PRINCIPIOS. IGUALDAD. ALCANCE PRINCIPIO DE PREFERENCIA. ARTÍCULO 25 BIS DEL REGLAMENTO DE CONTRATACIONES 2410-2-20/08 Dictamen N° 128.871 -7 SECRETARÍA LETRADA II Vuelven estas actuaciones relacionadas con el resultado obtenido en la Licitación Privada llevada a cabo el 4 de agosto del corriente año bajo el régimen establecido en la Ley de Contabilidad y su Reglamento de Contrataciones, con el objeto de contratar la "Prestación del servicio periódico de limpieza integral y su mantenimiento complementario en distintas dependencias, con un presupuesto oficial estimado para cuatro (4) meses de $161.400. Respecto del cumplimiento de los recaudos formales que impone el presente trámite, este Organismo Asesor se pronunció en anterior dictamen, destacándose en esta ocasión que se encuentran satisfechos los requerimientos legales y reglamentarios que hacen a la validez del procedimiento. También, en dicha intervención se hizo mención a las observaciones formuladas por dos firmas contra el despacho de la Comisión de Preadjudicación en cuanto preadjudicó la prestación a una tercera, cuya cotización de $183.600 resulta segunda en orden creciente de cotización. Siguiendo el orden de exposición, se enunciaron los agravios vertidos por las oferentes desplazadas y se mencionaron los fundamentos esgrimidos por la Comisión, donde ratifica la preselección propuesta. Respecto del contenido y alcance de las impugnaciones planteadas, no abunda reiterar en esta instancia que una de las oferentes fundó su queja haciendo valer su condición de PyME, debidamente inscripta en ei registro pertinente y con radicación en la Provincia de Buenos Aires. Sostuvo que se encuentra alcanzada por ei principio de preferencia en razón del sujeto consagrado por los artículos 25 bis, 28 y concordant es del Decreto Ley N° 7764/71 y su cotización beneficiada con hasta el 5% de diferencia en más respecto de la de menor precio. Ello así, afirma que en virtud de dicho privilegio su propuesta resulta la más conveniente al interés fiscal. Por su parte, la otra oferente impugnante -quien cotizó el menor precio- cuestionó haber sido desplazada de la justa por una oferta más onerosa y que su exclusión se resolvió sin invocar las razones de oportunidad o conveniencia tenidas en cuenta para así concluir. Los argumentos de ambas quejas fueron rechazados por el cuerpo actuante en el mencionado despacho, alegando en el primer caso, que la firma preseleccionada también está alcanzada por el principio general de preferencias plasmado en la legislación citada y, respecto del segundo planteo impugnatorio, sostuvo que la empresa disconforme incumplió la totalidad de los requisit os indicados en el art ículo 9 o del Pliego de Condiciones y Especificaciones Técnicas Básicas, defecto que la propia documentación ¡¡citatoria califica, sin excepción, como causal de rechazo de la oferta. En atención a la calificación preferencial en razón del sujeto consagrada a favor de la firma preadjudicataria y no surgiendo dicho extremo del confronte de la documentación que integra la oferta preseleccionada, esta Asesoría General de Gobierno solicitó en la intervención que se viene comentando y con carácter previo a emitir dictamen definitivo sobre el tema planteado, la justificación de ese privilegio en el marco de las disposiciones contenidas en el legajo licitatorio (Punto 8.8. del Pliego Tipo de Condiciones Particulares para el servicio de que se trata). Sobre ese tópico se expidió el citado cuerpo, oportunidad donde manifestó que si bien la preadjudicataria no presentó constancia de inscripción como Micro, Pequeña o Mediana Empresa, a su criterio correspondía calificarla como una Microempresa, toda vez que el análisis legal y contable efectuado sobre esa empresa habilitaba esa conceptualización. Agregó, a mayor abundamiento, la insuficiencia de la constancia de inscripción en el Registro Provincial de Microempresas y Desarrollo Productivo Local agregada en la oferta de la impugnante, por haber sido presentada en copia simple, formato que descalifica invocando lo establecido en el Punto 8 del Pliego Tipo de Condiciones Particulares. Por tales razones, insiste en la conveniencia de proceder de la forma aconsejada. Llamada a expedirse, esta Asesoría General de Gobierno advierte liminarmente que las impugnaciones articuladas resultan formalmente procedentes al haber sido interpuestas en término y encontrarse debidamente fundadas (conforme artículo 51 del Reglamento de Contrataciones). Examinada en lo sustancial la presentación de la segunda de las quejosas, se repara que asiste razón a la misma en cuanto manifiesta que la Comisión de Preadjudicación resolvió excluirla de la compulsa sin enunciar las causas que fundamentaron la desestimación de su propuesta. En efecto, la simple lectura del dictamen permite concluir sin hesitación alguna que la falta de motivación de la decisión adoptada tacha a la misma de arbitraria, comprometiendo el derecho de defensa de la impugnante. Ahora bien, no menos cierto es que su indefensión quedó saneada en el caso mediante el ejercicio de la vía recursiva intentada, por lo que no corresponde en esta instancia hacer valer la nulidad por la nulidad misma. Aclarado lo anterior, se adelanta que la queja articulada no puede prosperar. En efecto, del análisis de la oferta allegada por la impugnante surge que la misma no cumplió con la totalidad de los requisitos establecidos por el artículo 9 o del Pliego de Condiciones y Especificaciones Técnicas Básicas, inobservancia que el legajo licitatorio califica como causal de rechazo de la oferta. Respecto de ese particular, la decisión plasmada por la Comisión de Preadjudicación en el dictamen resulta ajustada a derecho. Sin embargo, corresponde apartarse del criterio seguido por aquella en orden a la preadjudicación propuesta y la causa invocada para desestimar la calidad de PyME y beneficiaría del principio de prioridad en razón del sujeto de la primera de las empresas impugnantes, cuya condición como tal está suficientemente acreditada en este expediente como para imponer a su favor la preferencia consagrada por la normativa que rige la materia. Dicha afirmación encuentra apoyo en principios básicos del régimen Iicitatorio, de los cuales la Administración comitente no puede válidamente apartarse sin menoscabar la legalidad vigente. Obsérvese que el artículo 14 del Reglamento de Contrataciones -Decreto N° 3300/72 y modificatorios-, propicia como regla general que los procedimientos de contratación en el ámbito de la Administración Pública se rijan sobre la base de un Pliego Único de Bases y Condiciones Generales y por los Pliegos Tipo de Bases y Condiciones Particulares y de Especificaciones Técnicas Básicas por tipo de demanda, cuando ésta fuere reiterativa. Sobre esa base, por Decreto N° 1676/05, modificado por su igual N° 89/07, se aprobó el "Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para la Contratación de Bienes y Servicios" y por Decreto N° 1931/07 se hizo lo propio con el "Pliego Tipo de Condiciones Particulares para la Contratación del Servicio Periódico de Limpieza Integral y su Mantenimiento Gubernamentales de la Provincia de Buenos Aires". Complementario en Edificios El fin perseguido con la aprobación de dichos Pliegos Tipo fue el de fijar reglas claras y precisas, haciendo universal y conocido el marco contractual en su totalidad. Tales normas, dictadas de conformidad con el orden legal y reglamentario vigentes Administración y que contratante, imponen procedimientos representan, reglados conjuntamente para con la las Especificaciones Técnicas Básicas, la ley del contrato. En ese marco, el principio de prioridad y preferencia en razón del sujeto está reconocido en el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para la Contratación de Bienes y Servicios en el Punto 14.1, cuando enuncia que "...en el caso de que concurran micro, pequeñas y medianas empresas así como consorcios y otras formas de colaboración integradas por las mismas, beneficiarías del principio de prioridad del artículo 25 bis de la Ley de Contabilidad, se aplicará la preferencia dispuesta por el artículo 1o del Decreto N° 1009/05, modificatorio del Decreto N° 1648/02". Complementa el concepto la regulación contenida en el Punto 14.2 del mismo legajo que establece que "Para los oferentes que acrediten domicilio fiscal y el asiento principal de sus actividades o establecimiento productivo en la Provincia de Buenos Aires regirá el principio de prioridad dispuesto por el artículo 31 de la Ley de Contabilidad y las preferencias establecidas en el artículo 3o del Decreto N° 1009/05, modificatorio del Decreto N° 1648/02. Este beneficio será acumulativo respecto de los consignados en el (...) Punto 14.1. -Micro, Pequeñas y Medianas Empresas-...". Por su parte, el Pliego Tipo de Condiciones Particulares detalla en el Punto 8.8 la documentación que el interesado debe presentar junto con la oferta cuando resulte de aplicación el Punto 14.1 de las Condiciones Generales. La misma se reduce, sin mención de excepción alguna, a la constancia de inscripción en el Registro Provincial de Microempresas. Por último, el artículo 47 del Reglamento de Contrataciones dispone que "La preadjudicación recaerá siempre en la propuesta de menor precio, salvo que proceda la aplicación del principio de prioridad de contratación dispuesto en los artículos 25 bis, 28 y concordantes del Decreto Ley N° 7764/71..." En resumen, cabe concluir del régimen reglado transcripto cuyo contenido de orden público está fuera de discusión, que para hacer valer el principio de prioridad y preferencia en razón del sujeto, los oferentes que reúnan la forma de Micro, Pequeña y Medianas Empresas deben indefectiblemente presentar junto con su propuesta la constancia de inscripción en el Registro Provincial de Microempresas. Atento lo señalado, la calificación de la preadjudicataria como PyME efectuada por la Comisión de Preadjudicación resulta improcedente y exorbitante de su competencia específica. Amén de lo expuesto, tolerar el temperamento adoptado vulneraría la posición de aquellos oferentes que presentaron sus propuestas ajustándose sustancialmente a las exigencias contenidas en el Pliego o bien se abstuvieron de participar por no contar con las habilitaciones pertinentes. Efectivamente, la igualdad exige que, desde un principio del procedimiento de licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situación, con acceso a las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas. Asimismo, corresponde destacar que la regla de tratamiento igualitario por parte de la Administración debe ponerse de manifiesto a lo largo de todo el proceso licitatorio, desde el llamado a concurrencia hasta la adjudicación. Dicho trato igualitario se traduce en ciertos derechos administrativos entre los cuales se cuentan el respeto de las normas generales que rigen el proceso de selección y la no modificación ds las condiciones establecidas en los correspondientes pliegos. En tal sentido, se manifiesta Miguel S. Marienhoff en su Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III A, parágrafo 641-c, cuando sostiene "...la licitación debe respetar el principio de que todo los licitadores u oferentes se hallen en pie de 'igualdad'. Tal exigencia constituye una noción racional que fluye de la propia esencia y razón de ser de la licitación, siendo ínsito a ella." "Para lograr su finalidad la licitación debe reunir ese carácter de 'igualdad', pues ésta excluye o dificulta la posibilidad de una colusión o connivencia entre algún licitador u oferente y la Administración Pública, que desvirtúen el funcionamiento ético sobre el cual descansa la licitación y que, junto con los requisitos de 'concurrencia' y 'publicidad', permiten lograr que el contrato se realice con quien ofrezca mejores perspectivas para el interés público". Efectuadas las aclaraciones que anteceden, corresponde -como última cuestión- dilucidar si la presentación en copia simple de la constancia de inscripción en el Registro de PyMEs de la impugnante satisface las exigencias de forma establecidas en la ley del contrato. Repárese que el Punto 19 Defectos de forma - Desestimación de Ofertas del Pliego Único de Bases y Condiciones Generales prevé que "Serán desestimadas aquellas Ofertas que (...) 19.8. Se encuentren alcanzadas por otras causales de inadmisibilidad expresa y fundadamente previstas en las Condiciones Particulares". Dicho legajo, en el Punto 8. Ofertas - Documentación a integrar, señala que "Toda documentación deberá ser presentada en original o copia autenticada por Escribano Público (...)". "Aquella documentación que exija este Pliego de Bases y Condiciones y no constituya un documento público, revestirá carácter de Declaración Jurada y la omisión de su presentación causal de inadmisibilidad de la oferta". A continuación, el Punto 9. Defectos de Forma - Desestimación de Ofertas, enuncia los defectos insubsanables que relaciona con los Puntos 8.2., 8,3., 8.5, 8.16 y 8.17 de las Condiciones Particulares. Por otra parte, si la oferta tuviera defectos relacionados con los restantes requisitos indicados en el citado Punto 8 de las Condiciones Particulares, el oferente podrá ser intimado por el Comitente a subsanarlos dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, vencido el cual la propuesta será desestimada sin más trámite. La interpretación de dicha norma, por contener disposiciones limitativas de los derechos de los oferentes debe ser restrictiva. Va de suyo entonces que fuera de los supuestos y defectos de forma taxativamente enumerados en las Condiciones Generales (Punto 19) y en las Particulares antes referidos, que el propio legajo fulmina con la desestimación de la propuesta, cualquier otra deficiencia detectada podrá ser pasible de subsanación siguiendo el procedimiento indicado en el último párrafo del Punto 9. antes referido. En consecuencia, se desprende de lo actuado que la impugnante no se encuentra alcanzada por los supuestos de inadmisibilidad del Punto 19 de las Condiciones Generales, tampoco omitió presentar la documentación que certifica su inscripción como Microempresa (Punto 8., tercer párrafo de las Condiciones Particulares), ni su oferta manifiesta los defectos de forma relacionados con los supuestos enumerados en el Punto 9., primer párrafo, de las Condiciones Particulares. Por las razones enunciadas, la Comisión no puede invalidar el documento acompañado en fotocopia, debiendo intimar a la oferente cuestionada a su presentación en original o autenticado por funcionario competente. Por los fundamentos expuestos, esta Asesoría General de Gobierno estima que corresponde hacer lugar a la observación articulada por la firma impugnante y rechazar, por inadmisible, la propuesta allegada por la empresa disconforme en segundo lugar, así como su impugnación. A tales efectos deberán retornar las actuaciones al seno de la Comisión de Preadjudicación a fin de que se produzca nuevo dictamen con ajuste al criterio expuesto. Por último, deberá tenerse presente lo indicado por este Organismo Asesor, en el marco de ¡o dispuesto por el Decreto N° 502/04.