DIFERENCIA: ¿VIRTUD O INCONVENIENTE? APLICACIÓN DE LOS ENFOQUES DIFERENCIALES EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE SALUD PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA ASENTADA EN BOGOTÁ DESDE ASD DIANA MARCELA SARMIENTO SENIOR Antropóloga, Universidad Nacional de Colombia Cod. 868154 Trabajo de grado presentado para optar al título de ESPECIALISTA EN ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ COORDINACIÓN ESPECIALIZACION: MARTHA NUBIA BELLO ALBARRACÍN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL Bogotá, 2010 Contenido INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................2 EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA DE SALUD: LOS AVANCES EN LA POLÍTICA PÚBLICA PARA POBLACIÓN DESPLAZADA ...........................................................................6 VULNERAD@S, PERO AÚN SUJET@S. .................................................................................10 LA DIFERENCIA ENTRE DISTINTOS .......................................................................................14 EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE SALUD PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA ASENTADA EN EL DISTRITO ES EXAMINADO DESDE LA ACCIÓN SIN DAÑO ......................................................................................................................16 ¿QUÉ ES LO QUE DIVIDE?........................................................................................................17 Los Enfoques Diferenciales .....................................................................................................18 Las acciones en salud ..............................................................................................................18 La propuesta metodológica ......................................................................................................20 La interculturalidad ....................................................................................................................21 ¿QUÉ ES LO QUE CONECTA?..................................................................................................22 Los Enfoques Diferenciales .....................................................................................................23 Mejor conocimiento de la población desde el sector salud .................................................25 Participación y corresponsabilidad ..........................................................................................25 Fortalecimiento organizativo ....................................................................................................27 Interculturalidad .........................................................................................................................27 A MODO DE REFLEXIÓN ...........................................................................................................28 1 INTRODUCCIÓN “Es tiempo de celebrar juntos la riqueza que se funda en la igualdad y respeto por la diversidad, y que como seres humanos, sólo somos grandes cuando nos unimos para lograr propósitos compartidos a pesar de nuestras diferencias” (Pontificia Universidad Javeriana, Secretaría Distrital de Salud, Secretaría de Gobierno, 2008:11) Numerosas leyes, decretos, sentencias y demás normatividad han reglamentado las formas de proceder frente el desplazamiento forzado en Colombia. Sin embargo, ante los reclamos de la Corte Constitucional en cuanto a “la ausencia de un enfoque específico con relación a estos grupos poblacionales [niños, mujeres, afrodescendientes, indígenas, adultos mayores y discapacitados], que permita identificar y proveer necesidades particulares apremiantes, derivadas de su condición” (CODHES, 2008) hasta hace poco no se habían presentado avances significativos. Es difícil mencionar cifras certeras sobre la población desplazada por el conflicto, en parte debido a que el registro de la misma no es adecuado y desde diferentes sectores se reconoce la presencia de problemas que refieren el subregistro en los sistemas de información que dan cuenta de la población. A pesar de esto se ha identificado que el distrito capital es el principal receptor de población desplazada de todas las regiones de Colombia después del departamento de Antioquia (Acción Social, 2009). Tabla 1. Total de población recibida por Bogotá de 1997 a 31 diciembre de 2009 por tipo de desplazamiento y sexo. (Acción Social, 2009) Tipo de desplazamiento Total de personas desplazadas Sexo Individual Masivo Hombre 126659 7393 134052 Mujer 133794 6530 140324 Total 260453 13923 274376 Sin embargo, algunas ONG muestran datos que contrastan con la cifra nombrada arriba. Por ejemplo, CODHES (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento) identifica 265.921 personas recibidas por Bogotá para el período 1999-2005 y para el período que va desde el primer trimestre del 2007 al primer semestre del 2008 identifica que “Bogotá recibió 39950 personas lo que representa un incremento del 74%” (CODHES, 2008). Estas cifras contrastan con 2 el total evidenciado en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD) con corte a 31 de diciembre de 2009, según el cual Bogotá ha recibido 274.376 personas entre hombres y mujeres. CODHES afirma que “en los últimos tres años, casi un millón de personas han sido desplazadas, si se tiene en cuenta que en 2006 el desplazamiento afectó a por lo menos 221.638 personas y en 2007 la cifra ascendió a 305.966” (CODHES, 2009). En cuanto a las comunidades étnicas en desplazamiento según datos de Acción Social de 1997 a 31 de diciembre de 2009, del total de la población desplazada el 8.12% corresponde a población afro colombiana, el 2.33% hace parte de alguna comunidad indígena, el 0.60% pertenece a la población ROM y el 0.11% a la población raizal del archipiélago de San Andrés. Esto implica reconocer asumiendo como mestizos el 89% que no registran dato- una cifra no inferior al 11.16% de la población desplazada como parte de las minorías étnicas en las que se debe proveer el ejercicio de los derechos y la inclusión social. Tabla 2. Población desplazada perteneciente a grupos étnicos en Colombia de 1997 hasta 2009 según Acción Social (Acción Social, 2009) Minoría étnica Hombre Mujer Gitano(a) ROM 9582 10116 Total general Porcentaje 0.60 19698 Indígena 37082 39747 76829 2.33 ND 116055 16109 132164 4.00 Negro(a) o Afrocolombiano(a) 129762 138373 268135 8.12 Ninguna 134964 145475 280439 8.49 No Responde 1243181 1262760 2505941 75.85 No Sabe Raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia 8352 8714 17066 0.52 1765 1942 3707 Total general 1680743 1623236 3303979 Porcentaje 50.9 49.1 0.11 100.00 100.0 El desplazamiento en grupos étnicos es considerado por varios autores como otra forma de discriminación, ya que la generalidad de la población no necesariamente ha entendido el significado de la diversidad cultural del país y sigue teniendo prejuicios con respecto a algunos grupos (ACNUR, 2010). En este sentido, el ejercicio realizado en el proceso de construcción de la política distrital de salud para la población desplazada asentada en el distrito durante el 2008, representa un avance significativo en la formulación de una política que 3 contemple las diferencias poblacionales según sus condiciones transversales, inicialmente reconocidas a través de la participación de algunos de los sectores mencionados arriba en el trazado de la Constitución Política de Colombia de 1991. Así, la pertenencia a uno o más grupos étnicos, las diversas condiciones de discapacidad, las situaciones particulares relacionadas con la adopción sociocultural de estilos de vida según la edad y la función social desempeñada por cada sujeto y las condiciones de ejercicio de las identidades sexuales, se mostraron como condicionantes no sólo para el acceso a los servicios de salud, sino para la calidad y la prestación efectiva de los mismos en los múltiples procesos de cabildeo de las poblaciones ante el Estado colombiano. El hecho de ser una niña de 12 años víctima de violencia basada en el género perteneciente a un pueblo indígena en condición de desplazamiento genera una serie de reconocimientos, desde el ejercicio de la equidad y de la garantía de los derechos fundamentales, que implican que el acceso y la prestación de los servicios de salud deban diversificarse para dar cuenta de la pluralidad de las necesidades que puede tener la población desplazada por la violencia en Colombia. En reconocimiento de esta situación, este documento se centra en la incidencia del enfoque diferencial en el proceso mencionado analizado a la luz de la propuesta de Acción Sin Daño. A partir de la revisión de los registros del proceso tomados por trabajador@s de los hospitales del distrito durante las sesiones de trabajo en el 2008, entrevistas realizadas a funcionari@s y a representantes de la población participantes en el mismo en el 2010 y la consideración de documentos con respecto a los alcances y limitaciones de las propuestas de los enfoques diferenciales, se proponen formas de reducir los daños en la aplicación de estos en los procesos de formulación de políticas para la población desplazada. La mirada reflexiva de estos registros sumados al balance de la participación lograda por l@s actores del proceso, dan cuenta de la incidencia en un proceso de formulación de una política pública específica que desde ya se califica como ejemplar a nivel nacional. Este examen resulta pertinente en este momento, dado que después de realizarse la formulación de una política que se destaca desde varios sectores al ser un ejercicio inclusivo de la población en situación de desplazamiento e incluyente con respecto a las diferencias culturales, sociales y poblacionales y estando ad portas de la implementación de las medidas allí incluidas, se plantean ejercicios sucesivos y persistentes en la intención de lograr la aplicación de diferentes enfoques diferenciales como los de etnia, género y generación no sólo a nivel distrital sino en el ámbito nacional. En este sentido, este es un aporte crítico y propositivo desde los postulados de la Acción Sin Daño a los procesos de formulación e incidencia en políticas públicas 4 que aplica, no sólo para los asuntos referidos al sector salud sino para los demás sectores de gobierno y administración nacional. Se parte de revisar el proceso de reconocimiento de las poblaciones y sus necesidades en las diferentes etapas que ha tenido la política desde la formulación de la ley 387 en 1997 hasta el 2010 a modo de contexto histórico y político del proceso de formulación de la política. En esta revisión se priorizan las normativas relacionadas con la diversidad de las poblaciones y la atención a estas desde el sector salud, con el fin de reflejar el proceso de inclusión de las diversidades en las políticas públicas de atención en salud a la población desplazada. A continuación se presenta la revisión de la aplicación del enfoque diferencial en el proceso de formulación de política distrital de salud para la población desplazada desde el enfoque de Acción Sin Daño. Se articulan los postulados de la Acción Sin Daño sobre la identificación de los impactos de las acciones, en este caso institucionales, sobre la población desplazada por la violencia asentada en el distrito, con el relacionismo metodológico propuesto por Corcuff (Corcuff & Gilberto, 2010) proponiendo el escenario de la formulación de la política como un espacio de construcción colectiva y de intercambio basado en las relaciones sociales constituidas allí. Para finalizar se presenta un apartado de consideraciones a la luz de los conectores, divisores y mensajes éticos implícitos identificados en el análisis del proceso de formulación de la política realizado en el distrito durante el 2008 en cuestión. 5 EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA DE SALUD: LOS AVANCES EN LA POLÍTICA PÚBLICA PARA POBLACIÓN DESPLAZADA A mediados de la década de 1990 se empezó a nombrar el desplazamiento forzado como un crimen acaecido con frecuencia en Colombia, incidente tardío en un país que afrontó situaciones violentas desde, al menos un siglo atrás. Este hecho, así como la insistencia en las acciones violentas por parte de los actores armados requirieron respuestas que “permitan llegar a la solución de los problemas sociales generados por la violencia[…] En esta racionalización de alternativas el Estado debe partir de las experiencias que han tenido las diversas organizaciones en contextos nacionales e internacionales en el manejo de las consecuencias dejadas por situaciones de violencia política, sobre todo cuando hay la intención de establecer medidas de prevención, protección y ayuda humanitaria” (Aguilera Torrado, 2001: 1). A pesar de ser clara la necesidad de tomar como referencia para intervenir otras situaciones con características similares, en el caso colombiano, no pareció existir este tipo de información disponible. Como resultado se establecieron unas normas de tipo externo en las cuales aplicaron principios asistencialistas (Aguilera Torrado, 2001). Muestra de ello es la Ley 387 de 1997 que reconoce el desplazamiento forzado como fenómeno vigente en Colombia y que reglamenta el sistema de atención a la población desplazada por la violencia (SNAIPD). Acciones como la constitución automática de una comunidad pretendidamente uniforme guiada por la definición de las características de la población desplazada, el quimérico mejoramiento de las condiciones de vida de la población sin generar transformaciones sociales de fondo y sin contemplar el aparato necesario para su atención y prevención, así como el planteamiento de metodologías participativas para el diseño, implementación y seguimiento a los programas de atención incluidas en la política que, generalmente quedan en manos de los funcionarios públicos, son algunas de las características principales de la norma en cuestión (Aguilera Torrado, 2001). Desde la justificación de esta ley se previó un carácter generalizador y normalizador de las diversas situaciones incluidas en el fenómeno del desplazamiento. Como se comentó no se contemplaban las necesidades de la población desplazada por la violencia hasta ese momento. No se tenían en cuenta las experiencias vividas tanto por la población como por las entidades y los funcionarios a cargo de su atención. A partir de allí, en los procesos de atención a la población se empezaron a evidenciar las falencias del sistema que 'velaba' por la satisfacción de sus necesidades. No se hicieron esperar acciones como derechos de petición, acciones de tutela y denuncias de desacato con respecto a la falta de respuesta adecuada y a tiempo ante la multiplicidad de dificultades que manifestaba la población. 6 Problemas de aseguramiento en salud, tiempos de espera demasiado largos para la inclusión en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD) manejado por Acción Social, demora en la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia e insuficiencia del sistema así como de las ayudas inmediatas fueron algunos de los inconvenientes más repetidos en principio. Con el paso del tiempo, pero también con la repetición de situaciones que dejaban un sinsabor de ineficiencia e insuficiencia en la atención a las poblaciones, se empezó a hacer evidente que las necesidades no eran las mismas. Tampoco lo eran las condiciones de vida de las familias que estaban siendo víctimas de múltiples violencias a lo largo y ancho del país, al pertenecer a aquellos complejos culturales diversos que argumentan el carácter pluriétnico y multicultural de la nación colombiana. Tradiciones culturales indígenas, afrocolombianas, colonas, vegueras, rurales, urbanas y mestizas se encontraron en torno al desplazamiento y a la falta de reconocimiento de sus particularidades culturales o de la gravedad de los hechos vividos antes y como producto de su desplazamiento. Múltiples identidades históricas, sociales y culturales tuvieron una especie de conceptualización común al ser unidas por el único reconocimiento de haber vivido episodios violentos y ser víctimas de hechos que afectaron su autonomía, así como el resto de sus derechos. Sin embargo este reconocimiento por la ley 387 generó el desconocimiento de las condiciones especiales que constituían las realidades de las familias nombradas como víctimas de allí en adelante. Safa revisando los planteamientos de Bourdieu afirma que las “condiciones de vida diferentes producen habitus distintos, ya que las condiciones de existencia de cada clase imponen maneras de clasificar, apreciar, desear y sentir lo necesario” (Safa Barraza, 2002); por esta razón no es consecuente pensar que una familia constituida en el mismo año, con similar número de miembros, con igual nivel de formación y equivalente acceso a servicios, pueden tener habitus iguales, es decir, trayectorias semejantes pues si hablamos de familias provenientes de la costa pacífica van a existir variables diferentes que implicarían capitales culturales, políticos y socioeconómicos divergentes a aquellos que estructurarán a familias asentadas en los llanos orientales por ejemplo1. 1 Bourdieu refiere que habitus es “el conjunto de esquemas generativos a partir de los cuales los sujetos perciben el mundo y actúan en él. Estos esquemas generativos están socialmente estructurados: han sido conformados a lo largo de la historia de cada sujeto y suponen la interiorización de la estructura social, del campo concreto de relaciones sociales en el que el agente social se ha conformado como tal. Pero al mismo tiempo son estructurantes: son las estructuras a partir de las cuales se producen los pensamientos, percepciones y acciones del agente. "El habitus se define como un sistema de disposiciones durables y transferibles -estructuras estructuradas predispuestas a funcionar como estructuras estructurantes- que integran todas las experiencias pasadas y funciona en cada momento como matriz estructurante de las percepciones, las apreciaciones y las acciones de los agentes cara a una coyuntura o acontecimiento y que él contribuye a producir" (Bourdieu, 1972: 178)” (Martin Criado, 2009). 7 De esta manera, se empieza a entender la diferencia en las tradiciones y costumbres como la suma de numerosas situaciones que determinan las prácticas pero que también se ven afectadas por lo que cada un@ de las personas realiza y conceptualiza. Las formas de adaptarse a cada territorio de acuerdo a los recursos disponibles, las prácticas culturales producto de los mestizajes que ha perdurado desde la colonia hasta la globalización y las relaciones que se establecen en el proceso de habitación son algunos de los factores que implican diferencias notables en las sociedades. Véase el caso Embera en el cual se genera una fuerte discusión sobre la práctica de ablación del clítoris, práctica tradicionalmente aceptada por la comunidad, frente a la cual la sociedad colombiana presenta serias críticas que van desde el salvajismo hasta el irrespeto de los derechos humanos que fue recientemente conocida por la comunidad del centro del país debido a su desplazamiento a los centros urbanos y aún pervive en las calles de Bogotá (Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos, s.f.; Noguera, 2007). Se comprende entonces la persistencia de factores asociados al desconocimiento de la diversidad cultural de la nación colombiana y a una perspectiva generalizada que aún después de 13 años de haberse reglamentado y a pesar de tener población desplazada casi en cada una de las ciudades del país, vincula a l@s desplazad@s como colaboradores de uno u otro grupo armado o como oportunistas que aprovechan la emisión de ayudas por parte del gobierno para su acumulación y enriquecimiento o que comercian con la necesidad de los demás. Puede afirmarse que esta situación no ha permitido el ejercicio de la solidaridad de la población colombiana ante la problemática de la población desplazada y en algunos casos, no ha permitido la articulación y eficiente accionar de los sistemas de atención a esta población. Debe haber claridad en que, a pesar de que la ley 387 llama a la población colombiana al ejercicio de la solidaridad con la población desplazada, la responsabilidad de su atención recae en el Estado, más cuando en numerosos casos se develó en largos procesos jurídicos que los hechos que generaron algunos desplazamientos estuvieron relacionados con la acción y omisión de los principios y derechos de seguridad para l@s ciudadan@s colombian@s (Sentencia T-025, 2004:44). En cuanto al capital social, Ramírez presenta una discusión interesante sobre la noción en tres autores entre ellos Bourdieu retomando que “la capacidad de los individuos para “movilizar en su favor el capital de un grupo más o menos institucionalizado y rico en capital” (ibid, 2000: 149). Este capital se constituiría por la totalidad de los recursos potenciales o actuales asociados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuos. Expresado de otra forma, se trata aquí de la totalidad de recursos basados en la pertenencia a un grupo” (Ramírez Plascencia, 2005:23). 8 Otro factor que no ha contribuido al reconocimiento y carga de sentido del desplazamiento forzado es la persistencia de la figura calificativa de “fenómeno” con la cual se concibió y no como situación generalizada poblacional y territorialmente a nivel nacional. Esta perspectiva deja de lado que son individuos quienes padecen las implicaciones del desplazamiento, deshumanizando los eventos violentos, sus actores y sus víctimas y por tanto, el trato y la atención a la población. Otro de los inconvenientes que se presentan al analizar los efectos del desplazamiento forzado tiene que ver con el desconocimiento de la magnitud del fenómeno y su ubicación geográfica en el país. En términos del territorio, se debe mencionar que se han ubicado en el pensamiento colectivo los sitios de ocurrencia del desplazamiento en lugares lejanos y casi inexistentes dentro del mapa nacional debido a que los sucesos violentos se han concentrado en lugares diferentes a las principales ciudades del país, sumado al manejo mediático de la violencia que ubica los hechos de manera distante a la realidad (Martínez & Gómez, 2004). Así, los noticieros, revistas y periódicos hablan sobre la ocurrencia de un conflicto ajeno en tierras lejanas, casi míticas, la mayoría de sucesos violentos vienen sucediendo entre los actores armados que buscan el poder territorial y económico de amplios sectores estratégicos del país como las costas, los ríos, la selva o los llanos. Al repasarlo causa gracia que se enumeran en gran parte los territorios que conforman Colombia y, a pesar de ello todavía muchos de quienes vivimos allí pasamos por alto que el conflicto nos supera en magnitud, en presencia y en derroche de la vida misma. (CODHES, 2008) No obstante se ha presentado una oportunidad para que las principales ciudades del país se acerquen a las realidades que vive el resto de población colombiana fuera de los grandes núcleos urbanos; estos coinciden con aquellos que funcionan como sitios receptores evidenciando la existencia de situaciones desconocidas en las regiones, así como la presencia de territorios hasta ahora desconocidos. Una de las implicaciones del desplazamiento es la ampliación de la idea de nación a través del reconocimiento de poblaciones y territorios que hasta ahora habían pasado desapercibidos debido a las dinámicas de planeación centralizadas, la vivencia de la multi y la interculturalidad a partir de la presencia y la convivencia con diferentes poblaciones en los centros urbanos y cabeceras departamentales, situación escasamente contemplada anteriormente dados los ejercicios de poder regionales. Hasta aquí hemos explorado algunas de las situaciones generadas por la ley 387 de 1997; sin embargo, vale la pena recordar que este no es el único antecedente en la historia del proceso de generación de medidas normativas que aluden al desplazamiento. De hecho, existen numerosos abordajes del desplazamiento y las políticas de atención en términos de lo psicosocial, de lo económico, de lo jurídico entre algunas de las perspectivas más frecuentes al hablar de desplazamiento. (Aguilera Torrado, 2001; ACNUR, 2004; ACNUR, 2007; CODHES, 2008). 9 Por ejemplo, Jaramillo hace un recorrido crítico y juicioso por las políticas, medidas y análisis de la situación de la población desplazada indagando “cómo el desplazamiento ha devenido en una codificación retórica oficial, a través de un acto de nombrar el problema, construir al otro vulnerado, disponer de la atención para él, administrarle su alteridad” (Jaramillo, 2007:3). Debemos recordar que lo que nos interesa es precisamente esta última mención, cómo se reconoce la alteridad de la población y la manera en que se ha promovido la identificación y tipificación de la diferencia generando impactos tanto positivos como negativos en la población y en el ámbito institucional que se relaciona con la atención a la misma. VULNERAD@S, PERO AÚN SUJET@S. A propósito del reconocimiento de la diversidad que implica esta „masa uniforme‟ llamada población desplazada por la violencia, la población misma en su condición de víctima ante la vulneración de sus derechos tuvo que pronunciarse sobre los procedimientos de atención, la exigibilidad de sus derechos, el respeto de sus particularidades y su capacidad de agencia. Lo hicieron desde el mismo momento de su desplazamiento a pesar del temor, de la persecución y las demás consecuencias que se coligen de la vivencia de hechos violentos, ante instituciones, ministerio público y demás instancias del sistema. A pesar del desconocimiento de su condición y de la ausencia de procedimientos participativos o de consulta previa, tuvieron que aprender a obedecer los conductos regulares y modos del sistema de atención pero ante la falta de respuesta, la opción fue optar por las vías de hecho y las jurídicas, aquí nos referiremos a estas últimas. Como se mencionó arriba, desde 1997 se proclamó la ley que reglamentó el desplazamiento así como el sistema de atención a la población víctima del conflicto armado; a pesar de esto encontramos que después de 5 años la Corte Constitucional se pronuncia en una de las innumerables tutelas que siguieron a la promulgación de la ley 387 afirmando que: “después de analizar las condiciones deplorables en las que habitan los accionantes, a lo que se adiciona que las autoridades nacionales convocadas a la contención no han dado una respuesta concreta y definitiva para “la protección de sus derechos fundamentales, mediante al acceso a tierra, vivienda y proyectos productivos” (folio 298 Cdno. 1), por lo que resaltó que las medidas adoptadas “han sido más “remedios de emergencia” que no soluciones definitivas, estructurales y de fondo”, siendo necesario conceder una protección integral, para llegar a una solución definitiva del problema planteado, plasmando al efecto, el pensamiento que sobre el tópico ha expresado la Corte Constitucional” (Sentencia T-130 de 2001, 2001). 10 No sería la única ocasión en la cual una de las Cortes nacionales sentaría su posición sobre los impactos del desplazamiento y el funcionamiento del sistema de atención a la población. De hecho las acciones de tutela se incrementaron dado que se reconoció que uno de los pocos mecanismos para el cumplimiento de los derechos de la población, estaba dictado por entidades u organizaciones que generaran mecanismos de obligatoriedad para los programas e instituciones existentes. Al respecto la Corte Constitucional, a propósito de la avalancha de acciones de tutela que recibió en los siguientes años declaró que: “varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente desplazada. En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la población desplazada […] En segundo lugar, otro elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional es el elevado volumen de acciones de tutela presentadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas. En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela, confirma ese estado de cosas inconstitucional y señalan […] que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. En cuarto lugar, la continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad. En quinto lugar, la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores estructurales […] dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas, aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de recursos dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmente a él” (Sentencia T-025, 2004:39). La sentencia no sólo se pronuncia sobre el estado de cosas inconstitucional y la inherente debilidad en el cumplimiento de los derechos, también realiza una incipiente aproximación en el establecimiento de los criterios diferenciales al nombrar “el derecho a la igualdad, dado que (i) a pesar de que la única circunstancia que diferencia a la población desplazada de los demás habitantes del territorio colombiano es precisamente su situación de desplazamiento, en virtud de ésta condición se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar, y también a discriminación y (ii) en no pocas oportunidades, el hecho del desplazamiento se produce por la pertenencia de la persona afectada a determinada agrupación o comunidad a la cual se le atribuye cierta orientación respecto de los actores en el conflicto armado y por sus opiniones políticas, criterios todos proscritos como factores de diferenciación por el artículo 13 de la Carta” (Sentencia T-025, 2004). De esta manera, la Corte se apoya en la igualdad, derecho fundamental y principio de la equidad para mostrar porqué la población desplazada debe ser tenida en cuenta como sujetos de derechos y se detiene en la revisión de los criterios de 11 diversidad de la población, acción con la cual dota de piel, huesos y prácticas a esos seres que habían sido pasados por alto por las normas. En palabras del ACNUR el principio de igualdad “establece que personas en situaciones análogas deben ser tratadas de forma igual, y que aquellas que están en situaciones distintas deben tratarse de manera distinta, en forma proporcional a dicha diferencia. De este modo, no todas las diferencias de trato constituyen “discriminación” prohibida por el derecho internacional, siempre y cuando los criterios para tal diferenciación sean razonables y objetivos, y lo que se persiga es lograr un propósito legítimo” (ACNUR, 2004:295). Algo que resalta en la sentencia es que se identifican los impactos generados tanto en términos de las intervenciones realizadas como en las expectativas creadas respecto de ellas. La Corte afirma que “el 61 por ciento de la población desplazada no recibió ayuda del gobierno en el período comprendido entre enero de 2000 y junio de 2001[…] La atención humanitaria de emergencia, que, como se dijo, es el componente que mejores resultados ha registrado, entre 1998 y 2002 tuvo una cobertura del 43% de hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de familias reportadas por CODHES, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico.[…] Los resultados de los proyectos de generación de ingresos por cuenta propia son aún más bajos. Frente a la población desplazada registrada por la Red de Solidaridad Social la cobertura es del 19.5%.[…] En el resto de los componentes, los resultados son inferiores” (Sentencia T-025, 2004:49). A propósito de las extensas menciones de la corte, se puede vislumbrar que las graves implicaciones de la aplicación de la política hasta ese momento y su mella en la población tuvieron lugar en parte porque, así la política haya sido planteada como un ejercicio normativo que incluía a la población, nunca se pudieron generar las garantías para que acaeciera de esta manera. Los recursos económicos, la seguridad necesaria, los espacios de diálogo y diagnóstico llegaron de la mano de la participación de agencias externas que modificaron la perspectiva en términos de proyectos desarrollistas y aunaron esfuerzos en medio de la inminente crisis humanitaria. Se precisó entonces la intervención de agentes externos que asesoraran la lectura de país que se estaba gestando en ese momento, de la mano de la apertura de conciencia sobre los espacios y los actores de los hechos violentos, enriqueciendo y trayendo consigo perspectivas de reconocimiento desde el relativismo cultural hasta el exotismo. En el caso de la Cooperación Internacional se identifica una agenda “que incluye temas como la búsqueda de la estabilidad y el crecimiento económico, así como la promoción de la equidad que incluye la reducción de la pobreza a través de inversiones en el capital humano, enfatizando en educación, 12 salud y protección social” (Centro de Pensamiento Estratégico Internacional, 2004:3). Sin embargo, las intervenciones externas no necesariamente contemplaron metodologías que tuvieran en cuenta las condiciones de los grupos o pueblos a intervenir generando en muchos casos daños irreparables y en otros aprendizajes que ahora conocemos como metodologías de trabajo que previenen la ocasión de daños colaterales a las intervenciones o proyectos realizados (CDA, s.f.; Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación-COSUDE-, s.f.) Otro tipo de situaciones se mostraron con el tiempo con respecto a los procesos de atención a la población perteneciente a los grupos étnicos presentes en Colombia. Los representantes de los indígenas, las comunidades afrocolombianas y los raizales, así como de los romaníes, afirmaron en diferentes espacios que las gestiones oficiales a favor suyo seguían siendo insuficientes (Consejo Económico y Social Naciones Unidas, 2004). Estimaban que la autonomía que se les confiere en la letra de los textos (entre ellos, la Ley Nº 152/94) no es respetada por las autoridades nacionales y locales. De igual manera, múltiples actores aún consideran que los territorios de los indígenas están en una situación de urgencia económica, política, social y medioambiental en razón al incremento de la pobreza y de las enfermedades en esos lugares y de la falta de respeto por su forma de vivir tan dependiente del contacto con la naturaleza (Fajardo, 2009). Al respecto la Corte mencionó que “lo anterior no excluye, como se ha visto, la adopción de medidas de acción afirmativa a favor de quienes se encuentren en condiciones de desplazamiento […] prohíben la discriminación a la población desplazada, recomiendan la adopción de medidas afirmativas a favor de grupos especiales dentro de la población desplazada y resaltan la importancia de que a los desplazados se les garantice un trato igualitario” (Sentencia T-025, 2004:40). Más adelante esta cámara se pronuncia específicamente sobre la diferencia y cómo debe ser entendida al decir que “en razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado[…] "el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos." (Sentencia T-025, 2004:40). De esta manera se posiciona la diferencia como criterio de atención y de caracterización de la población étnica dentro de la población desplazada. Como menciona la corte es distinguir la diferencia dentro de los diferentes; si ya para este momento se concebía a la población desplazada como diferente y con 13 necesidades excepcionales dentro de la población colombiana, en adelante se va a identificar que los desplazados no comparten las mismas condiciones, más bien se distancian tanto unos de otros que van a ser necesarias medidas de atención especiales para cada sector poblacional identificado. LA DIFERENCIA ENTRE DISTINTOS A partir de esta forma de concebir la distinción, que no está dictada por criterios socioeconómicos de manera exclusiva como podría leerse en la definición de habitus de Bourdieu (Bourdieu, 1988), se da lugar a contemplar las trayectorias históricas, culturales y situacionales de la población al pretender una caracterización como personas, familias y complejos culturales. De esta manera, a partir de los avances logrados por la Sentencia T-025 desde el 2004 en torno al reconocimiento de situaciones particulares que connota la condición de desplazamiento, la Corte Constitucional inicia un proceso de emisión de autos de seguimiento a la sentencia que dictaminan acciones tendientes al goce efectivo de los derechos de la población. La justificación que existe detrás de la emisión de cada uno de los mandatos pronunciados desde 2008, es la obligatoriedad de acciones específicas para poblaciones con situaciones especiales dentro de la población desplazada y la falta de reconocimiento de las diferencias en las políticas formuladas hasta ese momento que se traducen en “vacíos existentes en la política pública para la atención del desplazamiento forzado” (Auto 092, 2008:2). Estos pronunciamientos también se refieren a la persistencia del estado de cosas inconstitucional y al cuestionar la formulación e implementación de la política de atención afirman que “los resultados de la respuesta del Gobierno aún no son percibidos por la población desplazada la cual, en su gran mayoría, continúa sintiendo lejanos los debates jurídicos y de políticas públicas, en la medida en que, en términos agregados, no se han traducido en un mejoramiento generalizado de su bienestar. Es conveniente identificar las causas de esta percepción. Hay problemas objetivos, como los nuevos desplazados que se suman a los registros oficiales cada año. Al mismo tiempo, persisten problemas en gestión que podrían estar asociados a: (i) el enfoque de la política; (ii) la ausencia de integralidad en la misma y la articulación de las acciones; y (iii) las dificultades en ejecución de los presupuestos asignados” (ACNUR, 2007:10). Uno de los problemas mencionados por ACNUR en este balance de la política es el enfoque de la misma. Y es que hasta este punto las políticas de atención a la población desplazada fueron construidas con enfoques de derechos humanos, territorial y jurisprudencial, sin atender al tema poblacional, etáreo o de género. Al respecto la población también realizó sus balances de la política y aprovechando la ventana política que se abrió con la sentencia de 2004 propuso la realización de intervenciones que contemplen las “alteraciones de salud mental 14 que afectan a toda la población desplazada y se manifiestan de múltiples maneras en los diferentes grupos de edad y condición étnica y de género, alterando las relaciones familiares y sociales y las capacidades de los desplazados para enfrentar la vida de manera adecuada y digna [así como la] inexistencia de un modelo de atención integral e integrado en salud, que dé cuenta de las necesidades y situaciones particulares de los desplazados-as por género y grupo generacional” (Gutiérrez, 2005). En respuesta a estas solicitudes y al reconocimiento que hace la Corte de la necesidad de programas específicos para cada sector poblacional por género, condición étnica y generación se inicia la promulgación de medidas particulares para los sectores de la población desplazada. En el caso de las mujeres que han sido reconocidas como principales víctimas del conflicto se emite el 092 de 2008, para la verificación de los derechos de niños, niñas y adolescentes se formula el 251 de 2008, para los pueblos indígenas desplazados o en riesgo de desplazamiento se pronuncia el 004 de 2009, para la población afrodescendiente desplazada se dicta el 005 de 2009 y para la población con doble condición de discapacidad y de desplazamiento se establece el 006 de 2009. Para cada una de las poblaciones se establecen una serie de programas que propenderán en adelante por el cumplimiento y garantía de los derechos de la población como la educación, la salud, la vivienda, la reparación y otros requerimientos como “los riesgos de género en el conflicto armado y las facetas de género del desplazamiento forzado, el establecimiento de dos presunciones constitucionales que amparan a las mujeres desplazadas, la adopción de órdenes individuales de protección concreta para seiscientas (600) mujeres desplazadas en el país, y la comunicación al Fiscal General de la Nación de numerosos relatos de crímenes sexuales cometidos en el marco del conflicto armado interno colombiano” (Auto 092, 2008). Adicionalmente la Corte recuerda el compromiso de los entes territoriales de formular respuestas que aterricen y concreten las medidas nacionales dispuestas para la atención de la población desplazada. Atendiendo a este llamado, en el 2005 inicia en Bogotá un proceso de formulación de política de varias etapas que contiene la realización de un diagnóstico de las condiciones de la población desplazada asentada en el distrito en las 5 localidades con mayor índice de recepción, el desarrollo de un proceso participativo de construcción de propuesta o lineamientos de política y el cabildeo para su aprobación e implementación en el distrito. 15 EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE SALUD PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA ASENTADA EN EL DISTRITO ES EXAMINADO DESDE LA ACCIÓN SIN DAÑO La Política Pública de Salud para la población desplazada asentada en Bogotá 2008-2016 fue construida durante el 2008 con la participación de la Universidad Javeriana, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (SDS), la Secretaría de Gobierno distrital y representantes de la población desplazada (PD) con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá. En reconocimiento de la crítica situación de la población desplazada de manera forzosa víctima del conflicto armado interno, librado hace décadas pero declarado sólo desde 1997, de la especial concentración de la PD en el distrito capital, de la disposición y ordenamiento de las acciones humanitarias requeridas de manera permanente para el mejoramiento de la calidad de vida y el aseguramiento en salud de esta población asentada en el distrito, pero ante todo de la especial victimización de las mujeres, personas en condición de discapacidad, niñ@s, comunidades indígenas y afrocolombianas por las violencias se desarrolló un proceso de formulación de política calificado como excepcional al incorporar el enfoque diferencial. Tomando como referencia la metodología denominada Acción Sin Daño (en adelante ASD) se plantea la revisión del proceso de formulación de la política en cuestión. En su reflexión Anderson afirma sobre la ayuda humanitaria que “en el marco de un conflicto, puede reforzar, exacerbar y prolongar el conflicto; pero también puede ayudar a reducir las tensiones y fortalecer las capacidades de las personas para retirarse del combate y buscar opciones pacíficas de resolución de los problemas” (Anderson, 2009:13). Si bien esta propuesta surge de la observación y análisis de contextos de ayuda humanitaria, se propone que también se puede aplicar, al menos en este caso, al analizar cómo un proceso de formulación de política puede crear, fortalecer o destruir los lazos entre la población participante, entre los sectores de la población y las instituciones que hacen parte del sistema de atención y entre las instituciones de diferentes sectores convocadas con este fin. En este sentido la construcción de políticas públicas puede percibirse también como aporte a la construcción de paz en cada uno de sus estadios y desde los actores convocados (Roth, 2002). Por esta razón se concibe que el espacio de formulación de la política fue un espacio de interacción pluridimensional en términos del sistema de campos planteado inicialmente por Bourdieu y reformulado por Corcuff(Corcuff & Giménez, 2010; Corcuff, 2009). Bourdieu expresa que la sociedad está compuesta por numerosos campos autónomos, cada uno “es una esfera de la vida social que progresivamente se autonomiza a través de la historia de las relaciones sociales, de la historia de lo que está en juego, con recursos y ritmos temporales propios diferentes de aquellos de los otros campos” (Corcuff, 2009:15). Existen unas „normas‟ o reglas para moverse en cada uno de los campos, de donde se 16 desprende que cada campo está estructurado por relaciones de dominación, de luchas de poder entre dominantes y dominados. De esta forma se encuentra que la “pluralidad de formas de dominación lleva a mecanismos específicos de capitalización de los recursos que son propios de los diferentes campos: no sólo el capital económico, sino también el cultural, el político, etc.”(Corcuff, 2009:15). Al plantear entonces un espacio pluridimensional siguiendo a Corcuff, se hace referencia a que en el proceso de formulación de la política hubo numerosos campos en juego, se manifestaron entrecruzamientos y contradicciones en la intersección e interacción que hubo entre ellos, atravesados por el ejercicio de la noción de autonomía en cabeza de los actores allí presentes. A continuación haremos mención de algunos de ellos mientras revisamos, bajo la estructura de la Acción Sin Daño, los aprendizajes que discurren del proceso de formulación de la política mencionada. Para el análisis del proceso se tuvieron en cuenta las actas de registro del proceso que reposan en el archivo del proceso de Gestión Local para la equidad de la población desplazada del Hospital de Usme, entrevistas realizadas a funcionarios y población participante y el documento de lineamientos de la política distrital de salud (Pontificia Universidad Javeriana, Secretaría Distrital de Salud, Secretaría de Gobierno, 2008). ¿QUÉ ES LO QUE DIVIDE? En el planteamiento de ASD se menciona la existencia de factores clave que tensan las relaciones entre las personas y las dividen en contextos de conflicto provenientes tanto de los actores directos como de influencia de actores externos. Algunos de ellos funcionan de manera ambigua pues pueden contribuir tanto a la confrontación como a la unión obligando a la superación de la ambigüedad mediante la caracterización que permita identificarlos en una u otra categoría. En el marco de la formulación de la política se identificó la violencia como principal punto desestructurante en los niveles social y familiar al ser la causante del desplazamiento, del miedo y de la inseguridad a todo nivel; la incomprensión de las diferencias de la población desplazada y de los efectos del desplazamiento en l@s sujet@s; la construcción de propuestas que remiten a intereses de lucro personal; la falta de presencia institucional de sectores principales en la atención a la población desplazada; el desconocimiento de las dinámicas institucionales por parte de la población; la falta de respuesta del Estado sobre las diferencias culturales y poblacionales desde el Sistema General de Seguridad Social en Salud; la falta de voluntad institucional de participación en el proceso por falta de respuestas o mecanismos dinámicos de atención y el debilitamiento de las organizaciones participantes por falta de implementación de la política a dos años de su formulación. 17 Los Enfoques Diferenciales Un factor que en principio se mostró como divisor fue el enfoque diferencial debido a la incomprensión de su sentido por parte de la mayoría de los representantes de las instituciones. Una de las participantes de la población afirma que “una señora de la secretaria de salud, que un día dijo que cómo se les ocurría que nos iban a nosotros a aprobar eso, entonces todos los desplazados van a querer venir a Bogotá, ustedes los desplazados les están quitando el presupuesto a la población vulnerable, y no señores eso no lo pueden aprobar eso no, yo me niego a que eso se los aprueben decía la señora, pero es por eso por la ignorancia del respeto a las diferencias” (Entrevista_población, 2010). A continuación agrega su visión reiterando que “cuando nosotros no respetamos al otro no sabemos que existen unas diferencias en las poblaciones, entonces nosotros creemos que todo el mundo se puede echar en el mismo costal, entonces eso pasó en la política pública quedamos con mucho enemigo, porque nosotros como población diferenciada exigíamos cosas diferenciales porque cada uno tiene su plan de vida, entonces unos le apuestan a la yerba como los yerbateros los brujos, y nosotros le apostamos a las medicinas ancestrales, y que primero fue esa medicina que la medicina occidental porque primero hubo saberes y sabiduría que una academia, entonces esa experiencia fue dura porque los mismos compañeros no querían que nosotros dejáramos nuestras capacidades ni nuestros deberes, ni nuestro sentir ni las diferencias, entonces de ahí comenzó” (Entrevista_población, 2010). Al respecto el referente de gestión distrital en salud para la equidad de la población desplazada comenta que en parte esto se debe a que el enfoque diferencial “es un concepto en construcción, a partir de todos los sectores que conforman la administración tanto Distrital como Nacional; a través del enfoque diferencial, que es aquella perspectiva desde donde se visibilizan las inequidades y las vulnerabilidades de estas poblaciones en especial, con el propósito de ir diseñando respuestas integrales que mejoren sus condiciones de vida, atendiendo a sus particularidades ya sus vulnerabilidades y a sus situaciones muy particulares de cada población […] tiene unas potencialidades que indudablemente propenden por el mejoramiento de la calidad de vida de estas poblaciones que de una u otra manera se han afectado, por su condición especial” (Espinosa, 2010) . Las acciones en salud Al margen de los mecanismos de inscripción del problema en la agenda pública, en los estudios que aportaron como línea de base se identificaron unas prioridades concernientes al sector salud en temas mentales, sexuales y reproductivos, ocupacionales, alimentarios y nutricionales, entre otros que aluden a las poblaciones mencionadas. Estos pueden ser propuestos en la medida en que representan problemáticas persistentes que no encuentran respuesta adecuada actualmente en el sistema de atención. Se convierten en un divisor en 18 tanto generan desencuentros con las instituciones al tener que sopesar las visiones de la salud propias con aquellas de la medicina facultativa o por el hecho de problematizar situaciones que nunca antes se habían pensado como problemas o alteraciones que generaran impactos negativos. En este sentido, al trabajar una política desde el sector salud se identificaron tres ejes básicos en los que están puestas no sólo las acciones propuestas, sino aquellas que vienen desarrollándose desde la SDS. Se trata en primer lugar del eje de aseguramiento, en el cual se busca el acceso universal y equitativo a los servicios integrales de salud a través de la agilización y automatización del ingreso en el sistema a partir de la inclusión en el Sistema de información de la PD (SIPOD) el cual se agilizaría en abogacía con Acción Social, es decir depende del nivel nacional y se viabilizaría a través de la caracterización de la PD y sensibilización de trabajadores del sector salud para su atención diferencial como acciones generales. En segundo lugar aparece la prestación de servicios, para la cual se plantea la gestión ante el Ministerio de Protección Social con el fin de avanzar en la detección temprana de las condiciones socioculturales de la PD para ajustar guías de atención del POS y factores de deterioro de la salud derivados de su condición; el respeto e inclusión en el Plan de Intervenciones Colectivas de las prácticas de promoción y prevención propias de las comunidades étnicas en los planes territoriales o la definición de un abordaje diferencial e integral de la atención psicosocial que evite mayor discriminación y exclusión de la población y complemente el enfoque biomédico con el reconocimiento de las diferencias sicológicas de los distintos grupos étnicos a partir de su sentir y su cosmovisión. Y en tercer lugar aparece el eje de salud pública, en el cual se propone respetar e incluir la cosmovisión y práctica de las medicinas tradicionales en las políticas, planes, programas y actividades de salud a nivel territorial, el cual incluye el diseño e implementación de un programa de formación y capacitación en salud familiar y comunitaria dirigido a profesionales y promotor@s de salud para fortalecer las capacidades de los equipos de salud familiar en la puesta en práctica del enfoque de derechos y del enfoque diferencial étnico, de género y generación. Como se observa, aunque son elementos valiosos pues tal vez ninguna política a nivel nacional tenga la especificidad de comprometerse con respuestas acordes a las necesidades culturales con determinación étnica, son líneas de acción muy ambiguas por su amplitud en intención y acción. La convocatoria de las instituciones del orden nacional fue un tema álgido pues estuvieron ausentes en gran parte del proceso y no aportaron respuestas concretas sobre los compromisos o gestiones al futuro. Uno de los referentes resume afirmando que “hay dificultades en convocatoria al régimen intersectorial, no todas las instituciones llevaron respuestas adecuadas, no todas las presentaron, algunas hicieron un esfuerzo muy grande otras se quedaron muy 19 cortas, esa es una dificultad de la convocatoria, porque es una política sectorial entonces de pronto al ser sectorial se piensa que se supone que la debe realizar el doctor, pero como le comentaba antes vemos que no, que es un problema de toda la ciudad” (Espinosa, 2010). Tampoco se proponen indicadores que muestren la gestión o los resultados obtenidos en cada una de las acciones propuestas y muchas de las acciones dependen en gran medida de las gestiones que se logren con entes nacionales como Acción Social o el Ministerio de Protección Social dejando a la abogacía o la gestión gran parte de la responsabilidad de la ejecución de los objetivos. Un elemento que se identifica a todas luces como un evento dañino para las comunidades es la ley 100, al respecto comentan que: “en el sector salud nos ha hecho mucho daño pero daño irreparable es esa ley 100, a algunos le puede haber dado beneficios pero en la población en si no le ha dado ningún beneficio, le ha dado beneficio a las empresas que se han quedado con todo el beneficio del pueblo pero eso ha sido un daño grande y es una ley que ya nos llevó a la mendicidad a la indignidad que uno lo último que puede perder es la dignidad y uno la ha perdido mendigando salud y eso no es culpa ni de Samuel ni es culpa de no es culpa de una ley que salió de una ley que fue incluso ejecutada fue esta del actual gobernante nacional, entonces esa ley nos ha causados muchos daños muchísimos daños es mas yo pienso que esa ley la podríamos tumbar si el pueblo se pusiera de acuerdo el pueblo podría demandar esa ley por inconstitucional porque esa ley le ha hecho mucho daño al pueblo, uno ya no acostumbra hacerse cuentos en la cabeza pero mientras la ley 100 exista el enfoque diferencial positivo mucho no va a haber es que la misma ley lo impide, nosotros no podemos ejercer el derecho al saber medicina saber ancestral, esa ley 100 nos amarra y no nos da la posibilidad, entonces eso ahí si la Secretaría de Salud Distrital quisiera aplicarle un enfoque diferencial y reivindicación de derechos de la población étnica no podría por la ley 100 se lo impide y una de esas reivindicaciones de derecho es que podamos nosotros atender de la mano con la medicina occidental y la ley 100 no lo va a permitir entonces partiendo de ese punto”(Entrevista_población, 2010). La propuesta metodológica Teniendo en cuenta que aún no se ha implementado la política que se aborda se pueden identificar algunas vertientes en el debate desarrollado en la construcción de la propuesta. Por un lado estuvo el sector académico que construyó y desarrolló la propuesta metodológica pretendiendo limitar el ámbito de acción del conocimiento de la PD con respecto a los sistemas y respuestas del sector salud con el fin de acortar en tiempo el proceso. 20 Por otro lado, estuvo la población en medio de sus situaciones particulares que procuraron aprender y aportar en la medida de sus posibilidades de formación, económicas y organizativas al proceso al tiempo que intentaban obtener beneficios adicionales para su organización o la PD en conjunto en medio del proceso. Y otra arista la constituyó el sector institucional que en medio de su burocracia y la complejidad de sus procesos aportó permanentemente sus conocimientos y precisiones conceptuales y metodológicas al proceso, al tiempo que aclaraba que un gran compendio de acciones queda a disposición del nivel nacional. No obstante el ejercicio tuvo la participación de estas comunidades, es importante mencionar que fue difícil encontrar puntos de acuerdo frente al ejercicio desde la planeación pues en principio la metodología no contempló los tiempos de consulta con las comunidades o los tiempos requeridos para la formulación conjunta de los lineamientos, generando la necesidad de reajustar agendas, cronogramas y actividades. A pesar de que fue un ejemplo valioso de construcción conjunta de política pública es difícil pensar que este ejercicio fue suficiente e incluyente. Algunos de los aportes más significativos para l@s mediador@s administrativ@s que participamos allí desde las instituciones implicaron ver las deficiencias de la propuesta. P ej. no contemplar que la participación en una sesión correspondía a un día/jornal productivo de la población asistente cuestión que influyó en la convocatoria de las sesiones y en la permanencia de l@s asistentes al proceso, que quienes asistían no tenían los recursos alimentarios y de transporte necesarios, que las normativas nacionales como la ley 100 no reglamenta aún la práctica de medicinas tradicionales o alternativas e impide la realización de prácticas terapéuticas y medicinales propias de complejos socioculturales de las minorías étnicas, entre otras. En este sentido, el enfoque ASD permite evaluar los alcances y limitaciones del proceso, como por ejemplo la escasa convocatoria que pone en juicio los criterios de representación de las comunidades, los rápidos e insuficientes procesos de contextualización de comunidades en la mayoría de casos desconocedoras de las dinámicas institucionales y la falta de valoración de los conocimientos pragmáticos puestos en juego por los participantes en el proceso. La interculturalidad Partiendo del marco normativo que otorga la Constitución Política de 1991, se debe señalar que si bien se avanzó en el reconocimiento de las comunidades y sus características en acceso a servicios públicos, calidad de vida y situación de derechos humanos como resultado del reconocimiento nacional relacionado con el cabildeo realizado en la constituyente, esto sólo representó un abrebocas dentro del menú de soluciones para las acciones políticas de estos grupos. La mención y distinción de los pueblos realizada en 1991 estuvo antecedida por siglos de 21 acciones emancipadoras del dominio hegemónico que a partir del ejercicio de nombrar e incluir pretendió de nuevo la subyugación e integración de estas poblaciones declaradas en resistencia hace tiempo (Gros, 2000). Entonces al querer ejercer el reconocimiento de los múltiples saberes que estaban en juego en este espacio, l@s participantes nos encontramos con serios inconvenientes en términos del reconocimiento de sus labores como médicos tradicionales ya que desde las normativas nacionales no existe ningún tipo de reglamentación al respecto de estas prácticas, denotando el desconocimiento de las mismas. Se determinó que aún falta mucho compromiso por parte de los entes nacionales y territoriales no sólo en el cumplimiento e implementación de las políticas ya formuladas sino en el seguimiento y reformulación de los alcances y limitaciones identificados. En opinión de una representante de la población “sus partes malas [de la política] las recibimos de parte del propio estado en cabeza de los ministerios, en cabeza de Acción Social que es la entidad que dizque tiene la obligación de la atención de la población desplazada pero yo veo que eso está bien jodido con ellos, lo único que quieren es quitarnos lo poco que nos dan, porque nos dan es miseria y entonces nos quieren quitar ya esa miseria” (Entrevista_población, 2010). ¿QUÉ ES LO QUE CONECTA? A pesar de la presencia de numerosas dificultades y de la extensión del conflicto a áreas insospechadas, todavía se pueden encontrar elementos de diversas clases que constituyen lazos de unión y apoyo para las personas. Como ya se mencionó en el apartado de divisores, hay componentes que pueden tener las dos funciones al tiempo de acuerdo a los significados que les den las personas y en qué situaciones son usados. En el proceso de formulación de esta política se identificaron los siguientes factores que fortalecieron las capacidades para la paz y la resolución de los conflictos generados en los espacios de encuentro. La vivencia común de situaciones de violencia y violación de los derechos humanos que los ha llevado a tener experiencias similares en el proceso de exigibilidad de sus derechos; la participación en el proceso de formulación de la política pública en el cual se generaron aprendizajes y discusiones que llevaron a una mejor comprensión de las dinámicas institucionales; del sistema de salud y de los mecanismos de exigibilidad; la posibilidad de manifestar, discutir y justificar sus propuestas en un espacio común con la asesoría de entes institucionales y con el apoyo de pares; el reconocimiento de las diferencias poblacionales y culturales por parte del sector salud y otras instituciones presentes en el proceso; la ausencia de reparación frente a los hechos vividos; el seguimiento al proceso de implementación y verificación de compromisos realizados por el Estado; el fortalecimiento organizativo fomentado a partir del proceso y los aprendizajes realizados y la construcción de tejido social con paisanos y demás población participante. 22 Los Enfoques Diferenciales A pesar de su carácter divisor en el inicio del proceso, los enfoques diferenciales fueron posicionándose gradualmente hasta el punto de ser incluidas metas específicas para gestantes, mujeres, personas con discapacidad, los conocimientos ancestrales de pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, niños, niñas y adolescentes. De manera genérica se puede decir que el enfoque es concebido como “un método de análisis que toma en cuenta las diversidades e inequidades en nuestra realidad con el propósito de brindar una adecuada atención y protección de los derechos” (CODHES, 2008) de l@s sujet@s. Se toman en cuenta las diferencias de género, identidad sexual, identidad étnica, edad y situación de salud entre otras, con el fin de evidenciar las formas de exclusión, discriminación y dominación que se ejercen sobre l@s sujet@s y sobre los colectivos como efecto de las diversas asimetrías en las relaciones de poder en las cuales participan (Montealegre, 2010). En el caso de la población desplazada se debe reconocer la particularidad de su condición al ser en sí mismos un grupo diferencial por su fragilidad social al ser víctimas de persistentes y masivas violaciones a los derechos humanos, políticos, civiles, sociales y culturales. Sumada a esta condición particular, se ha identificado que la mayoría de las víctimas son mujeres, niños, niñas y adolescentes pertenecientes a pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas y comunidades rurales. ACNUR reconoce que la aplicación de los enfoques diferenciales “en las políticas de prevención, protección y atención del desplazamiento forzado interno, permite realizar acciones positivas que debiliten las condiciones de discriminación y modifiquen estas circunstancias iniciales y de vulnerabilidad en que han vivido los grupos étnicos, apuntan a que las entidades avancen en programas adaptados culturalmente para los grupos étnicos, garantizando el goce efectivo de derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la constitución de 1991” (ACNUR, 2007). El Secretario Distrital de Salud, Héctor Zambrano mencionó respecto a la política formulada que “[está] enmarcada en el goce efectivo de los derechos[…] pretende garantizar una atención con enfoque promocional de calidad de vida, de participación, de diversidad cultural y étnica, de territorialidad y bajo los principios de universalidad, intersectorialidad, calidad y eficiencia” (Pontificia Universidad Javeriana, Secretaría Distrital de Salud, Secretaría de Gobierno, 2008). Mientras tanto l@s representantes de la población afirman que “ahí se vio reflejado, el enfoque diferencial por ciclo, el enfoque diferencial por genero, y generación diferencial porque tuvo en cuenta el enfoque diferencial por generación y se tuvieron en cuenta a las mujeres, se tuvieron en cuenta las etnias, en la medidas de sus diferentes formas de vida, sus diferentes castas indígenas en sus 23 diferentes afros se tuvo de todo en cuenta en el enfoque diferencial” (Entrevista_población, 2010). En estas expresiones se definen dos posturas, una institucional que hace énfasis en los compromisos asumidos desde el sector salud refiriéndose a las condiciones de la población en términos epidemiológicos tomando como marco la mortalidad y morbilidad de la PD en el marco del cumplimiento de los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales como ciudadanos colombianos y, en segundo lugar, se destaca el carácter asociativo de los ciudadanos colombianos en condición de desplazamiento tomando como referencia sus derechos y su carácter de actores políticos y sociales desde el ejercicio de la diferencia. Esta diferencia está constituida por la categorización de la vulnerabilidad y por la lectura de la acumulación de situaciones que llevan a esta condición definidas por múltiples sectores y estudios de línea de base para las políticas atinentes a la PD. De esta manera se reconoce la existencia de situaciones particulares para poblaciones específicas dentro del amplio espectro de la PD, lo que permite la inscripción del problema en la agenda distrital mediante la dinámica del reajuste, sumada a la reacción a circunstancias como las muertes y emergencias en los albergues de las comunidades embera el año anterior o incluso la explotación de la situación crítica de algunas familias a nombre de líderes de organizaciones que generaron las tomas de parques y plazas en el distrito con el fin de desarrollar carreras políticas u obtener beneficios particulares como se evidenció el año anterior. Sin embargo, no debe percibirse un cariz de persecución alrededor de estos hechos pues si bien algunos sujetos tienen intenciones subrepticias, la mayoría de estos ejercicios de movilización tienen como trasfondo el precario estado a que están avocadas estas poblaciones por su situación y condiciones particulares, así como la falta de respuesta suficiente por parte del Estado. En este sentido los lineamientos de política son un ejercicio incipiente pero muy importante, en términos del avance en la concreción de medidas específicas para los grupos poblacionales según condición étnica, género, generación y condiciones especiales como la discapacidad o el desplazamiento. En palabras de la referente distrital de equidad para los grupos étnicos de la Secretaría Distrital de Salud “aquí hemos tenido un ejercicio que ha sido hasta interesante que es el tema de concertar acciones con grupo poblacionales que son sujeto del ED, sujeto de atención, entonces me parece que… Bueno, uno lo pone en los lineamientos técnicos; no sé en la operación, en lo local, en lo concreto qué tanto la gente sea capaz de hacer una concertación de acciones con la comunidades étnicas, además porque por norma nos toca concertar. Pero digamos que lo ideal es que la gente diga cuáles son sus necesidades para que se puedan garantizar los derechos” (Aguilar Muñoz, 2010). 24 Mejor conocimiento de la población desde el sector salud Como se mencionó arriba, la organización de la respuesta en tres ejes sectoriales permitió la exploración de las concepciones y procedimientos de aseguramiento, prestación de servicios y salud pública. La Secretaría Distrital de Salud tuvo la oportunidad de presentar su oferta y los procedimientos para acceder a ella, logrando hacer claridades sobre temas álgidos con la población como el aseguramiento, los servicios que pertenecen al Plan Obligatorio de Salud y los mecanismos de exigibilidad. Al respecto la referente de equidad en salud para los grupos étnicos en el distrito comenta que “el proceso de negociación con la gente termina volviéndose un estado de necesidades que ni siquiera el sector hacía, entonces en ese sentido se vio como hacia la mitad del proceso que era importante formar a la gente en lo que la Secretaria hacia, digamos las competencias del sector […] ese es un tema que, pues, se tiene que prever. Lo primero es que la gente esté bien formada, que sepa que hace el sector, para que la exigibilidad vaya en ese sentido. Que permita que la gente tenga el conocimiento de que es lo que hace el sector, porque esa política se nos volvió de que querían un territorio propio en Bogotá, en no sé qué localidad, para poder sembrar la medicina tradicional” (Aguilar Muñoz, 2010). Por su parte la población quedó bastante satisfecha con el proceso e identifica con gran agradecimiento los esfuerzos realizados por la Secretaría Distrital de Salud y la red de hospitales del distrito. En opinión de la población reconocen que: “ahí habíamos gente que no habíamos llegado a participar en nada de salud, por ejemplo yo nunca había participado en nada de salud, todo lo que yo aprendí fue allí en la construcción de la política pública, lo que yo he decidido es porque yo he leído pero yo no sabía y ahí aprendí mucho […], esa construcción de la misma política nos sirvió como aprendizaje a muchos que no teníamos que ver nada con esto, allí había compañeros que habían trabajado en salud más nosotros, yo por ejemplo había trabajado en el sector salud de mi pueblo en … haciéndole vigía a la salud bajando a los ricos del Sisben pero porque yo tenía de amigo al Secretario de allá y además juntos estábamos pendientes, decíamos no los ricos no tienen porqué tener Sisben, ni tener a los empleados afiliados al Sisben que les paguen salud eso era lo único que yo sabía de salud, pero lo demás todo se aprendió ahí fue un buen aprendizaje el que no aprendió fue porque no quiso, porque no lo captó porque no le interesó o porque fue a ver que iban a dar en esa política” (Entrevista_población, 2010). Participación y corresponsabilidad Un aspecto a resaltar es que se compromete a diversos sectores como la PD organizada y no organizada, los entes de salud y de gobierno territorial y nacional distribuyendo las acciones de abogacía y gestión de las respuestas creando una red para la construcción de las respuestas del Estado a la población. Lo difícil es 25 que al no haberse construido indicadores ni sistemas de registro de alta precisión, el seguimiento a las responsabilidades particulares de cada una de las instituciones que conforman el sector queda pendiente. Otra estrategia que surgió de las sesiones de formulación fue la realización de sesiones extraordinarias en las cuales se abordó detalladamente el funcionamiento del sistema de salud en Colombia y en el distrito, los sistemas de aseguramiento de la población desplazada y las instancias de participación. Estas reuniones permitieron que se tuviera el conocimiento necesario para tomar decisiones informadas y ejercer la exigibilidad de sus derechos como poblaciones étnicas en desplazamiento al sector salud. Sin embargo, el proceso también deja ver las potencialidades de la población dentro de la construcción de la política, así como los efectos que provocó la permanente convocatoria durante un año de trabajo como la articulación de pueblos e iniciativas que desconocían la existencia de otros en condiciones similares, la valoración de los procesos organizativos propios puestos a la luz de otras organizaciones y el contacto con organizaciones que promueven sus iniciativas entre otros. El hecho de permitir la valoración no sólo del proceso de construcción de la política, sino de los aportes personales que generó el proceso es igualmente o incluso más valioso a la luz de los procesos organizativos de las comunidades participantes y qué decir del conocimiento generado en medio de la acción colectiva. En el marco de la acción de diferentes actores especialmente distritales y en reconocimiento de lo mencionado arriba, se convocó a actores del nivel nacional como Acción Social, Ministerio de Protección Social, Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, ICBF, ACNUR, organizaciones de derechos humanos, ONIC, comunidades afrodescendientes y Defensoría del Pueblo para apoyar en la mediación y construcción de respuestas a futuro que logren incidir en la realidad de estas poblaciones y generen garantías en el ejercicio de sus derechos. El EASD se hizo evidente en las necesidades que a cada momento manifestaba la población participante en términos de reconocimiento de sus prácticas y tradiciones, pero también de acciones concretas como la inclusión de gestores de sus comunidades en los planes de salud del distrito y la apertura de espacios concertados para la toma de decisión informada. Es claro que la mayoría de 'beneficios' contenidos en la Constitución Política parten del reconocimiento pero aluden a acciones globales que se refieren a las condiciones de existencia y la calidad de vida de las minorías étnicas. Sin embargo el mayor avance en términos de las acciones políticas ejercidas por estas comunidades está constituido por los decretos, sentencias y autos de la corte constitucional emitidos como respuesta a las grandes movilizaciones, a la mediatización por parte del gobierno, de grupos activistas de los derechos 26 humanos o de corporaciones como CCAJAR a las cuales recurrieron las comunidades dentro del ejercicio de sus derechos. No se debe olvidar que ha sido necesaria la mediatización de masacres y muertes de líderes sociales, así como la acción de entes internacionales para apoyar las causas humanitarias de pueblos y comunidades consideradas nacionales pero que más allá de la tradición de exotización de sus vidas y costumbres no encuentran respuesta en las acciones gubernamentales o estatales. Fortalecimiento organizativo El hecho de la participación de comunidades indígenas y afrodescendientes en condición de desplazamiento, primera condición para la incidencia, fue importante en tanto permitió el fortalecimiento organizativo en torno a la ONIC (Organización Nacional Indígena de Colombia) o a las autoridades presentes en cada momento, generando la necesidad de concebir una estrategia a partir de los ejercicios de planeación realizados por las comunidades a puerta cerrada. Una de las estrategias dispuestas fue la realización de reuniones periódicas convocadas por las comunidades; estas permitieron evidenciar ante l@s demás participantes del proceso las instancias de incidencia, sus fortalezas y debilidades, así como convocar a las instituciones para fortalecer los aspectos identificados como debilidades. Interculturalidad En el contexto urbano, la política pública desarrollada desde la Secretaría de Salud de Bogotá para la población desplazada tuvo como criterio de construcción el enfoque diferencial refiriendo el decreto 250 de 2005, así como la reglamentación atinente como la Ley 21 de 1991, la ley 70 de 1993, los documentos CONPES referidos a los grupos étnicos, la Política Pública Distrital y Plan Integral de Acciones Afirmativas para el reconocimiento de la diversidad cultural y la garantía de los derechos de los afrodescendientes, firmado por la Administración Distrital y la Comisión Consultiva Distrital de las Comunidades Negras en Marzo 28 de 2006 y el Decreto 151 de 2008, emanado de la alcaldía de Bogotá D.C. para la reglamentación del plan de acciones afirmativas como algunos de los documentos marco. Es claro que en el proceso estuvieron puestas sus características diferenciales como pueblos y comunidades, desde las formas de entender las prácticas medicinales y terapéuticas así como desde la legitimidad que las comunidades les otorgaron a l@s participantes como representantes, chamanes, mayores, taitas o médicos tradicionales. Más allá del reconocimiento que desde el mundo occidental se quiera hacer de sus métodos, prácticas o resultados, en primer lugar el EASD aplica mediante el reconocimiento de sus saberes propios y la legitimidad que la comunidad que los sustenta (a la que pertenecen) les otorga. La solución que quedó puesta en las líneas de acción de la política se orientó a la abogacía y la gestión de su inclusión en los métodos terapéuticos y medicinales 27 aprobados a nivel nacional. Al final con las autoridades asistentes se concluía que el cabildeo persiste, que la movilización continúa y que la resistencia permanece en tanto no haya reconocimientos reales que permitan su desarrollo y realización de prácticas tradicionales realmente incluyentes sin la persecución del Estado y sus autoridades. Un punto álgido es que este ejercicio no sólo concierne al tema del reconocimiento de los pueblos y sus tradiciones sino a un diálogo intercultural efectivo en torno a la inclusión real de las prácticas de los pueblos. No se trata entonces de poner las prácticas de unos en términos de otros, como se viene haciendo con las medicinas llamadas tradicionales que terminan enmarcadas en los parámetros de la Ley 100 desconociendo las prácticas mismas y los sistemas culturales que las sustentan, sino de generar acuerdos, seguimiento no coercitivo a las prácticas y el ejercicio reglamentado por las comunidades mismas de sus saberes medicinales y terapéuticos. Por otra parte, también las comunidades y pueblos tienen la responsabilidad de hacerle seguimiento y monitoreo a las acciones relacionadas con la garantía de sus derechos, lograr la incidencia directa en las políticas a partir de la participación en la formulación e implementación de las mismas y sugerir el ajuste de procesos que contemplen las particularidades de los pueblos y su participación en iniciativas de largo alcance mediante la construcción de metodologías dinámicas, flexibles y sensibles a los conflictos que adviertan las necesidades de las comunidades participantes. A MODO DE REFLEXIÓN A través de la revisión de la aplicación de los enfoques diferenciales en el proceso de formulación de la política distrital de salud para la población desplazada por la violencia asentada en Bogotá, desde el marco metodológico de la Acción Sin Daño se pudieron evidenciar múltiples factores determinantes que aluden, al proceso mismo, a los sectores participantes y a los resultados producidos. Si bien se mencionó que la Acción Sin Daño fue generada y propuesta para contextos de acción humanitaria, no se debe pasar por alto que la atención a la población desplazada en Colombia sigue siendo interpretada como una acción de tipo humanitario, dadas las características de escasa cobertura, persistencia e inmediatez de las medidas promulgadas. También hay que contemplar que se sigue dando por hecho que la población es uniforme, a pesar de las disposiciones emitidas por la Corte Constitucional en forma de autos desde 2008. En este sentido la metodología propuesta por Anderson (2009) puesta en el contexto de la creación de normas que determinen el accionar de los entes institucionales a cargo de la atención a la población, así como los factores de corresponsabilidad por parte de la población víctima y sujet@ de transformación 28 es un aporte en términos del seguimiento y evaluación necesarios para afinar los procedimientos de atención a la población y mejorar las condiciones de vida de estas personas a través de un ejercicio serio de promulgación y realización de las políticas públicas. La evidencia de los impactos generados sobre las instituciones, las personas y los procesos debe estar a la altura de la generación de mecanismos de inclusión social que logre la distinción de las multiplicidades, las diversidades y las numerosas condiciones que están incluidas en la que hasta ahora se ha conceptualizado como una masa uniforme de personas sin distinción alguna. Para esto debe asumir la postura de escucha, de atención a las diferencias dejando atrás los innumerables diagnósticos que desde uno u otro sector sólo han permitido evidenciar la necesidad, sin generar capacidades resolutivas o de agencia de la población sobre sus condiciones. No queda duda que los enfoques diferenciales son una realidad aún en construcción e interpretación tanto por sujet@s como por instituciones, dejando una ardua por delante en la definición, aplicación y entendimiento de estos según las necesidades de las poblaciones. Para esto es necesario que se fortalezca a los actores de los procesos mediante la participación informada y cualificada en los mismos, a fin de no seguir perpetuando una tradición de „legalización‟ de la participación comunitaria, sino más bien poder generar mecanismos cada vez más incluyentes de la población sobre las decisiones que les conciernen y las acciones gubernamentales orientadas a cada sector poblacional. En las manos de quienes planean los procesos está que los divisores no aumenten y tiendan a convertirse en factores de unión y de apoyo para las comunidades participantes Para ello se requiere contemplar innumerables factores, algunos de ellos mencionados aquí como los recursos, la metodología, los procesos de capacitación, la convocatoria permanente, la flexibilidad del marco conceptual a utilizar, entre otros. Sin embargo muchos de ellos quedarán por definir dentro de los procesos mismos, por esta razón ningún proceso será igual a otro planteando la necesidad de sistematizar y dar a conocer las experiencias con el fin de generar aprendizajes en el desarrollo de nuestras acciones. Es así como este proceso se constituye en un aprendizaje sobre la participación de una comunidad desplazada por la violencia en la toma de decisiones que afectan su calidad de vida y su habitación en el distrito capital, asumiendo su papel de transformadores de conflictos y constructores de paz. 29 Bibliografía Acción Social. (31 de Diciembre de 2009). Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Recuperado el 17 de Mayo de 2010, de http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20diciembre%20de%202 009.htm ACNUR. (2004). Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004. Recuperado el 3 de Marzo de 2010, de ACNUR: http://acnur.org/biblioteca/pdf/2985.pdf ACNUR. (2007). Introducción, conclusiones y recomendaciones del 3er. Balance de la política pública de atención integral a la población desplazada por la violencia 2004-2006. 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