La reconstrucción en los países en etapa de posguerra:

Précis
DEPARTAMENTO
DE
EVALUACIÓN
DE
OPERACIONES
DEL
BANCO
MUNDIAL
VERANO
DE
1998
La reconstrucción
en los países en etapa
de posguerra:
El Salvador
Resumen de estudios de casos
L
A GUERRA PRODUJO UNAS 80.000 MUERTES, MILES
de heridos e incapacitados, medio millón de desplazados, y
la emigración de alrededor de un millón de personas a los
Estados Unidos.
La guerra civil en El Salvador tuvo su origen, en parte, en
las desigualdades sociales y económicas creadas durante la
colonia, que culminaron en el surgimiento de una minoría selecta
cuyos ingresos provenían de la industria del café. Esta minoría
llegó a controlar la mayor parte de la tierra, sacando provecho de
la mano de obra barata de las zonas rurales. A pesar de las tres
décadas de crecimiento económico que precedieron a la guerra, la
mayoría de los habitantes de las zonas rurales seguían viviendo en
condiciones de extrema pobreza.
Tras un período de transición se firmaron
los Acuerdos de Paz de 1992, que
incluyeron las siguientes reformas:
limitación de las funciones de las fuerzas
armadas a la defensa nacional;
establecimiento de la Policía Nacional
Civil; reforma del sistema electoral y el
sistema judicial, y creación de un
programa de transferencia de tierras para
los ex combatientes y simpatizantes de la
izquierda. A fines de 1996 se encontraban
en vigor la mayoría de los componentes
principales de los acuerdos.
Las actuales dificultades existentes en
el El Salvador, cuyo origen se encuentra
en las raíces mismas del conflicto, se
traducen, entre otras, en los siguientes
interrogantes: ¿Cómo aumentar las
N Ú M E R O
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oportunidades y el acceso a los recursos para la mayoría
de la población? ¿Cómo abordar el problema de la falta
de seguridad de las personas? y ¿Cómo incluir en el
diálogo sobre los problemas del desarrollo a un sector
más amplio de la sociedad civil?
La asistencia del Banco a El Salvador se centró,
principalmente, en la reforma macroeconómica, aunque
incluyó proyectos para los sectores de salud y educación
destinados a mejorar los deficientes indicadores sociales
del país. Esta asistencia fue fundamental para movilizar
el respaldo económico internacional y crear los
fundamentos macroeconómicos de la extraordinaria
recuperación económica registrada en la primera mitad
de la década de 1990. Si bien el volumen de asistencia
suministrado por el Banco en la etapa de posguerra fue
inferior al provisto por otros donantes, su labor rectora
de las cuatro reuniones del Grupo Consultivo entre 1991
y 1995 facilitó considerablemente los esfuerzos de
reconstrucción y la recuperación económica. Parte de
esta labor se realizó a través de operaciones de préstamo
de alta calidad y servicios no crediticios del Banco. Sin
embargo, ningún programa (con o sin el respaldo de los
donantes) ofrece aún buenas perspectivas de superar el
legado socioeconómico más grave del conflicto, a saber,
los delitos violentos, o falta de seguridad de las personas, que tienen proporciones epidémicas.
Reanudación de las operaciones del Banco
Debido al conflicto, entre junio de 1979 y octubre de
1987 no se aprobaron nuevas operaciones del Banco en
Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial
El Salvador. Tras el terremoto
de 1986, que devastó la capital, el Banco decidió reanudar
sus operaciones en el país, lo
cual permitió al personal de
la institución establecer
nuevos contactos con sus
colegas salvadoreños. Esto
condujo, con anterioridad a la
firma de los Acuerdos de Paz,
al establecimiento de
relaciones con el gobierno y
la Fundación Salvadoreña
para el Desarrollo Económico
y Social (FUSADES), un
centro de estudios privado. El
gobierno de Cristiani, que fue
elegido en 1989, normalizó
las relaciones con el Banco y
solicitó asistencia en forma de
un programa de ajuste
estructural.
El Banco desempeñó una labor fundamental de
coordinación de los donantes inmediatamente antes de
la firma de los Acuerdos de Paz y durante los primeros
años del período de reconstrucción. La celebración de
una reunión del Grupo Consultivo con anterioridad a la
firma de los Acuerdos de Paz y la gestión competente del
proceso por parte del Banco contribuyeron
considerablemente a la eficacia de esa coordinación. En
ese momento, era muy importante que el gobierno diera
prioridad a la coordinación de los donantes y aprobara
la influyente labor de respaldo del Banco.
La reanudación de las actividades del Banco en el
Salvador se produjo en un momento muy oportuno, si
bien ello no fue totalmente intencional puesto que el
proyecto de reconstrucción tras el terremoto había
impulsado una reanudación de las visitas del personal y
alentado el diálogo. El primer préstamo para fines de
ajuste estructural, de US$75 millones, fue aprobado en
1991, un año antes de la firma de los Acuerdos de Paz.
En 1993 se aprobó el segundo préstamo para fines de
ajuste estructural, esta vez de US$50 millones, para
apoyar el programa de reforma económica del gobierno.
Resultados en el terreno
Reconstrucción de la economía
La asistencia del Banco fue esencial para movilizar el
respaldo económico internacional. Los préstamos para
fines de ajuste estructural sirvieron de apoyo al
programa de desarrollo económico y social del gobierno
para el período de 1989-94, centrándose en la
Précis
tributación, la privatización, el comercio, el sector
financiero, los sectores sociales y el alivio de la pobreza.
La cartera del Banco en El Salvador incluye otros
proyectos en tres sectores de la economía: energía,
agricultura, y competitividad y modernización del sector
público. Si bien ninguno de los proyectos está orientado
exclusivamente a las zonas afectadas por la guerra, casi
todos ellos tienen como objetivo la aplicación de
importantes reformas de política e institucionales. Como
en el caso de los proyectos para fines de ajuste
estructural, la situación existente inmediatamente antes
y después de firmarse los Acuerdos de Paz ofreció al
Banco la oportunidad de dar a estas reformas un lugar
preferencial en su cartera de proyectos sobre situaciones
posteriores a los conflictos.
Reconstrucción del capital humano y social
La asistencia del Banco a El Salvador se centró
principalmente en la reforma macroeconómica, aunque
incluyó también algunos proyectos para los sectores de
salud y educación destinados a mejorar los deficientes
indicadores sociales del país. En el sector social, el Banco
respaldó la labor de EDUCO (Educación con Participación
Comunal), un programa autónomo comunitario del
gobierno. Esta iniciativa ampliada ofrece buenas
perspectivas para corregir algunas de las deficiencias
básicas del sistema de educación de El Salvador heredadas
del período anterior al conflicto. Este estudio demuestra
que el suministro de asistencia en la etapa de posguerra
puede facilitar el proceso de reconstrucción y conlleva una
adecuada reorientación de la labor de desarrollo.
El programa EDUCO ha permitido complementar
algunos aspectos políticos y de la sociedad civil en El
Salvador. Este respaldo financiero para el logro de un
acuerdo común es una contribución fundamental a la
sostenibilidad del proceso de paz.
Mecanismos institucionales del Banco
La eficacia de la labor del grupo a cargo de El Salvador
durante los años decisivos que precedieron y siguieron a
la firma de los Acuerdos de Paz fue resultado de un alto
nivel de capacidad, experiencia y continuidad.
Dada la cercanía de El Salvador a la sede del Banco
en la ciudad de Washington no habría sido necesario, tal
vez, contar con una misión residente en ese país durante
el período de reconstrucción. Algunas personas estiman
que, sin una representación en el país, el Banco habría
desempeñado mejor su función de coordinador de la
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asistencia e interlocutor entre el gobierno y los
donantes. Otros consideran que la presencia de una
misión residente habría favorecido la imagen del Banco
y sus relaciones con la sociedad civil y los donantes.
Respaldo condicionado a la paz
Se ha criticado al Banco por no haber condicionado más
directamente su asistencia en respaldo de los Acuerdos
de Paz. De hecho, a través de su labor de coordinación
de la ayuda, su diálogo sobre políticas, y sus
operaciones, el Banco proporcionó considerable
respaldo directo e indirecto para los Acuerdos de Paz.
Un respaldo más abierto en áreas como la transferencia
de tierras y la reforma de las fuerzas armadas y la
fuerza pública habría planteado al Banco graves
problemas relativos a su mandato.
Conclusión
El Banco ha respaldado la reconstrucción y
recuperación de El Salvador a través de sus servicios no
crediticios: servicios analíticos y de asesoramiento, y su
función directiva en la coordinación de la ayuda. Este
respaldo ha sido acompañado, como importantes
componentes, de varias operaciones de préstamo de alta
calidad.
Los resultados obtenidos por el Banco en El Salvador indican que, al estabilizar y reconstruir la economía
en un país en etapa de posguerra, el alcance y
complejidad de las reformas estructurales deben
corresponder a la capacidad y el nivel de compromiso
del gobierno. El Banco debe incorporar
condicionalidades adecuadas como un elemento
constitutivo en su labor de coordinación, en su diálogo
directo sobre políticas, y en su cartera.
Además, el Banco debe prepararse para asumir
ciertos riesgos en respaldo de programas piloto
innovadores, tales como EDUCO, que ofrecen
posibilidades de eliminar las deficiencias de las políticas
e instituciones heredadas de la etapa anterior al
conflicto.
La falta de seguridad de las personas y la
ineficiencia del sistema judicial son dos de los
principales problemas socioeconómicos de El Salvador.
En su diálogo con el gobierno, el Banco puede hacer
hincapié en la necesidad de fortalecer el sistema judicial
y los mecanismos de aplicación de la ley y alentar a
otros donantes a que contribuyan a persuadir al
gobierno a avanzar en ambos terrenos.
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Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial
Précis
“The World Bank’s Experience with Post-Conflict Reconstruction: El Salvador Case Study” de Alcira Kreimer y otros, Informe
No. 17769, 4 de mayo de 1998. Los miembros del Directorio
Ejecutivo y el personal del Banco pueden obtener este informe en
la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de
información regionales. El público en general puede solicitarlo al
InfoShop del Banco Mundial:
Tel.: 1-202/458-5454
Fax: 1-202/522-1500
Correo electrónico: pic@worldbank.org
Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la Directora, Elizabeth
Campbell-Pagé, tel.: 1-202/473-5365, fax: 1-202/522-3125, correo
electrónico: ecampbellpage@worldbank.org
Por favor, dirijan todos los pedidos y consultas sobre las
publicaciones al DEO, tel.: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200,
correo electrónico: OED Help Desk@worldbank.org
Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en
Internet, http://www.worldbank.org/html/oed
DESCARGO DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones, Conocimiento y Asociaciones
(OEDPK), del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben
atribuirse al Banco Mundial o a sus instituciones afiliadas.