PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA CONFERENCIA MAGISTRAL “LA JERARQUÍA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO”, ORGANIZADA POR EL DEPARTAMENTO DE DERECHO DEL TECNOLÓGICO DE MONTERREY, CAMPUS TOLUCA, EL 27 DE NOVIEMBRE DE 2008, EN EL AUDITORIO III, EN LA CIUDAD DE TOLUCA, ESTADO DE MEXICO. YZ LA JERARQUÍA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO “En las relaciones Internacionales conviene abrir campo a lo que es regla entre caballeros: la palabra de honor no se discute, se sostiene.” Felipe Tena Ramirez. Dice Daniel Innerarity1 que “la idea de un mundo interconectado, que nos ha servido como lugar común para designar la realidad de la globalización, implica, en principio, un mundo de responsabilidad limitada, cuando no difusa o abiertamente irresponsable, sobre el que no puede 1 “¿Un mundo fuera de control? “El país, España, 20 de noviembre de 2008. establecerse ningún control y del que nadie se hace cargo.” En los tiempos que corren, eso resulta absolutamente comprobable, incluso empíricamente. En un mundo en el que las relaciones de interconexión son tan estrechas, tan rápidas, tan comunes, los efectos en cascada suceden, con esas mismas características, como en el caso de la crisis financiera que asola el planeta. En este "mundo desbocado", la regulación internacional resulta de capital importancia. Por eso, me halaga y me alegra acudir a la invitación que me formulara esta institución para estar con ustedes esta tarde, por la importancia que siempre le ha dado al tema de los tratados internacionales. Me honra que sea a mí, a 2 quien corresponda el honor de poder tratar este tema ante tan distinguido auditorio. Así que, sin más preámbulo, les pido que me permitan comentarles los aspectos fundamentales de la sentencia de la Corte que, en febrero del año pasado, resolvió este tema. MATERIA DEL AMPARO. En primer término, debo decirles que la sentencia emitida por el Tribunal Pleno, en el caso2 fue interpuesta en contra de una sentencia de amparo dictada en la audiencia constitucional de un juicio de garantías en el que se reclamó el artículo 8 del Decreto por el que se establecía la Tasa Aplicable 2 para el 2001 del S trata del AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, promovido por SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE MC. Impuesto CAIN MÉXICO, 3 General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de dos mil dos, emitido por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 131 de la Constitución Federal. Por lo que la Corte se constriñó a analizar el argumento contenido en el primer concepto de violación expresado por la quejosa en su demanda, en el que alegó la violación al artículo 133 constitucional. Sobre el particular debe indicarse que, con fundamento en el punto tercero del Acuerdo General 5/2001, ya citado, el 4 Tribunal Pleno analizó únicamente el planteamiento de la parte quejosa referido a la jerarquía internacionales de que los tratados supone la interpretación directa del artículo 133 de la Constitución Federal, reservando jurisdicción a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que resolvieran los restantes argumentos hechos valer por las partes. Esta medida, indicó, tuvo como propósito respetar el espíritu primordial de las reformas constitucionales que tienden a fortalecer el carácter de Tribunal Constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, posibilitando que únicamente conozca de aquellos casos en los que sea necesario establecer criterios 5 trascendentes para el orden jurídico nacional. En esa ocasión, el Tribunal Pleno estimó necesario replantear las consideraciones que llevaron a la Suprema Corte a estimar que internacionales los se tratados encuentran jerárquicamente por encima de las leyes federales, modificando para tal efecto la tesis aislada que aparece publicada en la página 46 del tomo X, noviembre de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: “TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES SEGUNDO FEDERALES PLANO CONSTITUCIÓN manera que, Y RESPECTO FEDERAL.” EN UN DE LA De eventualmente, tal se 6 determinara, en el caso concreto, si debía o no prevalecer el Tratado de Libre Comercio sobre el Decreto y Acuerdo impugnados en esa vía. "Ley Suprema de la Unión". El Tribunal Pleno señaló que, de la lectura del artículo 133 de la Constitución se podía advertir con claridad que fue intención del Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución General de la República, constituyen la "Ley Suprema de la Unión". Y que, así, para determinar si existe una relación de jerarquía entre los 7 tratados internacionales y las leyes federales o disposiciones de la misma jerarquía emitidas por el Presidente de la República, era necesario identificar, en primer lugar, qué disposiciones generales constituyen la "Ley Suprema de la Unión", a la cual deberán sujetarse, inclusive, los jueces de cada Estado. En el entendido de que la interpretación que se hiciera del artículo 133 constitucional, debería ser acorde con el sistema constitucional en el cual se inserta ese numeral, tal y como este Tribunal Pleno ha establecido en la tesis de rubro3 "INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DETERMINADO PRECEPTO CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE DE DE UN LA LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE 3 Publicada en la página 25, del Tomo XXIII, febrero de 2006, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 8 ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA”. Pues, una lectura superficial de lo previsto en el precepto constitucional que nos ocupa, podría llevarnos a sostener que en éste se establece una misma jerarquía entre las leyes federales expedidas por el Congreso de la Unión y los tratados internacionales e inclusive, que coloca a las leyes federales por encima de las Constituciones y leyes de los Estados, dado que los jueces de éstos están obligados a sujetarse a lo dispuesto en aquéllas, aun cuando las normas locales se contrapongan o sean distintas a las leyes federales. 9 Esta primera conclusión partiría del supuesto de que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133 constitucional son exclusivamente las federales. Sin embargo, estimó la mayoría, esta conclusión sustentada preliminar estaría en una premisa equivocada, puesto que se estaría confiriendo a las palabras utilizadas constitucional un en sentido el precepto contrario al sistema que deriva de lo previsto en los artículos 41, párrafo primero y 124 constitucionales. Diversidad de órdenes jurídicos. Esto es, que de conformidad con lo establecido en esos preceptos fundamentales, en el Estado Mexicano convergen diversos órdenes jurídicos o 10 niveles de gobierno entre los cuales no se advierte la existencia de una relación de jerarquía, sino que operan como diversos ámbitos de competencia fijados constitucionalmente. Así, el orden jurídico federal se distingue de los órdenes jurídicos locales de conformidad facultades con residuales, el es principio de decir, las atribuciones no conferidas expresamente por la Constitución Federal a la Federación se entienden reservadas a los Estados. La existencia de estos diversos órdenes jurídicos, con esferas competenciales propias y delimitadas, se corrobora con lo previsto en las fracciones II y III del artículo 103 y en el inciso a) de la fracción I del artículo 105, ambos de la 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Conforme a estos preceptos, es factible la promoción de un juicio de amparo por invasión de la esfera federal a la de algún Estado o viceversa y, resulta igualmente posible que constitucional una se controversia suscite entre la Federación y un Estado. La existencia de estos supuestos de procedencia, en relación con el ejercicio de los medios de control constitucional existentes en nuestro orden jurídico, revela que en existen nuestra esferas Constitución delimitadas Federal entre la Federación y los Estados y, por ende, diversos órdenes jurídicos parciales que, 12 sumados, integran el orden jurídico nacional. Igualmente, el Distrito Federal y los Municipios poseen propios, distintos sujetos a de otras indudablemente órdenes los anteriores reglas, también jurídicos pero y que conforman el orden jurídico nacional. Apoya lo hasta aquí considerado, la tesis de jurisprudencia 3a./J. 10/91, publicada en la página 56 del Tomo VII, marzo de 1991, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, cuyo texto es QUE PUEDEN USTEDES OBSERVAR: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO 13 COMPETENCIA POR LA DETERMINADA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por 14 autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional." En este contexto, estimar que en el artículo 133 constitucional se pretendió modificar ese sistema de distribución de competencias sujetando a las autoridades locales a lo federales, interpretación que disponen supone contraria las realizar al leyes una sistema constitucional que rige nuestro Estado Federal, máxime que en dicho precepto no se habla de leyes federales, sino de leyes del Congreso de la Unión. 15 Para corroborar lo anterior, resulta pertinente recordar que desde el texto original de la Constitución General de la República, aprobada el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, se establecía un orden jurídico supremo integrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ciertas leyes dictadas por el Congreso de la Unión y los Tratados Internacionales. En ese tenor, afirmó el pleno, las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133 constitucional, no corresponden a las leyes federales, considerando como tales aquellas que se limitan a regular las atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se 16 trata de las leyes generales, esto es, aquellas que válidamente pueden incidir en los todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. En efecto, desde el texto original de la Constitución General de la República de mil novecientos diecisiete y, en la actualidad con mayor intensidad, se ha previsto esa categoría de leyes expedidas por el Congreso de la Unión, cuya validez no se circunscribe al ámbito federal, sino que permean los ámbitos locales, del Distrito Federal y municipales. Dicho de otra manera, las leyes generales son aquellas respecto de las cuales Revisor el Constituyente de la o el Constitución Poder ha renunciado expresamente a su potestad 17 distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que se originan constitucionales que en cláusulas constriñen al Congreso a dictarlas y que, una vez promulgadas y publicadas, por disposición constitucional deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales. Inclusive, como hecho revelador de que por su naturaleza, las leyes generales previstas en la Constitución, no se encuentran en la misma situación que 18 las leyes federales y que, por ende, son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno del más Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de leyes, resultarán inconstitucionales, como deriva de las tesis jurisprudenciales P./J. 143/2001, P./J. 145/2001 y P./J. 150/2001. En este orden de ideas, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133 constitucional, no son las leyes federales, es decir, las que regulan las atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de 19 trascender únicamente al ámbito federal, sino las leyes generales que inciden en los diferentes órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano, podemos concluir que, conforme a lo previsto en ese precepto constitucional, la Constitución Unidos Política de Mexicanos, los los Estados tratados internacionales y las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", en la inteligencia, por supuesto, de que la validez de dichos tratados y leyes generales estará sujeta a que se apeguen a lo establecido en la propia Constitución, en tanto del mismo precepto constitucional se desprende una clara regla de supremacía constitucional respecto de los ordenamientos que de ella derivan. 20 Así interpretado el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, queda claro lo que significa el principio constitucional", de conforme "supremacía al cual la Constitución General de la República, las leyes del Congreso de la Unión o "leyes generales" y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, esto es, conforman un orden jurídico nacional en el que la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella, las mencionadas leyes generales y los tratados internacionales. Consecuentemente, si la Constitución General de la República, junto con las leyes generales y los 21 tratados internacionales forman parte del orden jurídico incuestionable que nacional, estos es últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes federales y las leyes locales. Para corroborar este aserto, los ministros de la mayoría, realizando una interpretación histórica señalamos que, ya desde el año de 1857 se ha facultado al Congreso de la Unión para expedir dos tipos de leyes que se distinguen por su ámbito material de validez. Por un lado, las leyes federales que tienen como finalidad regular los aspectos de las relaciones sociales que en la propia Constitución se han conferido expresamente a la Federación. Por otro lado, en el artículo 115 de esa Constitución, equivalente al 22 actual 121, se facultó al Congreso de la Unión a expedir “leyes generales” con el objeto de regular la manera en la que se probarían ante las autoridades de cualquier Estado de la Unión los actos públicos, registros y procesos judiciales realizados ante las autoridades de cualquier otro Estado. De donde se advierte, también, que ya desde esa época se concebía como integrantes de un orden jurídico nacional a las leyes generales, otorgándoles alcance para incidir en los diferentes órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. En las condiciones relatadas, señaló el Pleno, era posible concluir que, en términos del artículo 133 constitucional, 23 los tratados internacionales, al ser parte de la Ley Suprema de toda la Unión, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales. Pero, por otra parte, el Pleno estableció consideraciones de derecho internacional a las que, dijo, habría que acudir para concluir la ubicación de este tipo de leyes por encima de las leyes generales. En el entendido de que la Corte no se había, como no lo ha hecho, pronunciado respecto a la jerarquía de aquellos tratados internacionales cuyo contenido estuviera referido a derechos humanos, caso en el cual, pudiera aceptarse que la jerarquía de éstos corresponda a la de la Constitución Federal misma, al concebirse dichos instrumentos internacionales como una extensión de lo previsto por ésta. 24 Por lo que, reconociendo que la Constitución mexicana contiene en su texto una visión internacionalista, es decir, que hace referencia a diversos principios, dispersos en varios de sus preceptos, en los cuales claramente se advierte una vocación para la convivencia pacífica con las naciones que integran la comunidad internacional. Había que reconocer, a su vez, que no contiene cláusulas o preceptos que específicamente hicieran referencia a la validez o jerarquía del Derecho Internacional; sin embargo, de varios de sus artículos, se estableció, se desprende el reconocimiento del Constituyente a la necesidad de establecer principios o guías que permitan al Estado Mexicano insertarse en el contexto internacional.4 4 “LA CONSTITUCIÓN Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES”.IIJ-UNAM ,1ª ed. 1999. 25 Entre otros, destaca la sentencia: el principio de solidaridad internacional al cual se refiere el artículo 3º constitucional; el artículo 15 constitucional (que establece los límites que deberán respetarse en la celebración de tratados internacionales de extradición, prohibiendo que en éstos se vulneren artículo los 89 derechos de la humanos); Constitución el (al establecer las facultades del Ejecutivo, específicamente conducción nacional); en de los la relación política principios con la exterior de autodeterminación de los pueblos, de no intervención, de no uso de la fuerza, de igualdad jurídica entre los Estados, de cooperación para el desarrollo y el de la lucha por la paz y seguridad mundiales, entre otros. 26 Por lo que, con el propósito de demostrar que los tratados internacionales se ubican, inclusive, por encima de las leyes generales, el Pleno determinó que era conveniente principios Internacional hacer y un normas que se estudio del refieren de los Derecho a la naturaleza de los tratados internacionales y a los mecanismos a través de los cuales éstos son incorporados a los órdenes jurídicos internos de cada país. En este contexto, señala la sentencia, debemos tener presente que mientras el orden interno y el internacional coexistan armónicamente y no entren en conflicto entre sí, no habrá necesidad de determinar si existe y cuál pudiera ser la relación de jerarquía entre ambos. No obstante, de surgir un conflicto entre ambos órdenes, 27 corresponderá a cada Estado determinar la jerarquía que las normas de derecho internacional tendrán dentro de su orden jurídico interno. Respecto a estas relaciones, la sentencia destaca la división entre las dos grandes vertientes solucionar los que problemas pretenden de validez, naturaleza, esencia y efectos del orden jurídico internacional en el derecho interno: la escuela o teoría dualista, y la monista. Luego de explicar en qué consisten ambas, concluye que, en la práctica, y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, estas teorías han tenido que ser modificadas para buscar un acercamiento entre ambas que permita dar respuesta a la realidad social, política y económica internacional 28 contemporánea. Pero que, sin embargo, en el ámbito teórico no se ha logrado formular una respuesta concreta y definitiva respecto a la jerarquía entre el derecho internacional y el derecho interno. Por lo que pasa a desarrollar varios principios de Derecho Internacional que pueden sustentar la posición que sostiene que los tratados internacionales tienen una mayor jerarquía que las leyes generales, federales y locales. A tal efecto –lo cual me parece algo sumamente destacable– se citan en la sentencia los principios de que un Estado no puede invocar su derecho interno como excusa para el incumplimiento de las obligaciones contraídas actores internacionales, frente a otros y el de “pacta 29 sunt servanda” plasmados en los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Establecidos estos principios generales de derecho sentencia, internacional, era necesario señala analizar la qué tratamiento suele darse o se ha dado desde el derecho nacional o interno al tema. Por lo que, determina, atendiendo al principio político-jurídico de soberanía, cada Estado tiene la facultad de establecer, a través de la normativa correspondiente, el sistema mediante el cual incorpora, admite o convive con el derecho internacional. Situación que apunta hacia la complejidad que representa encontrar un único parámetro común a todos los Estados, pues cada uno de ellos podrá válidamente, conforme a los intereses sociales, 30 económicos y políticos imperantes en una sociedad y momento dados, optar por cómo incorporar a los tratados internacionales a su derecho y otorgarles determinada jerarquía. En esa virtud, describe los dos tipos de recepción del derecho internacional pueden identificarse en el orden jurídico interno, a saber: la transformación y la incorporación. En ese contexto y para tener mayores elementos a partir de los cuales concluir que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes generales emprende y federales, un estudio la de sentencia derecho comparado, para, se establece, conocer el trato dado al problema por distintos 31 Estados, a fin de identificar las directrices contemporáneas sobre el tema, Para el mismo efecto, se resalta en la sentencia que en la Carta de las Naciones Unidas se han incorporado principios de derecho internacional igualdad de tales derechos, como la la libre determinación de los pueblos, igualdad soberana e independencia de todos los Estados, la no injerencia en sus asuntos internos, la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza; y el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, así como la efectividad de tales derechos y libertades. Es decir, señala la mayoría, se entiende que la codificación y el desarrollo progresivo del derecho de los tratados contribuirán a la consecución de los 32 propósitos de las Naciones Unidas enunciados en la Carta. En estas condiciones, concluye, es claro que, en la medida en que el Estado Mexicano es parte signante de dicha Convención, aunado a que varios de los principios mencionados están contemplados en texto constitucional, éste el propio se encuentra vinculado a su estricto cumplimiento. Debe precisarse, además, que en el sistema jurídico mexicano los tratados internacionales constituyen normas exógenas al derecho interno y, por tanto, requieren de un procedimiento específico para su incorporación al orden jurídico nacional, a través de su negociación, aprobación o ratificación y difusión oficial, 33 sin que sea necesaria la expedición de una ley o norma específica para que el texto mismo del tratado suscrito se convierta en norma aplicable internamente. En este contexto, en tanto constituye un principio de derecho internacional que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe, es claro que los Estados, al celebrar tratados internacionales contraen libremente obligaciones que deberán ser cumplidas en los términos en los que fueron pactadas, correspondiendo a cada Estado decidir soberanamente sobre los mecanismos o procedimientos mediante los cuales traduce las obligaciones contraídas a su derecho interno, en el entendido de que el incumplimiento de éstas supondrá 34 una responsabilidad internacional para el Estado. Por ello, la cumplimiento de aplicación los y tratados internacionales de los que México sea parte, no pueden quedar supeditados a lo que dispongan las leyes ordinarias, sean generales, federales o locales, pues ello implicaría que el Estado mexicano incumpla las obligaciones libre y soberanamente contraídas frente a otro Estado o Estados, obstaculizándose además el propósito o propósitos para los cuales el tratado específico hubiere sido celebrado. Las parecen anteriores de consideraciones, capital comprometen, por importancia, medio de me pues esa 35 interpretación, al Estado en su totalidad al cumplimiento de los pactos internacionales. CONCLUYE LA SENTENCIA que, a partir de la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, armonizada con los principios de Derecho Internacional dispersos en el mismo ordenamiento, así como con las reglas y premisas de esta rama del derecho, se advertía la existencia de un orden jurídico nacional o “Ley Suprema de la Unión”, integrada con la Constitución, los tratados internacionales y las leyes generales, en el cual, los tratados se ubican jerárquicamente por encima de las leyes generales y federales, en tanto el Estado Mexicano, al celebrar éstos, de conformidad con lo dispuesto en 36 la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados y atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a otros Estados que no pueden ser desconocidas con base en normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone una responsabilidad de carácter internacional. Como verán, estos razonamientos que fundaron la sentencia no fueron compartidos por una minoría de cinco ministros que estimó, por las razones que a continuación expondré, que estos no eran del todo acertados. Pero antes de exponer, muy sintéticamente, las razones por las cuales 37 los ministros de la minoría no compartieron las razones de la sentencia, me gustaría destacar un hecho que me parece de la mayor importancia. Al inicio de la novena época, la definición sobre los órdenes de gobierno que prevalecían en nuestro sistema jurídico se constreñía a los órdenes federal y local. Hoy por hoy, la Corte ha establecido ya, en criterio jurisprudencial, que esos órdenes son cinco. Y la diferencia no solo es cuantitativa, sino que, como han podido ver a lo largo de esta exposición, es también cualitativa. Me llevaría mucho más del tiempo que amablemente se me ha concedido hablar sobre la controversia de la que dimanó esa jurisprudencia; pero, con muchos gusto, 38 en otra ocasión, si es posible, la comentamos. Lo que les decía que me parece muy destacable es el cambio de paradigma jurisprudencial al respecto. Pero comienzo con las razones de los votos particulares que me ha parecido muy necesario exponer junto con las razones de la sentencia. VOTO PARTICULAR DEL JUAN N. SILVA MEZA. MINISTRO El señor ministro Silva consideró que la determinación mayoritaria partió de premisas que no eran idóneas para sentar las bases de solución del asunto. Pues, a su parecer, la primera interrogante que debió contestar el Pleno era ¿a qué se refiere el artículo 133, primera parte, de la Constitución General de la República, 39 cuando establece que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, “serán la Ley Suprema de toda la Unión”? Por lo que fijó en ese voto su posición sobre lo que debía entenderse por esa expresión, señalando la manera en la que, a su juicio, consideró que debían resolverse las antinomias que suceden entre los tratados internacionales y las leyes federales o leyes secundarias, e hizo algunas reflexiones sobre la posibilidad de diseñar un bloque de constitucionalidad que nos permitiera dirimir este tipo de conflictos normativos. En sentido inverso a lo que determinó la mayoría, señaló que el artículo 133, 40 primera parte, de la Constitución, al establecer que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley Suprema de toda la Unión, más que configurar un sistema de jerarquía normativa, prevé la existencia de una tipología de normas, que no necesariamente atiende a un principio de jerarquización, excepto por lo que hace a la Norma Fundamental que constituye la base de todo el sistema jurídico, en virtud de que en relación con sus postulados opera el principio de supremacía constitucional, en términos expresos del propio numeral en mención. Lo que la Constitución Federal establece en su artículo 133, dijo, es que, de una parte, los tratados internacionales 41 que son incorporados al sistema jurídico mexicano se convierten en derecho interno y, de otra, que las disposiciones de la Constitución, tienen primacía respecto de la legislación estatal, al tenor de su párrafo segundo. Sobre dudoso esta que base, pueda afirmó, parece afirmarse constitucionalmente exista que una dependencia de todas las disposiciones secundarias a internacionales los y a tratados las leyes reglamentarias, esto es, en la especie no opera un principio de jerarquía normativa, sino lo que prevé el artículo 133 de la Carta Magna, son las leyes que regulan el sistema jurídico mexicano, pero no consagra una jerarquización, habida cuenta que no hace depender la 42 validez de todas las disposiciones secundarias a su conformidad con los tratados y las leyes reglamentarias, caso contrario a lo que sí sucede en relación con las disposiciones iusfundamentales y éstos últimos. Por lo que estimó que, tratándose de la interpretación del artículo 133 constitucional, no puede hablarse de un sistema de jerarquización respecto de las disposiciones secundarias en relación con los tratados internacionales y las leyes reglamentarias, pues ese principio actúa con mayor detenimiento en función de la dependencia que existe entre la norma inferior y la norma superior de la que aquélla dimana directamente, y a la cual, por ese motivo, debe su validez normativa. 43 Bajo ese orden de ideas, a su juicio, el único supuesto de jerarquía normativa que se desprende del artículo 133, primera parte, de la Constitución General de la República, es que ésta es suprema frente a todo el sistema jurídico; pero, por lo demás, en tanto que las leyes secundarias no emanan directamente de los tratados internacionales, ni de las leyes reglamentarias, porque la Constitución no lo dispone de esa manera, la validez normativa de secundario no conformidad ese entramado puede con pender jurídico de disposiciones su que técnicamente no son superiores; por ello, más que hablar jerarquización de un sistema normativa, la de mayoría debió retomar el principio de los cinco órdenes diferenciados de ámbitos normativos competenciales. 44 Al abordar el tema como un problema de jerarquía normativa, concluyó, la mayoría sustentó el criterio de que el principio de supremacía constitucional no sólo opera en disposiciones también relación con constitucionales; respecto reglamentarias de y sino las los las leyes tratados internacionales, abriendo la posibilidad de que un conflicto antinomia entre suscitado éstas y por una disposiciones secundarias sea elevado a un conflicto de constitucionalidad por violación indirecta al artículo 133 constitucional, sin que exista apoyo constitucional para ello, pues reiteró, la Norma Fundamental no dispone que la validez secundarias de (ámbito las disposiciones federal, estatal, municipal y del Distrito Federal) dependerá 45 de que sean acordes reglamentarias y con los las leyes tratados internacionales; y, por ende, el criterio mayoritario ha desconocido la jurisprudencia P/J. 108/99, aprobada en el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos, en la que se refleja con claridad que para analizar la constitucionalidad de una ley, es indispensable que se efectúe un planteamiento de contraste de ésta con la Carta jurídico Fundamental del (ese principio es de el efecto supremacía constitucional), pero no así con otra ley secundaria. VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ. El ministro concluye (lo expondré de la manera más breve posible) que no existe 46 ningún elemento constitucional, teórico o histórico que le permitiera coincidir con la afirmación de internacionales que los tratados tienen una jerarquía superior a las leyes. A su parecer, desde el sistema constitucional hay que reconstruir un sistema de relaciones distinto entre los tratados y las normas de derecho interno que tendría que tomar como ejes fundamentales: 1) la relación de distribución competencial estricta entre Federación y estados, respetando la autonomía estatal y tomando en cuenta las diversas características de algunos tratados, como el hecho de que algunos son de aplicación directa y otros de adecuación legislativa; 2) los elementos particulares de cada uno de los instrumentos internacionales a 47 incorporarse en el derecho interno, sus ámbitos de aplicabilidad, para establecer los elementos, para identificar los casos en los cuales, a su juicio, puede haber una genuina contradicción con normas de derecho interno y en que casos ésta es sólo aparente; y 3) las desarrolladas líneas interpretativas consistentemente por el tribunal constitucional. Finalmente, dejo en claro que las consideraciones expresadas en su voto podrían no ser aplicables en casos de instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, los cuales tienen ciertas características materiales propias que podrían, en relación con elementos constitucionales diversos a los analizados, ser objeto de un tratamiento diverso al de 48 los instrumentos internacionales en otras materias, en particular los tratados en materia comercial. VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GÓNZALEZ SALAS El criterio aprobado por la mayoría, al considerar sólo una especie del amplio espectro de las normas producidas por el Congreso de la Unión, las generales en este caso, para posicionarlas en el rango de norma suprema e incrustarlas únicamente a ellas en el novedoso ámbito nacional, introduce una distinción que el precepto en análisis no hace, de modo que la diferencia establecida no tiene sustento directo en el artículo en cuestión y, en este sentido, estimo que resulta dudoso que el 49 operador constitucional pueda introducir una distinción que la norma constitucional no contempla ni autoriza. Ahora bien, el artículo 133 debe insertarse en el concierto de normas que rigen el sistema constitucional en su conjunto; de ahí que si bien establece un sistema de jerarquía normativa, también responde a la organización de lo que yo he llamado subsistemas, corresponden, los cuales necesariamente, con se la distribución de competencias entre los diversos niveles y órdenes de órganos productores de normas jurídicas, entre los cuales se encuentra el generador de la incorporación al sistema jurídico nacional de los tratados internacionales. 50 En nuestro sistema federal existen potestades señaladas en la Constitución para crear normas secundarias que le corresponden de manera exclusiva y excluyente al órgano legislativo federal frente a los locales y municipales (o, inclusive de los órganos autónomos) o a la inversa, de los órganos legislativos locales respecto del federal; como también existen aquellas facultades que les son propias a cada órgano del poder público, con esas mismas características, frente a los órganos de su mismo nivel de gobierno. En este caso no puede existir diferencia jerárquica entre unas y otras, pues sus ámbitos de validez son diferentes y, en principio, no pueden chocar o contradecirse; también existen las normas producto del ejercicio de las llamadas 51 facultades concurrentes5 (conocidas como “generales”), las cuales se organizan a partir de la regulación que el órgano competente (Congreso de la Unión) dispone para la participación de órganos de distintos órdenes de gobierno (federales, locales, municipales, o del Distrito Federal). De igual manera, en nuestro sistema federal existen previstas en la Constitución facultades coincidentes, conforme las cuales distintos órdenes de gobierno pueden producir normas de la misma materia que coexisten en un mismo ámbito espacial y temporal de validez. Y, finalmente, existen normas, de muy diversa naturaleza, que se producen a través de la incorporación de tratados y convenciones internacionales mediante un 5 Leyes que originalmente se habían considerado las generales. Ver: Tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001, Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002, tesis: P./J. 142/2001, página: 1042, “FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES”. 52 procedimiento constitucionalmente distinto y que pueden, en algunos casos, impactar a los órdenes federal y locales y, por tanto, chocar con normas producidas por ellos internamente. De esta manera, el tema, que debería reducirse a determinar la jerarquía de los tratados internacionales, es rebasado, pues con el cometido de establecer la supremacía que les corresponde, se erige toda una teoría concerniente a la existencia de otro orden jurídico distinto al federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, que se sobrepone a éstos y se construye, esencialmente, a partir de la existencia de un cierto tipo de leyes, para el caso las llamadas generales. 53 También destacó que la relación jerárquica de los tratados internacionales sobre las leyes, desprenderse de tampoco los puede principios constitucionales a que la sentencia hace referencia, ni de las normas del derecho internacional. Por tanto, consideró que más allá del debate sobre el carácter internacionalista de nuestro texto fundamental y aún reconociéndolo como evidente, de ello no se podría concluir de manera automática que existe superioridad tratados jerárquica internacionales, de de los manera general y absoluta, sobre todas las leyes nacionales (identificadas como generales, federales y locales por la mayoría). 54 Finalmente, consideró, se extravió la discusión de fondo del tema, pues se involucraron íntimamente dos distintos vinculados: jerarquía pero de normas y conflicto de normas, que no fueron debidamente analizados. Además, la mayoría también pasó por alto la discusión de los distintos tipos de tratados y sus contenidos, equiparándolos todos en una misma categoría y dándoles una jerarquía superior al resto del sistema normativo. VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO. El Ministro Gudiño está en desacuerdo, esencialmente, con que a esas leyes del Congreso de la Unión se les refiera como leyes generales y que se cataloguen como 55 superiores a las demás producidas por los ordenes jurídicos parciales; asimismo, con que, al encontrarse en conjunto con los tratados internacionales conformen un orden jurídico nacional. Lo anterior, porque, a su juicio, no es la ley general la que dota de competencia a los órdenes jurídicos parciales para incidir en una materia determinada como concurrente, pues la competencia viene de antemano dada por la Constitución. Es la ley general, la que detalla el espacio de cada uno, pero no lo dota per se. Ahora bien, por lo que se refiere al concepto de orden jurídico nacional, el ministro reflexiona que, considerar que el artículo 133 se concreta a establecer jerarquías, ha reducido la problemática y 56 la solución de dónde están las relaciones verticales entre las diversas fuentes a una “mera cuestión literal”, que en esencia gire en torno a cómo está confeccionada la redacción de la norma. Por lo que, para entender a una norma como superior de la otra, es necesario que medie entre ellas una relación de norma que funda a norma fundada. Por lo que se refiere a la relación que existe entre las leyes internas y tratados internacionales, reconocidas para como él ambas fuentes están por la Constitución, y sujetas a los medios de control constitucional. Por lo que su diferencia radica en que, el ámbito de validez territorial de las normas internas, está delimitado por el ámbito territorial en el que actúan sus productores; mientras 57 que los tratados pueden versar sobre cualquier materia, vinculando a su observancia a todas las autoridades que reconoce el sistema jurídico, por supuesto, a cada una dentro de su respectivo ámbito. Es por tales motivos que, para él, no se dan los establecer elementos una necesarios superioridad para jerárquica entre una norma y otra (en el caso de de tratados internacionales vis a vis leyes nacionales), al convencional internarse internacional la a norma nuestro sistema jurídico, ya que su objeto incide en un plano de igualdad respecto de las demás que en él rigen. Lo idóneo será, dice en su voto, que las leyes internas internacionales y tengan los tratados un contenido 58 diferenciado, de manera que una no entre en conflicto con la otra. Pero en el caso de que estuviéramos ante una antinomia normativa, no podría sostenerse que una debe prevalecer sobre la otra, solo porque una es internacional y la otra nacional o viceversa, ya que su destino de origen, no le da a una un rango superior que la otra. Por tanto, concluye, en primer término, habrá que ver cómo se relacionan esas normas específicas, contradictorias, aparentemente entre sí, pues no necesariamente su contrariedad las hará excluyentes. Es fácil prever que en la mayoría de los casos, lo más frecuente será que, ante situaciones normativas que se excluyan, prevalezca la aplicación del 59 tratado, en aras de la especialidad y/o mayor beneficio. Pero, tal solución será, no porque el tratado sea superior a la norma interna, sino por razones atribuibles al caso mismo. Por último, menciona el Ministro que para efectos del amparo, sería cuestión de analizar la antinomia en función del acto concreto en que se presenta y resolver, amparando o negando, en contra del acto específico y no a favor o en contra de la norma interna misma; dándole a la problemática un tratamiento de legalidad, y no de constitucionalidad, en virtud de que, aún cuando mediara una verdadera contradicción, ésta no Constitución, sino con sería una con la norma ordinaria. 60 A modo de conclusión. Como he señalado desde el principio, las normas sobre tratados internacionales se tornan en estos tiempos de la mayor importancia. La definición del lugar que ocupen en nuestro sistema jurídico es una cuestión que definitivamente debe zanjada, pronto pues, quedar en la mayoría de los casos, las antinomias que se presentan entre dos sistemas jurídicos no independientes como son el sistema interno y el internacional, son de difícil resolución. Como he tratado de poner en claro, la definición está aún pendiente de resolverse de manera definitiva, pues la votación alcanzada en la resolución de este asunto no la hizo determinante para establecer 61 jurisprudencia al respecto. En esta ocasión, únicamente he querido poner frente a ustedes los argumentos de todos los que intervenimos en esta resolución. Serán ustedes quienes habrán de comenzar a discutir los temas que, en esta charla, solamente les he venido a esbozar. Quede mi invitación a consultar la sentencia y los votos, que hoy dejo con mis anfitriones a cumplidamente, quienes al agradezco igual que a muy todos ustedes, la magnífica oportunidad que me han concedido esta tarde para venir a dialogar con ustedes. Muchas gracias. 62