
n.d
Panamá
12.5
2.7
2.9
4.4
-0.3
5.6
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPAL para el período 1960-1991 y SIECA para 1991-1996.
En el caso de panamá se utilizó solamente CEPAL
†
crecimiento para el período 1990-1994
La interrogante que se plantea con respecto al futuro del proceso de industrialización
centroamericano, se refiere a los factores que pueden determinar su dinamismo. Parece claro
que el cierre relativo de los mercados regionales en las épocas fuertes de la sustitución de
importaciones, aunado a buenos precios para los productos tradicionales en la inmediata
posguerra, así como una clara visión política por parte de los gobernantes, fueron factores que
estabilizaron y dinamizaron el crecimiento de la industria en los años cincuenta, sesenta y parte
de los setenta. Este proceso se limitó a explotar pasivamente las ventajas que concedía la
protección en el sector industrial. Conviene tener en cuenta que en varios países asiáticos se
comenzó precisamente por un modelo de sustitución de importaciones que se transformó rápida
y exitosamente en uno de promoción de exportaciones. Por su parte, en Centroamérica se
desaprovechó la cercanía del mercado estadounidense en momentos cruciales (los años sesenta
y setenta). La pregunta que nos haremos más adelante concierne a los nuevos factores de
demanda industrial. Si bien hemos señalado la existencia de una nueva fuente de demanda
basada en la doble reactivación del mercado centroamericano, a lo sumo servirá para recuperar
los niveles históricos, lo que en un contexto de apertura generalizada no dejaría de ser un logro
importante. Empero, la pregunta consiste en determinar si existe otro impulso de demanda
16
industrial, y esto tiene indudablemente una lógica bastante fuerte en países de base agrícola. No
obstante, la presencia de las maquiladoras plantea la posibilidad de que, bajo ciertas
condiciones, sea posible considerarlas como una fuente de ventajas comparativas. Para
avanzar en esta tarea, debemos aproximarnos a conocer su verdadero peso, los factores que
determinan su presencia y hasta donde podemos esperar algo de ellas.
I.4 LOS INCENTIVOS PARA LA INDUSTRIA MAQUILADORA
I.4.1 Los incentivos legales en los países centroamericanos
La experiencia centroamericana en promoción de exportaciones está fuertemente asociada a los
inicios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) en 1984 (véase a este respecto el
capítulo II). Si bien, es necesario aclarar que, de una forma u otra, todos los países
centroamericanos tenían sus leyes promocionales en esta materia desde la década de los años
setenta, incluyendo regímenes legales que daban sustento a la maquila, ni esta ni las
exportaciones no tradicionales fueron particularmente prolíficas. Esta ausencia de éxito se
debió a muchos factores. Cabe citar: a) tipos de cambio reales poco atractivos, b) inclinación
del sector privado por aprovechar los beneficios de producir hacia lo interno para mercados
bastante cerrados, c) desconocimiento de los mercados internacionales, y finalmente d)
ausencia de una conciencia exportadora hacia fuera de la región.
Con el inicio de la ICC, y en algunos casos en forma paulatina, aparecen nuevos elementos en
juego: a) procesos devaluatorios en todos los países, b) adaptación y modernización de las
leyes de incentivos, c) tímidos procesos de apertura durante los ochenta, profundizados en los
años noventa, y d) la acción promocional de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los
Estados Unidos (USAID) que fomentó no solamente la actividad de maquila sino también las
exportaciones no tradicionales. Súbitamente hay información y movimientos para la atracción
de empresas. La USAID creó nuevas instituciones que en un principio tenían por objeto
promover todo tipo de exportación, especialmente las no tradicionales, pero rápidamente el
peso de las acciones se vuelca hacia la atracción de actividades de maquilado(16). Esta
evolución de las exportaciones no tradicionales vis a vis con el desarrollo de la industria
maquiladora es un tema sobre el que aún no ha habido suficiente investigación, pero cuyos
resultados se pueden apreciar por ejemplo en El Salvador y Guatemala con la disminución del
ritmo de crecimiento de las exportaciones no tradicionales (véase el cuadro I-9 más adelante)
(17)
. En los casos de Costa Rica y Nicaragua los procesos de crecimiento de las exportaciones
no tradicionales (XNT) se han mantenido en gran parte debido a la presencia de subsidios que
en el primero de los casos finalizan en 1999, y en el segundo culminan en 1997, según lo que
se sabe hasta ahora.
Los regímenes legales a los que se asocia la maquila son en general de dos tipos, con diversas
combinaciones. En primer lugar, un régimen de Admisión Temporal, que existe y es aplicado
en Costa Rica y Guatemala, y con mucha menor fuerza en El Salvador. Y por otra parte, el
régimen de zonas francas, que se define en prácticamente todas las legislaciones como: áreas
de territorio nacional extra-aduanal previamente calificadas, sin población residente, sujetas a
un régimen especial donde podrán establecerse y funcionar empresas nacionales o extranjeras,
que se dediquen a la producción o comercialización de bienes para la exportación, así como la
prestación de servicios vinculados al comercio internacional y a las actividades conexas. En
casi todos los países existen formas adicionales, derivadas de las leyes de zonas francas, que se
pueden denominar "recintos fiscales" o "zonas francas administradas" etc, que liberan a la
empresa acogida al régimen, de la necesidad de estar físicamente ubicada dentro de un parque
industrial.
17
La existencia de diferentes regímenes es sumamente confusa. Por ejemplo, hasta hoy en día,
incluso en las estadísticas del Banco Central de Costa Rica en la balanza de pagos del país se
separa un rubro de "maquila" (asociada al régimen de Admisión Temporal), del rubro de
"zonas francas". A su vez, un empresario hondureño comentó al autor que "tenemos tres
regímenes legales para producir el mismo pantalón para exportación". No fue objeto del
presente estudio analizar la eficiencia de los distintos regímenes legales, sino las situaciones
que creaban(18). Empero, fue fácil percibir que generan confusión, y en muchos casos rigideces
administrativas para las relaciones internas, ya que puede ser más fácil exportar un producto
que venderlo a otra empresa que -aunque también exportadora- está acogida a otro régimen
legal.
Cada una de estas leyes y regímenes administrativos tienen sus puntos fuertes y débiles, acerca
de los cuales no podemos extendernos aquí. No obstante, hay un denominador común que los
unifica a todos: la gran cantidad de exoneraciones, tanto para las empresas administradoras de
zonas francas, como para las usuarias. Comenzando por la exoneración del Impuesto sobre la
Renta (ISR), y siguiendo por exenciones de pago de diversos otros impuestos (patrimonio,
municipales, al valor agregado, y al consumo, de acuerdo a la realidad de cada país). La
exoneración de derechos de importación para los insumos intermedios no se considera
subsidio, bajo los acuerdos y procedimientos aceptados para la política comercial. Por lo tanto,
no haremos referencia a este tema.
La falta de una idea clara acerca del papel que desempeña la industria maquiladora se refleja en
los criterios de homogeneización adoptados por los directores de Tributación Interna de
Centroamérica, quienes han decidido (sustentados y apoyados por las instituciones financieras
internacionales) eliminar los subsidios a las exportaciones no tradicionales. Curiosamente, no
parecen tener posición acerca de la industria maquiladora (SIECA 1994).
La exoneración de ISR es contraria a lo estipulado por la Organización Mundial del Comercio.
Todos los países centroamericanos, así como el resto del mundo, se comprometieron a eliminar
los subsidios a las exportaciones para principios del año 2003. Empero, las zonas francas
parecen escapar a estos criterios y cada vez se "encierran" más(19). Por ejemplo, en Costa Rica,
desde 1992 ya no existen exoneraciones de ISR para las empresas acogidas al régimen de
Admisión Temporal, y para las exportaciones no tradicionales desde 1996. De todas formas, la
empresa se puede acoger a un sistema de recinto "fuera de zona franca" con los mismos
incentivos.
Lo anterior lleva a que, de manera creciente, las empresas que no son maquiladoras, aspiren a
entrar a este régimen, en algunos casos para continuar disfrutando de los distintos beneficios
que, de una manera u otra, existían en otros regímenes promocionales. Sin necesidad de tomar
una opinión con respecto a la coherencia o conveniencia nacional de estos procesos, resalta el
hecho de la pérdida de transparencia que ocasionan.
Del otro lado, la exoneración del ISR es y se maneja de manera conflictiva, debido a que a
veces discrimina dentro de un mismo país, como en el caso de las ZOLI (Zona Libres
Industriales) y las ZIP (Zonas Industriales de Procesamiento) de Honduras. En el primer caso
tiene una exoneración por tiempo indefinido, y en el segundo es por diez años. En Costa Rica
es por ocho años, con cuatro adicionales pagando un 50 por ciento; en El Salvador son 10 años
prorrogables por otros diez; en Guatemala diez a doce años, dependiendo del esquema legal; en
Nicaragua el período es de diez años, y un año adicional pagando un 60 por ciento.
18
Esta realidad es bastante porfiada, en el sentido de que muchas de las empresas tienen la
expectativa de que la exoneración de ISR continúe de manera permanente. Considerando
algunos de los problemas asociados a la volatilidad de las empresas maquiladoras, parece poco
prudente un sistema en el que algunas compañías encuentren aconsejable cambiar de razón
social para formular un nuevo contrato. Por lo pronto, sería conveniente disponer de una
estrategia común a nivel centroamericano a efectos de evitar la competencia entre países. Si
bien esta es una necesidad ineludible, es fácil percibir que tal discusión no se está procesando
en los países de la región, ni parece existir un ambiente adecuado para ello, sobre todo al nivel
de los gobiernos.
I.4.2 Los esquemas legales para exportar a Estados Unidos y la maquila
El equivalente estadounidense de maquila es el régimen legal de production sharing, que
podríamos traducir como producción compartida. Para evitar confusiones hemos elaborado un
cuadro síntesis, lo más sencillo posible para comprender las distintas alternativas de
importación de productos provenientes de los países de la Cuenca del Caribe (véase un análisis
más completo en el capítulo II). Si bien la norma general consiste en que los productos de la
industria maquiladora pagan el arancel de la Nación Más Favorecida (NMF) solamente por el
valor agregado en el exterior a los insumos estadounidenses, de acuerdo a la Iniciativa para la
Cuenca del Caribe (ICC) también están exentos de este pago.
En el caso específico de los productos de la confección, hay que tener en cuenta que estos no
son beneficiarios de la ICC. Por lo tanto, deben pagar el arancel de la NMF, pero solamente por
el valor agregado (como el resto de los países que no tienen acuerdos de libre comercio con
Estados Unidos). Es bueno señalar que los aranceles de importación estadounidenses en
prendas de vestir pueden llegar a niveles sumamente elevados, en rangos aproximados entre 11
por ciento hasta 60 por ciento. En 1997, el arancel promedio para la confección, pagado
efectivamente por los países centroamericanos llegó al 18.5 por ciento (ponderados por sus
importaciones desde Estados Unidos, cuadro I-4). La ventaja que tuvo México, ya desde 1994
fue bastante grande, y se corrobora con el hecho de que a principios de 1997, el arancel
promedio pagado por México sobre las mismas canastas de productos centroamericanos, fue
menos de una cuarta parte de lo que pagaron las naciones del istmo (4.1 contra 18.5 por
ciento). Para principios del año 2000, el promedio mexicano va a estar muy cerca de cero, en
tanto que, de no conseguir algún tipo de relación especial de paridad con México, el de los
países del istmo será aproximadamente el mismo (con una leve reducción de tres cuartos de
punto porcentual aproximadamente debido a los resultados de la Ronda Uruguay). Esta
constituye una clara preocupación para el futuro del sector, que será retomada más adelante.
A su vez, dentro de la maquila de prendas de vestir, entre los productos que tienen cuotas hay
dos grandes grupos. En primer lugar están aquellos donde la tela ha sido cortada y proviene de
Estados Unidos, pero no ha sido fabricada en ese país. Para este grupo de productos, las cuotas
están aunadas con el resto de la producción textil que no se elabora bajo el esquema de maquila
y reciben el nombre de "límites específicos" (SL). En cambio, las prendas de vestir cuya tela no
solamente ha sido cortada en EEUU, sino también fabricada allá tienen otro esquema formal de
cuotas que se conoce como "niveles de acceso garantizado" (GAL), que son mucho más
permisivas y llevan escaso o ningún control por parte de Estados Unidos.
19
Cuadro I-4
Derechos de importación promedios para productos
de la confección en EEUU (1997)
Países centroamericanos y México
Canasta de
productos de
Arancel
NMF
Arancel
México
Costa Rica
16.4
3.3
El Salvador
18.5
4.0
Guatemala
19.1
6.1
Honduras
18.2
4.0
Nicaragua
18.5
5.6
Panamá
18.8
2.6
18.5
4.1
Promedio
Fuente: Elaboración propia utilizando los valores
importados por EE.UU. en 1995 y los aranceles de
entrada a EE.UU. en 1997; U.S. Department of
Commerce (MAGIC) y Tariff Schedule of the U.S.(1997)
De cualquier manera, el punto de la existencia de cuotas es altamente delicado cuando se
considera la mezcla de beneficio-daño que producen a los países centroamericanos. Por un lado
se puede decir que la existencia de los GAL facilita la vida de estos países al permitir cuotas
más laxas que no existen en otras latitudes. Pero del otro, contribuyen a retrasar el desarrollo de
una industria verdaderamente integrada, sobre todo tomando en cuenta la intensificación de la
competencia mundial.
Las cuotas envían un mensaje bastante conflictivo, aún en el caso de que sean más permisivas,
como en el caso de los GAL. Están dando un pre-aviso que detiene al inversionista que desee
integrar más los paquetes. El país más afectado por las cuotas es Costa Rica, quien llevó
además un diferendo muy fuerte por este tema, al serle impuesta una cuota en materia de ropa
interior desde el primer semestre de 1995. Costa Rica llevó el caso ante la OMC, recibiendo el
respaldo del panel convocado por este organismo multilateral el 8 de noviembre de 1996. Esta
fue la primer prueba de fuego para un país pequeño, de recurrencia al procedimiento de
solución de controversias, basado en que Estados Unidos no demostró la existencia de perjuicio
grave o amenaza de perjuicio grave a su industria. Estados Unidos no solamente no logró
demostrar la existencia de este daño de manera satisfactoria, sino que tampoco logró demostrar
que estaba siendo causado por las importaciones. No obstante, la cuota se mantuvo hasta abril
de 1997 sobre la base de distintas demoras burocráticas.
20
Recuadro I-1
Esquemas aduaneros para el ingreso de un producto centroamericano a EEUU
Régimen
1. Régimen
general
2. ICC + SGP
3. Maquila
"807"
4. Maquila
"807A"
(telas de
EEUU)
Aranceles Confección
Cuotas Confección
Arancel de otros
Industriales
Arancel NMF
Límites específicos
Arancel NMF
No está integrado
Arancel NMF sobre el
valor agregado
No aplica
Arancel 0
Límites específicos
Arancel 0
Niveles de acceso
garantizados (GAL)
No aplica
Arancel NMF sobre el
valor agregado
Notas: NMF = Nación más favorecida, es el arancel normal que pagan las importaciones desde países de la
OMC. La diferencia entre ambos "807" es que, si bien en ambos casos las telas han sido cortadas en Estados
Unidos, en el primero de ellos, éstas pueden haber sido importadas desde otras partes (asiáticas). Las cuotas bajo
el esquema GAL de la fracción "807A" son más permisivas. Con el sistema armonizado, los regímenes 807
pertenecen ahora al capítulo 98 del Sistema Armonizado para la Clasificación de Mercancías y se denominan
9802.00.80. Los productos provenientes de Centroamérica tampoco pagan el "derecho de uso" de la Aduana de
Estados Unidos.
Resulta una coincidencia, no tan sorprendente, que el país que más problemas de
competitividad ha tenido -Costa Rica- sea el que mayores productos ha tenido bajo cuotas,
junto con Guatemala. Por otra parte, los porcentajes de significación de los productos sujetos a
cuotas dentro del total varían bastante (cuadro I-6), pero el resultado conduce a apreciar con
claridad que una buena parte de la producción de prendas de vestir está directamente afectada
por restricciones de acceso en Estados Unidos.
Cuadro I-5
Centroamérica: Productos de la confección sujetos a cuotas textiles por parte de
Estados Unidos
Descripción
Categoría
Textil
Costa
Rica
El
Guatemala Honduras
Salvador
Camisetas de algodón y fibras sintéticas
para hombres o niños
340/640
X
X
X
Faldas pantalón de algodón y fibras
sintéticas para mujeres o niñas
342/642
X
X
X
Pantalones para hombres o niños/
mujeres o niñas
347/348
X
X
Trajes o ternos de lana o pelo fino para
hombres o niños
443
X
X
Overoles, shorts y pantalones de lana o
pelo fino para hombres o niños
447
X
Bragas y calzoncillos de algodón y fibras
sintéticas
352/652
X
Pijamas, camisones, baby doll de algodón
351/651
X
X
X
21
o fibras sintéticas
Overoles, shorts y pantalones de lana o
pelo fino para mujeres o niñas
448
Abrigos de lana o pelo fino para mujeres
o niñas
435
X
X
Fuentes: Oficinas nacionales de cuotas de los países centroamericanos afectados.
Cuadro I-6
Productos de la confección sujetos a cuotas en el mercado
de Estados Unidos, 1997
(en porcentajes sobre total confección con base en 1995)
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
20.1
27.7
21.0
11.3
35.8
a/
Fuente: Elaboración propia con base en U.S. Department of Commerce (MAGIC).
a/: Este segundo porcentaje representa las cuotas que estuvieron vigentes durante 1995
1996, y parte de 1997, que incluye las categorías textiles 352/652
I.5 LA IMPORTANCIA DE LA PRODUCCION COMPARTIDA EN EL
ACCESO AL MERCADO DE ESTADOS UNIDOS
No se dispone de estadísticas precisas sobre la importancia de la producción compartida en el
nivel general del acceso de los países centroamericanos al mercado de Estados Unidos. Sin
embargo, poseemos suficientes indicadores.
•
•
•
El total de importaciones bajo las disposiciones aduaneras correspondientes a la
producción compartida en Estados Unidos, procedentes de todo el mundo, oscila en los
años noventa entre un 9 y un 10 por ciento (USITC 1996:2-3).
En el caso particular de los productos de la confección, en 1990 un 9.5 por ciento de las
importaciones de Estados Unidos provenientes de todo el mundo representaban arreglos
de producción compartida. En 1995 el porcentaje de participación llegaba a superar el
20 por ciento, y sigue en ascenso (cuadro I-7). Para los productos provenientes de los
países centroamericanos, esta proporción se elevó al 79 por ciento en 1995.
En el gráfico I-3, más adelante, y en el cuadro V-1 (capítulo V) se puede apreciar que el
80 por ciento de las importaciones industriales totales provenientes de los países
centroamericanos corresponden a productos de la confección. Ahora bien, en el resto de
los productos que hacen el grueso de las exportaciones centroamericanas hacia Estados
Unidos también la maquila tiene gran importancia, llegando en varios casos al 100 por
ciento (productos médicos, capacitores eléctricos, cableado, los secadores y rizadores
de cabello, etc.). De esta manera, no es muy erróneo suponer que cerca del 80 por
ciento de los productos industriales que ingresan desde los países del istmo a Estados
Unidos lo hacen bajo el régimen de producción compartida.
No obstante, la distribución de la participación de los diferentes países centroamericanos en la
confección se puede dividir en dos grupos. El primero, compuesto por Costa Rica, donde la
proporción de la producción compartida dentro del total de la confección subió
sistemáticamente desde 1989, hasta llegar a un 88.6 por ciento en 1995, reflejando una
22
propensión creciente a utilizar telas cortadas en Estados Unidos. Del otro lado, están Honduras
y Guatemala con 72.4 y 75.3 por ciento de participación en 1995. Si bien en el caso de
Guatemala este porcentaje ha venido creciendo, aún es bajo con respecto a otros países de la
Cuenca. El caso de El Salvador es intermedio entre ambos grupos, con un 81.8 por ciento de
participación de la producción compartida (véase el cuadro I-7). Resulta de interés tomar en
cuenta que la participación de la producción compartida en las exportaciones de prendas de
vestir de México a Estados Unidos es bastante elevada, idéntica a la de Costa Rica. Esto refleja
una baja preferencia por los paquetes completos en ambos países.
Estas tendencias tienen algún grado de asociación con la cantidad de maquiladoras de capital
asiático, que en orden de importancia están ubicadas en Guatemala, Honduras, El Salvador y
en pequeñas cantidades en Costa Rica (véase el gráfico I-2 más adelante). En el caso de
Nicaragua, aunque no disponemos de estadísticas sobre el ingreso de los productos a Estados
Unidos, sabemos que las empresas asiáticas constituyen una mayoría absoluta (más de
nacionalidad china que coreanas) (20).
A su vez, una pequeña parte de las exportaciones de productos de confección centroamericanos
utilizan telas originarias de la región. Es decir, dentro del 20 por ciento de las prendas de vestir
centroamericanas que entran bajo el régimen de importaciones regulares a Estados Unidos, hay
algunas que utilizan telas nacionales. Solamente pudimos tener acceso a esta información para
el caso de Guatemala para los años 1994 a 1996, en la confección reproduciéndolo en el cuadro
I-8. El dato es bastante revelador de la escasa integración nacional, y más preocupante aún es la
disminución absoluta en 1996 de la cantidad de materias primas nacionales. En el caso de El
Salvador, sobre la base de información proveniente del nuevo formato de la Balanza de Pagos
de ese país, y refiriéndose a la maquila en general, el resultado no difiere mucho del de
Guatemala. Lo mismo podemos decir de Costa Rica. En este último caso, sin embargo, la
información es bastante contradictoria: para las zonas francas, donde está probablemente
incluida la mayor parte de la industria nueva a la que se hace referencia en el capítulo V, con
abastecedores locales, la tasa de participación parece baja. Si bien no disponemos de
información precisa sobre la otra mitad, la constituida por el régimen de Admisión Temporal,
parece que en ese caso hay mayor cantidad de compras locales, aunque no pudimos determinar
su magnitud debido a una agregación defectuosa.
Cuadro I - 7
Confección: Porcentajes de las importaciones de Estados Unidos
ingresadas bajo la clasificación 9802.00.80, 1989 - 1995
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
México
86.8 86.6 87.7 87.6 88.7 90.8 88.6
República Dominicana 83.2 80.6 83.4 83.6 83.9 86.1 89.3
Honduras
78.2 77.9 73.1 67.7 65.9 69.5 72.4
Costa Rica
77.4 77.3 82.8 81.5 83.2 85.7 88.6
Guatemala
61.1 62.0 67.8 70.5 77.0 75.0 75.3
El Salvador
78.6 75.9 84.4 78.3 73.7 76.1 81.8
Jamaica
71.7 67.2 68.7 74.3 80.7 81.7 84.4
23
Colombia
78.5 73.2 70.8 68.6 68.2 69.1 73.2
Haití
89.5 88.4 89.0 92.6 93.9 93.9 96.2
Otros
1.0
1.1
1.3
Total
8.8
9.5
12.0 13.2 14.8 16.4 20.1
Centroamérica (1)
73.9 73.3 76.4 74.8 75.7 76.8 79.0
Países Cuenca Caribe
76.7 74.3 77.3 77.5 78.9 80.1 82.3
1.5
1.6
1.6
2.3
Fuente: Elaboración propia con base en USITC 1996: 5 - 2
(1) incluye solamente Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Honduras
Cuadro I-8
Origen de las materias primas contenidas en los productos
exportados por Costa Rica, Guatemala y El Salvador hacia los
Estados Unidos (millones de dólares y porcentajes)
Costa Rica
EE.UU.
El Salvador
1994
1995
1996
1995
1996
93.3
92.9
94.2
96.2
94.3
Otros países
Nacional
Total
Guatemala
1994
1995
1996
63.7
65.0
65.1
29.3
26.6
31.3
6.1
7.1
5.8
3.8
5.7
6.9
8.4
3.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Fuente: Elaboración propia con base en:
Para Costa Rica: PROCOMER; se refiere solamente a zonas francas
Para El Salvador: Banco Central de la Reserva; se refiere a toda la maquila desde el ángulo de la balanza de
pagos.
Para Guatemala: Oficina Ejecutiva de Cuotas; se refiere solamente a maquila de confección.
I.6 EL PESO DE LA MAQUILA EN CENTROAMERICA DESDE EL
PUNTO DE VISTA ESTADISTICO
I.6.1 Introducción
En esta sección se intentará medir, en forma comparativa, la importancia de la industria
maquiladora desde tres indicadores: a) el peso de las exportaciones de maquila sobre las
exportaciones(21), b) su influencia sobre el producto industrial y c) el impacto directo sobre el
empleo.
Debe tenerse en cuenta que ninguno de los países tiene un seguimiento sistemático de la
actividad con una metodología estándar comparable consigo mismo en series largas de tiempo,
y menos para la equiparación entre países. En muchos casos no está claro hasta donde llega el
concepto de maquila, lo que afecta seriamente las estimaciones de empleo. Tampoco está
siempre claro el concepto de "empleo industrial", que pueden ser los participantes en el seguro
social, o estimaciones de tipo más general. Por último, también el concepto de "valor
agregado" es bastante complejo, como se verá más adelante.
24
En Economía, cuando se habla de valor agregado se está haciendo referencia a la remuneración
de los factores de producción (tierra, trabajo, capital, tecnología, entre los más populares). En
las estadísticas de la industria maquiladora se suele confundir valor agregado con "valor
nacional", donde a la remuneración de factores se suman las adquisiciones locales. En muchas
ocasiones, la fuente es directamente la factura por el servicio de maquila. En este caso, la
cuenta incluye , todos los costos locales, tales como salarios, gastos locales y ganancias. En
otros casos, la información proviene de encuestas (Honduras, Costa Rica) donde solamente se
pregunta por los gastos locales totales (=costos de operación), y no aparece, ya sea en forma
explícita o implícita la rentabilidad. Teniendo en cuenta este tipo de limitaciones, presentamos
a continuación los resultados.
I.6.2 La importancia de la maquila en relación al valor exportado
Cuadro I - 9
Países Centroamericanos: exportaciones totales, no tradicionales fuera del área, a
Centroamérica y maquila
1990 - 1996 en millones de dólares y porcentajes
COSTA RICA
1990
1991
1992
TMCA
1993
1994
1995
1996
1
exportaciones sin maquila
2
exportaciones no tradicionales
568.3
551.8
656.6
788.6
898.6
995.2
1,219.3
11.9
3
exportaciones a centroamérica
134.6
177.8
249.0
270.6
285.9
347.4
390.4
20.9
4
Valor nacional maquila
112.3
133.8
166.7
195.4
209.3
268.1
265.2
19.0
5
Valor total maquila
306.7
411.6
481.1
758.8
764.2
909.8
1,011.8
24.3
6
No tradicionales/exportaciones
2/1
41.5%
36.9%
38.4%
40.9%
42.0%
39.6%
45.9%
-
7
Centroamérica/exportaciones 3/1
9.8%
11.9%
14.6%
14.0%
13.3%
13.8%
14.7%
-
8
valor nacional/exportaciones 4/1
8.2%
8.9%
9.8%
10.1%
9.8%
10.7%
10.0%
-
9
valor maquila/exportaciones 5/1
22.4%
27.5%
28.2%
39.3%
35.7%
36.2%
38.1%
-
36.6%
32.5%
34.6%
25.8%
27.4%
29.5%
26.2%
-
10 valor nacional/valor total 4/5
1,369.4 1,495.6 1,707.7 1,930.4 2,141.6 2,511.2 2,656.1
1990-95
EL SALVADOR
12.9
TMCA
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1
exportaciones sin maquila
582.2
588.0
597.5
742.0
818.9
2
exportaciones no tradicionales
113.0
122.2
123.0
136.9
154.5
152.3
155.0
6.2
3
exportaciones a centroamérica
173.0
193.7
257.3
309.2
340.4
427.3
458.0
19.8
4
Valor nacional maquila
22.0
24.9
42.2
70.1
108.4
173.6
213.6
51.2
5
Valor total maquila
81.1
131.6
198.0
290.1
430.4
646.6
764.9
51.5
6
No tradicionales/exportaciones
2/1
19.4%
20.8%
20.6%
18.5%
18.9%
15.1%
15.1%
-
7
Centroamérica/exportaciones 3/1
29.7%
32.9%
43.1%
41.7%
41.6%
42.5%
44.7%
-
8
valor nacional/exportaciones 4/1
3.8%
4.2%
7.1%
9.4%
13.2%
17.3%
20.9%
-
9
valor maquila/exportaciones 5/1
13.9%
22.4%
33.1%
39.1%
52.6%
64.3%
74.7%
-
27.1%
18.9%
21.3%
24.2%
25.2%
26.8%
27.9%
-
10 valor nacional/valor total 4/5
1,005.4 1,024.3
1990-95
11.5
25
GUATEMALA
1990
1991
1992
TMCA
1993
1994
1995
1996
1990-95
1
exportaciones sin maquila
1163.9 1201.2 1295.2 1340.2 1502.6 1935.5 2030.7
10.7
2
exportaciones no tradicionales
257.1
299.7
321.4
331.8
364.5
377.4
n.d.
8.0
3
exportaciones a centroamérica
288.2
324
395.4
417.8
475
565.4
577.9
14.4
4
Valor nacional maquila
38.9
68.3
96.2
105.5
118.7
175.0
183.6
35.1
5
Valor total maquila
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
6
No tradicionales/exportaciones
2/1
22.1%
25.0%
24.8%
24.8%
24.3%
19.5%
n.d.
-
7
Centroamérica/exportaciones 3/1
24.8%
27.0%
30.5%
31.2%
31.6%
29.2%
n.d.
-
8
valor nacional/exportaciones 4/1
3.3%
5.7%
7.4%
7.9%
7.9%
9.0%
n.d.
-
9
valor maquila/exportaciones 5/1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
-
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
-
10 valor nacional/valor total 4/5
HONDURAS
TMCA
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1990-95
816.2
800.3
771.6
790.9
842.6
1057.1
n.d.
5.3
1
exportaciones sin maquila
2
exportaciones no tradicionales
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
3
exportaciones a centroamérica
22.9
32.2
48.2
51.3
42.4
36
60.7
9.5
4
Valor nacional maquila
31.6
34.4
61.5
81.9
96.9
132.6
n.d.
33.2
5
Valor total maquila
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
6
No tradicionales/exportaciones
2/1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
-
7
Centroamérica/exportaciones 3/1
2.8%
4.0%
6.2%
6.5%
5.0%
3.4%
n.d.
-
8
valor nacional/exportaciones 4/1
3.9%
4.3%
8.0%
10.4%
11.5%
12.5%
n.d.
-
9
valor maquila/exportaciones 5/1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
-
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
-
10 valor nacional/valor total 4/5
NICARAGUA
TMCA
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1990-95
1
exportaciones sin maquila
340
272.9
225.7
267.4
355.6
537.6
666.8
9.6
2
exportaciones no tradicionales
58.4
41.7
23.1
30.6
54.2
159
291.1
22.2
3
exportaciones a centroamérica
43.7
51.3
41.7
57.1
83.9
83
97.7
13.7
4
Valor nacional maquila
0
0
2.9
6.1
11.8
27.4
53.1
-
5
Valor total maquila
0
0
n.d.
n.d.
n.d.
89.2
160
-
6
No tradicionales/exportaciones
2/1
17.2%
15.3%
10.2%
11.4%
15.2%
29.6%
43.7%
-
7
Centroamérica/exportaciones 3/1
12.9%
18.8%
18.5%
21.4%
23.6%
15.4%
14.7%
-
8
valor nacional/exportaciones 4/1
0.0%
0.0%
1.3%
2.3%
3.3%
5.1%
8.0%
-
9
valor maquila/exportaciones 5/1
0.0%
0.0%
n.d.
n.d.
n.d.
16.6%
24.0%
-
-
-
n.d.
n.d.
n.d.
30.7%
33.2%
-
10 valor nacional/valor total 4/5
Fuentes: Costa Rica: PROCOMER (la maquila incluye admisión temporal y zona franca). El Salvador: Banco
Central de la Reserva.
Guatemala: GEXPRONT. Honduras: Banco Central. Nicaragua: MEDE
26
maquila) en Nicaragua, hasta casi 21 por ciento en El Salvador (véase el cuadro I-9). Se puede
argumentar que los contenidos del numerador y del denominador son diferentes en su esencia:
el numerador es "valor agregado", en tanto que el denominador (las exportaciones), es valor de
producción. Una "regla del pulgar" para resolver este problema podría basarse en el supuesto
que el contenido nacional de las exportaciones comunes oscila entre un 55 y un 60 por ciento
(promediando industria con agricultura). Entonces, y siempre con la regla del pulgar podríamos
decir que el factor de corrección es de 1.7(22). Por tanto, el impacto estaría entre 14 por ciento
(Nicaragua) y 35 por ciento (El Salvador). Entre estos valores tenemos a Costa Rica, con 17
por ciento, Guatemala, con 16 por ciento, Honduras, con 22 por ciento. Un promedio
ponderado de todos estos valores ubicaría la participación del valor agregado de la maquila en
el valor agregado exportado en un porcentaje cercano al 20 por ciento(23).
A su vez, las exportaciones no tradicionales se han estancado como factor dinamizador en
Guatemala y El Salvador y mantenido como tal en Costa Rica y Nicaragua.
Obviamente, los indicadores atestiguan una importancia creciente de la maquila en relación al
total de exportaciones. Pero también el coeficiente de exportaciones hacia Centroamérica en
relación a las exportaciones totales ha subido sensiblemente en todos los países, menos en
Honduras. Ha llegado hasta casi 45 por ciento en El Salvador, y 30 por ciento en Guatemala,
con valores cercanos al 15 por ciento en el resto de los países. La excepción es Honduras, que
mantiene un bajo ritmo de comercio con la región.
En definitiva, podemos decir que la maquila ha crecido sensiblemente en toda la región,
aunque como veremos más adelante, se estancó en Costa Rica en 1995/96. Tiene además gran
importancia en relación al resto de las exportaciones. No obstante, el crecimiento del comercio
intrarregional (esencialmente industrial) ha tenido también un peso creciente, y en Guatemala y
El Salvador su gravitación rivaliza seriamente con la maquila. Al mismo tiempo, en estos dos
países se percibe cierto agotamiento en la expansión de las exportaciones no tradicionales hacia
fuera del área. Este es un punto que deberá preocupar seriamente a quienes tienen a su cargo
las políticas comerciales y promocionales y amerita mayor investigación(24).
I.6.3 El peso del empleo en la industria de la maquila en relación a la industria
El impacto de la maquila industrial, como sector intensivo en empleo se percibe fácilmente.
Hacia 1995 y 1996, la industria del ensamble representó entre el 23 por ciento (Nicaragua) y el
38 por ciento (Guatemala) del empleo industrial. Estas cifras, a pesar de su dudosa
confiabilidad y comparabilidad, atestiguan la gran importancia del sector de maquila en
relación al empleo formal. Probablemente es aquí donde ésta relación se ve más claramente
(cuadro I-10).
Las cifras de empleo en la maquila son números que dan ideas muy globales de la totalidad. En
algunos casos, como en Guatemala, representan las cifras de VESTEX. Hay otros casos en que
distintas instituciones del gobierno manejan estadísticas diferentes. Probablemente en el caso
de El Salvador la cifra real sea ligeramente superior (hasta 42,000 empleos), pero no hasta los
80,000 de los que se habla en algunas publicaciones. Al revés, quizá la cifra de Guatemala esté
algo sobredimensionada. En síntesis, nos inclinamos a pensar que una cifra indicativa de
empleo directo bastante aproximada a la realidad para toda Centroamérica, nos daría un
número cercano a las 230,000 personas, acercándose al cuarto de millón, cifra de empleo
bastante impresionante.
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En cuanto a los empleos indirectos, resulta muy difícil efectuar estimaciones. Un autor recoge
varias estimaciones de que por cada empleo en zonas francas se originan 2.5 empleos (citados
por Altenburg 1995, quien, como veremos a continuación, no les concede credibilidad). En
realidad, está bastante documentada, desde el punto de vista estadístico, la escasa conexión
entre la maquila y el resto de las economías nacionales. Las maquiladoras demandan algunos
insumos que no importan, los que tienen un impacto irrelevante sobre el resto de la actividad
económica (véase el cuadro I-8). Por otra parte, son demandantes de construcciones, las que
tienen un impacto temporal. Requieren también servicios profesionales y mantenimiento
externo, que tienen mayor valor agregado, pero que en términos individuales no implican
grandes cantidades. A su vez, en lugares próximos a las maquilas se instalan una serie de
vendedores y de pulperías que crean empleos adicionales. Según Altenburg entre todos,
probablemente no pasen de un 15 por ciento. No se conocen aún estimaciones más rigurosas
acerca de este tema.
I.6.4 La importancia de la maquila en el producto industrial
Otro posible indicador de la importancia de la maquila es su comparación con el Producto
Interno Bruto industrial. Dado que ambos conceptos desde el punto de vista económico son
similares (en ambos casos nos manejamos con versiones de valores agregados), nos puede dar
una buena idea de lo que ha venido ocurriendo. La información se presenta en el cuadro I-11.
Lo más impactante es el ritmo de crecimiento de la participación de la industria maquiladora
dentro de la producción industrial. En el Salvador se cuadruplicó entre 1990 y 1995, mientras
que en Honduras se triplicó. Esto da la pauta de un veloz crecimiento frente a la expansión
industrial en general.
Con respecto al peso de la maquila en relación con la industria en general, este resulta más
fuerte en Honduras, que es uno de los países con menor industrialización en la región (21.6 por
ciento en 1995, y probablemente mucho mayor en 1996). También resultó fuerte en Costa
Rica, con un 15.6 por ciento y relativamente inferior en los demás casos, entre 8 y 9 por ciento.
Es posible que en todos estos casos enfrentemos complejos problemas de medición, sobre todo,
en el tratamiento del sector informal de la economías.
El peso de la maquila dentro de la producción industrial, a pesar de ser relevante, no parece tan
elevado como el resto de las variables pudiera hacer pensar. Esto puede deberse en gran
medida al peso de la mediana y pequeña industria en el valor agregado.
I.6.5 Síntesis de los indicadores de importancia de la maquila
Probablemente pudiéramos extraer como una primera conclusión la necesidad de llevar a cabo
algún programa de homogenización de indicadores de la actividad de maquila. Resulta difícil
extraer conclusiones de mayor profundidad analítica cuando se comparan datos de origen tan
diverso.
Lo cierto es que en 1996, en los países del istmo centroamericano hay cerca de un cuarto de
millón de personas ocupadas por la industria maquiladora. Este grupo de trabajadores debe
representar aproximadamente de un 25 a un 30 por ciento de la mano de obra empleada en la
industria y registrada como tal.
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A su vez, el valor agregado de las exportaciones de la industria maquiladora representa
aproximadamente entre un promedio de un 20 por ciento del valor agregado exportado por el
resto de las actividades productivas. Con respecto al producto industrial la relación oscila entre
un 9 y un 22 por ciento. Lo más importante es que se trata -con la excepción temporal de Costa
Rica- de indicadores en crecimiento notablemente acelerado.
El problema central consiste en que bajo otras condiciones, un sector tan importante en
crecimiento debería estar impulsando al resto de las economías domésticas. Sin embargo, la
industria manufacturera centroamericana no refleja aún estos cambios y este es un desafío para
toda la comunidad.
Cuadro I - 10
Países Centroamericanos
Empleo generado en la industria maquiladora
Empleo maquila
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Costa Rica
n.d.
n.d.
33,198
37,549
44,926
45,212
47,972 (e)
El Salvador
n.d.
n.d.
31,400
n.d.
n.d.
n.d.
38,392
Guatemala
n.d.
n.d.
n.d.
80,000
70,000
54,000
61,800
Honduras
17,500
24,500
33,500
42,000
50,000
65,000
76,423
Nicaragua
-
-
1,313
1,853
5,151
7,343
11,000
Participación de la maquila en el empleo industrial
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Costa Rica
n.d.
n.d.
16.7%
18.9%
21.8%
23.1%
n.d.
El Salvador
n.d.
n.d.
30.6%
n.d.
n.d.
n.d.
28.4%
Guatemala
n.d.
n.d.
n.d.
58.5%
45.8%
37.9%
n.d.
Honduras
22.3%
25.4%
29.9%
33.5%
35.9%
n.d.
n.d.
Nicaragua
n.d.
n.d.
3.9%
5.8%
16.6%
22.3%
n.d.
Fuentes: Costa Rica: empleo maquila (incluye RAT y ZF) PROCOMER
empleo industrial: Estadísticas y Censos
El Salvador: empleo maquila: Fusades y Ministerio de Economía. Empleo industrial: Seguro Social (ISSS)
Guatemala: empleo maquila: Gexpront. Empleo industrial: IGSS
Honduras:
empleo maquilas: Asociación Hondureña de Maquiladores
empleo industrial: Banco Cental (incluye solamente empleo de 5 trabajadores ó más)
Nicaragua:
empleo maquila: Corporación Nacional de Zonas Francas
empleo industrial: asegurados al INSS
e) Estimado
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Para más informaciones, dirigirse al la Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP)