LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA DESDE LA PERSPECTIVA DEL BCE: EL PAPEL DEL MECANISMO DE TIPOS DE CAMBIO II Y LAS ESTRATEGIAS CAMBIARIAS Eugenio Domingo Solans* Ante la perspectiva de la próxima ampliación de la Unión Europea, este artículo se centra en uno de sus aspectos económicos más relevantes, el papel que debe desempeñar el llamado Mecanismo de Tipos de Cambio II (MTC II) y las estrategias cambiarias a seguir por los países adherentes. Se estudian los objetivos y el funcionamiento de dicho mecanismo, la participación en él de los Estados miembros, sus ventajas y sus inconvenientes. En cuanto a las estrategias cambiarias nacionales, dadas las enormes diferencias entre los países candidatos, los aspectos más relevantes son el tamaño de la economía y su grado de apertura externa. Se analiza, por último, el MTC II tanto desde el punto de vista de los candidatos, como del Banco Central Europeo. AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 Palabras clave: integración europea, instrumentos financieros comunitarios, Unión Europea, Banco Central Europeo. Clasificación JEL: F36. 1. Introducción La ampliación de la Unión Europea (UE) y de la Unión Monetaria Europea (UME) plantea muchos de- * Miembro del Consejo de Gobierno y del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo. Versión de julio de 2003. safíos al Banco Central Europeo (BCE) y a todo el Eurosistema. Prácticamente todas las áreas de actividad del BCE se ven afectadas por la preparación de aquel proceso, desde la futura producción de billetes de euros y la confección de estadísticas monetarias, bancarias y de mercados financieros europeos, hasta la ordenación del sistema de pagos del Eurosistema y, naturalmente, la política monetaria común. AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 43 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Pese a las dificultades que encierra el proceso de ampliación de la UME, hay buenas razones para confiar que culmine con éxito. Más difícil resultaba crear la actual Unión Monetaria, lanzar el euro y poner en marcha la política monetaria común en 1999 y se consiguió. Ampliar una institución siempre resulta más llevadero que crear una institución de nueva planta. El Eurosistema ya dispone de una base consolidada tras la integración de las correspondientes tareas de sus bancos centrales nacionales (BCN). Los criterios de funcionamiento común del sistema, desde la estrategia de política monetaria hasta los estándares informáticos, ya han sido establecidos y experimentados con éxito. El establecimiento del Eurosistema obedeció a una estrategia de creación, su ampliación obedece a una estrategia de adaptación. El Eurosistema, y particularmente el BCE, deben facilitar dicha adaptación, mientras que, en esta estrategia, el mayor esfuerzo está recayendo sobre los bancos centrales nacionales de los países candidatos a la integración (BCPC). De entre las muy variadas perspectivas desde las que se puede considerar el proceso de ampliación, en esta colaboración nos centraremos, exclusivamente, en una de las cuestiones económicas más relevantes: el de las estrategias cambiarias de los países adherentes y el papel del mecanismo de tipos de cambio II (MTC II). 2. Aspectos relevantes del MTC II El MTC II está previsto en el Tratado de Maastricht y debe ser considerado un requisito en el proceso de acceso a la UME para los Estados candidatos. El MTC II está definido en la «Resolución del Consejo Europeo sobre el establecimiento de un mecanismo cambiario en la Fase Tres de la UME». Esta resolución especifica lo siguiente: a) El principal objetivo del MTC II es servir de apoyo para la consecución de un sistema económico estable en el contexto del funcionamiento del Mercado Único. Más concretamente, la resolución expresamente establece la obligación de evitar los desajustes cambiarios y las fluctuaciones excesivas del tipo de cambio nominal entre cada una de las monedas participantes y el resto. El MTC II constituye una referencia que sirve para indicar el grado de adecuación de las políticas económicas impulsadas en los países miembros, en particular, de las políticas de demanda y, más específicamente, de la política monetaria. En última instancia, el MTC II debería constituir un test que reflejara el grado de convergencia real, no solamente nominal, de los países candidatos. b) Los principales aspectos del funcionamiento del MTC II previstos en la resolución arriba indicada incluyen: — Un tipo central frente al euro; — una banda de fluctuación estándar de +/–15 por 100 alrededor del tipo central; — intervenciones obligatorias en la proximidad de los límites de la banda de fluctuación, siendo estas intervenciones automáticas e ilimitadas; y — disponibilidad de financiación a corto plazo. Frente a estos criterios relativamente estrictos, la resolución permite una vía de escape al afirmar que «tanto el BCE como los bancos centrales nacionales participantes pueden suspender las intervenciones si éstas entraran en conflicto con el objetivo último de la estabilidad de precios». c) La participación en el MTC II de los Estados miembros de la Unión Europea no pertenecientes al área del euro se considera voluntaria. En cualquier caso, se espera de los Estados miembros con derogación que participen en el MTC II; por otro lado, los Estados miembros que no participan en un principio en el MTC II pueden hacerlo en un momento poste- AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 44 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA rior. La resolución no especifica condiciones de entrada en el MTC II y, aunque debe alcanzarse un acuerdo común sobre la paridad central y las bandas de fluctuación, no especifica las circunstancias que justifican la petición de participación. De lo expresado más arriba se desprende claramente que el principal propósito del MTC II es servir de instrumento para consolidar las políticas económicas encaminadas a favorecer la estabilidad y la convergencia, tanto nominal como real. La participación en el MTC II constituye, en sí misma, un criterio para acceder a la UME. Es más, la participación en el MTC II debe ser de al menos dos años. Además, se establece el criterio cualitativo de que esa participación mínima debe lograrse sin sufrir tensiones excesivas y sin que se produzca, durante ese período de tiempo una devaluación de la moneda correspondiente por iniciativa del país participante. Debido a este doble papel del MTC II, como instrumento de convergencia y criterio en sí mismo, a menudo se habla del «papel dual» representado por el MTC II. Ahora bien, a menudo los países candidatos consideran que el MTC II no desempeña ningún papel como instrumento de convergencia de sus políticas económicas y lo circunscriben, por tanto, al único papel de criterio de convergencia. Precisamente, es en este ámbito, sobre el papel dual o no del MTC II, donde cabe situar la controversia más significativa y las diferencias de opinión sobre él. De forma progresiva, ha ganado fuerza la idea de que el MTC II puede constituir un «instrumento de doble filo» para asegurar la implementación de políticas económicas de demanda encaminadas a la estabilización del ciclo económico. En efecto, el MTC II puede implicar riesgos significativos para las monedas participantes. El aspecto más importante en este sentido lo constituye el hecho de que los tipos de interés nominales y reales en los países candidatos son aún considerablemente más altos que en el área del euro. En combi- nación con estrategias cambiarias rígidas, este diferencial de tipos de interés puede provocar grandes flujos de capital que, inevitablemente, ponen en peligro la estabilidad misma de los tipos de cambio. Esta experiencia resultó dolorosa en la primera mitad de los años noventa para muchos de los países hoy participantes en la UME. La inestabilidad provocada por los desajustes cambiarios en aquella época llevaron a cuestionar la idea misma de la UME. En especial, para los países que partían con diferenciales de tipos de interés nominales y reales más altos, los flujos de capital fueron particularmente intensos. El hecho de que estos países tuvieran que hacer frente a la situación en un contexto de libertad total de movimientos de capitales (puesto que ésta constituía en sí misma un requisito previo para la participación futura en la UME) privaba a los países candidatos de cualquier tipo de política cambiaria que hiciera frente a los ataques especulativos sufridos por sus monedas. En otros términos, había que hacer frente a una situación ciertamente compleja con un arsenal de instrumentos restringido. De la lección de la primera mitad de los noventa podría desprenderse que una estrategia preventiva para la reducción de los ataques especulativos en el contexto del MTC II es la reducción del diferencial de tipos de interés. Sin embargo, la cadencia temporal de esta estrategia no es nada fácil de optimizar para los países candidatos. Si éstos optan por una reducción rápida de los diferenciales de tipos de interés como forma de anticiparse a ataques especulativos a su tipo de cambio, se pone en peligro el programa interno de convergencia de las tasas de inflación hacia los niveles, normalmente más bajos, de la euroárea. Por otra parte, los ajustes de la política fiscal también introducen elementos de riesgo en las políticas de estabilización internas. El policy mix, por lo tanto, resulta de la máxima importancia. No parece demasiado aventurado afirmar que una política fiscal restrictiva, que no per- AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 45 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA mita la generación de déficit significativos ni siquiera en las fases bajistas del ciclo económico, combinada con una política monetaria comparativamente menos restrictiva que permita una reducción del diferencial de tipos de interés a un ritmo relativamente alto puede constituir un policy mix a considerar seriamente. Es más, este policy mix se debería ver favorecido por los relativamente altos ingresos públicos provenientes con los procesos de privatización que habitualmente acompañan las etapas de convergencia en los países candidatos. En el caso de los países candidatos, este fenómeno es especialmente importante al implicar la privatización de un sector público que suele ser más amplio que en el caso de los países que accedieron a la UME al final de los años noventa. Especial atención merece el hecho de que el diferencial positivo de tipos de interés juega, en relación con los movimientos de capitales que aprecian el tipo de cambio, en la misma dirección que los procesos de privatización, lo que parece reforzar los argumentos en favor de un policy mix como el señalado anteriormente. Centrándonos ahora en la participación durante dos años en el MTC II como criterio de convergencia, la última referencia institucional más clara la constituye el informe del ECOFIN de 5 de abril de 2003 titulado «Los países candidatos y el MTC II». En este documento se establece que «la valoración del cumplimiento de los criterios de convergencia de Maastricht y los procedimientos a seguir para la introducción del euro implicarán igual trato entre los futuros Estados miembros y los actuales participantes en el área del euro. Se requiere una participación mínima de dos años en el mecanismo con anterioridad al análisis de convergencia sin tensiones significativas. Además, el análisis de la estabilidad del tipo de cambio frente al euro se centrará en el comportamiento del tipo de cambio alrededor del tipo central y tendrá también en cuenta aquellos factores que puedan haber conducido a una apreciación». 3. Estrategias cambiarias nacionales Como es bien conocido, no existe ninguna estrategia cambiaria óptima en sí misma. La estrategia cambiaria adecuada para un país concreto dependerá siempre de sus características macroeconómicas. En este sentido, quizá el aspecto más relevante en la determinación de la estrategia cambiaria adecuada se refiere al tamaño de la economía y su grado de apertura externa. En efecto, en este caso, la teoría económica y la realidad económicas arrojan el mismo resultado general: en economías pequeñas parece incuestionable que la adopción de tipos de cambios fijos o cuasi fijos con relación a una moneda clave son adecuados, aun a costa de perder un significativo grado de independencia de sus políticas monetarias internas. La credibilidad importada a través de un tipo de cambio estable con una moneda ancla con altas dosis de credibilidad y estabilidad puede resultar no sólo una condición necesaria, sino incluso suficiente. Por el contrario, países con economías relativamente grandes siguen necesitando el instrumento de la política monetaria como base para la convergencia nominal. No obstante, existe un aspecto común a unos y otros países: la necesidad de profundizar en políticas estructurales, en políticas de oferta, que persigan una suficiente flexibilidad en los mercados de producto y trabajo. En el caso de los países candidatos, la discusión anterior es especialmente relevante. Ciertamente existen enormes diferencias entre países como, por ejemplo, Malta y Polonia. Tanto su dimensión macroeconómica como su grado de apertura al exterior son suficientemente dispares para justificar que la estrategia cambiaria de Malta consiste en la fijación de un tipo de cambio fijo para la lira maltesa respecto de una cesta de monedas en la que el euro representa el AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 46 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA 70 por 100 de la misma. Las autoridades maltesas establecen, además, una reducidísima banda de fluctuación de +/–0,25 por 100. En cambio, el zloty polaco mantiene una flotación libre no intervenida; es más, la política monetaria interna polaca adopta una estrategia de inflation targeting, fijando el objetivo de 3 por 100 de inflación anual y permitiendo un margen de tolerancia de +/–1 por 100. En ambos casos con información referida a la primavera de 2003. Parece contradictorio asistir a casos tan dispares como el descrito arriba, cuando ambos países están inmersos en un proceso de aproximación y eventual entrada en la UME en un horizonte temporal próximo. ¿Cuál es la razón para ello? La razón es clara: el acceso a la UME está condicionado a la consecución del grado de convergencia nominal y real satisfactorio y sostenible, según el Tratado de Maastricht. Pero, incluso dentro del grupo de las economías pequeñas, las estrategias cambiarias son, a veces, muy distintas. Por ejemplo, el caso de Malta contrasta con el de Chipre. En este último caso las autoridades nacionales mantienen una estrategia consistente en un tipo de cambio fijo de la libra chipriota con respecto al euro pero con una banda de fluctuación muy amplia: +/–15 por 100. Bien es cierto, que en la práctica, la lira chipriota ha fluctuado de hecho en un rango reducido en torno a +/–1 por 100 en los últimos años. También resulta interesante observar que otra economía, la de Latvia, mantiene una estrategia cambiaria consistente en un tipo de cambio fijo de su moneda con los derechos especiales de giro. La relación de disparidades entre las estrategias cambiarias nacionales de los países candidatos es larga y no es necesario abundar en la misma. Sí, en cambio, insistir en que la situación actual corrobora la premisa básica con la que se abría esta sección: no existe ninguna política cambiaria óptima. Y esto sigue siendo cierto en el contexto del proceso de convergen- cia nominal y real de una economía que pretende integrarse en una unión monetaria. A la vista de lo anterior, cabe preguntarse legítimamente lo siguiente: ¿Cómo es posible, entonces, que se exija el requisito del MTC II, un régimen cambiario específico? A tratar de responder a esta pregunta se dedican las dos secciones siguientes. 4. El MTC II desde la perspectiva de los países candidatos La mayoría de los países candidatos tienden a contemplar el MTC II como un requisito que «no pueden evitar» pero sobre del que mantienen dudas en cuanto a su eficacia. En efecto, consideran que el MTC II constituye una «sala de espera» que aporta poco al proceso de la convergencia nominal y real y que, además, conlleva ciertos riesgos. No se puede ocultar que esta valoración resulta consistente con la discusión mantenida en la sección anterior, en concreto, que no existe una estrategia cambiaria óptima. En estas circunstancias la posición de la mayor parte de estos países respecto al MTC II se puede resumir en los siguientes puntos: · La participación se circunscribirá a los dos años exigidos en el Tratado. · La finalización del período de los dos años de participación debería coincidir con la entrada en la fase tres de la UME. · A pesar de la posibilidad de adoptar una banda de fluctuación más amplia, la intención de la mayor parte de los países es la aplicación de una banda estrecha, de +/–2,25 por 100. La razón para ello es que el Tratado de Maastricht no sólo establece la participación en el MTC II, sino el mantenimiento de un tipo de cambio cercano al tipo central de la banda de fluctuación. En principio, este tipo de cambio central debería constituir, a su vez, el tipo de conversión, irreversible, al adoptar el euro. AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 47 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA La posición oficial descrita es comprensible, por tanto, en el contexto de una valoración «no especialmente positiva» del MTC II. Esta valoración está basada en cuatro aspectos básicos: a) Disciplina macroeconómica. Los países candidatos están obligados a observar una estricta disciplina macroeconómica, tanto en el lado de la demanda como de la oferta, lo que inevitablemente les resta márgenes de maniobra en la utilización de sus políticas macroeconómicas nacionales. El MTC II aparece, en este sentido, como una restricción adicional que aporta poco al proceso de convergencia. b) Consistencia intertemporal y credibilidad de las políticas económicas nacionales. En buen número de países candidatos domina la consideración de que si sólo es posible acceder a la UME cuando se han adoptado políticas económicas nacionales que han arrojado los resultados deseados: ¿Por qué, implícitamente, revisar o, al menos adaptar, esas políticas al MTC II? c) Riesgo de ataques especulativos. La experiencia de los años ochenta y primera mitad de los noventa es bien representativa de que el MTC puede ser un «arma de doble filo» para la estabilidad cambiaria, especialmente en la presencia de la libertad total de movimientos capitales. Este peligro, se sigue argumentando, es especialmente preocupante en el caso de los mercados cambiarios estrechos y poco profundos, como corresponden a la mayor parte de las monedas de los países candidatos. d) El papel del BCE en eventuales crisis cambiarias. Una buena parte de la opinión pública de los países candidatos considera poco clara la implicación efectiva del BCE en el caso de que se produzcan crisis cambiarias, lo que, a su vez, contribuye aumentar la incertidumbre y especulación. 5. El MTC II desde la perspectiva del BCE La posición del BCE en relación al MTC II se ha oficializado a través de un documento público «El Eurosistema y el proceso de ampliación» de noviembre de 2002. Siguiendo con la misma caracterización de los principales aspectos a debate realizada en la sección anterior, la posición del BCE se puede resumir como sigue: 1. Disciplina macroeconómica. El MTC II constituye un catalizador adicional que favorece y exige, la observancia de una estricta disciplina de las políticas macroeconómicas, lo que reduce, por tanto, el margen para introducir excepciones a este entorno. 2. Consistencia intertemporal y credibilidad de las políticas económicas nacionales. El MTC II, a través del anuncio de una paridad central de la banda de fluctuación, provee una señal clara a los mercados sobre el tipo de cambio irreversible, de conversión al euro de la moneda nacional. Si las políticas macroeconómicas son creíbles, esta señalización y compromiso macroeconómico deberían ayudar a la reducción de la volatilidad del tipo de cambio y de la inflación. En este sentido, el MTC II puede considerarse un objetivo intermedio de las políticas económicas nacionales cuya consecución facilitará el logro de los objetivos económicos últimos. 3. Riesgo de ataques especulativos. La banda de fluctuación estándar, +/–15 por 100, permite suficiente margen de maniobra ante los shocks externos y los ataques especulativos. 4. El papel del BCE en eventuales crisis cambiarias. El MTC II constituye un mecanismo multilateral, con presencia del BCE, lo que evita el aislamiento de los países de las monedas afectadas ante potenciales ataques especulativos. AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809 48 LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Referencias bibliográficas [1] BUITER, W. y GRAFE, C. (2002): «Anchor, Float or Abandon Ship: Exchange Rate Regimes for Accession Countries», CEPR Discussion Paper, 3184. [2] DE GRAUWE, P. y AKSOY, Y. (1999): «Are Central European Countries Part of the European Optimum Currency Area, en: P. DE GRAUWE y V. LAVRAC (eds.): Inclusion of Central European Countries in the European Monetary Union, páginas 13-36. [3] EUROPEAN COMMISSION (2002): «Real And Nominal Convergence in the Transition Accession Countries: Selected Issues», en: The EU Economy: 2002 Review, capítulo 5. [4] FRENKEL, M., NICKEL, C. y SCHMIDT, G. (1999): «Some Shocking Aspects of EMU Enlargement», Deutsche Bank Research Note, número 99 (4). [5] GROS, D. (2000): «One Euro from the Atlantic to the Urals?»; CESifo Forum; número 2. [6] INFORMAL ECOFIN (2003): «Acceding countries and the ERM II», Atenas, 5 de abril. [7] MELITZ, J. 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