Asia Oriental y Sudeste Asiático - Cámara de Exportadores de la

 Comercio Internacional Asia Oriental y Sudeste Asiático: de la ASEAN al RCEP Alonso P. Ferrando iei Instituto de Estrategia Internacional Septiembre 2013 Comercio Internacional Asia Oriental y Sudeste Asiático: de la ASEAN al RCEP Alonso P. Ferrando iei Instituto de Estrategia Internacional Septiembre 2013 1
Asia Oriental y Sudeste Asiático: de la ASEAN al RCEP Por Alonso P. Ferrando Doctor en Economía de la Universidad de Barcelona, España. Master en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires. Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. Director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la Cámara de Exportadores de la República Argentina. iei Instituto de Estrategia Internacional En 1989 la CERA fundó como entidad semiautónoma, el Instituto de Estrategia Internacional –IEI–, como un espacio de reflexión. En el mismo se respeta una amplia libertad académica y además de desarrollos propios, cuenta con la contribución de investigadores con una perspectiva diversa e independiente. Algunos de los trabajos publicados se pueden consultar en www.cera.org.ar, Instituto de Estrategia –Selección de Publicaciones–. Las opiniones que se encuentran expresadas en las publicaciones son las de los autores y no reflejan necesariamente las del IEI ni las de la CERA. 2
INDICE Presentación i 1. Introducción 1 2. El Asian noodle bowl 3 3. Un RCEP en proceso 5 3.1. El RCEP y el TPP 6 4. Las preguntas clave sobre el proceso de regionalización en Asia 9 4.1. ¿Cuáles son los factores más relevantes que dieron origen al crecimiento exponencial de los acuerdos económicos regionales en Asia Oriental? 9 4.2. Asia Oriental en general y la ASEAN en particular: ¿tienen una política de integración económica definida, o más bien parece que siguen un comportamiento errático en este plano de su política exterior? 16 4.3. ¿Cómo es actualmente la integración económica de jure de la ASEAN? 20 4.4. ¿En que medida los ACP ASEAN+1 reflejan la situación actual de la integración económica interna de la propia ASEAN o van más allá de su acervo? 24 4.5. Los acuerdos alcanzados en la región, ya sea mediante un esquema plurilateral o bilateral, ¿qué tipo de cobertura tienen?, simplemente cubren las disciplinas de acceso a los mercados o incluyen medidas del tipo OMC‐plus (OMC+) así como las denominadas OMC‐
extra (OMC‐X)? 26 4.6. ¿Cuál es la profundidad, intensidad y cobertura de la integración económica de jure de la ASEAN en particular y de los acuerdos de ésta o de alguno de sus miembros con otras economías de la región? 31 4.7. ¿Es realmente fácil hacer negocios con los países de Asia Oriental, en particular con aquellos que integran la ASEAN? ¿Cómo podemos cuantificar este comportamiento? 41 4.8. ¿Cual es la percepción sobre le riesgo país y el entorno empresarial en Asia Oriental y en la ASEAN en particular? 44 5. Comentarios Finales 49 Bibliografía 51
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Presentación El estudio que presentamos: “Asia Oriental y Sudeste Asiático: de la ASEAN al RCEP”, del Dr. Alonso P. Ferrando, Director de Proyectos de nuestro Instituto de Estrategia Internacional (IEI), es un aporte necesario para observar de cerca un complejo proceso de integración económica entre Estados que resulta clave en la reorganización de los espacios comerciales mundiales. La historia nos enseña que estos procesos son inciertos, inestables y vulnerables, y que su éxito depende de innumerables factores, entre ellos, la capacidad de adaptación de las estructuras institucionales a los cambios. La más brillante formulación intelectual consensuada para coordinar las decisiones de los actores tiene elevados problemas de implementación. Por eso, la voluntad política, la elección de los instrumentos, la adaptación social a contextos diversos y la aceptación de los cambios por las sociedades son una parte sustancial de este tipo de procesos. En el estudio, Alonso P. Ferrando, se encuentra que los modelos derivados de las teorías de la integración económica son insuficientes para explicar y comprender esta nueva realidad. Hay una serie de datos anómalos pero estratégicos que están señalando la necesidad de formular nuevas teorías, aun de alcance parcial, para poder dar sentido a los datos y poder insertarlos en una estructura más amplia de conocimientos. En este contexto, es necesario un importante esfuerzo de investigación. Críticas, aportes superadores y comentarios son bienvenidos. Cordialmente Enrique S. Mantilla Presidente
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1. Introducción En momentos en que las negociaciones multilaterales de la OMC siguen aletargadas con una estancada Ronda Doha, como en otras épocas, los acuerdos regionales preferenciales vuelven a florecer. Sin embargo, estamos presenciando una primavera de mega‐negociaciones de mega‐acuerdos comerciales preferenciales, tanto intrarregionales como interregionales. El Trans‐Pacific Partnership (TPP), el Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) y el Regional Comprenhensive Economic Partnership (RCEP) son claros ejemplos de este movimiento hacia mega‐acuerdos; los cuales, según Pascal Lamy, están destinados a construir lo que él llama la “coalición de los dispuestos” (“coalition of the willing”)1. En el Gráfico 1 se observan los procesos de integración económica internacional más relevantes. Gráfico 1: El proceso de integración mundial. Los Mega‐Acuerdos Fuente: abeceb, para la CERA. A mediados de 2012, este Instituto de Estrategia Internacional (IEI) realizó un análisis preliminar acerca de las características del TPP y sus posibles implicancias2. Desde esa fecha a la actualidad hubo avances mediante nuevas rondas de negociación. Se concreto la incorporación de México y Canadá y se aceptó finalmente que Japón sea el miembro número doce y participe como socio pleno luego de finalizar con éxito los respectivos procedimientos internos existentes3. 1
Ver Financial Times, del 18 de julio de 2013: “Pascal Lamy questions US‐led regional trade talks”, por Shawn Donnan. 2
“El Acuerdo de Asociación Trans‐Pacífico (TPP). Un análisis Preliminar”. Por Alonso P. Ferrando (2012). Ver: http://www.cera.org.ar/new‐site/contenidos.php?p_seccion_sup_id=167 3
La participación de Japón como negociador ocurrió en la 18va Ronda de Negociación llevada a cabo en Malasia, entre el 14 y 25 de julio de 2013. 1
Con relación a la Asociación Transatlántica (TTIP), su lanzamiento ha sido muy reciente y a pesar de ser catalogada como el mayor acuerdo comercial bilateral que se haya intentado alguna vez, las negociaciones apenas han comenzado, con lo cual es prematuro sacar conclusiones o prever si finalizarán en un acuerdo firmado y ratificado por las partes. Debe recordarse que, además de la autorización para negociar acuerdos internacionales que necesita el Presidente de EE.UU. para que no intervenga el Congreso en los detalles del acuerdo (Fast Track), por la parte europea, el Tratado de Lisboa le dio al Parlamento Europeo nuevas competencias en materia de acuerdos comerciales. Respecto al RCEP ‐quizás sin tanta prensa ni reconocimiento‐, es un proceso que a pesar de haberse lanzado recientemente, esta basado en acuerdos preexistentes, como los que tiene la ASEAN con sus socios externos así como en el propio ASEAN. El objetivo del RCEP es alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio entre los miembros de la ASEAN4 y estos socios con los que tiene cinco acuerdos comerciales preferenciales (China, Corea, India, Japón y Australia/Nueva Zelanda), también llamados ASEAN+1. Las cifras muestran que el RCEP podría crear el mayor bloque comercial del mundo, con implicaciones importantes para la economía mundial. Si bien la idea sería ampliar el papel de la ASEAN en la coordinación del comercio regional, el propósito fundamental del RCEP es reconciliar dos viejas propuestas en un gran acuerdo de libre comercio en toda la región: el East Asian Free Trade Agreement (o Acuerdo de Libre Comercio de Asia Oriental), que incluía la ASEAN, China, Japón y Corea del Sur, y la propuesta de crear una amplia Asociación Económica Panasiática que incluya a la India, Australia y Nueva Zelanda (Comprehensive Economic Partnership). El RCEP sería el puente entre estas dos propuestas, adoptando un esquema de adhesión abierta. En este trabajo, analizaremos el proceso de integración económica de Asia en general y de Asia Oriental y la ASEAN en particular, los diferentes esquemas de integración existentes en esta región de forma comparada y algunas posibles implicancias en la evolución y desarrollo de los mismos. Además de la presente introducción, el trabajo cuenta, en su segundo apartado, con una descripción de la gran cantidad de acuerdos comerciales preferenciales que la región ha experimentado en las últimas décadas generando un proceso denominada “noodle bowl”. En el tercer apartado se presentan los objetivos y desafíos del mega acuerdo que busca transformarse en uno de los acuerdos preferenciales más grande del mundo: el RCEP. El cuarto apartado –el más extenso del trabajo–, esta compuesto por una serie de preguntas e interrogantes clave sobre la región (focalizadas especialmente en la ASEAN) desde el punto de vista de la integración económica, intentando, a través de sus respectivas respuestas, echar algo de claridad a un proceso de integración que ha evolucionado de manera no lineal en función de los objetivos geo‐estratégicos de sus integrantes. En el quinto apartado, y a modo de conclusión, se presentan algunos comentarios finales respecto a todo lo expuesto. 4
Los diez Estados miembros de la ASEAN son: Brunei Darussalam, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam. 2
2. El Asian noodle bowl Asia Oriental5 y el Sudeste Asiático5 (éste último integrado por todos los países de la ASEAN) ha experimentado un enorme crecimiento en cuando a la cantidad de Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) o tratados de libre comercio negociados y concluidos, que no tiene precedentes en la historia del regionalismo mundial. A este proceso se lo denomina “noodle bowl” (de acuerdo con la cultura asiática, en lugar de “spaghetti bowl”6, como se conoce en el mundo occidental a la maraña de normas y disciplinas que se superponen y contradicen debido al crecimiento exponencial de los acuerdos comerciales regionales). En la última década, el número de ACP que incluyen al menos una economía asiática como signatario se ha mas que triplicado, de 70 en 2002 a 257 a comienzos de 2013. De este total, 132 han sido firmados, con 109 en vigencia; 75 están siendo negociados y 50 han sido propuestos (ARIC, 2013). En el Gráfico 2, se puede observar esta maraña de acuerdos llamada noodle bowl. Gráfico 2: El Noodle bowl asiático Nota: el mapa muestra los acuerdos preferenciales firmados o en negociación a enero de 2006 por la ASEAN sus miembros mas China, Corea y Japón. Fuente: Baldwin Richard E. (2007). Además de China (con 12 ACP), India (13 ACP), Japón (13 ACP) y Corea (10 ACP), los estados miembros de la ASEAN desempeñaron un papel importante en este proceso. Hasta 2012, los diez miembros de la ASEAN concluyeron, individual y respectivamente: 5
De acuerdo a la definición de Naciones Unidas, Asia Oriental estaría conformada por China, Corea del Norte, Corea del Sur, Hong Kong, Macao, Japón, Mongolia y Taiwán, mientras que el Sudeste Asiático por Brunei Darussalam, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia, Timor Oriental y Vietnam.
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Ver Bhagwati, Jagdish. (1995). “US trade policy: the infatuation with free trade areas”. En The Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements. Washington D.C.: AEI Press. 3
17 (Singapur), 12 (Tailandia), 11 (Malasia), 8 (Brunei y Laos), 7 (Indonesia, Filipinas y Vietnam) y 6 (Camboya y Myanmar7) ACP. Para cada miembro de la ASEAN, estos acuerdos incluyen la Zona de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA en inglés) y los cinco acuerdos del tipo ASEAN+1 (Kleimann, 2013). Los números indican que algunos miembros de la ASEAN han sido muy activos en la búsqueda de sus propios objetivos de integración económica (como es el caso de Singapur, Tailandia y Malasia), mientras que otros se han basado exclusivamente en la capacidad de la ASEAN como negociador común (Camboya y Myanmar). Los ACP ASEAN+1, son los acuerdos que los miembros de la ASEAN han negociado de forma colectiva (en forma de acuerdo plurilateral) con países no‐socios de la ASEAN, como es el celebrado con China (que entró en vigor en 2005), Corea (2007), Japón (2008), India (2010) y un acuerdo conjunto con Australia y Nueva Zelanda (también en 2010). Todos estos acuerdos están relacionados, en cuanto al momento de su negociación y celebración, con la última "ola" de regionalismo a nivel internacional. Con estos acuerdos, la ASEAN se ha establecido como una especie de “cubo” o centro para los acuerdos económicos dentro de la región Asia Oriental y Pacífico. Sin embargo, el hecho de que los estados miembros de la ASEAN han concluido ‐o están en proceso de negociación‐, un mayor número de acuerdos comerciales preferenciales con los mismos socios externos de forma individual y en temas o áreas paralelas/simultaneas representa una considerable limitación del significado de la ASEAN en conjunto como un negociador externo asociado. En el Gráfico 3 se pronostica la evolución de los PIB de los diez miembros de la ASEAN 2012‐2016, ya que, a pesar de sus limitaciones, todo proceso de regionalización dentro de la región tendrá como centro a los países de la ASEAN. Gráfico 3: Crecimiento del PIB (en %) de la ASEAN Fuente: FMI. 7
También conocido como Birmania. 4
3. Un RCEP en proceso El RCEP busca alcanzar un Área de Libre Comercio entre los miembros de la ASEAN y sus seis socios externos con los que tiene algún ACP (Australia, China, Corea, India, Japón y Nueva Zelanda). Fue lanzado en la 21a Cumbre de la ASEAN en Phnom Penh (Camboya) en noviembre de 2012 con el objetivo de alcanzar un acuerdo para fines de 20158. La primer ronda de negociaciones se llevo a cabo en mayo de 2013 en Brunei Darussalam, donde se establecieron los lineamientos generales de la negociación hacia el futuro, creándose el Comité de Negociaciones Comerciales y los primeros tres Grupos de Trabajo: en Bienes, Servicios e Inversión. Además, se programaron el segundo y tercer encuentro, para septiembre de 2013 y enero de 2014, a llevarse a cabo en Australia y Malasia, respectivamente. De alcanzarse, el RCEP implicaría el mayor acuerdo comercial del mundo, ya que, entre sus miembros se encuentran tres de las economías más grandes del planeta: China, India y Japón. El bloque representaría9: 9 el 49% de la población total; 9 el 30% del PIB mundial; 9 el 29% del comercio mundial; 9 el 26% del flujo de IED. El objetivo del RCEP es proponer un acuerdo moderno, amplio, de alta calidad, mutuamente beneficioso para sus integrantes y que profundice los compromisos actuales alcanzados mediante los acuerdos comerciales preferenciales que tiene la ASEAN con socios externos, denominados, como se dijo, ASEAN+1 (ACP ASEAN+1). Así, el RCEP se construirá en base a la experiencia de la ASEAN y de los cinco ACP ASEAN+1 en un marco económico regional integrado. El esquema se guiaría bajo la "forma ASEAN", donde los objetivos y los compromisos serían impulsados por un proceso de decisión por consenso. Es probable, por lo tanto, que el RCEP se adapte a las diferencias de desarrollo de los países miembros, proporcionando una mayor flexibilidad y mecanismos de ajuste a favor de estas partes. Los temas a cubrir por el futuro acuerdo serán, entre otros, el comercio de bienes, comercio de servicios, inversiones, cooperación económica y técnica, propiedad intelectual, competencia y solución de controversias. Analistas consideran que el RCEP podría ayudar a regionalizar las sofisticadas redes mundiales de producción que hacen que Asia sea la fábrica del mundo. Pero una de los aspectos que destacan del RCEP es que debería reducir la superposición de normas y disposiciones originadas por los numerosos acuerdos comerciales preferenciales dentro de Asia y desenmarañar el confuso "noodle bowl" de las múltiples normas comerciales existentes (Wignaraja, 2013). De llegarse a un acuerdo global, se eliminarían las barreras al comercio al interior de Asia‐Pacífico, dando paso a nuevas normas más compatibles con los 8
Coincidente con el año previsto por la ASEAN para alcanzar la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC o ASEAN Economic Community). 9
Wignaraja, Ganeshan (2013). 5
acuerdos de la OMC. Las normas de origen podrían racionalizarse y hacerse más flexibles, mejorando su administración a través de medios electrónicos. Los primeros temas a ser negociados en forma paralela para alcanzar resultados balanceados y ambiciosos serán respecto a los bienes, los servicios y las inversiones, cuyos Grupos de Trabajo, como se dijo, ya fueron creados. El objetivo buscado en el tema Bienes será el de alcanzar una progresiva eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias sobre lo sustancial del comercio de mercancías (como reza el artículo XXIV del GATT de 1994), a fin de establecer un área de libre comercio entre los miembros del RCEP. El Acuerdo en el comercio de Bienes permitiría una mejor integración de los procesos productivos en toda la región y una simplificación de las diferentes normas en lo concerniente a Reglas de Origen. Respecto a Servicios, el RCEP pretende eliminar de manera sustancial las restricciones y/o medidas discriminatorias de todos los sectores y modos relacionados al comercio de servicios entre los países participantes. Los compromisos a acordar se basarán en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC y en los ACP actuales entre la ASEAN y sus socios externos. En materia de inversiones, el objetivo del RCEP es crear un ambiente competitivo que busque liberalizar y facilitar las inversiones en la región. Las negociaciones cubrirán los cuatro pilares del tema: promoción, protección, facilitación y liberalización. En éste ámbito, en que no existen normas de inversión multilaterales, el RCEP busca promover los flujos de IED y la transferencias de tecnología de las empresas multinacionales de una manera fácil y sencilla. 3.1. El RCEP y el TPP Existe coincidencia entre los analistas en que tanto el RCEP, como el TPP, influirán significativamente en la arquitectura del comercio regional, pudiendo ser ambos acuerdos una vía posible hacia la construcción de una Zona de Libre Comercio del Asia‐
Pacífico (FTAAP), así como una contribución importante para dar un fuerte impulso a la necesaria reforma del comercio mundial y sus disciplinas. Si bien algunos consideran que ambos proyectos de integración regional se refuerzan mutuamente por vías paralelas10, otros piensan que podrían ser competitivos, ya que el RCEP es menos ambicioso que el TPP y la perspectiva de asistencia al desarrollo para los necesarios ajustes que ofrecería el RCEP, implicará que los países en desarrollo tendrán más facilidades para unirse al RCEP11. Durante la 21a Cumbre de la ASEAN, de Noviembre de 2012 en Phnom Penh, se hablo de dos enfoques diferentes para lograr una mayor liberalización comercial en la región: el RCEP y el TPP. 10
Ministry of Trade and Industry of Singapore. “Factsheet on the Regional Comprehensive Economic Partnership”, November 2012. 11
Wignaraja, Ganeshan (2013). 6
Si bien el tema acceso a mercados a través de la eliminación de los aranceles es un tema importante en el marco de ambos acuerdos, sendas negociaciones buscan que los aspectos de “detrás de la frontera” tengan el mayor protagonismo. Estas medidas, para una mayor armonización, incluyen la publicación de las leyes y reglamentos aduaneros, los procedimientos comerciales y la documentación necesaria, los estándares de productos y su conformación, la infraestructura y los servicios relacionados con el comercio, etc. Es de esperar que los acuerdos comerciales regionales como el RCEP y TPP sirvan para apuntalar y consolidar las emergentes redes de producción internacionales. Teniendo esto en mente, el RCEP y TPP seguramente darán una mayor prioridad a ciertos sectores de servicios, como el transporte, las telecomunicaciones, las TIC, la logística y los servicios financieros, los cuales podría contribuir en ‐o beneficiarse de‐ la formación de redes de producción y distribución internacional. Como se dijo, algunos analistas prevén una potencial y probable competencia entre estos dos acuerdos. Posiblemente, el RCEP y TPP pueden entrar en conflicto debido a la rivalidad existente entre las dos principales potencias que integran cada bloque: EE.UU. por el lado del TPP y China por el RCEP. De ocurrir algún tipo de competencia entre estos dos acuerdos, las consecuencias inmediatas recaerían sobre la ASEAN y sus miembros respeto a posibles divisiones entre los mismos, socavando la centralidad de la ASEAN en la región. Además, debe tenerse en cuanta qué, si bien economías como China e India no son parte del TPP, muchos de sus actuales miembros (del TPP) tienen importantes vínculos estratégicos y económicos con ambos países. El ritmo de las negociaciones del RCEP dependerá de los avances y logros que se alcancen en las negociaciones para conformar la Comunidad Económica de la ASEAN (ACE). Lo cual, a su vez, depende de las reformas internas de cada miembro, de la alineación de las economías nacionales a las iniciativas regionales y de la transparencia en las medidas "detrás de la frontera", incluyendo la coordinación entre la negociación y los organismos de implementación de lo acordado en los países de la ASEAN. Por su parte, del TPP, que ha sido promovido como un ALC de “alto estándar” (o “gold‐
standard FTA”), se espera que desarrolle las herramientas necesarias para nivelar las condiciones que deben cumplir las empresas de la región del Asia Pacífico. Sin embargo, debido a que los miembros tienen diferentes niveles de desarrollo económico, las cuestiones OMC Plus (OMC+)12 cubiertas por el TPP requieren de reformas importantes y de políticas industriales y económicas nacionales adecuadas en la mayoría de los miembros en desarrollo. Estas divergencias plantean conflictos y desafíos para estos países, pero particularmente para aquellas economías que tienen empresas de propiedad estatal. 12
Más adelante, en el presente trabajo, se describen cuáles son estas medidas. 7
De acuerdo con un estudio realizado por Petri et al (2011)13, tanto el TPP como el RCEP son susceptibles de producir ganancias e incentivos para alcanzar un acuerdo a mayor escala. El efecto sobre la economía mundial sería pequeño al inicio, pero en el año 2025 el TPP generaría unas ganancias anuales en el bienestar de USD 104 mil millones; el RCEP de unos USD 215 mil millones y ambos acuerdos en forma conjunta de unos USD 303 mil millones. Un eventual acuerdo a nivel regional (FTAAP), generaría USD 862 mil millones de beneficios en 2025. Mientras que para los países más grandes, como EE.UU. y China, los beneficios podrían ser modestos en un inicio, para las economías más pequeñas, los acuerdos ofrecerían beneficios significativos e inmediatos. Sin embargo, no será fácil concretar estos beneficios. Existen riesgos que deberán ser tenidos en cuenta por los participantes. En primer lugar, los negociadores de los países grandes pueden tener dificultades en respetar el papel central de la ASEAN dentro del RCEP. En segundo lugar, existe el riesgo de que el RCEP sólo pueda lograr un comercio y una liberalización de las inversiones limitados, si las partes con diferentes niveles de desarrollo e intereses negocian exclusiones para proteger sus sectores sensibles. En tercer lugar, el RCEP tendrá que mejorar la cobertura de las nuevas cuestiones comerciales, tales como la política de competencia, el medio ambiente y las normas laborales. Estos temas tienen cada vez un mayor tratamiento en los acuerdos comerciales más amplios, tanto en Asia como en otras regiones. En cuarto lugar, existe el riesgo de que las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, subutilicen las normas del RCEP debido a una limitada comprensión de sus disposiciones legales. En quinto lugar, muchos países tendrán dificultades para costear la infraestructura física necesaria y mejorar la facilitación del comercio en bienes y servicios para poder transportar sus mercaderías sin problemas a todos los países miembros RCEP. Finalmente, es posible que el RCEP y otros acuerdos de libre comercio mega‐regionales (como el TPP) puedan exacerbar las divergencias entre las normas comerciales de la OMC y aquellas de carácter regional. Por lo tanto, la OMC podría ser menos relevante para la gobernanza del comercio mundial. Más allá de los beneficios y riesgos que podrían generar estos acuerdos y del nivel de ambición de sus negociadores, lo que está claro es que las negociaciones para alcanzarlos serán complejas14, puesto que involucran múltiples países y sectores, con altos grado de heterogeneidades. 13
Petri, Peter A., Plummer, Michael G., y Zhai Fan : “The Trans‐Pacific Partnership and Asia Pacific Integration : A Quantitative Assessment”. East‐West Center Working Papers, Economics Series, Nº 119, 2011. 14
El TPP esta mucho más avanzado que el RCEP. Mientras este último recién comienza, el TPP ya lleva 18 rondas de negociación, aunque últimamente se observan complicaciones más marcadas en varios temas de negociación, en especial en propiedad intelectual, medio ambiente, competencia, acceso a mercados, contratación pública y servicios de inversión. Para más información ver publicaciones de la International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD): Puentes Quincenal, Volumen 10, Número 5 de julio de 2013. 8
4. Las preguntas clave sobre el proceso de regionalización en Asia El objetivo de este apartado es presentar los principales interrogantes que genera la región, pero en especial en lo relacionado a Asia Oriental y la ASEAN en particular, desde una perspectiva y un interés económico‐comercial en el contexto de su proceso de integración económica. Lo interesante de algunos de estos planteos es que de sus respuestas surgen cuestionamientos alternativos y nuevos desafíos. A continuación se presenta un conjunto de interrogantes que se consideraron relevantes para entender un poco más este intrincado proceso de integración económico regional. 4.1. ¿Cuáles son los factores más relevantes que dieron origen al crecimiento exponencial de los acuerdos económicos regionales en Asia Oriental? Para poder dar una respuesta lo mas completa posible se presentan diferentes enfoques de diferentes autores y especialistas, tanto de la región de Asia Oriental en general como de la ASEAN en particular. 4.1.1. El enfoque de las “heterogeneidades” De la simple observación de los países que integran la región surge que, en lo que respecta a los Estados miembros de la ASEAN, poseen características muy diversas entre sí, así como en una gran cantidad de aspectos: en términos de su desarrollo, de su capacidad económica e institucional, en sus estructuras económicas y dotación de recursos, en la especialización económica, en sus sistemas jurídicos y en su calidad regulatoria, en el grado de facilidad/dificultad de hacer negocios, en los aspectos demográficos e idiomáticos, etc. Teniendo en cuenta estas variables mencionadas, algunos autores concluyen que muy probablemente, la ASEAN sea una de las regiones más diversa del mundo, con un elevado nivel de heterogeneidad (Hill, H. y Menon, J., 2010). Esta heterogeneidad, que se observa en la mayoría de los indicadores socio‐
económicos de la región, se traduce implícitamente en diferencias en las preferencias y necesidades políticas de estas economías y, en lo que se refiere a su política exterior en particular, en los distintos grados o niveles de ambición, cobertura y/o profundidad de los procesos de integración económica de jure o legal en los que participan, ya sea éstos una integración intra‐regional ó mediante acuerdos plurilaterales con países no pertenecientes a la ASEAN. Autores como por ejemplo Kelley (2010) o Hamanaka (2010), sostienen que el proceso de integración económica de Asia Oriental en general y de la ASEAN en particular están fuertemente determinados por esta característica de heterogeneidad, considerando las diferencias intrínsecas de la región como el determinante del alcance y profundidad de las obligaciones comunes. De igual manera, coinciden en que la proximidad geográfica es otro factor clave, ya que los “costos de adaptación” (o de ajuste) tienden a ser bajos en los casos de proximidad geográfica entre los países socios (dichos costos 9
serían aun mas bajos si esa proximidad fuese en términos de idioma, nivel de desarrollo, sistemas jurídicos, compatibilidad institucional, preferencias regulatorias y objetivos de políticas). Sin embargo, los costos de adaptación tienden a ser altos para aquellos países que desean integrar un acuerdo regional que exige desviaciones respecto de sus normas nacionales, las cuales, seguramente, reflejan las preferencias de política doméstica y la capacidad –o falta de ella– de implementar las normas y disciplinas acordadas. Kelley (2010) hace hincapié en que las obligaciones asumidas entre las múltiples partes que integran esta región está determinada, en particular, por la heterogeneidad en las preferencias políticas, que son, a su vez, una función de variables tales como el tipo de régimen, las creencias que se comparten, y el grado de capacidad y desarrollo económico. En este escenario de múltiples partes altamente heterogéneas, Hamanaka (2010) afirma que, ante un acuerdo plurilateral, los negociadores enfrentan un trade‐
off entre un enfoque inclusivo de plena membresía (pero menos ambicioso), ó compromisos más profundos y de mayor cobertura, pero para un grupo menor de miembros exclusivos. 4.1.2. El enfoque del “market‐driven” Otros autores, analizan la relativamente reciente ola de regionalismo que se dio en el Este y el Sudeste de Asia en los últimos 15 años en función a los flujos de comercio e inversión de la región, es decir, como consecuencia de los altos niveles de interdependencia comercial y financiera existentes dentro de ella15. Hasta hace algunos años, la integración económica regional asiática se caracterizaba por un creciente comercio regional, generando así una integración de facto. Pero hoy, ese proceso de integración de facto está acompañado de una integración de jure (liderado por los gobiernos pero impulsada por los mercados), donde fuertes vínculos productivos y comerciales –cadenas de valor agregado– se complementan con tratados de libre comercio de distinta índole16. 15
En los 25 años que pasaron entre el establecimiento de la ASEAN en 1967 y la entrada en vigor de la ASEAN Free Trade Area (AFTA) en el año 1992 (acuerdo que se baso puramente en la reducción arancelaria), la política económica regional paso de la sustitución de importaciones a la promoción de las exportaciones y la apertura de la inversión extranjera directa (IED). En ese período, las exportaciones totales de bienes de los cinco miembros originales de la ASEAN (Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) se expandió de los USD 8,9 mil millones a los USD 357 mil millones (casi un 4.000%). Particularmente, las exportaciones totales de piezas y componentes aumentaron de 2% a 17%, mientras que el comercio intrarregional de piezas y componentes aumentó de 2% a 18% entre los años descriptos. En lo que respecto a la IED, las corrientes anuales de IED desde todas las fuentes hacia esos primeros cinco países de la ASEAN se incrementaron en el período mencionado de casi USD 1.000 millones a USD 13.000 millones. Según datos de la Organización de Comercio Exterior de Japón, entre 1967 y 1992, del total de IED que recibieron esos cinco miembros originales, el 15% provino de Japón, donde este porcentaje representó el 30% de toda la IED de Japón a países en desarrollo (OMC, 2011). 16
La integración de jure surge ya con altos niveles de interdependencia comercial, que hace necesaria la negociación y conclusión de acuerdos comerciales preferenciales más profundos, a fin de hacer frente a situaciones comerciales cada vez mas complejas (como las barreras no arancelarias), que surgen como resultado de esa mayor interdependencia. En otras palabras, la integración de jure puede ser consecuencia tanto de una integración económica de facto subdesarrollada (o sea, poco comercio con lo cual mediante la integración se quiere fomentar dicho comercio), como avanzada (o sea, mucho comercio que origina la necesidad de regularlo). Cualquiera sea la causa, sin embargo, da lugar a muy 10
Sin duda, este enfoque de un regionalismo de jure ‐del cual podríamos decir que fue impulsado por el mercado (market‐driven)‐, es el que prevalece para explicar el boom de acuerdos comerciales en la región. La ASEAN y la historia de la integración económica de Asia Oriental es el ejemplo por excelencia de un mercado integrado por países‐socios altamente interdependientes en el plano comercial. Esta explicación sostiene que, para contar con una red de producción interregional eficiente y sustentable, se requiere que los costos de comercialización sean bajos y que las políticas económicas sean predecibles y estables en el tiempo. De manera clásica, una forma de reducir los costos de comercialización es mediante la reducción de las barreras arancelarias. En la ASEAN, este objetivo se logro mediante la constitución del AFTA (ASEAN Free Trade Agrement o Área de Libre Comercio de la ASEAN) en 1992 y mediante la participación en las negociaciones multilaterales de comercio bajo el marco del GATT/OMC. Pero para que esas redes de producción sean más eficientes es necesario algo más, y más aun teniendo en cuenta que a medida que se amplían, las redes de producción dan por resultado una mayor integración económica. Para la OMC (2011), las diferencias en los sistemas jurídicos y las instituciones económicas entre los países que integran un acuerdo de integración económica en esferas tales como las normas para la producción y los servicios, la protección de los derechos de propiedad intelectual, la protección de las inversiones y el acceso a mecanismos de solución de diferencias, pasan a ser más críticos como obstáculos potenciales a la producción compartida (la ASEAN sería un ejemplo de ello). Para mantener el impulso de unas crecientes redes de producción, los países necesitaron prestar más atención a las políticas, y no sólo a la reducción de los aranceles. 4.1.3. El enfoque “geoestratégico” Sin embargo, algunos pocos analistas refutan de manera directa este enfoque del “market‐driven”, que coloca el tema comercial como eje explicativo de la explosión en el crecimiento de acuerdos comerciales preferenciales (ACP) y de negociaciones en curso en la región. Por ejemplo, Ravenhill (2010), basa su análisis en otros factores o considerandos, como ser: la creación de un nuevo sentido de identidad y colectividad de Asia Oriental a raíz de la crisis económica asiática de 1997; una mayor necesidad de tener que “competir” contra la profundización de la integración económica de América del Norte (NAFTA) y Europa (Mercado Común de la UE, hoy UE‐27); así como, pero más reciente, por la ruptura y posterior estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Doha. Este autor, no solo expone otros factores como variables explicativas, sino que ataca directamente el núcleo de la justificación del enfoque “market‐driven”, o sea, el presunto alto nivel de interdependencia comercial. Según Ravenhill (2010), hubo un diferentes tipos de diseño institucional, tanto en términos de cobertura de áreas como en la profundidad de la integración. 11
insignificante incremento de comercio interregional en Asia Oriental (definida como los miembros de la ASEAN más China, Japón y Corea), el cual paso de ser un 37,6% en 1995 a un 38,3% en 2006. Además, la participación de las exportaciones chinas en la región declinó de un 53% en 1996 a un 36% en 2007. Como evidencia para contradecir el enfoque prevaleciente de la creciente interdependencia comercial de esta región, Ravenhill calculó el índice de intensidad comercial intrarregional, que es un indicador más fiable para determinar la interdependencia comercial. A través de este índice detectó que la intensidad del comercio intrarregional disminuyó en Asia, entre 1955 y 1995, para luego estabilizarse en los valores de ese año. Cuadro 1 EXPLICATIVO DEL INDICE DE INTENSIDAD COMERCIAL INTRARREGIONAL La intensidad del comercio intrarregional es una medida que se ajusta por el tamaño de la economía, por lo tanto es un indicador más fiable para analizar la interdependencia comercial que el simple “índice de comercio intrarregional”. El índice mas conocido y sencillo para medir la importancia de los flujos de comercio intrarregionales es dicho “índice de comercio intrarregional” (ICI), que se calcula relacionando el total del comercio recíproco entre los miembros de una unión aduanera o acuerdo comercial (puede calcularse por exportaciones, importaciones o ambos –intercambio comercial‐), sobre el total de las exportaciones (importaciones o ambos) que el grupo de países destina a todo el mundo. Formalmente (para el caso de calcularlo con las exportaciones): n n ICI (expo) = ∑ Xij / ∑ X Totalesi (1) i = 1 i = 1 Donde: ∑ Xij son las exportaciones del país i al socio j ∑ X Totalesi son las exportaciones totales del país i El índice muestra en forma directa y rápida la proporción que representa el comercio entre los miembros de un acuerdo regional, siendo una medida fácil para comprender el nivel de interrelación de los países de un grupo comercial. Este indicador varía en una escala de 0 a 100. Evolución del Índice de Comercio Intrarregional (Medido por Exportaciones) Fuente: Durán Lima J., Álvarez M. (2011). Sin embargo, se cuestiona su utilidad dado el sesgo que podría causar una medida como esta para grupos de países que mantienen niveles altos de participación en el 12
comercio mundial, como ocurre, por ejemplo, con los países de la Unión Europea. Al contrario, los países pequeños que forman grupos de integración, no alcanzarán a tener niveles altos de tal indicador, ya que el efecto de su baja escala reduce el tamaño del índice. O sea, este indicador es deficiente en la comparación entre regiones, ya que depende del tamaño de la región. Una forma de resolver este problema consiste en corregir el índice original con el peso del grupo en el comercio mundial (según sea el caso, exportaciones, importaciones o ambos ‐intercambio comercial‐). Así se ideo el “índice de intensidad de comercio intrarregional” (IICI), que corrige el sesgo del “índice de comercio intrarregional”, al pesarlo por el comercio mundial. Formalmente, se calcula dividiendo el índice de comercio intrarregional (1) para el peso de la subregión o grupo de países en cuestión en el comercio mundial. n n IICI (expo) = ∑ Xij / ∑ X Totalesi i = 1 i = 1 n (2) ∑ X Totalesi / X Mundiales i = 1 Donde: ∑ Xij son las exportaciones del país i al país j ∑ X Totalesi son las exportaciones totales del país i X Mundiales son las exportaciones de todo el mundo La intensidad del comercio intrarregional de la ASEAN, entre 1986 y 2009, osciló en valores de 5,0 y 3,0, superando siempre los valores respectivos del NAFTA (entre 1,9 y 2,7) y de la U‐15 (entre 1,2 y 1,8) durante dicho período. Los valores de intensidad de la ASEAN se estabilizaron en un valor un poco mayor a 3,0 a partir de 1995, ascendiendo alrededor de 4,0 a fines de los años 2000. Más adelante, en el punto 4.6.3. se presentan los índices de intensidad comercial intrarregional de los cinco ACP plurilaterales ASEAN+1. Ravenhill omite decir que el índice de intensidad intrarregional comercial de la ASEAN, entre 1980 y 2009, siempre fue mucho mayor que el de cualquier otra región comercial importante, como la UE‐15 o el NAFTA. Según Hamanaka (2012), durante el mismo período, el índice de intensidad comercial intrarregional de la ASEAN+3 (China, Japón, Corea) osciló entre la UE‐15 y el NAFTA. Según otros autores, Ravenhill se limita a afirmar meramente que la intensidad del comercio intrarregional de Asia fue mayor en 1955 que en 1995 ‐una observación que es de poco valor para cualquier argumento‐, sin realizar un análisis más profundo de las fluctuaciones de la intensidad de ese comercio intrarregional asiático durante esos treinta años, ni analizar respecto de la intensidad comercial entre los socios comerciales individuales (como por ejemplo, entre la ASEAN y Japón, o ASEAN y China, o la ASEAN y Corea, etc.). 13
Adicionalmente, en su argumentación, Ravenhill (2010) afirma que las tasas de utilización del AFTA, así como de varios acuerdos plurilaterales de tipo ASEAN+1 han sido bajas, especialmente debido a los márgenes preferenciales insignificantes proporcionados por estos acuerdos. Cabe destacar que, a través de los años, el 90% de las preferencias bajo el AFTA han sido progresivamente multilateralizadas por los estados miembros de la ASEAN. En este sentido, el programa de liberalización arancelaria plurilateral de la ASEAN ha contribuido significativamente a la apertura de la región al comercio mundial de una manera más rápida de lo que se ha logrado a través del GATT y de la OMC. La multilateralización de las reducciones arancelarias logradas mediante el AFTA explica el hecho de que las tasas de utilización de las preferencias AFTA se han reducido drásticamente en los últimos años (OMC, 2011). Siguiendo con la crítica de Ravenhill al enfoque “market‐driven”, este autor agrega a su análisis la idea de que el diseño institucional de los ACP de la región omiten sistemáticamente los elementos necesarios para poder lograr una “integración profunda”, como son aquellos relacionados con las normas sobre derechos de propiedad intelectual, inversión, política de competencia y contratación pública, etc., lo cual es, a su vez, presentado como una consecuencia lógica de una integración regional superficial, poco ambiciosa y de facto. Para este autor, los resultados de esa integración soft con los ACP ASEAN con China y con India, son los ejemplos más notorios en cuanto a la falta de normas del tipo OMC‐plus (OMC+) y OMC‐extra (OMC‐
X), así como a la profundidad de los compromisos. Incluso los acuerdos ASEAN+1 con países desarrollados, como el de Corea y Japón han fracasado, a pesar de contar con una cobertura más amplia y de tener compromisos sustantivos mas profundos.
Ravenhill concluye que, en ausencia de un verdadero intereses comercial, los factores geoestratégicos y las consideraciones diplomáticas de las élites políticas gobernantes fueron las fuerzas impulsoras detrás de la reciente ola de negociaciones de ACP en el Este de Asia, qué, al incorporar a China a las negociaciones en 2001 causaron un "efecto político dominó" en la región. Los conflictos de intereses en el plano político, así como las visiones divergentes de la región, alentaron a otros países no pertenecientes a la ASEAN a imitar la iniciativa de China con rapidez a fin de evitar su exclusión de la nueva era de la diplomacia económica de Asia Oriental. Siguiendo la lógica de Ravenhill, este “efecto dominó”, de carácter político, dio lugar a la negociación de unas dos docenas de ACP plurilaterales y bilaterales en Asia oriental por razones puramente políticas. 4.1.4. Un enfoque amplio Kleimann (2013), pone en duda las aseveraciones de Ravenhill al criticar sus datos, ya que por un lado, la muestra de los ACP analizados por Ravenhill no incluye ninguno de los acuerdos intrarregionales que los estados miembros de la ASEAN, en forma independiente, han celebrado de forma paralela a los acuerdos ASEAN+1 (con socios externos a la ASEAN como Japón, Corea, China, India, Australia y Nueva Zelanda). En 14
otras palabras, sus conclusiones, que se aplican a toda la región y a todos los ACP intrarregionales son parciales, por lo que se basan en evidencia incompleta. Por otro lado, Ravenhill parece emplear un concepto un tanto estático de los Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP). Este concepto, que hace demasiado hincapié en la importancia de contar con un núcleo duro de disciplinas jurídicas, excluye otras consideraciones, como el hecho de que los ACP sirven con frecuencia como una plataforma de cooperación y negociación, es decir, como un punto de partida para el desarrollo secuencial y gradual de relaciones y compromisos comerciales y diplomáticos que pueden ampliarse y profundizarse en el futuro. Una región con un conjunto muy diversos de estados nacionales, heterogéneos en muchos aspectos, con atributos de proximidad, con niveles diferentes de desarrollo y de interdependencia económica entre sus diferentes pares o grupos de economías, así como con diferentes posiciones estratégicas en lo relacionado a temas de geopolítica, resulta poco convincente afirmar que un sólo factor puede explicar de forma definitiva y acabada una amplia gama de fenómenos institucionales y estructurales muy disímiles entre sí y que suponen invariantes a través de diferentes contextos sociales, económicos y políticos. Es Kleimann (2013) quien brinda un tercer enfoque –entre otros–, afirmando que tanto el enfoque de la integración de jure “market‐driven”, como el que considera los aspectos geopolíticos y estratégicos como factores clave del regionalismo en Asia Oriental –dando como resultado acuerdos limitados y escasamente ambiciosos–, muestran un alto nivel de generalización y abstracción, así como una fuerte dependencia de una sola fuente principal de causalidad. A pesar de que ambos enfoques tienen un núcleo de razonamiento convincente, uno de ellos carece de evidencia empírica más rigurosa y selectiva, mientras que el otro se basa en una orientación demasiado concentrada para explicar un fenómeno tan complejo y de múltiples facetas como es el regionalismo de Asia Oriental. Desde luego, esto no quiere decir que las consideraciones geopolíticas o las fuerzas del mercado no juegan un papel importante en el proceso de toma de decisiones de algunos gobiernos al proponer negociaciones y/o negociar los contenidos específicos de un ACP. Sería absurdo negar que el regionalismo de Asia Oriental no ha sido parcialmente inspirado por acuerdos como el NAFTA o la integración europea, así como por la experiencia de la crisis del Sudeste Asiático de 1997 o la falta de avances en las negociaciones de la Ronda Doha. Del mismo modo, parece poco razonable suponer que el grado de proximidad o la heterogeneidad entre los diferentes conjuntos de países carecen de relevancia en el diseño de los ACP, los cuales, a su vez, fueron negociados independientemente de las capacidades económicas e institucionales de los países. Sin desconocer estos factores de gran relevancia, Kleimann (2013) considera un enfoque amplio, más equilibrado y matizado, que tiene en cuenta una serie de variables explicativas, tanto políticas‐estratégicas como económicas, incorporando al análisis a todos los participantes y a cada relación comercial, tanto por separado como en conjunto, ya sean estas de jure o de facto. Sin embargo, cabe aclarar que los 15
factores políticos y económicos que influyen en las decisiones de los responsables políticos para proponer, negociar y concluir ACP con socios regionales son tan numerosos como los factores que determinan la eventual cobertura y profundidad de estos acuerdos. 4.2. Asia Oriental en general y la ASEAN en particular: ¿tienen una política de integración económica definida, o más bien parece que siguen un comportamiento errático en este plano de su política exterior? La integración que se ha generado en Asia Oriental y en el Sudeste Asiático a través de los Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) parece haber creado una considerable cantidad de normas y obligaciones que se superponen entre un acuerdo y otro y de un miembro a otro. La ASEAN es el ACP por excelencia de la región. Fue creada en 1967 esencialmente para hacer frente a las tensiones territoriales en aumento entre algunos de sus miembros (los signatarios originales fueron Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) y a las posibles consecuencias del conflicto en Indochina. La cooperación económica no surgió en consecuencia como prioridad hasta 1977, cuando se estableció un ACP de alcance parcial. Sin embargo, el esquema sólo tuvo un impacto limitado a causa de las nutridas listas de exclusiones y los márgenes de preferencia reducidos. Recién en 1992 se observó un avance en la cooperación económica formal cuando los miembros decidieron crear un Área o Zona de Libre Comercio17 (OMC, 2011). Esta Zona de Libre Comercio (AFTA en inglés) creada de 1992, fue sólo el comienzo del proceso del ACP. Se formalizaron posteriormente acuerdos marco sobre servicios y propiedad intelectual en 1995, un mecanismo de solución de diferencias en 1996, y acuerdos en el área de inversiones y de disposiciones de reconocimiento mutuo de las normas en 1998. La trayectoria seguida por el proceso del ACP de la ASEAN se inició con la regionalización del comercio y la producción y culminó con la creación de normas e instituciones regionales formales para supervisar toda la estructura creada (OMC, 2011). En la Tabla 1, que se presenta a continuación, se detalla la evolución de la ASEAN en materia de acuerdos y protocolos alcanzados, así como los principales hitos al interior de la ASEAN, desde la constitución de la Zona de Libre Comercio hasta la actualidad. 17
El objetivo inicial era reducir los aranceles entre países miembros a una gama de entre el 0 y el 5% dentro de los 15 años, pero ese horizonte se redujo posteriormente a 10 años.
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Tabla 1: Principales hitos institucionales de la ASEAN Fecha de conclusión 1992 1995 1997 1998 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Acuerdo ASEAN Free Trade Area (AFTA) ASEAN Framework Agreement on Trade in Services (AFAS) ASEAN Framework Agreement on Intellectual Property Cooperation ASEAN Agreement on Customs Framework Agreement on the ASEAN Investment Area (AIA) ASEAN Framework Agreement on Mutual Recognition Arrangements ASEAN Agreement on the Mutual Recognition of Conformity Assessment Procedures for Electrical and Electronic Equipment Agreement on the ASEAN Harmonized Cosmetic Regulatory Regime ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement ASEAN Framework Agreement on the Integration of Priority Sectors Agreement to Establish and Implement the ASEAN Single Window ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Engineering Services Agreement on the ASEAN Harmonized Electrical and Electronic Equipment Regulatory Regime ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Nursing Services ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Architectural Services ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Surveying Qualifications ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Accountancy Services ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Medical Practitioners ASEAN Sectoral Mutual Recognition Arrangement for Good Manufacturing Practice (GMP) Inspection of Manufacturers of Medicinal Products ASEAN Comprehensive Investment Agreement ASEAN Agreement on Trade in Goods (ATIGA) Fuente: elaboración propia en base a ASEAN. Analizando todo el proceso intra‐ASEAN, así como la política exterior de integración del conjunto del bloque como de cada uno de sus estados miembros en particular, se puede hablar de varias capas o estratos de integración económica, que han dado lugar a diferentes tipos de compromisos u obligaciones regionales y bilaterales: i) Primera capa de integración La primera de ellas, que podríamos definir como capa de “base”, surge en 1992 con la conclusión del Área de Libre Comercio de la ASEAN (ALC ASEAN o AFTA en inglés ‐
ASEAN FTA‐) tendiente a la creación de una Comunidad Económica del ASEAN para el 2015. Esta ALC fue un acuerdo convencional de acceso a mercado, que sólo cubría la reducción de los aranceles sobre el comercio de bienes, que en un principio comprometió solamente a los cinco miembros fundadores de la ASEAN18 más Brunei 18
Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia. 17
que se incorporó en 1984 (ASEAN6). Posteriormente, los últimos o “nuevos” miembros que fueron ingresando a la ASEAN: Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam, se beneficiaron de períodos de transición más generosos que los signatarios originales y las nuevas reducciones arancelarias se consolidaron posteriormente en diferentes protocolos adoptados y mediante el Acuerdo sobre Comercio de Bienes de la ASEAN (ATIGA en inglés) de 2009.
ii) Segunda capa de integración La segunda capa de obligaciones regionales esta dada por un conjunto de Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) plurilaterales, entre los estados miembros de la ASEAN –en forma conjunta– y seis países de la región (externos de la ASEAN) en forma individual y por separado. A este tipo de acuerdos, como se comentara en la introducción, se los denomina ACP ASEAN+1. Así, tenemos los ACP ASEAN‐China (2005)19, ASEAN‐Corea (2007)20, ASEAN‐Japón (2008)21, ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda (2010)22 y ASEAN‐India (2010)23. iii) Tercer capa de integración Un tercer estrato de integración regional que involucra a la ASEAN, surge por la conclusión de ACP (algunos están en proceso de negociación), de manera paralela, entre estos seis socios externos de la ASEAN (por separado o en forma conjunta, como es el caso de Australia y Nueva Zelanda) con varios estados de la ASEAN de manera individual (Japón ha concluido ACP con siete miembros de la ASEAN de forma bilateral y en paralelo a las negociaciones con la ASEAN como bloque, que entraron en vigor entre 2002 y 2009. Nueva Zelanda concluyó tres ACP con miembros individuales de la ASEAN (con Singapur, que entró en vigor en 2001, Tailandia en 2005 y Malasia en 2010). India firmo dos (Singapur, en 2001, Malasia, en 2011), al igual que Australia (Singapur, en 2003 y Tailandia, en 2005). Actualmente, Australia negocia con Malasia e Indonesia. Por su parte, Corea (en 2006) y China (en 2009), sellaron un acuerdo con Singapur, mientras que Corea se encuentra ahora en proceso de negociaciones de acuerdos comerciales preferenciales con Vietnam e Indonesia. Además, varios de estos seis países externos a la ASEAN tienen ACP celebrados entre sí. El más significativo, por su importancia en varios aspectos, es el intento de negociaciones trilaterales entre China, Corea y Japón (ASEAN+3). Al mismo tiempo, todos estos actores han participado activamente en la negociación de acuerdos comerciales preferenciales con otros países asiáticos y no asiáticos. 19
Agreement on Trade in Goods of the Framework Agreement on Comprehensive Economic Co‐
Operation Between the Association of Southeast Asian Nations and the People’s Republic of China. 20
Agreement on Trade in Goods under the Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation among the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations and the Republic of Korea. 21
Agreement on Comprehensive Economic Partnership among Member States of the Association of Southeast Asian Nations and Japan. 22
Agreement Establishing the Asean‐Australian/New Zealand Free Trade Area. 23
Agreement on Trade in Goods under the Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation between the Association of Southeast Asian Nations and the Republic of India. 18
iv) Cuarta capa de integración Finalmente, un último nivel que completa toda esta confusión sobre la dirección de la integración económica en Asia Oriental, y que gira entorno a un eje común, que es la ASEAN, son las negociaciones del Regional Comprenhensive Economic Partnership (RCEP) para lograr un acuerdo amplio y ambicioso para el 2015, así como la negociación en curso del Trans Pacific Partnership (TTP en inglés), integrado por cuatro estados miembros de la ASEAN (Brunei, Malasia, Singapur y Vietnam)24. En este estrato también se debe incorporar, por su relevancia y trascendencia, el anuncio de negociaciones birregionales para un ACP entre la UE y la ASEAN, así como la posterior decisión de la UE de negociar acuerdos comerciales preferenciales, en forma independiente, con los países miembros de la ASEAN de manera individual –decisión que ha pausado la negociación birregional antes mencionada–25. Este comportamiento aparentemente errático de la política de integración económica de Asia Oriental y de la ASEAN en particular, sin duda plantea una serie de interrogantes y cuestiones respecto a todo el proceso de integración económica de la región. Dudas que surgen de los distintos niveles de ambición, cobertura y profundidad de los acuerdos firmados entre los diferentes actores. Ante estas dudas se considera relevante mejorar la comprensión de la naturaleza jurídica de estos acuerdos de integración económica de Asia Oriental, para así determinar si toda esta maraña de acuerdos preferenciales (como se dijo, llamada “noodle bowl”) va, en términos de cobertura, más allá de las meras disciplinas de acceso a mercados, e incluyen normas y disciplinas denominadas OMC‐plus (OMC +) y OMC‐extra (OMC‐X) respecto de temas como las regulaciones técnicas, la facilitación de comercio, los estándares, la competencia, las inversiones, las compras gubernamentales, la propiedad intelectual, la movilidad laboral, etc. Y, de tenerlas, resulta también importante determinar la calidad legal de dichas normas, o sea, si ellas son, o no, legalmente exigibles y si están sujetas a algún proceso o mecanismo de solución de controversias. Como se dijo anteriormente, este gran número de acuerdos comerciales preferenciales dentro de Asia Oriental, teniendo como “cubo” o centro a la ASEAN, ha creado un considerable caos jurídico debido a la superposición y entrecruzamiento de normas y obligaciones de los participantes de estos acuerdos. Probablemente, el mayor riesgo se encontrará en una posible falta de seguridad jurídica, así como en una confusa previsibilidad para los negocios de las empresas privadas de los países participantes. 24
A estos cuatro miembros de la ASEAN hay que agregarle los miembros del NAFTA (EE.UU., Canadá y México), Australia, Nueva Zelanda, Perú, Chile y el recientemente incorporado Japón, conformando así los actuales 12 miembros que están negociando para alcanzar con éxito el TPP para fines de 2013. 25
En diciembre de 2009, como consecuencia de la pausa en la negociación de un acuerdo comercial a nivel regional (UE‐ASEAN), la UE autorizó a la Comisión para proceder a la negociación de Acuerdos de Libre Comercio con Países ASEAN. En marzo de 2010, la UE y Singapur acordaron el lanzamiento de negociaciones para tal fin. Tres años después, en marzo de 2013, la UE y Tailandia anunciaron la apertura de negociaciones para un acuerdo de libre comercio. 19
Por este motivo, consideramos que debe ponerse particular atención en determinar si los acuerdos preferenciales alcanzados en la región van más allá de las disciplinas de acceso al mercado ó si incluyen disciplinas OMC + y/o disciplinas OMC‐X. A su vez, para poder tener una visión mas clara de esta maraña de acuerdos regionales, otro aspecto a determinar es la profundidad e intensidad de la integración de jure (o legal) que ofrecen todos estos acuerdos. En otras palabras, cabe preguntarse sí, y en qué medida, las disciplinas específicas de carácter jurídico que contienen los acuerdos y que tienen implicancias a nivel nacional o regional requieren de medidas particulares de implementación ó, si en su lugar, se optó por un enfoque más superficial centrado solamente en cláusulas de cooperación con poca ambición de profundización de los compromisos clave a futuro. Se intentarán abordar estos nuevos interrogantes a través de las próximas preguntas. Pero antes se consideró conveniente presentar la Tabla 2 con las fortalezas y debilidades de la ASEAN. Tabla 2: Fortalezas y debilidades de la ASEAN ASEAN Fortalezas Debilidades • Mercado de 600 Mill. de personas; • Disponibilidad de recursos naturales; • Producción de base integrada/redes; • Proximidad geográfica a otras regiones; • Bajos salarios; • Indicadores relativamente altos de desarrollo humano; • Políticas de liberalización progresivas; • Clase media en crecimiento; • Incremento en inversión en infraestructura; • Crecimiento en industrias de servicios; • Impulso de la integración económica regional. • Diferencias en el desarrollo de sus miembros; • Riesgo de caer en la trampa de los “ingresos medios”; • Lento progreso de las reformas internas; • Baja tasa de utilización de las medidas preferenciales en el sector privado; • Población que envejece; • Pobre Gobernanza; • Débil capacidad institucional; • Hechos de insurgencia en algunos miembros (Tailandia y Myanmar); • Alta dependencia del comercio con China y alta competencia en manufacturas e inversiones; • Mercados financieros vulnerables. Fuente: Sanchita Basu Das. Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS) (2013). 4.3. ¿Cómo es actualmente la integración económica de jure de la ASEAN? Previamente se explicó qué se entiende por integración de jure (ver nota al pie 16). Por lo tanto, podemos detallar algunos compromisos asumidos por el bloque en lo relacionado con el acceso a mercados. i) El AFTA 20
Dijimos también que la AFTA o Zona de Libre Comercio de la ASEAN, se constituyó inicialmente como un acuerdo convencional que abarcó solo temas arancelarios. La AFTA utiliza un enfoque de lista negativa con el ambicioso objetivo de alcanzar el arancel del 0% para todas las líneas arancelarias. El Arancel Preferencial Común Efectivo (CEPT en inglés, ‐Common Effective Preferential Tariff‐) permite a los países miembros mantener una Lista Temporal de Exclusiones (TEL o Temporal Exclusion List), una Lista de Productos Sensibles (SL), y una Lista de Exclusiones General (EL). Los aranceles de los productos básicos o commodities se eliminaron gradualmente dentro de una lista, denominada Lista de Inclusión (IL), con un período de transición más largo para los últimos miembros que ingresaron (Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam). El ASEAN6 originario alcanzó el objetivo de un arancel promedio entre 0‐5% bajo AFTA en 2003, Vietnam en 2006, Laos y Myanmar en 2008 y Camboya en 2010. En general, la protección arancelaria promedio del ASEAN6 ha llegado a un nivel de 1,5%, frente al 13% del año 1993. El 1 de enero de 2010, la ASEAN6 pasó a ser una zona de libre comercio completa. Estos países han eliminado los derechos de importación en el 99% de los productos de la Lista de Inclusión y la Zona de Libre Comercio fue alcanzada casi completamente entre los seis estados miembros originales de la ASEAN (ASEAN6). Menos del 1% (solo un 0,35% aproximadamente) de las líneas arancelarias en la Lista de Inclusión tienen derechos de importación. Para el caso de los cuatro miembros restantes (Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam), el 68,9% de sus líneas arancelarias dentro de la IL ya tiene un 0% de arancel. En promedio, los estados miembros de la ASEAN tienen un 87,8% de líneas arancelarias al 0% según su nomenclador arancelario. De acuerdo a los compromisos contraídos en virtud de la AFTA, Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam eliminarán los aranceles sobre todos los productos para el año 2015, con una flexibilidad de un 7% de las líneas arancelarias hasta 2018. En 2015, la ASEAN6 conjuntamente con el resto de sus cuatro integrantes se convertirá en una zona de libre comercio completa26. Lo que queda protegido dentro del ASEAN6 son los sectores altamente sensibles, como ciertos cultivos y alimentos (arroz, azúcar), la industria del acero, o, en algunos miembros, el sector automotriz. A comienzos de 2013, el 49,3% de las líneas arancelarias de los últimos cuatro miembros de la ASEAN están en una tasa del 0%. Se espera que estos cuatro países completen el proceso de eliminación de aranceles para el año 2015, que es cuando, se espera que casi el 100% de toda la protección arancelaria en toda la región de la ASEAN se desmantele sobre la base preferencial. Respecto a la multilateralización de sus preferencias intra‐ASEAN ya se dijo que cerca del 90% de las preferencias bajo la AFTA fueron progresivamente multilateralizadas. El restante 10% de líneas arancelarias que aún no fueron multilateralizadas, brinda a las economías miembros de la ASEAN un amplio espacio de política para la protección de sus sectores sensibles de la competencia de economías extra‐ASEAN, muchas de las cuales gozan de una elevada protección mediante la aplicación de los llamados “picos” 26
Ministry of Trade and Industry Trade de Malasia (MITI Malaysia). Página web visitada en julio de 2013: http://www.miti.gov.my/cms/content.jsp?id=com.tms.cms.section.Section_8de83760‐7f000010‐
72f772f7‐f5047602.
21
arancelarios. Al mismo tiempo, esas posiciones arancelarias no multilateralizadas establecen incentivos para que los gobiernos de estas economías extra‐ASEAN negocien aranceles preferenciales con los países miembros de la ASEAN, ya sea bilateralmente o plurilateralmente. ii) Otros Acuerdos relevantes Además del AFTA (1992), se alcanzaron otros acuerdos tipo “marco”. En 1995 se firmo el Acuerdo Marco sobre Servicios (ASEAN Framework Agreement on Service –AFAS–), que proporcionó ‐a través de sucesivas rondas de negociaciones‐ el marco jurídico necesario y los parámetros generales para permitir a los Estados miembros mejorar progresivamente el acceso a sus mercados y ofrecer un trato nacional a los proveedores de servicios de la ASEAN. Si bien el AFAS es compatible con las normas internacionales para el comercio de servicios según lo previsto en el GATS de la OMC, un objetivo importante de este acuerdo es ampliar, en profundidad y alcance, las normas de liberalización establecidas y adoptadas por los Estados Miembros en el marco del GATS, para lograr en 2015 un área de libre comercio de servicios al interior de la ASEAN. Otros acuerdos de relevancia alcanzados fueron el de Cooperación en temas de Propiedad Intelectual (1995), el de Reforma Aduanera (1997), el de Reconocimiento Mutuo (1998) y el de Inversiones (1998). En materia de solución de diferencias se firmó un Protocolo en 2004. En este año también se concluyó un acuerdo marco sobre la integración de los sectores prioritarios. Todos estos acuerdos fueron el punto de partida para alcanzar compromisos más profundos y mayores obligaciones en el futuro. En 2009, basándose en el Framework Agreement on the ASEAN Investment Area de 1998, los Estados miembros firmaron el Acuerdo de Inversión Integral de la ASEAN, (ASEAN Comprehansive Investment Agreement). Este acuerdo, que incluye un total de 50 Artículos, 2 Anexos y una Lista de reserva para cada Estado Miembro de la ASEAN, abarcó la liberalización, protección, facilitación y promoción de la inversión; reflejando, de esta manera, la enorme importancia que daba el bloque a la inversión extranjera directa (IED) en la región. iii) El ATIGA También en 2009 hubo otro hito importante en la integración económica de la ASEAN. Durante la 14ª Cumbre de la ASEAN en Tailandia, se firmó el Acuerdo sobre Comercio de Bienes de la ASEAN (ATIGA en inglés). El ATIGA consolidó todas las iniciativas de integración económica de la ASEAN relacionadas con el comercio de bienes o mercancías e integró legalmente todos los acuerdos en un marco global. El ATIGA preservó los principios y compromisos existentes concernientes con el comercio de mercancías en las iniciativas de la ASEAN y en los Acuerdos y Protocolos relacionados. El ATIGA, firmado el 26 de febrero de 2009, entró en vigor el 17 de mayo de 2010. Los “nuevos” Estados miembros de la ASEAN, promulgaron los respectivos 22
instrumentos jurídicos para implementar el ATIGA unos meses mas tarde, en noviembre de 2010 En virtud de este Acuerdo, los seis Estados miembros originales de la ASEAN colocaron el 99% de todos sus productos en su Lista de Inclusión (IL) a un arancel del 0%, concesión que luego fue extiende a los demás Estados miembros de la ASEAN. Estos países, sin embargo, acordaron mantener aranceles positivos sobre ciertos productos seleccionados que integran sus Listas de Sensibles (SL) o Altamente Sensibles. En el caso de Filipinas, por ejemplo, los aranceles de los productos agropecuarios se han reducido, pero no al nivel de 0%, sino que se mantienen a un nivel cercano al 5%. Para el caso del arroz y el azúcar, se mantuvieron los aranceles previos de 40% y 38% respectivamente como resultado de un waiver a estos productos otorgado a Filipinas. Según lo acordado, los aranceles del arroz serán unificados al 35% en 2015, mientras que el arancel del azúcar se reducirá al 5% en el mismo año27. Además del capítulo sobre la liberalización arancelaria y las normas de origen, el ATIGA contiene capítulos y reglas más específicas sobre medidas no arancelarias, reglas de origen, medidas sanitarias y fitosanitarias, facilitación del comercio, aduanas, estándares, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, así como de medidas de remedio comercial, entre otras. El ATIGA incluyó obligaciones vinculantes y específicas para eliminar progresivamente las barreras no arancelarias al comercio intra‐regional, armonizar o "alinear" las normas en toda la región, y desarrollar regímenes regulatorios armonizados. Es importante destacar que el acuerdo también estableció la infraestructura institucional y los mandatos asociados necesarios para lograr estos objetivos. Como se observa, el camino de la integración económica de jure de la ASEAN estuvo enmarcado en una cantidad importante de acuerdos respecto a un número significativo de áreas, que han sido pasos para el logro de la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC) para el 2015. Sin embargo, esta integración regional mediante estos acuerdos legales tuvo –y tiene‐ lagunas importantes en términos de áreas de política cubiertas así como en la profundidad de los compromisos. En primer lugar, la ASEAN no ha fijado un Arancel Externo Común y es improbable que lo haga en el futuro. La política de competencia, por otra parte, es uno de los temas que ha generado más diferencias en términos de políticas domésticas. El objetivo es que para el 2015 todos los países que integran la ASEAN tengan su política de competencia con un lenguaje común. Hasta ahora, sólo cinco miembros han promulgado leyes sobre la competencia (Indonesia, Singapur, Tailandia, Vietnam y Malasia). Del mismo modo, el desarrollo de reglas regionales y de cooperación en materia de compras gubernamentales no ha tenido lugar. Otra área en la que la integración regional a través de disciplinas legalmente vinculantes ha estado ausente es en los derechos de propiedad intelectual, en los que los Estados miembros sólo han declarado su intención de fomentar la cooperación entre las oficinas 27
Department of Trade & Industry of Philippines. 23
nacionales de propiedad intelectual y fortalecer la capacidad institucional (Kleimann, 2013).
Estos acuerdos y la evolución de los mismos, así como las lagunas mencionadas, forman parte del llamado status quo de la integración de jure de la ASEAN (o también denominado “acervo” de la ASEAN28), el cual refleja el “mínimo común denominador”, en términos de preferencias políticas, entre el conjunto de los estados miembros de la ASEAN. 4.4. ¿En que medida los ACP ASEAN+1 (con socios externos) reflejan la situación actual de la integración económica interna de la propia ASEAN o van más allá de su acervo? Con matices, claramente, el acervo de la ASEAN o también llamado el “mínimo común denominador” de las preferencias otorgadas entre los miembros de la ASEAN, es lo que ha marcado y delineado el ritmo y nivel de profundidad de la integración económica de la región en general y de la ASEAN en particular durante las dos últimas décadas. Este acervo se refleja en la cobertura y profundidad de los compromisos de los acuerdos alcanzados por los miembros de la ASEAN colectivamente con los seis interlocutores externos al bloque (China, Japón, Corea, India, Australia y Nueva Zelanda), a los que se han denominado acuerdos plurilaterales ASEAN+1. Los matices están dados por las diferencias en la capacidad institucional y económica entre los países miembros de la ASEAN, donde los menos desarrollados no están en condiciones de comprometerse con ciertos niveles de acceso a mercados ni con algunas reformas regulatorias, lo cual no sólo se ve reflejado en el acervo comunitario sino que también es un límite a la cobertura y profundidad de los ACP ASEAN+1. Así, ni uno solo de los ACP ASEAN+1 prevé una mayor cobertura y profundidad en sus disciplinas sustantivas vinculantes que las del status quo interno de la ASEAN y que forman parte de su acervo29. Al analizar los acuerdos ASEAN+1, se observa que en el modelo de integración ASEAN+1, la ASEAN no actúa como una entidad legal que adquiere compromisos, sino que son sus estados miembros, como sujetos individuales, los que asumen los derechos y obligaciones que surgen de cada acuerdo en particular. Por lo tanto, a pesar del hecho de que los ACP ASEAN +1 son acuerdos plurilaterales en su naturaleza jurídica, los derechos y obligaciones que se crean son entre las partes inter se. Por lo tanto, en teoría, las disciplinas de liberalización e integración establecidas en los ACP 28
El acervo de la ASEAN comprende la base común de derechos y obligaciones que vincula al conjunto de los Estados miembros de esta Asociación. Abarcaría los derechos y obligaciones compartidos por el conjunto de los países de la ASEAN. 29
Esta característica no sólo es cierta para las áreas de políticas en que los ACP tienen reglas y normas comunes aplicables a todos los firmantes por igual, sino que también aplica de forma similar en los compromisos, que técnicamente se pueden diferenciar entre los firmantes como los compromisos de reducción de aranceles específicos de cada país o los programas de liberalización de los servicios relacionados con el comercio. 24
ASEAN+1, podrían hacer que el acervo de la ASEAN se transforme en normas y obligaciones de carácter más liberal. Sin embargo, más allá de una posibilidad legal teórica, los ACP ASEAN+1 no tienen el efecto jurídico para alterar la profundidad de la integración interna de jure de la ASEAN. Como se mencionó, el carácter jurídico plurilateral de los ACP ASEAN+1 requiere de la negociación de un “mínimo común denominador” para las normas y disciplinas de cada ACP que se aplican a todos los Estados partes de la ASEAN por igual. Este carácter jurídico plurilateral excluye la posibilidad de un intercambio exclusivo de concesiones (en aranceles, servicios o inversiones) entre un miembro en particular de la ASEAN y el socio externo, aún en áreas donde los compromisos diferenciados son posibles. Por lo tanto, el marco plurilateral desalienta a los Estados miembros de la ASEAN a asumir compromisos más profundos que los del status quo interno de la ASEAN, evitando así la problemática del free‐rider. No obstante, en un plano horizontal, los ACP ASEAN+1 con los socios externos desarrollados (Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda) parecerían ser más amplios y profundos que el propio acervo de la ASEAN. Esto tiene su asidero en el hecho que estos acuerdos incluyen una variedad de disciplinas jurídicas más rigurosas y exigentes, con un “mandato” en una serie de actividades de cooperación económica a futuro para una amplia gama de áreas que son de ejecutabilidad obligatoria. En contraste, las cláusulas de cooperación económicas en los ACP de ASEAN con socios externos en desarrollo (China e India) no tienen las mismas características que la de los otros tres ACP mencionados en cuanto a su rigurosidad y obligatoriedad jurídica. En general, lo que se observa en la región es que los acuerdos de integración económica están caracterizados por un núcleo duro de disciplinas sustantivas específicas que son obligatorias en determinadas áreas de política clave, las cuales se complementan con un conjunto de normas e instrumentos “vivos” del acuerdo y/o con leyes mas soft en áreas donde algunos de los firmantes no están preparados para asumir compromisos adicionales significativos, mientras que los otros firmantes demandan un nivel mínimo de tratamiento jurídico y/o de cooperación tendientes a una mayor convergencia en el futuro. Este doble esquema de mantener, por un lado, disciplinas jurídicas duras y específica en ámbitos de políticas clave y, por otro, normas de cooperación económica más soft dirigidas a una mayor convergencia en el futuro, es particularmente posible en el contexto de la ASEAN, con economías altamente heterogéneas, donde persisten una gran diversidad de instituciones y con un sector privado con capacidad para implementar, administrar, ejecutar y cumplir los nuevos y complejos regímenes regulatorios, tanto en frontera como de fronteras adentro. Es por ello que los ACP ASEAN+1 entre la ASEAN y sus socios externos, pero en particular con socios externos desarrollados, pueden contribuir y acelerar el proceso de integración económico interno de jure de la ASEAN así como a su integración institucional. 25
4.5. Los acuerdos alcanzados en la región, ya sea mediante un esquema plurilateral o bilateral, ¿qué tipo de cobertura tienen?, simplemente cubren las disciplinas de acceso a los mercados o incluyen medidas del tipo OMC‐plus (OMC+) así como las denominadas OMC‐extra (OMC‐X)? Para poder dar respuesta a este interrogante nos basamos en el World Trade Report de la OMC (2011). La OMC basa su trabajo en el análisis inicial de Horn et al (2010)30, quienes identificaron las principales esferas normativas sustantivas que abarcan los ACP31, dividiéndolas en dos grupos. Dentro de la esfera normativa del primer grupo incorporaron las disposiciones denominadas OMC+, que son aquellas comprendidas en el mandato actual de la OMC y que ya están sujetas a algún tipo de compromiso a través de los Acuerdos de la OMC. Las disciplinas OMC+ reafirman los compromisos contraídos y prevén nuevas obligaciones. Las esferas normativas del segundo grupo, las cuales se denominan OMC‐X, se refieren a compromisos que difieren y son ajenas al mandato actual de la OMC, o sea, cubren y abarcan otras disciplinas. En el Cuadro 2 se detallan los temas que se negocian en los ACP y que pertenecen a las esferas normativas OMC+ y OMC‐X. Cuadro 2: Políticas relacionadas con normas OMC+ y OMC‐X Esferas OMC+ Esferas OMC‐X Productos industriales Productos agrícolas Administración aduanera Impuestos a la exportación Medidas Sanitarias y Fitosanitarias Empresas comerciales del Estado Obstáculos técnicos al comercio Medidas compensatorias Medidas antidumping Ayuda estatal Contratación pública MIC AGCS ADPIC Derechos de propiedad intelectual Política Competencia Medidas sobre inversión Movimiento de capital Lucha contra la corrupción Leyes ambientales Reglamentación mercado laboral Protección del consumidor Blanqueo de Cooperación regional dinero Protección de la Seguridad nuclear información Aproximación de la Agricultura legislación Investigación y Aspectos tecnología audiovisuales Políticas de Administración innovación pública Asuntos sociales Cooperac. cultural Estadísticas PYME Energía Impuestos Asistencia financiera Visados y asilo Salud Derechos humanos Inmigración ilegal Drogas ilícitas Cooperación industrial Sociedad de la información Minería Diálogo político Educación y capacitación Protección civil Diálogo sobre política económica Terrorismo Fuente: OMC, 2011 (en base a Horn et al. (2010). 30
“Beyond the WTO? An anatomy of EU and US preferential trade agreements”. The World Economy 33(11): 1565‐1588. 31
Horn, Mavroidis y Sapir (2010) entienden que una esfera está comprendida en el alcance de un acuerdo cuando éste prevé algún tipo de compromiso en el ámbito correspondiente.
26
La OMC tomo la metodología de estos tres autores para identificar si las disciplinas acordadas en los ACP analizados eran legalmente obligatorias (ejecutables / aplicables) o no. Para definir esta “ejecutabilidad legal”, Horn et al (2010) se basaron en tres factores: 1) el lenguaje legal, o sea si era estricto/firme (hard) o si era impreciso e indefinido (por ejemplo el uso del termino “shall” en vez de “should”); 2) la especificidad y detalles del texto versus la vaguedad de las obligaciones sustantivas; y 3) si las obligaciones estaban sujetas o no a un mecanismo de solución de diferencias establecido en los respectivos acuerdos. Como se dijo, la OMC aplicó esta metodología en un total de 96 ACP. Esta muestra incluyó los cinco acuerdos ASEAN+1 y seis de los siete ACP que Japón concluyó en forma individual con las economías más avanzadas de la ASEAN. En la Tabla 3 se muestran, para cada uno de estos acuerdos mencionados, el número de disciplinas cubiertas por esferas normativas OMC+ y OMC‐X, y de ellas, el número de disciplinas cuya ejecutabilidad es obligatoria legalmente. Tabla 3: Número de Normas OMC+ y OMC‐X en Acuerdos ASEAN y de sus miembros ACP Áreas OMC+ cubiertas Áreas OMC+ obligatorias Áreas OMC X cubiertas Áreas OMC X obligatorias ASEAN‐China ASEAN – India ASEAN – Corea ASEAN ‐ Australia/NZ ASEAN – Japón 6 9 12 11 9 4 8 11 11 9 1 0 11 8 10 0 0 8 5 10 Japón – Indonesia Japón – Malasia Japón – Filipinas Japón – Singapur Japón – Tailandia Japón – Vietnam Promedio Global (2000‐10) 9 10 11 12 9 12 9 10 9 12 9 12 8 6 8 9 9 5 4 5 5 4 4 4 10 10 10 4 Fuente: World Trade Report OMC (2011). 4.5.1. En los Acuerdos plurilaterales ASEAN+1 De la Tabla 3 surge que los ACP ASEAN+1 con economías externas desarrollas, como Corea, Japón, Australia y Nueva Zelanda, siguen un patrón hacia una mayor cobertura de disciplinas del tipo OMC+ y OMC‐X. El mismo comportamiento se observa en los 6 ACP que los miembros individuales de la ASEAN más avanzados han celebrado con 27
Japón. Por otra parte, todos los ACP antes mencionados o bien igualan o superan el promedio mundial de disciplinas “ejecutables legalmente”. A un nivel muy general, esta observación permite concluir que los miembros de la ASEAN y sus países socios (desarrollados) utilizan los respectivos Acuerdos Comerciales Preferenciales para promover objetivos de política que van más allá del status quo de la OMC. Por su parte, los ACP ASEAN+1 con economías externas en desarrollo (China e India), ofrecen un resultado diferente. En términos de “cobertura” OMC+, el ACP ASEAN‐
China es particularmente un acuerdo pobre con solo seis áreas cubiertas por disciplinas OMC+, de las cuales cuatro son ejecutables legalmente (aranceles en productos industriales y agrícolas, medidas anti‐dumping y medidas compensatorias). Respecto a la esfera OMC‐X, solo cubre un área y que está relacionada a inversiones. Por su parte, el acuerdo ASEAN‐India resulta similar. De acuerdo a los datos que arroja la tabla, parece ser un acuerdo de acceso a mercados poco profundo, con un rendimiento medio en el número de áreas con cobertura OMC+ (8 áreas sujetas a obligatoriedad legal) y cero áreas en lo relacionado a la cobertura de disposiciones OMC‐X. Ambos ACP se mantienen muy por debajo de la media global respecto a la cobertura OMC‐X en los ACP concluidos entre los países en desarrollo. 4.4.2. En el Acuerdo plurilateral Japón‐ASEAN y en los bilaterales entre Japón y seis miembros de la ASEAN De la comparación del ACP ASEAN‐Japón con los acuerdos por separado firmados entre Japón y los estados miembros de la ASEAN en forma individual surgen observaciones que ameritan ser comentadas (basadas en las Tabla 4 y 5). En la esfera de las disposiciones OMC+, se encontraron 5 ámbitos de política comercial en los que el ACP ASEAN‐Japón no prevé ninguna disciplina en absoluto, y que alguno, varios o todos los acuerdos individuales entre Japón y los Estados miembros de la ASEAN incluyen normas sustantivas y de cumplimiento obligatorio que no están expresamente excluidas de la disposiciones sobre solución de controversias del Acuerdo (ver Tabla 3). Estas 5 políticas del tipo OMC+ son: impuestos a la exportación (sólo cubierta por el ACP Japón‐Singapur); STE o Empresas Comerciales del Estado (cubiertas por los ACP con Singapur, Filipinas y Vietnam); Ayudas Estatales (en el ACP con Vietnam); Contratación Pública (cubierta en los ACP con Indonesia y Tailandia); y las disposiciones de propiedad intelectual relacionadas con el acuerdo ADPIC (TRIPS en inglés) de la OMC (las cuales se negociaron en los ACP de Japón con Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam). 28
Prdo. Agric. Aduanas Export Tax SPS TBT Emp. del Estado AD CVM TRIMS GATS TRIPS ASEAN‐ India ASEAN ‐ Australia/NZ ASEAN ‐ Corea ASEAN ‐ China ASEAN ‐ Japón NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE X X NE NE NE X X X
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NE E NE NE NE NE NE X NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE NE Ayuda Estatal Compras Gobierno Acuerdos Prod. Ind. Tabla 4: Áreas de Política cubiertas por disposiciones OMC+ Fuente: World Trade Report OMC (2011) Nota: NE: No Exceptuada (indica el área de política que esta cubierta por un acuerdo, jurídicamente vinculante en términos del lenguaje legal empleado y de las especificaciones acordadas, pero No explícitamente Exceptuada del Mecanismo de Solución de Diferencia previsto en el acuerdo). E: Exceptuada (indica el área de política que esta cubierta por un acuerdo, jurídicamente vinculante, pero Exceptuada del Mecanismo de Solución de Diferencias del acuerdo). X indica el área de política que no esta cubierta totalmente por el acuerdo o que no es jurídicamente vinculante. IPR Inversión Mov. de Capital Agricultu. Coop. Cultural Energía Minería SME Visa y Asilo ASEAN‐ India ASEAN ‐ Australia/NZ ASEAN ‐ Corea ASEAN ‐ China ASEAN ‐ Japón X
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X NE X E X NE X X X Japón ‐ Indonesia Japón ‐ Malasia Japón ‐ Filipinas Japón ‐ Singapur Japón ‐ Tailandia Japón ‐ Vietnam NE E E E X
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tencia Tabla 5: Áreas de Política cubiertas por disposiciones OMC‐X Fuente: World Trade Report OMC (2011) Nota: NE: No Exceptuada (indica el área de política que esta cubierta por un acuerdo, jurídicamente vinculante en términos del lenguaje legal empleado y de las especificaciones acordadas, pero No explícitamente Exceptuada del Mecanismo de Solución de Diferencia previsto en el acuerdo). E: Exceptuada (indica el área de política que esta cubierta por un acuerdo, jurídicamente vinculante, pero Exceptuada del Mecanismo de Solución de Diferencias del acuerdo). X indica el área de política que no esta cubierta totalmente por el acuerdo o que no es jurídicamente vinculante. 29
Un análisis similar puede realizarse con respecto a las disposiciones OMC‐X. La Tabla 5 muestra que, en lo que respecta al ámbito de la política de Competencia, el ACP ASEAN‐Japón, de hecho, contiene algunas disposiciones al respecto, pero que sin embargo, son expresamente excluidas de la solución de diferencias (indicado por la letra “E” de la Tabla 5). El ACP Japón‐Indonesia, por el contrario, es el único acuerdo bilateral que contiene disposiciones sobre política de Competencia que no están expresamente excluidas de los procedimientos de solución de diferencias. Otro tema importante a analizar es el de la propiedad intelectual. El acuerdo ASEAN‐
Japón incluye algún tipo de disposiciones sobre Derechos de Propiedad Intelectual (IPR o intellectual property rights) que, sin embargo, no están sujetas a un procedimiento de solución de controversias. Por el contrario, los ACP de Japón con Malasia, Filipinas, Tailandia y Vietnam contienen cláusulas de IPR, las cuales no están exentas de los mecanismos de solución de diferencias. Por su parte, los Movimientos de Capital no están cubiertos en el ACP ASEAN‐Japón, mientras que los seis ACP individuales bajo análisis sí contienen normas plenamente aplicables. Finalmente, el ACP ASEAN‐Japón no contiene normas sobre Visados y Asilo, mientras que todos los acuerdos comerciales preferenciales por separado entre Japón y los Estados miembros de la ASEAN (excepto el acuerdo con Singapur) sí contienen esas disciplinas, que están sujetos a las disposiciones de solución de diferencias de cada acuerdo. Lamentablemente, este análisis respecto de la cobertura de los acuerdos que integra la ASEAN o algunos de sus estados miembros, no ofrece respuesta sobre la “profundidad” de sus disciplinas, o sea, si son equivalentes, están por debajo o son más ambiciosas que el “mínimo común denominador” o acervo de la propia ASEAN (sobre el cual se hizo referencia al responder la pregunta 4.3.). Si bien, como se observo previamente, se identificó que los acuerdos de la ASEAN con los socios externos desarrollados (Corea, Japón y Australia/Nueva Zelanda) cubren una amplia variedad de aspectos y políticas, tanto mediante disciplinas OMC+ como OMC‐X, no se puede apreciar si estos acuerdos meramente pretenden una cooperación intergubernamental futura hacia una mayor convergencia en un campo o área respectiva o, por el contrario, si son más ambiciosos y sus normas demandan, de hecho, acciones y políticas de implementación y obligatoriedad por parte de los firmantes a nivel de legislación doméstica. Por esta falta de respuesta respecto a la “profundidad” de las disciplinas de estos acuerdos es que se plantea el siguiente interrogante. 30
4.6. ¿Cuál es la profundidad, intensidad y cobertura de la integración económica de jure de la ASEAN en particular y de los acuerdos de ésta o alguno de sus miembros con otras economías de la región? Para poder ofrecer una respuesta analítica al respecto, se hace mención al análisis que realizó Kleimann (2013), quien examinó la profundidad de la integración de los acuerdos ASEAN+1 en las áreas de política bajo disciplinas OMC+ y OMC‐X. Para ello, comparó esos acuerdos con el status quo de la OMC, con el acervo de la ASEAN y con seis32 de los siete ACP bilaterales que Japón tiene con miembros de la ASEAN en paralelo al acuerdo Japón‐ASEAN. Las áreas OMC+ analizadas fueron: los temas de acceso a mercados (aranceles de bienes agrícolas e industriales, aduana, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, medidas anti‐dumping y compensatorias, salvaguardias bilaterales y globales e impuestos a las exportaciones); así como los servicios, compras gubernamentales y derechos de propiedad intelectual33. Por su parte, las áreas OMC‐X seleccionadas fueron: políticas de competencia, inversiones y movimiento de personas físicas. 4.6.1. Las Disciplinas OMC+ de la región Los acuerdos ASEAN+1 son zonas del libre comercio para el comercio de bienes bajo el artículo XXIV del GATT de 199434, y todos ellos tienen normas OMC+ en las áreas de acceso a mercados de productos agrícolas y no agrícolas. Como se dijo, los miembros de la ASEAN no crearon una unión aduanera con un arancel externo común, por lo que tienen programas o listas de desgravación arancelaria individuales en cada uno de los ACP ASEAN+1. Estos programas/listas representan el compromiso central de sus obligaciones en materia de acceso a mercado. Disciplinar los aranceles mediante programas individuales de desgravación permite la diferenciación de compromisos entre los signatarios de los ACP plurilaterales. Como dijéramos previamente, los miembros de la ASEAN todavía no han multilateralizado las preferencias del AFTA sobre el 10% de sus líneas arancelarias, lo que les permite un espacio de política importante para proteger sus sectores sensibles con aranceles mas altos de carácter prohibitivo (picos arancelarios). Este porcentaje de líneas arancelarias es un incentivo para que los socios externos de los acuerdos ASEAN+1 obtengan preferencias arancelarias similares a las concedidas bajo el AFTA, las cuales son, actualmente, del 100% para los países 32
Esos países son: Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam. No se incorporó al análisis las Reglas de Origen por la extrema complejidad del tema. En la web de la ASEAN hay publicaciones relacionadas a esta temática, como el trabajo denominado: “Primer on Rules of Origin”, de Octubre 2009., para el caso del ACP ASEAN–Australia/Nueva Zelanda. También se recomienda leer: “ASEAN Rules of Origin: Lessons and Recommendations for Best Practice”, de Erlinda M. Medalla y Jenny Balboa, del Philippine Institute for Development Studies (PIDS), 2009. 34
Para un análisis en profundidad sobre el artículo XXIV del GATT de 1994 se recomienda leer “El Multilateralismo y su Caballo de Troya”, Tomo I, de Alonso P. Ferrando, CERA‐IEI, 2010. 33
31
ASEAN6, y se espera que se alcance este porcentaje para el resto de los “nuevos” miembros de la ASEAN para 2015 (Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam). Estos “nuevos” estados integrantes de la ASEAN gozan, en todos los acuerdos del tipo ASEAN+1, de un Trato Especial y Diferenciado (TED), que se traduce en períodos de transición más largos para el cumplimiento de los compromisos arancelarios respecto al socio externo en cuestión, así como respecto a los miembros originales de la ASEAN. En la Tabla 6, se puede observar la cobertura del proceso de reducción arancelaria en los cinco ACP ASEAN+1. En otras palabras, se presenta el resultado del proceso de eliminación de aranceles en dichos acuerdos, por país y en promedio, al final del período de aplicación correspondiente a cada uno de los acuerdos. Tabla 6: Eliminación Arancelaria Cubierta en los ACP ASEAN+1 ASEAN‐
Corea ASEAN‐
China ASEAN‐
Aust/NZ ASEAN‐
India ASEAN‐
Japón Promedio Singapur Brunei Malasia Tailandia Indonesia Filipinas Vietnam Camboya Laos Myanmar ASEAN 100% 97,8% 93,5% 93,7% 90,3% 97,9% 84,3% 85,5% 85,4% 87,5% 91,6% 100% 97,9% 93,7% 88,3% 89,0% 86,5% n/a 86,7% 96,4% 86,9% 91,7% 100% 98,5% 95,5% 98,8% 93,4% 94,8% 90,9% 86,2% 90,7% 86,1% 93,5% 100% 82,6% 79,6% 74,3% 50,4% 75,8% 69,7% 84,1% 77,5% 73,6% 76,7% 100% 96,4% 92,1% 96,9% 88,7% 96,0% 84,7% 76,0% 84,2% 79,4% 89,4% 100% 94,6% 90,9% 90,4% 82,3% 90,2% 82,4% 83,7% 86,8% 82,7% 88,4% Corea China Australia N. Zelanda India Japón 92,2% 94,6% 100% 100% 74,3% 86,3% Promedio 91,6% 92,0% 94,6% 76,5% 89,2% Fuente: Kleimann D. (2013), en base a Kuno Arata (2010): “Constructing the tariff dataset for the ERIA FTA Datbase”, en Jae Lee, Chang & Okabe, Misa (eds.). Así, por ejemplo, los ACP de ASEAN con Australia/Nueva Zelanda, China y Corea son ambiciosos en el plano arancelario, con compromisos de eliminación promedio mayores al 90% de las líneas arancelarias. El ACP ASEAN‐Japón esta cerca de esa cifra (89,2%), aunque no estaría cumpliendo con el objetivo “tácito” de referencia del párrafo 8.b) del artículo XXIV del GATT de 1994, que hace referencia “a lo esencial de 32
los intercambios comerciales”35. Por su parte, los compromisos arancelarios en el marco del ACP ASEAN‐India, con un promedio del 76,5% de las líneas arancelarias liberalizadas, se encuentran en una posición desventajosa respecto al artículo XXIV del GATT36. Los relativamente altos porcentajes promedio de líneas arancelarias con arancel de 0% en cuatro de los cinco ACP ASEAN+1 (con la excepción del ACP ASEAN‐India) estarían mostrando que ha habido un importante menoscabo de las preferencias del AFTA que no han sido multilateralizadas, perjudicando entonces a terceros países miembros de la OMC. Esto es particularmente cierto con los compromisos asumidos por los países del ASEAN6. La Tabla 6 nos muestra que las concesiones arancelarias del ASEAN6 son particularmente ambiciosas en el caso del ACP ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda y en el ACP ASEAN‐Corea. En el caso del ACP ASEAN‐China, observamos que Tailandia, Indonesia y Filipinas han adoptado un esquema más cauteloso a la apertura de sus mercados a la competencia de las importaciones de su gigante vecino. Las líneas arancelarias que no han sido liberalizadas por parte de los miembros de la ASEAN a los socios externos bajo los acuerdos ASEAN+1 estarían indicando que dichos miembros han seleccionado cuidadosamente los productos que no desean exponer a la competencia en función del socio externo. Otro dato que merece la pena remarcar, es el que muestra el relativamente bajo compromiso de eliminación arancelario de Japón en su ACP con la ASEAN. Al respecto podrían sugerirse varias explicaciones a esta relativa baja cobertura arancelaria de Japón con la ASEAN. Una de ellas es asumir que Japón buscó mantener, deliberadamente, concesiones adicionales con respecto a todos los estados miembros de la ASEAN con el objetivo de conservar elementos de negociación para la negociación de acuerdos comerciales preferenciales bilaterales, separados y paralelos con los siete estados miembros más avanzados de la ASEAN. Otra explicación la podríamos encontrar en la reticencia japonesa de reducir la significativa protección de gran parte de su sector agrícola. Seguramente, la explicación se encuentra en una combinación de estas dos razones expuestas. Por ejemplo, en el ACP bilateral entre Japón y Malasia, Japón liberalizó el 88,7% de sus líneas arancelarias. En el caso del ACP entre Japón y Filipinas, el primero elimina derechos sobre el 89,64% de las líneas arancelarias para el final de su período de aplicación. En otras palabras, Japón ha 35
La versión en ingles del artículo XXIV hace referencia a “with respect to substantially all the trade”, pero no ofrece un valor cualitativo respecto a qué se entiende por “lo esencial”. 36
El artículo XXIV regula la conformación de las Áreas o Zonas de Libre Comercio y de las Uniones Aduaneras. El párrafo 8. b) especifica qué se entiende por zonas de libre comercio al definirlas como “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y demás reglamentaciones comerciales restrictivas con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales…”. Ahora bien, jamás se acordó cuánto significa o qué valor de comercio representa “lo esencial”. El Grupo de Trabajo del GATT que trató el tema de la Asociación Europea de Libre Comercio en 1960 afirmó que la noción de “lo esencial de los intercambios comerciales” tiene un carácter tanto cuantitativo como cualitativo, considerando la cifra del 90 por ciento. Para mayor información se recomienda leer “El Multilateralismo y su Caballo de Troya”, anteriormente citado. 33
hecho concesiones en sus ACP bilaterales con Malasia y Filipinas que exceden las que Japón extendió en el contexto del ACP plurilateral con los miembros de la ASEAN en conjunto (86,3%). Sin embargo, a pesar de esa mayor liberalización bilateral respecto a lo plurilateral, Japón siempre conserva excepciones para asegurar la protección de su sector agrícola. En resumen, de las cifras de la Tabla 6 podemos rescatar también que, a pesar de los sólidos compromisos en acceso a mercados en cuatro de los cinco ACP ASEAN +1, sigue existiendo, en comparación con las preferencias internas de la ASEAN, un significativo potencial para futuras liberalizaciones para con los socios externos, las cuales podrían llevarse a cabo en un esquema bilateral como plurilateral. De hecho, las líneas arancelarias que aun no han sido objeto de compromisos de reducción ‐que generalmente son aquellas con la mayor protección‐ probablemente sean el incentivo para las negociaciones que están en curso entre Corea e Indonesia y Vietnam, así como en las negociaciones entre Australia e Indonesia y Malasia. Respecto a las otras políticas de acceso a mercados dentro de la esfera OMC+, las mismas se resumen en el Cuadro 3. Cuadro 3: Estado de Situación de las Normas del tipo OMC+ en los ACP ASEAN+1 Esfera Estado de Situación OMC+ Aduanes SBS y TBT AD y CVM Export Tax Servicios Compras Guberna‐
mentales Tres de los cinco ACP ASEAN+1 contienen disciplinas consolidadas sobre aduanas y aplican el Acuerdo de la OMC sobre Valoración en Aduana. Cuatro de los cinco ACP ASEAN+1 contienen normas consolidadas sobre medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) y Obstáculos Técnicos al Comercio (TBT), donde algunos de ellos (como es el caso de los acuerdos con India y Corea) solo reafirman los derechos y obligaciones de los acuerdos de la OMC sobre SPS y TBT y otros (como en ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda y ASEAN‐
Japón) van más allá de ellos, aunque el último con algunas salvedades. Los cinco ACP ASEAN+1 reafirman el derecho de los firmantes de imponer medidas Anti‐dumping (AD) y Derechos Compensatorios (CVM), así como medidas de salvaguardia global consistentes con los respectivos acuerdos de la OMC. Paralelamente, todos estos acuerdos contienen disciplinas muy detalladas sobre la imposición de medidas de salvaguardia bilaterales. Ninguno de los cinco ACP ASEAN+1 incluye medidas sobre impuestos a la exportación. Sólo Japón, en sus acuerdos individuales con Filipinas y Singapur, incluye este tipo de medidas. Todos los ACP ASEAN+1 contienen provisiones sobre la liberalización de los servicios. Sin embargo, sólo el acuerdo conjunto con Australia y Nueva Zelanda establece una zona de libre comercio de servicios según el artículo V del GATS. El resto de los ACP de la ASEAN con China, Japón, Corea e India se encuentran negociando un mandato para este fin. Al comparar con el status quo del GATS, ninguno de los acuerdos brindan normas más innovativas que éste ni utilizan otro lenguaje que el de este acuerdo. Ninguno de los acuerdos ASEAN+1 incluye norma alguna o cláusula de cooperación al respecto. Esta completa falta de tratamiento legal es un espejo del status quo del ASEAN en esta materia. Las compras públicas se encuentran totalmente fuera del ámbito de la cooperación y de los esfuerzos de 34
integración legal en la ASEAN. Sólo Singapur es firmante del Acuerdo de Compras Gubernamentales de la OMC. Por el contrario, todos menos uno (el ACP entre Japón y Malasia) de los ACP individuales de Japón con los miembros de la ASEAN incluyen disposiciones de contratación pública. En el caso de Japón‐Malasia, se manifiesta explícitamente la ambición de las partes para intercambiar información sobre las normas y reglamentos de contratación pública, para mejorar la transparencia de sus respectivos sistemas, y para cooperar a futuro. Sólo los ACP ASEAN‐Corea y ASEAN‐Australia/NZ contienen provisiones obligatorias al respecto, mientras que los ACP con China e India, como era de esperarse, no hacen referencia a la propiedad intelectual. El ACP ASEAN‐Japón incluye IPR en sus cláusulas horizontales sobre la cooperación, pero no prevé Propiedad ninguna disciplina sustantiva. Los acuerdos individuales entre Japón y los Intelectual estados miembros del ASEAN van más allá que todos los acuerdos ASEAN+1 y en algunos casos contienen disciplinas TRIPs‐plus. (IPR) Mientras que el ACP ASEAN‐Corea reafirma las obligaciones del Acuerdo TRIPs de la OMC, el de ASEAN‐Aust/NZ tiene disciplinas TRIPs‐plus. Pero en general, los compromisos externos de la ASEAN en ésta área reflejan el status quo interno de la ASEAN. 4.6.2. Disciplinas OMC‐X de la región Como se dijo, a modo de seguir analizando la profundidad, intensidad y cobertura de la integración económica de la ASEAN y la región en general, se presentan algunas disciplinas del tipo OMC‐X incorporadas en determinadas áreas de políticas y que forman parte de algunos acuerdos ASEAN+1. Kleimann (2013), compara estos compromisos con el “mínimo común denominador” o acervo de la ASEAN, así como con lo negociado en los acuerdos bilaterales entre Japón con algunos estados miembros de la ASEAN en forma independiente. En el Cuadro 4 se resume este análisis comparativo. Cuadro 4: Estado de Situación de las Normas del tipo OMC‐X en los ACP ASEAN+1 Esfera Estado de Situación OMC‐X Competen‐
cia En el ámbito de la política de competencia, los ASEAN+1 no prevén aspectos relevantes en sus textos. Los ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda y con Japón son los únicos ACP que incluye alguna referencia a la política de competencia en absoluto. El ACP con Japón menciona la política de competencia como una de las muchas áreas de cooperación económica. Del mismo modo, el capítulo de la competencia en el acuerdo entre ASEAN y Australia / Nueva Zelanda, en sus cuatro artículos respectivos, no contiene obligaciones específicas o legalmente vinculante, pero, por el contrario, reconoce la diversidad de las capacidades de las partes para implementar, mantener y hacer cumplir las leyes de la competencia. Cabe recordar que, hasta el momento, sólo cinco miembros de la ASEAN han promulgado algún tipo de legislación sobre competencia. Ellos son: Indonesia, Singapur, Tailandia, Vietnam y Malasia. Todos los ACP separados de Japón con los miembros de la ASEAN en forma individual, contienen un pequeño capítulo de competencia, que van un poco más 35
allá del ACP ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda, exhortando a los signatarios ‐en el lenguaje jurídico más amplio posible‐ a hacer frente a las "actividades anticompetitivas" a través de la adopción de las “leyes y reglamentos pertinentes”. De manera similar, con disposiciones vagas se refieren al principio de la no discriminación, la equidad procesal, la promoción de la competencia, la cooperación y la asistencia técnica. En el área de protección y liberalización de inversiones existen importantes avances y acuerdos ya alcanzados. Lo cual puede ser visto como un elemento clave para un marco normativo que establezca la seguridad jurídica para la expansión de las redes de producción regionales. A principios de 2009, la ASEAN consolido y amplio de manera significativa los acuerdos de inversión intra‐
regionales previos mediante la celebración del Acuerdo de Inversión Integral de la ASEAN, que, como un moderno tratado de inversión, abarca la protección de la inversión, la liberalización, la facilitación, promoción y transparencia de las normas y reglamentos de inversión. En ese mismo año (2009), la ASEAN concluyó acuerdos de inversión en el marco de los respectivos acuerdos marco con China y Corea. Por otra parte, en el marco del acuerdo de la ASEAN con Australia y Nueva Inversiones Zelanda del 2010 se incluyó un capítulo sobre inversión global. India y Japón, por su parte, aún están negociando acuerdos de inversión con la ASEAN, mientras que Japón ya ha incluido la liberalización de las inversiones, la protección y promoción de los capítulos en sus acuerdos comerciales preferenciales separados con siete miembros de la ASEAN y, en caso de Camboya, Laos y Vietnam, se concluyó separadamente la liberalización de inversiones y los acuerdos de protección. Del análisis de todos estos compromisos en todos estos diferentes acuerdos se puede afirmar que, al igual que en los compromisos de reducción arancelaria, así como en la liberalización de los servicios relacionados con el comercio, las exclusividades en las concesiones alcanzadas en los acuerdos bilaterales de Japón con los países de la ASEAN podrían resultar en compromisos mas profundos que lo logrado en los acuerdos plurilaterales del tipo ASEAN+1. Respecto al área de liberalización del movimiento de personas físicas (modo 4 en servicios), el ACP ASEAN‐Australia/NZ es el único de los cinco acuerdos plurilaterales ASEAN+1 que contiene disciplinas al respecto. La inclusión de estas disciplinas puede ser interpretado como una concesión importante por parte de Australia y NZ, que probablemente las ha intercambiado contra concesiones de la ASEAN en otras áreas del acuerdo. El capítulo en esta materia cubre las disposiciones relacionadas con la transparencia de las normas y su administración, aplicándose a la entrada temporal de visitantes: personas de negocios, inversionistas, trasladados de personal entre firmas, proveedores, etc. Los Movimien‐ compromisos asumidos por Australia y NZ son mucho más liberales que las de los to de miembros de la ASEAN, tanto en términos del número de categorías de profesionales cubiertos como del tiempo de estancia permitido. personas Japón ha optado, como en los otros temas, por la inclusión de las respectivas físicas disciplinas en sus acuerdos comerciales preferenciales bilaterales con los miembros de la ASEAN en lugar del ACP ASEAN‐Japón. Los ACP de Japón con Indonesia, Filipinas, Tailandia, Singapur y Vietnam contienen distintos capítulos sobre el movimiento de personas físicas que, en su estructura, se asemejan a los del ACP ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda. Sin embargo, las disposiciones de los ACP de Japón se diferencian del ACP ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda en términos de su alcance (categorías de trabajadores cubiertos), de los compromisos específicos (categorías liberalizadas de los profesionales) y en las condiciones (duración de la estancia y en los requisitos educativos). 36
4.6.3. La intensidad comercial Analizando los índices de intensidad comercial intra‐regional37 y el núcleo de disciplinas y compromisos sustantivos vinculantes de los cinco ACP plurilaterales, se observa que la profundidad y la cobertura de los ACP ASEAN+1 esta altamente correlacionada con el nivel de desarrollo del socio externo. Así, el ACP de la ASEAN con Australia/Nueva Zelanda es, lejos, el más ambicioso. Este acuerdo alcanza los compromisos recíprocos más fuertes en prácticamente todas las áreas, pero particularmente en las áreas de reducción de aranceles, de reforma aduanera, de medidas sanitarias y fitosanitarias, de obstáculos técnicos al comercio, en los derechos de propiedad intelectual, la protección y liberalización de la inversión, y en cuanto al movimiento de las personas físicas. La profundidad y alcance del acuerdo esta estrechamente vinculada a la intensidad del comercio existente entre ambas regiones, que es el más alto entre las relaciones comerciales de la ASEAN con los socios externos. El hecho de que Australia y Nueva Zelanda hayan concluido recientemente, o están en proceso de negociación, diversos acuerdos comerciales preferenciales por separado con algunos estados miembros de la ASEAN con una alta intensidad comercial, reflejan que las partes en estos acuerdos paralelos no están dispuestos a conformarse con el principio de “mínimo común denominador” de la ASEAN, tanto en términos de liberalización del acceso a mercados como respecto a las disciplinas domésticas (detrás de frontera). Tabla 7 y 8: Índices de Intensidad Comercial Tabla 7: Australia – ASEAN Tabla 8: Nueva Zelanda ‐ ASEAN Socio 1990 2000 2008 Socio 1990 2000 2008 ASEAN (2010) 2,05 2,25 2,76 ASEAN (2010) 1,15 1,26 2,34 Indonesia 2,80 3,26 2,29 Indonesia 1,43 1,63 2,67 Laos 0,48 0,42 0,31 Laos 0,09 0,90 0,09 Camboya 0,96 0,21 0,34 Camboya 1,05 0,20 0,17 Brunei 0,98 3,48 6,91 Brunei 0,06 0,14 12,91 Malasia 1,81 1,88 2,39 Malasia (2010) 1,52 1,49 2,64 Tailandia (2005) 1,34 2,06 3,26 Tailandia (2005) 0,90 1,29 2,19 Vietnam 0,98 5,42 3,70 Vietnam 0,10 1,65 1,14 Singapur (2003) 2,40 2,34 3,28 Singapur (2001) 0,94 0,96 2,21 Myanmar 1,60 0,44 0,30 Myanmar 0,19 0,66 0,30 Filipinas 1,71 1,20 1,07 Filipinas 1,53 1,08 2,18 Fuente: FMI Dirección de Estadísticas Comerciales / ADB Centro de Integración Regional. Nota: Las fechas entre paréntesis indican el año en que entro en vigor el acuerdo. Las filas en color azul indica la existencia de un ACP con la ASEAN; las de color amarillo indican la existencia de ACP separados con Estados miembros de la ASEAN en forma independiente; las filas en colorado indican ACP bilaterales en proceso de negociación. El ACP ASEAN‐Corea se aproxima a la ambición del acuerdo ASEAN‐Australia/Nueva Zelanda, en especial en cuanto a la reducción arancelaria, la liberalización de los servicios relacionados con el comercio y las normas para la protección y la liberalización de las inversiones. Las concesiones mutuas son, sin embargo, más 37
En el punto 4.1.3., mediante el Cuadro 1: Explicativo del Índice de Intensidad Comercial Intrarregional, se detallo la parte analítica de éste indicador. 37
equilibradas que en el acuerdo mencionado. Al igual que Australia y Nueva Zelanda, Corea esta negociando acuerdos comerciales preferenciales en paralelo con dos de los Estados miembros de la ASEAN que mantiene un comercio más intenso (Indonesia y Vietnam) con el fin de lograr un tratamiento legal ASEAN‐plus en áreas clave para sus negocios y sus empresas privadas. Tabla 9: Índices de Intensidad Comercial Corea ‐ ASEAN Socio 1990 2000 2008 ASEAN (2007) 1,71 1,86 1,79 Indonesia 2,90 3,43 2,41 Laos s/d 0,20 1,02 Camboya s/d 1,10 0,95 Brunei 3,23 3,85 4,97 Malasia 1,87 1,62 1,43 Tailandia 1,29 1,07 1,08 Vietnam s/d 2,75 2,65 Singapur (2006) 1,33 1,58 1,85 Myanmar 1,25 2,58 1,06 Filipinas 1,63 2,14 2,06 Fuente: FMI Dirección de Estadísticas Comerciales / ADB Centro de Integración Regional. Nota: Las fechas entre paréntesis indican el año en que entro en vigor el acuerdo. Las filas en color azul indica la existencia de un ACP con la ASEAN; las de color amarillo indican la existencia de ACP separados con Estados miembros de la ASEAN en forma independiente; las filas en colorado indican ACP bilaterales en proceso de negociación. Si se analiza la intensidad del comercio intrarregional del ACP ASEAN‐China, éste ha venido disminuyendo constantemente en los últimos 30 años (en 1980 fue de 3,1 y en 2009 de 1,4), estabilizándose un poco en los últimos años. Esta baja intensidad de los intercambios comerciales entre China y los miembros de la ASEAN refleja las prioridades políticas del ACP ASEAN‐China, donde China es un trader global más que un jugador regional. Si bien la liberalización de servicios ha sido ambiciosa, uno de los objetivos de éste acuerdo es la de revertir la tendencia descendente en la intensidad del comercio de bienes entre las partes mediante una significativa liberalización comercial de los mismos. Tabla 10: Índices de Intensidad Comercial China ‐ ASEAN Socio 1990 2000 2008 ASEAN (2005) 1,49 1,35 1,55 Indonesia 1,65 2,04 1,33 Laos 6,00 1,17 1,35 Camboya 1,95 1,76 1,18 Brunei 0,18 0,40 0,20 Malasia 1,21 1,09 1,64 Tailandia 1,36 1,36 1,49 Vietnam 0,06 2,37 1,77 Singapur (2009) 1,72 1,28 1,33 Myanmar 13,94 3,60 2,60 Filipinas 0,76 0,91 2,44 Fuente: FMI Dirección de Estadísticas Comerciales / ADB Centro de Integración Regional. Nota: Las fechas entre paréntesis indican el año en que entro en vigor el acuerdo. Las filas en color azul indica la existencia de un ACP con la ASEAN; las de color amarillo indican la existencia de ACP separados con Estados miembros de la ASEAN en forma independiente. 38
Por su parte, en el ACP ASEAN‐India se observa que los niveles de los valores de intensidad comercial intrarregionales son similares a los de ASEAN‐China, con la única diferencia que un acuerdo “poco profundo” de acceso al mercado entre la ASEAN y la India (concluido en 2010) tendría como objetivo liberar las posibilidades comerciales existentes en lugar de revertir la tendencia a la baja. De hecho, como se mencionó, el acuerdo estaría en contradicción con el artículo XXIV del GATT de 1994, que requiere que los acuerdos comerciales regionales logren la liberalización de "lo sustancial del comercio" para que sea compatible con las disciplinas del GATT/OMC. Además, el ACP no contiene disciplinas legales que excedan el actual status quo de la OMC. Sólo se pueden realizar especulaciones sobre las motivaciones de este acuerdo, que es esencialmente un acuerdo vacío de contenido sustancial. Una justificación para explicar los muy bajos niveles de ambición y compromiso en los termas de acceso a mercados, en especial en lo referente a la reducción arancelaria, son las fuertes similitudes en las estructuras productivas de las partes. Por un lado, existe una significativa falta de complementariedad entre las respectivas economías y, por otro, existe una relación de competencia entre la ASEAN y la India en el comercio internacional de mercancías. La situación resulta diferente en el ámbito del comercio de servicios y en la inversión, temas que actualmente se están negociando en el contexto de la relación ASEAN‐India. Tabla 11: Índices de Intensidad Comercial India ‐ ASEAN Socio 1990 2000 2008 ASEAN (2010) 1,36 1,24 1,61 Indonesia 0,98 1,83 2,03 Laos 0,36 0,73 0,15 Camboya 2,23 0,36 0,30 Brunei 0,01 0,08 1,97 Malasia (2011) 1,86 1,35 1,71 Tailandia 0,81 0,89 0,91 Vietnam 4,22 1,08 1,03 Singapur (2005) 1,67 1,40 2,20 Myanmar 9,55 6,73 6,12 Filipinas 0,18 0,37 0,45 Fuente: FMI Dirección de Estadísticas Comerciales / ADB Centro de Integración Regional. Nota: Las fechas entre paréntesis indican el año en que entro en vigor el acuerdo. Las filas en color azul indica la existencia de un ACP con la ASEAN; las de color amarillo indican la existencia de ACP separados con Estados miembros de la ASEAN en forma independiente; las filas en colorado indican ACP bilaterales en proceso de negociación. En lo que respecta a la intensidad del ACP ASEAN‐Japón, los valores son los más altos respecto al resto de los socios externos de la ASEAN (aunque similares a los de Australia), lo cual esta ligado a las redes de producción que ese país (Japón) estableció en la región. Sin embargo, Japón, siendo conciente, aparentemente, de las limitaciones en las normas “colectivas” de la ASEAN en lo relacionado al comercio y la inversión, llevó a cabo, desde un principio, una estrategia dual de integración con los estados miembros de la ASEAN caracterizada por una liberalización del acceso a mercado también dual. Por un lado, Japón concluyó un ACP con los Estados miembros de la ASEAN en forma conjunta, limitado a una significativa liberalización del comercio de bienes y a disposiciones fuertes en materia de cooperación económica. Los siete 39
acuerdos paralelos, que concluyó Japón con miembros de la ASEAN ‐de "alta intensidad" comercial‐, en forma individual dio por resultado que tanto Australia, Nueva Zelanda, Corea, y luego la Unión Europea busquen alcanzar sus propios acuerdos con los miembros individuales de la ASEAN –principalmente, acuerdos comerciales preferenciales que contengan elementos de integración económica profundos, amplios y ambiciosos. En los seis (de los siete) acuerdos por separado que alcanzó Japón con los miembros de la ASEAN de manera individual analizados, se observó que no sólo exceden la cobertura y profundidad de los cinco ACP ASEAN+1, sino que también trasciende al status quo interno del ASEAN en un grado importante. Estos acuerdos bilaterales de Japón dan una mayor evidencia sobre el impacto desfavorable del principio del “mínimo común denominador” así como del problema de free‐rider38, que prevalecen en el marco de los acuerdos plurilaterales ASEAN+1. Tabla 12: Índices de Intensidad Comercial Japón ‐ ASEAN Socio 1990 2000 2008 ASEAN (2008) 2,90 2,41 2,33 Indonesia (2008) 5,24 3,63 3,16 Laos 1,58 0,53 0,43 Camboya 1,10 0,45 0,53 Brunei (2008) 4,43 5,03 7,32 Malasia (2006) 2,42 2,12 2,02 Tailandia (2007) 3,26 2,76 3,01 Vietnam (2009) 4,04 2,45 2,54 Singapur (2002) 1,91 1,79 1,45 Myanmar 1,19 1,01 0,83 Filipinas (2008) 2,69 2,81 2,61 Fuente: FMI Dirección de Estadísticas Comerciales / ADB Centro de Integración Regional. Nota: Las fechas entre paréntesis indican el año en que entro en vigor el acuerdo. Las filas en color azul indica la existencia de un ACP con la ASEAN; las de color amarillo indican la existencia de ACP separados con Estados miembros de la ASEAN en forma independiente. En general, estos valores de intensidad comercial que reflejan diferentes niveles de interdependencia comercial, proporcionan una justificación convincente para la integración de jure, cuyo objetivo es el de disciplinar y normalizar las barreras en frontera y domésticas (fronteras hacia adentro) mas sofisticadas, con el fin de disminuir los costos de transacción a lo largo de la red regional de la cadena de suministro. 38
En la jerga de la OMC es la denominación con la que se designa a un país que no hace ninguna concesión comercial pero que, en virtud del principio Nación Mas Favorecida (NMF), se beneficia de las reducciones y concesiones arancelarias que ofrecen los demás países negociadores.
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4.7. ¿Es realmente fácil hacer negocios con los países de Asia Oriental, en particular con aquellos que integran la ASEAN? ¿Cómo podemos cuantificar este comportamiento? A priori, la sensación que generalmente se tiene cuando se piensa en hacer negocios con los países de Asia Oriental o con los miembros de la ASEAN en particular, es que debería ser medianamente sencillo. Esta percepción quizás tenga su asidero en que, en términos relativos, las normas y estándares que regulan los flujos comerciales de estas economías no serían tan restrictivos como los de la mayoría de los grandes importadores desarrollados (Unión Europea, Estados Unidos, Japón, etc.). Sin embargo, la realidad nos demuestra que no se pueden sacar conclusiones en base a la mera percepción y que no todas las situaciones son iguales. En el caso de los países que integran la ASEAN, dado las heterogeneidades ya comentadas, resulta recomendable analizar caso por caso y país por país. A tal fin, resulta conveniente observar el índice elaborado por el Banco Mundial de facilidad para hacer negocios (en inglés, Ease of Doing Business index) como un indicador cuantitativo de las regulaciones y normas domésticas que aplican estas economías para facilitar o ralentizar los negocios, tanto internamente como de fronteras para fuera. Concretamente, el Proyecto Doing Business del Banco Mundial39pretende proporcionar una medición objetiva de las normas que regulan la actividad empresarial y su puesta en práctica en 185 economías y ciudades seleccionadas en el ámbito subnacional y regional. Este Proyecto que comenzó en 2003, analiza y compara las normas que regulan las actividades de las pequeñas y medianas empresas locales a lo largo de su ciclo de vida. Se ha seleccionado este indicador ya que se lo considera una aproximación para entender hasta que punto y de que manera las regulaciones son favorables para hacer negocios, y determinar en qué manera las diferencias entre legislaciones permite tener una visión más equilibrada a lo interno de la ASEAN. El informe, “Doing Business 2013: Regulaciones inteligentes para Pequeñas y Medianas Empresas”, es la décima edición de la serie Doing Business. Este informe cubre las regulaciones que influyen en once áreas del ciclo vital de una empresa: apertura de una empresa, manejo de permisos de construcción, obtención de electricidad, registro de propiedades, obtención de crédito, protección de inversores, pago de impuestos, comercio transfronterizo40, cumplimiento de contratos, resolución de la insolvencia y empleo de trabajadores41. 39
Para mayor información sobre este Proyecto ver: http://www.doingbusiness.org/ . Para analizar en profundidad la metodología utilizada se sugiere ver http://espanol.doingbusiness.org/methodology. 40
El subíndice del área “comercio transfronterizo” registra el tiempo y el costo (excluyendo aranceles) requerido para exportar e importar un cargamento estándar de mercaderías por transporte oceánico. Se registran el tiempo y costo para completar cada procedimiento oficial para exportar e importar la mercadería —desde el acuerdo contractual entre las dos partes hasta la entrega—. También se registran todos los documentos que requiere el comerciante para importar o exportar las mercaderías superando los controles fronterizos. Para mercaderías destinadas a la exportación, los procedimientos abarcan desde el empaquetamiento de la mercadería en contenedores en la fábrica hasta su partida desde el 41
Doing Business no mide todos los aspectos del entorno regulatorio que afectan a las empresas y a los inversionistas. Por ejemplo, no se mide la seguridad, la estabilidad macroeconómica, la corrupción, el nivel de especialización ni la solidez de los sistemas financieros. Básicamente, el índice engloba dos tipos de indicadores: los relacionados con la fortaleza de las instituciones competentes en materia de regulación empresarial, y los que tienen que ver con la complejidad y el costo de los procesos regulatorios. Los indicadores del primer grupo se centran en el marco legal y regulatorio de las áreas obtención de crédito, protección de inversores, cumplimiento de contratos y resolución de la insolvencia. Los del segundo grupo se refieren al costo y la eficiencia de los procesos regulatorios de las áreas apertura de una empresa, manejo de permisos de construcción, obtención de electricidad, registro de propiedades, pago de impuestos y comercio transfronterizo. Las economías con buenos puestos en la clasificación en facilidad de hacer negocios suelen combinar procesos regulatorios eficientes con instituciones robustas que protegen los derechos de propiedad y de los inversores. El Gráfico 4 muestra, por región, el promedio de clasificación según los grupos de indicadores antes mencionados. Gráfico 4: Posicionamiento regional para hacer negocios Fuente: Doing Business (2013). puerto de salida. Para mercaderías destinadas a la importación, los procedimientos abarcan desde la llegada del barco al puerto de entrada hasta la entrega del cargamento en el almacén de la fábrica. El tiempo y costo del transporte oceánico no se incluyen. 41
Los datos sobre empleo de trabajadores no figuran en la clasificación de este año (2013) en facilidad para hacer negocios. 42
La fortaleza de las instituciones se refiere a la clasificación en promedio en obtención de crédito, protección de inversores, cumplimiento de contratos y resolución de la insolvencia. La complejidad y el costo de los procesos regulatorios se refiere a la clasificación en promedio en apertura de una empresa, manejo de permisos de construcción, obtención de electricidad, registro de propiedades, pago de impuestos y comercio transfronterizo. Del Gráfico 4 se puede concluir que las economías de altos ingresos de la OCDE cuentan, por un amplio margen de diferencia, con la regulación más favorable para las empresas en ambas dimensiones. Otras regiones, como Asia Oriental y el Pacífico, y Oriente Medio y Norte de África, gozan de unos procesos regulatorios relativamente eficientes, pero carecen de la fortaleza de las instituciones necesaria para aplicar la regulación empresarial. Del promedio de los índices que componen el Doing Business surge una clasificación en facilidad de hacer negocios para las 185 economías que integran el mencionado indicador. Del total de economías analizadas, se seleccionaron los Estados miembros de la ASEAN42. En la Tabla 13 se expone el ranking de esa clasificación para estos países43, mientras que en la Tabla 14 se muestra el ranking para los socios externos de la ASEAN, que conforman los acuerdos ASEAN+1. Tabla 13: Ranking Doing Business Tabla 14: Ranking Doing Business Puesto Miembro ASEAN Puesto Socios Externos ASEAN+1 3 Nueva Zelanda 1 Singapur 12 Malasia 8 Corea 10 Australia 18 Tailandia 79 Brunei Darussalam 24 Japón 91 China 99 Vietnam 128 Indonesia 132 India Fuente: Doing Business (2013) 133 Camboya 138 Filipinas 163 Laos Fuente: Doing Business (2013) Nota: Por séptimo año consecutivo, Singapur vuelve a ocupar el primer puesto de la clasificación global. El hecho de que una economía ocupe el primer puesto de la clasificación en facilidad de hacer negocios no significa que ésta ocupe el primer puesto en las diez áreas regulatorias que conforman la clasificación general. De hecho, Singapur ocupa el primer puesto en comercio transfronterizo, pero el 36 en registro de propiedades. Los mejores tres puestos que ocupa (en comercio transfronterizo, manejo de permisos de construcción y protección de inversores) lo sitúan, en promedio, en la segunda posición. A su vez, sus tres peores puestos (en registro de propiedades, obtención de crédito y cumplimiento de contratos) ubican al país, en promedio, en el vigésimo puesto. Por su parte, China e India, se han clasificado entre los 50 países con mayores reformas y también se hallan a la cabeza de sus regiones respectivas desde 2005. Ambas adoptaron reformas regulatorias desde 2003 en adelante. China promulgó una nueva ley de sociedades en 2005, un nuevo registro de crédito en 2006, su primera ley sobre 43
Argentina ocupa el puesto 124. 43
la quiebra en 2007, una nueva ley de la propiedad en 2007, una nueva ley de procedimiento civil en 2008 y una nueva ley del impuesto sobre los ingresos de las empresas en 2008. Tras la entrada en funcionamiento de su primer buró de crédito en 2004, India centró la mayor parte de sus esfuerzos en simplificar y reducir el costo de los procesos regulatorios en áreas como apertura de una empresa, pago de impuestos y comercio transfronterizo. 4.8. ¿Cual es la percepción sobre le riesgo país y el entorno empresarial en Asia Oriental y en la ASEAN en particular? En línea con el análisis de la pregunta anterior respecto a la facilidad o no de hacer negocios con los países de la ASEAN, se considera que, en forma complementaria, también se debería tener en cuenta el factor “riesgo país” de la región y el entorno en que sus empresas se desenvuelven. Con este objetivo es que se analizo el Coface Country Risk 2013, que refleja el riesgo medio de impago a corto plazo de las empresas de un país e indica hasta qué punto el compromiso financiero de una empresa de un país determinado está influenciado por la situación económica, financiera y política del mismo. La estimación de riesgo país cubre un total de 158 economías y sus calificaciones se dividen en una escala de siete niveles A1, A2, A3, A4, B, C, D, en orden creciente de riesgo. Estas calificaciones se establecen combinando un conjunto de criterios de evaluación, a saber: 1) Vulnerabilidad de la coyuntura; 2) Riesgo de crisis de liquidez en divisas; 3) Exceso de endeudamiento exterior; 4) Vulnerabilidad financiera del Estado; 5) Debilidad del sector bancario; 6) Debilidades del entorno político y del gobierno; y 7) Comportamiento de pago de las empresas. Se resume el significado de cada uno de los siete niveles en el Cuadro 5. Cuadro 5 Situación política y económica muy estable que influye de forma favorable en A1 el comportamiento de pago de las empresas. Buen clima de negocios. Muy baja probabilidad de impago. Probabilidad de impago sigue siendo escasa, aunque el entorno económico y A2 político del país o el comportamiento de pago de las empresas del país sea algo peor que en los países con calificación A1. El comportamiento de pago, no tan bueno como en las categorías anteriores, A3 podría verse afectado por cambios del entorno económico y político del país, incluso con un poco elevada probabilidad de impago. 44
A4 B C D El comportamiento de pago podría quedar afectado por un entorno económico y político con posibilidades de deterioro. Probabilidad aceptable de que esto lleve a un impago. Un entorno económico y político inestable es susceptible de afectar a los comportamientos de pago, que comienzan a ser, con frecuencia, mediocres. Un entorno económico y político de país, muy inseguro, podría deteriorar el comportamiento de pago, que paso a ser normalmente malo. El entorno económico y político del país genera un riesgo muy elevado, que agravará los comportamientos de pago, que en general son deplorables. Fuente: Coface Handbook of Country Risk (2013). Otro indicador relevante para analizar la situación de la región y determinar el contexto en que se desenvuelven las empresas de las economías de la ASEAN es observar la calificación del entorno empresarial. Esta calificación tiene por objeto evaluar la calidad global del entorno empresarial en cada uno de los 185 países bajo análisis. Mide más precisamente si las cuentas de las empresas son fiables y están disponibles, y si el sistema jurídico garantiza una protección equitativa y eficaz de los acreedores y si las instituciones del país constituyen un marco favorable para las transacciones entre empresas. Como en el indicador anterior, las calificaciones del entorno empresarial se dividen también en una escala de siete niveles A1, A2, A3, A4, B, C, D, en orden creciente de deterioro de dicho entorno. El significado de estos niveles se detalla en el Cuadro 6 a continuación. Cuadro 6 El entorno de negocios para las empresas es muy favorable y satisfactorio. A1 Los balances de las empresas son (por lo general) fiables y disponibles. El recobro de deudas es eficaz. Las instituciones son de calidad. El entorno empresarial es satisfactorio. Los balances de las empresas, cuando están disponibles, son fiables. El recobro de deudas funciona A2 apropiadamente. Las instituciones son globalmente competentes. Las empresas evolucionan en un marco relativamente estable pero perfectible. El entorno empresarial es más bien satisfactorio. Los balances de las empresas no se encuentran siempre disponibles aunque son relativamente A3 fiables. El recobro de deudas y las instituciones pueden presentar algunos problemas. Las empresas evolucionan en un marco seguro pero se presentan ciertas dificultades puntuales para las transacciones entre empresas. El entorno empresarial es aceptable pero a veces inestable. Los balances de las empresas son, en ocasiones, insuficientemente fiables o disponibles. El A4 recobro de deudas no siempre es eficaz y las instituciones presentan algunos problemas, lo que genera dificultades para las transacciones entre empresas. B El entorno empresarial evoluciona en un marco inestable y poco 45
competente. La fiabilidad y la disponibilidad de los balances de las empresas son muy variables. El recobro de deudas es, en ocasiones, difícil. Las instituciones presentan ciertas debilidades que generan un factor de riesgo a tener en cuenta para las transacciones entre empresas. El entorno de los negocios es difícil. Los balances de las empresas no están, a menudo, disponibles y cuando lo están no son muy fiables. El recobro de C deudas es aleatorio. Las instituciones presentan numerosas insuficiencias. Las empresas evolucionan en un marco difícil, constituyendo así un riesgo importante para las transacciones entre empresas. El entorno empresarial es muy difícil. Los balances de las empresas raramente están disponibles y cuando lo están, son muy poco fiables. El D recobro de deudas es muy aleatorio. Las instituciones presentan insuficiencias mayores. Las empresas evolucionan en un marco muy difícil, lo cual es un alto riesgo para las transacciones entre empresas. Fuente: Coface Handbook of Country Risk (2013). Presentados los indicadores relevantes y explicado el significado de las calificaciones de dichos indicadores, a continuación, se presenta la Tabla 15, con la evolución de las calificaciones de riesgo país para los principales miembros de la ASEAN, desde 2007 a 2013, así como la calificación del entorno empresarial para el 2013. Tabla 15: Calificaciones Riesgo País y Entorno Empresarial Entorno Empresarial 2013 2013 2012 Singapur A1 A1 A1 Malasia A3 A2 A2
Tailandia A3 A3 A3 Indonesia C A4 B Filipinas B B B Vietnam C C C Camboya D D s/d Laos D D s/d Myanmar D D s/d Fuente: Coface Handbook of Country Risk (2013). Miembro ASEAN Riesgo País 2011 A1 A2
A3 B B B s/d s/d s/d 2010 A2 A2
A3 B B B s/d s/d s/d 2009 A1 A2
A3 B B B s/d s/d s/d 2008 A1 A2
A3 B B B s/d s/d s/d 2007 A1 A2
A2 B B B s/d s/d s/d Estas calificaciones, se basan, además de los criterios antes mencionados, en un conjunto de fortalezas y debilidades que presentan cada una de las economías analizadas. En la Tabla 16 se presentan las principales fortalezas y debilidades de la mayoría de las economías de la ASEAN (excepto las de Brunei Darassalam). 46
Tabla 16: Fortalezas y Debilidades de los Miembros de la ASEAN SINGAPUR Fortalezas Debilidades • Competitividad de muy alta calidad; • Desarrollo de sectores con alto valor agregado (químicos, farmacéuticos, finanzas, etc.); • Fuerte entrada de IED gracias a un favorable sistema impositivo, estabilidad política y un excelente clima de negocios; • Mayor exportador de capital en Asia vía fondos soberanos. • Economía dependiente de la demanda externa; • Escasez de mano de obra calificada; • Población en proceso de envejecimiento; • Tensiones sociales latentes en un contexto de crecimiento desigual y de un incremento del desempleo de largo plazo entre los trabajadores menos calificados. MALASIA Fortalezas Debilidades • Diversidad de exportaciones; • Sector servicios dinámico; • Excelente sistema educativo, buena infraestructura, alto nivel de I&D; • Apoyo a las inversiones mediante el desarrollo del mercado financiero y un amplio acceso a la IED. • Economía dependiente de la demanda externa; • Ingresos fiscales altamente dependiente del desempeño de los sectores gas y petróleo. • Muy alto stock de crédito bancario en el sector privado; • Erosión en la competitividad de los precios de la economía debido a altos costos laborales; • Persistentes disparidades regionales. TAILANDIA Fortalezas Debilidades • Producción agrícola e industrial diversificada y de alto rendimiento; • Mercado de productos manufactureros en aumento; • Sistema bancario fortalecido; • centro regional abierto al dinamismo de sus vecinos. • Comercio exterior sujeto a la competencia china; • Reformas estructurales insuficientes; • Clima empresarial marcado por las relaciones entre el sector privado y los círculos políticos; • Recurrente inestabilidad política desde 2006. INDONESIA Fortalezas Debilidades • Sector bancario fortaleciéndose; • Diversificación de sus recursos naturales (agricultura, energía, minería); • Alta competitividad gracias a bajos costos laborales; • Sector turístico dinámico. • Baja tasa de inversión; • Exportaciones de productos primarios con una creciente dependencia de la demanda china; • Carencia de infraestructura; • Intermediación bancaria débil; • Corrupción persistente y falta de transparencia; • Elevado desempleo y pobreza que acentúan las tensiones entre étnias. FILIPINAS Fortalezas Debilidades • Rol significativo del sector electrónico en la economía (más del 60% de las exportaciones); • Exportaciones crecientes a los emergentes asiáticos (representaron m{as del 45% en 2011); • Consumo de hogares y cuentas externas beneficiadas por las remesas de los trabajadores expatriados; • auge del sector de procesos de externalización de negocios. • Bajo nivel de inversiones, especialmente en infraestructura; • Deficiencias en la gobernabilidad; • Inequidades sociales y crecimiento demográfico que presiona sobre el crecimiento económico. 47
VIETNAM Fortalezas Debilidades • Mano de obra barata y calificada; • Fuerte potencial en agricultura y recursos naturales; • Estrategia de desarrollo basada en la apertura económica y la diversificación. • Economía especializada en productos poco competitivos de bajo valor agregado; • Ambiente de negocios con fallas persistentes; • Infraestructura deficiente; • Reformas del sector público sin finalizar; • Desigualdades en aumento; • Sistema bancario débil. CAMBOYA Fortalezas Debilidades • Industria textil flexible y sector turístico prometedor; • Reservas offshore de gas y petróleo potenciales; • Apoyo financiero por donantes bilaterales y multilaterales; • Estabilidad política desde 1997; • Forma parte de la ASEAN. • Significativa participación de la agricultura en el PIB, vulnerabilidad climática; • Industria eléctrica subdesarrollada; • Falta de mano de obra capacitada; • Recursos financieros débiles, alta dependencia de concesiones financieras; • Gobernabilidad deficiente; • Alto nivel de pobreza. LAOS Fortalezas Debilidades • Abundantes recursos naturales: minerales (cobre, oro, bauxita, acero, zinc), petróleo y materias primas agrícolas (maíz, arroz, caña de azúcar, mandioca, caucho, soja, café); • Industria hidroeléctrica desarrollada; • IED en el sector de materias primas; • Integración regional (ASEAN) y miembro de la OMC (oficialmente desde 2013). • Gran déficit de cuenta corriente; • Escaso nivel de reservas; • Gobernanza deficiente; • Alto nivel de pobreza; • Sector bancario débil; • Riesgo soberano alto debido al elevado endeudamiento. MYANMAR Fortalezas Debilidades • Abundante materias primas (arroz, minerales, gas, petróleo); • Potencial hidroeléctrico considerable; • Proximidad a economías dinámicas (India, China, Tailandia); • Alto potencial turístico. Fuente: en base a Cofase (2013). • Altas tensiones por problemas étnicos; • Continuación de las sanciones económicas; • Pobre diversificación de la economía; • Falta de reformas estructurales: inversión en infraestructura, salud y educación). 48
5. Comentarios Finales Es de esperar que para los próximos años, la región de Asia‐Pacífico sea centro de más y nuevos acuerdos que profundicen el actual proceso de integración regional. Como se dijo, tanto el RCEP como el TPP son acuerdos comerciales regionales ambiciosos, lo que implicará procesos de negociación complejos con múltiples partes en diferentes etapas de desarrollo y con sectores que aun no son capaces de enfrentar una mayor liberalización comercial. La duda que cabe es si este indefectible proceso será complementario y se pueda lograr una gran Zona de Libre Comercio en toda la región, ó, si por el contrario, resulta ser competitivo, generando mayores tensiones y riesgos de fragmentación entre sus miembros. Claramente, la evolución de los Mega Acuerdos de libre comercio intrarregionales e interregionales, como el RCEP o el TPP, donde se negocian temas OMC + y OMC‐X, demuestra que el Sistema Multilateral de Comercio de la OMC necesita una agenda más amplia para buscar la manera de “multilateralizar el regionalismo”, o sea, cómo conseguir que las experiencias de los acuerdos regionales sea un banco de prueba para encontrar una solución multilateral. También hay que tener en cuenta que muchos temas no están actualmente suficientemente cubiertos o directamente no están cubiertos por el GATT ni han sido incorporados a la Agenda de la Ronda de Doha. Independientemente de si la OMC logra acordar esta “agenda ampliada” respecto al regionalismo creciente, esta claro que la gran segmentación normativa existente entre los Acuerdos del tipo ASEAN+1 y de aquellos que integran los propios Estados miembros de la ASEAN con los socios externos, así como la enorme heterogeneidad entre todos los integrantes de esta “maraña” de acuerdos regionales, hace indispensable un atento y pormenorizado análisis respecto de las especificidades y particularidades de cada mercado en forma individual. Del análisis de los esquemas y modelos de integración de la región bajo estudio podemos concluir que los modelos intelectuales pre‐aprendidos que analizaron la creación de las primeras uniones aduaneras y zonas de libre comercio, enmarcadas en las disciplinas y metodologías del GATT de 1994 (específicamente en su artículo XXIV y modificaciones), y que luego fueron puestos a prueba al firmarse el Tratado de Roma que creó la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957 y sus posteriores ampliaciones, surge que la realidad ha superado a la teoría de la integración económica. Las etapas de integración propuestas en su momento por Bela Balassa (1964)44 en: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total, han quedado superadas por los acontecimientos y por sus propias limitaciones conceptuales en describir las nuevas realidades; siendo los sistemas de fuerza y las interrelaciones de poder los que delimitan los esquemas de negociación en los procesos de integración regional. La teoría económica internacional 44
Balassa Bela, J. D. (1964). “Teoría de la Integración Económica”. Uteha. México. 49
se ha quedado rezagada respecto a las nuevas realidades en materia de integración económica. Es por ello que hoy se discute respecto de modelos heterodoxos para analizar situaciones complejas, de muchos actores, diferentes realidades, cuestiones de mercado y aspectos geopolíticos, enmarcados en una dinámica de constante cambio, como es el proceso de integración económica en la región del Asia‐Pacífico. Estos modelos heterodoxos requieren de constantes ajustes y del esfuerzo mancomunado de todos los actores, buscando generar un mayor diálogo y transparencia para poder entender cabalmente los hechos y las decisiones de política que están detrás de las palabras y los gestos. Siempre existieron tensiones y excepciones entre un esquema teórico sobre determinada realidad y la propia realidad. Lo que esta claro en lo que respecta a los nuevos esquemas de integración económica internacional que se están desarrollando es que se necesita una nueva teoría que los contemple así como un fuerte esfuerzo de comprensión para poder determinar y construir las hojas de ruta para los policymakers. 50
Bibliografía ARIC ‐ Asian Regional Integration Center. (2013). “Multilateralizing Asian Regionalism: approaches to unraveling the Asian Noodle Bowl”. Asian Economic Integration Monitor. http://aric.adb.org/pdf/aeim/AEIM_2013March_SpecialChapter.pdf Balassa Bela, J. D. (1964). “Teoría de la Integración Económica”. Uteha. México. Baldwin, Richard E. (2007). “Managing the Noodle Bowl: The Fragility of East Asian Regionalism”. Graduate Institute of International Studies, University of Geneva. Bhagwati, Jagdish. (1995). “US trade policy: the infatuation with free trade areas”. En The Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements, por Jagdish Bhagwati and Anne Krueger. Washington D.C.: AEI Press. Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). Puentes Quincenal, Volumen 10, Número 5 de julio de 2013. Coface Handbook of Country Risk 2013. Marzo de 2013. Department of Trade & Industry of Philippines. (2010). http://www.dti.gov.ph/uploads/DownloadableForms/(BITR)AFTA‐Overview_28Oct10.pdf Doing Business 2013. Regulaciones inteligentes para las pequeñas y medianas empresas. Publicación conjunta del Banco Mundial y la corporación financiera internacional. 10ª Edición. Durán Lima, José E. y Álvarez Mariano. (2011). “Manual de comercio exterior y política comercial. Nociones básicas, clasificaciones e indicadores de posición y dinamismo”. CEPAL. Ferrando, Alonso P. (2012). “El Acuerdo de Asociación Trans‐Pacífico (TPP). Un análisis preliminar”. Instituto de Estrategia Internacional (IEI). CERA. Ferrando, Alonso P. (2012). “El Multilateralismo y su Caballo de Troya”. Tomo I y Tomo II. Instituto de Estrategia Internacional (IEI). CERA. Financial Times (18 de julio de 2013). “Pascal Lamy questions US‐led regional trade talks”, por Shawn Donnan. Hamanaka, Shintaro. (2012). “Is Trade in Asia Really Integrating”. ADB Working Paper Series on Regional Integration. Asian Development Bank, Manila. Hamanaka, Shintaro. (2010). “Institutional Parameters of a Region‐Wide Economic Agreement in Asia: Examination of Trans‐Pacific Partnership and ASEAN+X Free Trade 51
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