4. EL PAPEL DE LOS AGENTES t p u El papel de los actores que participan en los programas de apoyo a los ANE, la configuración institucional y la cooperación con otras organizaciones donantes. El papel de los actores involucrados Un programa de apoyo a los ANE es un mecanismo complejo en el que operan diversos actores, cada uno con sus propias prerrogativas y propósitos. El papel de los agentes no estatales En cada programa, los ANE son, al mismo tiempo, los beneficiarios y los actores. Para ello es fundamental que los ANE no sean considerados como una única unidad, sino como una entidad relativamente heterogénea. En efecto, tanto en su papel de actores como en su papel como beneficiarios, los agentes no estatales deben ser considerados de acuerdo con un enfoque diferenciado en función de la capacidad de distinguir sus diferentes misiones y vocaciones y, por tanto, sus diferentes necesidades de Refuerzo de capacidades. Esta diferenciación debe, en primer lugar, ser hecha en términos de la familia de los ANE (la sociedad civil, el sector privado, los interlocutores económicos y sociales) dentro de los programas que preven un apoyo a los agentes no estatales en su conjunto. A continuación, es necesaria una diferenciación en términos de los distintos niveles estructurales: las organizaciones de base, las organizaciones intermedias, las organizaciones de coordinación de tercer y cuarto nivel. Cada una de las tres familias y cada uno de los cuatro niveles de estructura juega un papel diferente en el programa. Las actividades de refuerzo de capacidades y, más en general, todas las actividades deben, por tanto, establecerse de acuerdo a los diferentes actores. En este marco, las organizaciones de base tienen un papel vital en la experiencia de gobernanza local y en la creación y gestión del espacio público a nivel comunal, las organizaciones intermediarias tienen un papel clave en la orientación de las organizaciones de base, las organizaciones paraguas del tercer nivel tienen competencias específicas temáticas y sectoriales, mientras que las organizaciones de cuarto nivel tienen un papel primordial en términos de diálogo con el Estado en materia de política nacional. El papel del Ordenador Nacional y de los gobiernos La importancia del Ordenador Nacional (ON) es generalmente subestimada en lo que concierne al plan de implementación de los programas de apoyo a los ANE. En efecto, el ON debe tener un doble rol: por un lado el de un supervisor del programa con funciones en la dirección y en el comité de seguimiento, y por otro, el de facilitador del diálogo entre los agentes no estatales y las agencias gubernamentales a nivel de las actividades del programa, en particular las relativas a la cooperación entre el Estado y los agentes no estatales, en todas sus dimensiones. Los programas que no otorgan un papel preciso al ON corren el riesgo de provocar una falta de compromiso por parte del gobierno y la falta de apropiación de la vocación y de la estrategia del programa. Para reducir este problema es recomendable, incluso en los casos en que la gestión del programa está centralizada, incluir el ON en la mayor medida posible en todas las etapas del proceso, por ejemplo, el ON debe estar representado en el comité directivo y de supervisión, y podría estar igualmente representado en calidad de observador del comité responsable de la evaluación de las convocatorias de propuestas o de la selección de las acciones proactivas de refuerzo de capacidades. El papel de la Delegación de la CE Las estrategias de inclusión de agentes no estatales y, en particular, de la sociedad civil, presupone que las Delegaciones de la Comisión europea tengan un papel activo y preciso para asegurar de que disponen de las estructuras y los instrumentos necesarios de intervención. Si bien la disposición relativa a nuevos actores requiere una responsabilidad colectiva por parte de todas las partes interesadas, es el mandato de las Delegaciones jugar un papel proactivo, a veces incluso un papel de arbitro, que se adapten y sean compatibles con la compleja realidad de cada país y, más concretamente, de los ANE. En este sentido, teniendo en cuenta la “Nota Nº 6 de las Directrices de Programación”, de 09/03/2001, de la DG Desarrollo de la CE, el papel de las Delegaciones, en términos de la integración de nuevos actores en la cooperación al desarrollo con los países ACP puede referirse a dos aspectos. El primer aspecto se refiere a su papel de "observador crítico", que tiene por objetivo garantizar que los ANE pertinentes y competentes sean identificados e incluidos en el nuevo marco de cooperación de acuerdo con los principios del Acuerdo de Cotonú. En este marco, la elegibilidad de los nuevos actores es una cuestión clave que debe permitir a las Delegaciones orientarse entre los que reclaman pertenecer a la sociedad civil y, por tanto, tomar decisiones sobre la base de tres niveles de inclusión: a) Informar los ANE, b) Dialogar o consultar con los agentes no estatales en la definición y seguimiento de las políticas y estrategias de cooperación, c) La inclusión en la implementación de los programas. En lo que respecta al segundo aspecto, corresponde a las Delegaciones cumplir con su papel de "facilitador", tanto en el sentido de garantizar el acceso a una información clara y transparente hacia la contribución al desarrollo y al refuerzo de capacidades de los ANE. Con el fin de garantizar estos dos roles fundamentales y con el objetivo de respetar la imparcialidad y la transparencia de las relaciones con todo tipo de agentes no estatales, será importante para las delegaciones adoptar las medidas necesarias para garantizar que cuentan con los recursos humanos y técnicos, las herramientas y los instrumentos de trabajo, entre otros, a su disposición para garantizar una breve a media fase de programación. Cuando se trata de la función de los Delegaciones en estos programas, es importante que el proceso de facilitación pueda acompañar el proceso de asistencia técnica en la ejecución del programa, especialmente en relación con la adaptación de los procedimientos a la realidad del contexto específico. Por otra parte, es esencial que el programa pueda apoyar la Delegación en su estrategia de inclusión de los ANE en el ciclo de la cooperación (elaboración de un DEP, revisión anual, revisión intermedia, consultas sectoriales, etc.) En resumen, es necesario que un círculo virtuoso pueda ser inculcado en las relaciones entre las Delegaciones y el programa. El papel de las antenas de los Programas, Agencias de Correspondencia Regionales (ACR) y la Organización Intermediaria (OI) Varios programas han recurrido al uso de antenas regionales, a menudo llamadas de agencias regionales de correspondencia o, simplemente organismos de correspondencia (CA), o organismos intermediarios (OI). El papel de estas agencias de Correspondencia es representar el programa en todas sus actividades a nivel local, en la animación y la identificación de los actores y de sus guías (o formadores), y en la identificación de proyectos y su selección (a través de un Comité Regional de Selección), así como su seguimiento, y orientación hasta la evaluación final. Las tareas de estos organismos son las siguientes: Divulgación de información sobre las oportunidades existentes (convocatorias de propuestas, licitaciones, el acceso al financiamiento, etc); Ayudar a los solicitantes / agentes locales que deseen presentar una propuesta en el establecimiento de su expediente tanto en el aspecto técnico (especialmente en lo que respecta a los criterios de relevancia) como en el aspecto financiero; Recopilación de las propuestas que se enviarán a las entidades encargadas de la selección de las acciones y de los candidatos; Realización de las tareas de un secretario de las reuniones de las entidades encargadas de la selección de los actores y de las acciones; Organización en redes; Seguimiento técnico y financiero de las acciones (como el apoyo al personal de la UGP); Orientación selectiva a las organizaciones en sus ámbitos de intervención y apoyo a la UGP en la base de un diagnóstico individual en términos de refuerzo de capacidades; Información continua de la UGP sobre las necesidades de capacitación de las OSC en sus áreas de operación; La difusión de la información en términos de capitalización de experiencias; Contribución a las acciones de seguimiento; La asistencia en la implementación, especialmente en lo que respecta a los aspectos administrativos y de contabilidad; Capitalización de las mejores prácticas y intercambio de información. Es importante poner de relieve el riesgo de forzar la colaboración de la ACR o de la OI en la lógica típica de contrato de servicio. En realidad, las ARC no deben ser vistas simplemente como antenas del programa, sino como oportunidades de apoyo a la creación de centros de coordinación para la sociedad civil a nivel regional, que encaja perfectamente en la misión de la mayoría de las organizaciones de coordinación que operan a escala regional. De acuerdo con este enfoque, las ARC no son responsables exclusivamente de funciones de secretaría (por ejemplo la recogida de solicitudes de subvención), pero, sobre todo, están obligadas a actuar de manera activa y proactiva, incluso en términos de la preparación de diferentes expedientes y en la asistencia directa a las organizaciones que soliciten fondos. En realidad, la participación de los agentes no estatales en el ámbito regional de un programa en forma de ARC no satisface una necesidad de organización para obtener corresponsales o antenas de bajo coste, sólo la lógica de apoyo a los ANE y de reguerzo de capacidades. En este sentido, con las ARC, el programa da prioridad a la creación de conocimientos y a un servicio no por sí mismo, sino para todos los agentes no estatales a la escala regional, así como para los socios técnicos y financieros nacionales. Las ARC, por lo tanto, son un centro de conocimientos especializados y de apoyo que trabajarán no sólo en el marco del programa, pero en todos los programas de otros socios técnicos y financieros. Es posible identificar algunos ejemplos exitosos de este proceso en los programas como ARIANE en Malí, el Programa Civil Society Capacity Building en Uganda o el PAANE en Angola. La configuración institucional: el sistema del Comité Directivo y de Selección La cuestión de un sistema de dirección de un programa de apoyo a los ANE se refiere a varios aspectos fundamentales: sus funciones y prerrogativas y las modalidades de inclusión de los agentes no estatales. Las prerrogativas y el propósito del Comité de Dirección La experiencia recogida por los programas de apoyo a los ANE en el marco del 9º FED muestran una variación significativa en lo que respecta a la interpretación de las funciones de un Comité Directivo y de Seguimiento (CDS), así como una tendencia común. Esta variación entre los CDS se ilustra en primer lugar por la frecuencia de sus reuniones, que puede variar de 3 a 12 meses, como se ha observado en el análisis en profundidad de 16 programas y, posteriormente, por las diferentes interpretaciones de sus funciones y prerrogativas: de la simple validación de la labor realizada por la UGP (por ejemplo, en Benin, la República Dominicana y Uganda) a su inclusión en todas las decisiones acerca del programa, incluyendo la selección de las actividades o, en algunos casos, incluso la aprobación del personal de apoyo de ser contratado (República Democrática del Congo, Burkina Faso, etc.) En cuanto a las tendencias generales, en la mayoría de los programas, la reunión de CDS es un momento formal para pronunciarse sobre temas que ya han sido tratados en los acuerdos preliminares entre el programa, el ON y la Delegación. En otras palabras, las discusiones en el seno del CDS son relativamente limitadas por el hecho de que, en realidad, las decisiones ya han sido adoptadas de manera informal. Esta situación corre el riesgo de poner en peligro la dialéctica interna de los grupos de interés tanto como la organización institucional. Las prerrogativas y los propósitos que deben ser llevadas a cabo por el CDS son los siguientes: supervisar y aprobar la coordinación global y la estrategia del programa; verificar y aprobar las propuestas de programación anual; analizar las propuestas del programa de trabajo; recibir y aprobar la ejecución, los informes técnicos y financieros presentados por la UGP, presentar los logros del programa; garantir juicios necesaria y tomar decisiones sobre reorientaciones futuras. La inclusión de agentes no estatales en los Comités de Dirección y sus modalidades concretas Es de particular importancia prever la inclusión de agentes no estatales en los Comités de Dirección y Seguimiento. La cuestión fundamental es cómo garantizar, por una parte, la representación de los agentes no estatales en los miembros presentes del Comité y por otra, cómo evitar situaciones que puedan crear un conflicto de intereses. La experiencia demuestra que la fórmula más utilizada en ciertos contextos es incluir a personal técnico del mundo de los agentes no estatales (sin una inclusión operacional en una organización, teniendo en cuenta los problemas de conflictos de intereses que surgen a menudo durante la selección de los proyectos y empresas beneficiarias después de una convocatoria de propuestas), frente a los representantes de los ANE. En concreto, las diferentes opciones en cuanto a la elección de los representantes de los ANE para el CDS se pueden resumir de la siguiente manera: La cooptación de los representantes por el ON o por el Gobierno. Esta solución tiene el inconveniente de no ser necesariamente aceptada por los agentes no estatales. La designación de representantes por miembros de los ANE. La adopción de esta opción requiere, en general, una gran cantidad de tiempo y es viable en el contexto de un conflicto limitado en el corazón del movimiento asociativo (por ejemplo, en Malí, Surinam, Tanzania, Uganda, República Democrática del Congo, Zimbabwe, Vanuatu). La fórmula mixta, donde los representantes son cooptados, en parte por el gobierno y en parte por los agentes no estatales (por ejemplo, República Dominicana). La selección realizada por la UGP del programa, tras una convocatoria de candidatos (por ejemplo, en Benin). En este caso los candidatos son individuos. Los candidatos no deben tener ninguna función operativa dentro de la organización. Por último, deben tenerse en cuenta dos otros aspectos: la rotación de los agentes no estatales en el CDS y el nivel de estructuración de los ANE que deben abordarse. En efecto, estos dos aspectos deben ser tenidos en cuenta cuando los miembros asisten al Comité en el papel de representantes de los ANE, y no como personal técnico del mundo de los ANE. En cuanto a la rotación, varios programas planificaron la rotación de los miembros para evitar la creación de un monopolio de ciertos agentes no estatales en detrimento de otros (en Níger, por ejemplo). En realidad, esta opción corre el riesgo de la falta de viabilidad en la medida en que no permite la capitalización de experiencias. Para evitar este riesgo, algunos programas optado por una fórmula mixta, es decir, una mezcla de miembros permanentes y rotativos (como en Burkina Faso, por ejemplo, con 2 miembros fijos y tres miembros de la rotación cambiando en una base anual). Cuando se trata de la estructuración que debe abordarse, la mayoría de los programas se dirigió a las organizaciones de coordinación (o incluso plataformas, a veces creadas para el propósito del programa, como en el caso de Senegal o Tanzania), que, en principio, se suponían ser más representativo de las distintas organizaciones. En realidad, con esta opción se corre el riesgo de distanciarse de las organizaciones de base, lo que plantea un problema en los casos en que el programa está específicamente concebido para este tipo de actor (como en los programas de la República Democrática del Congo, Níger o Vanuatu). Así, es importante destacar el hecho de que en algunos países (como en el Níger), se decidió que habría una representación de los cuatro niveles de las organizaciones de ANE. Los Comités de Selección Si bien los dos papeles son muy diferentes, los miembros del Comité de Selección son ocasionalmente los mismos que los miembros del Comité de Dirección, una situación que podría generar confusión entre las OSC beneficiarias. En realidad, los miembros del comité de selección deben ser técnicos independientes, y tienen una función técnica, mientras que el Comité Directivo y de Supervisión debe mantener un papel más político y de orientación de las estrategias del programa. En otras palabras, los Comités de Selección deben responder directamente a la UGP o, en todo caso, a la estructura responsable de la ejecución de las actividades de los programas, y no a una entidad política con el fin de evitar toda interferencia en el desembolso de fondos a las OSC. En cuanto a la participación de los agentes no estatales en los comités de selección, está claro que hay varias restricciones debido al hecho de que sus miembros pueden encontrarse en una situación de conflicto de interés. La cooperación con las organizaciones de donantes La adopción de un enfoque proactivo por parte de los programas de apoyo a los ANE, apoyado e institucionalizado en materia de cooperación con otras organizaciones donantes, que supera a la implementación de algunas actividades ad hoc y la cooperación regular, sigue siendo un camino pocas veces recorrido. En la mayoría de los casos, la cooperación se limitó a la asistencia a las reuniones regulares con otros socios técnicos y financieros (programas de ONG internacionales bilaterales y multilaterales), incluidos en el apoyo de los agentes no estatales y, en particular, las OSC, y a intercambios puntuales para la coordinación de iniciativas particulares (desde el momento en que una organización apoyada por el programa también está financiada por otros donantes; para iniciativas que involucren a todo el sector, tales como el apoyo para la elaboración de códigos deontológicos para el sector, el apoyo a la redacción de textos jurídicos relativos a las OSC; etc.). Es conveniente mencionar que la coordinación con otros socios a menudo depende de la voluntad y de la capacidad de iniciativa del jefe del programa, sin omitir, en la medida de lo posible, la importancia del marco general de cooperación institucional existente en el país, inspirado en la Declaración de París. Cambios a esta realidad ya están en marcha. En efecto, desde el momento en que los donantes dan prioridad a una mayor Armonización, en el espíritu de la Declaración de París y otras iniciativas, contribuyen a la aparición de nuevos sistemas de financiación común. Puntos de referencia para más información Referencias en los textos de la Comisión europea Guía Práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la CE 2008 Guía Práctica de los procedimientos para los presupuestos de programas financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y el Presupuesto General de las Comunidades Europeas (PRESUPUESTO) (Enfoque de proyecto). Versión 1.1. Octubre 2007 [1] Directrices sobre los Principios y Buenas Prácticas para la Participación de los agentes no estatales en los diálogos y consultas para el desarrollo. DG de desarrollo de la CE. Noviembre de 2004. Participación de los agentes no estatales en las políticas de desarrollo de la CE. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al Comité Económico y Social. Bruselas. 07.11.2002. COM(2002) 598 final Estudio de capitalización sobre los programas de los ANE de refuerzo de capacidades en el marco del 9 º FED. Contrato de Servicio 2008/162532. Informe Final. Escrito por Mauricio Floridi, Beatriz Sanz Corella y Stephano Verdecchia. IBF. Junio de 2009, § 4. La configuración institucional, las instituciones internas de gobernanza del programa, el papel y el perfil de la AT y el diálogo con otras organizaciones donantes. La gestión de la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación al desarrollo de la CE, junto con las respuestas de la Comisión. Informe Especial n ° 4/2009 (en conformidad con el artículo 248 (4), subpárrafo segundo, CE). Tribunal de Cuentas Evaluación del suministro de la ayuda a través de organizaciones de la sociedad civil de la CE. Informe final. Contrato de Servicio para la Evaluación (sectorial y temática) de los Programas y Políticas de la Comisión Europea en terceros países, en relación con el desarrollo social y humano. Contrato número EVA/116-833. Redactado por un consorcio integrado por PARTICIP, CIDEAL, Channel Research y South Research. Otras referencias El Acuerdo de Cotonú. Una guía para los ANE. Creado por ECDPM para la Secretaría ACP. Febrero de 2004; § 3.4. ¿Quién puede participar?