sentencia

TUTELA/ Improcedencia/Falta de legitimación en la causa por activa/ Quien
instaura la tutela no es el titular del derecho fundamental invocado ni
tampoco demuestra que se le haya otorgado un poder para ejercerla/Revoca
decisión del a quo.
“La Sala advierte que en el caso en concreto, la verdadera titular del derecho invocado
es la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA que es la directamente afectada e
interesada en la decisión que adopte la demandada dentro del proceso de homologación
y nivelación salarial. Ahora bien, aclarado lo anterior en el asunto sub judice se tiene
que de no obtener respuesta de fondo por parte de la Administración, a quien se violan
los derechos fundamentales, no es al representante, sino al representado es decir no al
señor ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ sino a la señora NANCY AMPARO TIMANÁ
ZÚÑIGA. Es así como esta Sala observa que quien instaura la tutela no es el titular del
derecho fundamental invocado ni tampoco demuestra que se le haya otorgado un poder
para ejercerla a nombre de la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA, precisando que
no se dan los requisitos para tenerlo como agente oficioso ya que no se acredita y
tampoco se infiere la imposibilidad de la señora TIMANÁ ZÚÑIGA para promover su
propia defensa. En conclusión, se revocará la sentencia impugnada y en su lugar,
rechazará por improcedente el amparo solicitado por falta de legitimación en la causa
por activa”.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, seis (6) de noviembre de dos mil doce (2012)
Magistrado Ponente: CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001333100320120018801
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
Se decide la impugnación formulada por la parte actora frente a la providencia del
cuatro (4) de octubre de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Popayán, en la que se declara la improcedencia de la acción de tutela por
carencia actual de objeto, al existir un hecho superado.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA (Fls. 1 y 2)
Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
El señor ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ identificado con cédula de ciudadanía No.
76.316.474 de Popayán, actuando a nombre propio interpone acción de tutela en contra
del DEPARTAMENTO DEL CAUCA, por la presunta vulneración del derecho
fundamental de petición. Pretende que se ordene a la accionada, que en el término de
48 horas, proceda a pronunciarse de fondo sobre la solicitud elevada el 9 de agosto de
2012.
Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos:
Expresa que el 9 de agosto del presente año, presentó un derecho de petición ante el
Gobernador del Departamento del Cauca, en su calidad de apoderado de la señora
NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA, dentro del proceso de nivelación y homologación
salarial de la entidad territorial.
Indica que ha transcurrido el término legal para que el demandado se pronuncie de
fondo acerca de la petición presentada, sin que a la fecha haya realizado alguna
manifestación.
2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA
2.1. DEL DEPARTAMENTO DEL CAUCA (Fls. 8 a 12)
A través de apoderada judicial, expresa que con Oficio No. 003695 de fecha 25 de
septiembre de 2012, la Oficina de Nómina contestó el derecho de petición elevado por
el señor ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ, informándole que la administración
departamental elaboró el proyecto de acto administrativo, por medio del cual se
modifican los artículos primero y segundo del Decreto No. 0006 del 4 de enero de 2008,
donde se encuentra incluida la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA, el cual se
encuentra en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cauca, con el fin de
realizar el respectivo análisis para que quede formalizado, lo cual se le informará por
escrito para su correspondiente notificación.
Argumenta que si bien la respuesta de fondo fue suministrada con posterioridad a la
presentación de la tutela, se infiere la existencia de una acción carente de objeto por
hecho superado.
Aduce que la autoridad departamental ha mostrado interés en la solución del problema,
respondiendo de fondo, a fin de absolver la petición referida en la tutela.
Solicita que se desvincule al DEPARTAMENTO DEL CAUCA del presente proceso y se
determine la improcedencia de la acción de tutela en razón a la carencia de objeto por
hecho superado.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA (Fls. 16 y 17)
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán por sentencia del cuatro (4)
de octubre de 2012, declara la improcedencia de la acción de tutela por carencia actual
de objeto, al existir un hecho superado.
Determina que el problema jurídico se centra en la falta de respuesta al derecho de
petición elevado por el accionante el día 9 de agosto de 2012 ante la Secretaría de
Educación del Departamento del Cauca.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
Considera que la entidad accionada demuestra que le dio una respuesta al tutelante,
que además le fue notificada, por lo que hay un hecho superado, debido a que la orden
que se pudiera impartir ya no tiene fundamento fáctico que la justifique y la acción de
tutela se torna improcedente.
4. LA IMPUGNACIÓN (Fls. 19 y 20)
Mediante escrito presentado el 10 de octubre de 2012, la parte actora impugna el fallo
proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, expresando
que no se tuvieron en cuenta los parámetros señalados por la jurisprudencia
constitucional, pues no se le puede dar el valor de un acto administrativo a un simple
oficio como el emitido por la demandada.
Estima que la respuesta suministrada no es de fondo pues ni siquiera se hace referencia
a una fecha presunta en la cual se resolverá de manera cierta lo pedido, en un
verdadero acto administrativo.
Indica que no se puede establecer que ha desaparecido la causa de afectación al
derecho o que la acción carezca de eficacia porque se hayan superado los supuestos
fácticos que la motivaron, pues la notificación de un oficio que no define ninguna
situación frente al derecho vulnerado no puede tenerse como presupuesto para la
declaratoria de improcedencia de la tutela.
Por lo anterior, solicita que se tutele el derecho de petición y se ordene al
DEPARTAMENTO DEL CAUCA dar una respuesta de fondo a la solicitud referida en esta
acción.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
1. LA COMPETENCIA
El Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela según lo
establecido por el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 32, en SEGUNDA INSTANCIA.
2. TITULAR DEL DERECHO DE PETICIÓN
El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Política y artículo 13 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Cabe anotar que por Sentencia C-818
de 2011 se declararon inexequibles los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 pero la
inexequibilidad quedó diferida hasta el 31 de diciembre de 2014 a fin de que el
Congreso expida la Ley Estatuaria correspondiente, por lo que a la fecha tales
disposiciones resultan aplicables.
El derecho de petición es un derecho fundamental que permite hacer peticiones
respetuosas a las autoridades y que comprende la prerrogativa de obtener una pronta
respuesta.
Adicionalmente, que puede ejercerse en interés general o particular, para solicitud de
información, consultas o para pedir la aclaración, modificación o reconocimiento de los
derechos.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
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TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
En la jurisprudencia constitucional se ha explicitado que cumple una doble finalidad1:
“El derecho de petición cumple una doble finalidad, a saber: (i) permite a los interesados
elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades administrativas y, (ii) asegura
mediante la imposición de una obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o
resolución de dicha petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo
pedido2.”
En ese sentido, se le ha visto, de un lado, como un mecanismo de participación y
control ciudadano, y de otro, como un mecanismo para asegurar la vigencia de los
derechos fundamentales plasmados en las actuaciones y omisiones de la
administración.3
Por lo anterior, se ha entendido que el derecho de petición permite:
- Elevar peticiones respetuosas, en los términos de los artículos 13 y siguientes del
CPACA, es decir, en interés general o particular, para solicitar la aclaración, modificación
o reconocimiento de derechos, para obtener información, formular consultas, etcétera.
- Y solicitar una respuesta expresa sobre los recursos en la vía gubernativa cuando ha
operado el silencio administrativo negativo -el cual tiene efectos meramente procesales,
esto es, para acudir ante la Jurisdicción, por lo que no lo satisface-.
Al respecto, en Sentencia T-207 de 1997 se precisó:
“En lo relativo a las finalidades que puede perseguir quien se dirige respetuosamente a la
autoridad pública, y en su caso a los particulares, invocando el artículo 23 de la Constitución,
cabe distinguir, como lo hace la propia Carta, entre los motivos de interés general y los de
interés particular. Los primeros aluden a una cierta colectividad o a un grupo de personas,
en cuyo nombre actúa alguien para dirigirse al destinatario de la petición, tal como lo
contemplan y desarrollan los artículos 5 a 16 del Código Contencioso Administrativo.
En lo referente al interés particular, si bien la norma no distingue y de la Constitución no
podría derivarse que el derecho de petición en esa modalidad esté exclusivamente
representado por el interés propio y exclusivo de quien dirige la petición -por lo cual hace
parte del núcleo esencial del derecho la posibilidad de "pedir para otro", en la seguridad de
obtener oportuna respuesta-, es claro que, si quien dice representar a alguien adelanta una
gestión profesional, como la que cumple el abogado, y no simplemente voluntaria, las
normas aplicables a las peticiones que el representante eleve ante la autoridad son las
propias de esa profesión, que tiene en nuestro sistema jurídico un régimen especial, además
de las consagradas para el tipo de asunto que se tramita. Así, si se trata de un proceso
judicial, serán las reglas propias del respectivo juicio las que deban observarse, con arreglo al
artículo 29 de la Carta.”
Cuando un abogado ejerce un derecho de petición en interés particular en
representación del poderdante, no está ejerciendo su propio derecho de petición sino
concretamente el de su poderdante, por lo que el mandatario debe acreditar la
1 Corte Constitucional. Sentencia T 929 de 2003.
2 Nota original de la sentencia. Ver entre otras las Sentencias T-299 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T069 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-396 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis Sentencias, T-911 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-381 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-425 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias. T-769 de 2002, T-306 de 2003 y T-581 de 2003. Entre otras.
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Expediente
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Demandado
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19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
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condición en la que está obrando conforme al Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
Por el contrato de mandato el abogado actúa en representación de otro y por ello
cuando acude a la Administración elevando un derecho de petición a nombre del
mandante, lo hace con poder previa y debidamente otorgado y si no obtiene respuesta
a quien se viola el derecho fundamental de petición es al poderdante no al abogado.4
3. APODERAMIENTO EN LAS ACCIONES DE TUTELA Y LEGITIMIDAD PARA
INTERPONERLA
La acción de tutela diseñada en la Constitución Política de 1991 como un mecanismo de
defensa de los derechos fundamentales, presenta entre sus característica especiales la
informalidad, lo que implica que el mecanismo judicial no tiene mayores formalismos o
rigurosos requisitos de procedibilidad.
La acción se puede impetrar directamente por la persona que estima vulnerados sus
derechos fundamentales, por medio de representantes legales como en el caso de los
menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas, a
través de un agente oficioso o por medio de abogado. (arts. 1, 10 y 14 del Decreto
2591 de 1991)
Ahora, si se decide incoar la acción de tutela a través de apoderado judicial la H. Corte
Constitucional en Sentencia T-531 de 2002, fija como requisitos los siguientes:
“(...) Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el
mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en
un escrito, llamado poder que se presume auténtico5. (iii) El referido poder para promover
acciones de tutela debe ser especial.6 En este sentido (iv) El poder conferido para la
promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende
conferido7 para la promoción8 de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento
4 Sentencia T-207 de 1997.
5 Esta presunción fue establecida por el legislador delegado en el decreto 2591 de 1991. Sobre la misma se
pronunció tangencialmente la Corte en sentencia T-001 de 1997 en la cual la Corte resuelve el caso de abogados que
presentaron acción de tutela como agentes oficiosos sin demostrar la indefensión de los agenciados, la Corte niega la
tutela por que no se configura la agencia oficiosa y no se reúnen los requisitos para el apoderamiento judicial,
afirmó la Corte: “Los poderes se presumen auténticos, según lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,
pero, obviamente, tal autenticidad no puede predicarse de poderes no presentados, ya que el juez no está autorizado
para presumir que alguien apodera los intereses de otro, sin que en el respectivo expediente ello aparezca
acreditado”.
6 En la sentencia T-001 de 1997 la Corte afirmó que por las características de la acción “todo poder en materia de
tutela es especial, vale decir se otorga una vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del
accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con
unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión.”
7 En este sentido la Corte ha acogido las disposiciones del código de procedimiento civil en la materia, así en la
sentencia T-530 de 1998 acoge y aplica la disposición del artículo 65 inciso 1º: “En los poderes especiales, los
asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.”
8 En este sentido en la en la sentencia T-695 de1998 la Corte no concedió la tutela impetrada debido a que el
abogado quien presentó la tutela pretendió hacer extensivo el poder recibido para el proceso penal al proceso de
tutela. En esta oportunidad la Corte reiteró la doctrina sentada en la sentencia T-550 de 1993 oportunidad en la cual
la Corte afirmó: “De otro lado, debe desecharse la hipótesis de que el poder conferido para adelantar un proceso
judicial sirve al propósito de intentar la acción de tutela a que pudiere dar lugar ese proceso, por cuanto se trata de
actuaciones distintas y, si bien es cierto que la tutela tiene un carácter informal, también lo es que tal informalidad no
lleva a presumir la existencia de un poder que no se presentó y que es necesario allegar siempre que se ejerza la
acción de tutela a nombre de otro y a título profesional” En un sentido similar ver sentencia T-002 de 2001, en la
cual la Corte afirmó que la condición de apoderado en un proceso penal no habilita para instaurar acción de tutela,
así los hechos en que se esta se fundamenta tengan origen en el proceso penal.
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Expediente
Actor
Demandado
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19001 33 31 003- 2012 00188-01
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a estos tengan origen9 en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de apoderamiento
sólo puede ser un profesional del derecho10 habilitado con tarjeta profesional11. (...)”.
En cuanto a la especificidad del poder, se considera que este es un elemento sustancial
y no meramente formal en el entendido que el cumplimiento cabal de este requisito,
permite al Juez determinar la legitimación en la causa por activa.
La H. Corte Constitucional analizando este requisito en Sentencia T-1025 de 2006,
precisó las reglas jurídicas que a continuación se transcriben:
“Es entonces una exigencia que el poder por medio del cual se faculta al abogado para actuar
cuente con una serie de elementos en los que se identifique en forma clara y expresa: (i) los
nombres y datos de identificación tanto de poderdante como del apoderado; (ii) la persona
natural o jurídica contra la cual se va a incoar la acción de tutela; (iii) el acto o documento
causa del litigio y, (iv) el derecho fundamental que se pretende proteger y garantizar.
Los anteriores elementos permiten reconocer la situación fáctica que origina el proceso de
tutela, los sujetos procesales de la misma y las actuaciones cuestionadas dentro del amparo.
En consecuencia, la ausencia de alguno de los elementos esenciales de un poder
desconfigura la legitimación en la causa por activa, haciendo improcedente la acción.”
Las anteriores consideraciones resultan igualmente aplicables para la impugnación en el
entendido de que quien ejerce tal recurso debe estar legitimado en la causa.
4. CASO EN CONCRETO
El 9 de agosto de 2012, el señor ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ en calidad de abogado
y apoderado de la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA, elevó un derecho de
petición ante el Gobernador del Departamento del Cauca (fls. 3 y 4).
Como a la fecha se aduce que no se ha resuelto de fondo la solicitud referida, el señor
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ interpone a nombre propio acción de tutela contra el
9 En la sentencia T-530 de 1998 la Corte al revisar la decisión de una tutela promovida por el abogado de la parte
civil en un proceso penal quien actuaba sin poder especial para el proceso de tutela, consideró que el a-quo no debió
darle trámite al respectivo proceso debido a que el abogado no allegó el poder respectivo ni manifestó su calidad de
agente oficioso. En este sentido aseveró que “Aunque podría pensarse que su calidad de representante de la parte
civil en el proceso penal lo habilitaba para dicho menester, debe desecharse esta idea, en atención a que en el
proceso penal el sujeto procesal es la parte civil y no su apoderado; es cierto que éste la representa conforme al
poder específico que se le ha conferido; pero éste aun cuando suficiente para la actuación en el proceso penal no lo
habilita para ejercitar la acción de tutela.”
10 En la sentencia T-207 de 1997 la Corte se extendió en consideraciones acerca de la informalidad, propia de la
acción de tutela y de sus implicaciones frente al ejercicio de la misma. Con respecto al apoderamiento judicial como
excepción al principio de informalidad de la acción señaló: “Caso distinto es el de quien ejerce la acción de tutela a
nombre de otro a título profesional, en virtud de mandato judicial, pues es evidente que en tal caso actúa dentro del
marco legal y las reglas propias del ejercicio de la profesión de abogado, razón por la cual debe acreditar que lo es
según las normas aplicables (Decreto 196 de 1971). Ello no solamente por razón de la responsabilidad que implica tal
ejercicio, que se concreta en el campo disciplinario, sino por la necesaria defensa de los intereses del cliente, a quien
conviene establecer con certidumbre que quien lo apodera puede actuar, de acuerdo con la ley, ante las distintas
instancias judiciales y que responderá por su gestión.”
11 Sobre la obligatoriedad de que la representación judicial en tutela sea asumida por abogados en ejercicio no
existe regulación expresa ni en la Constitución ni en los decretos reglamentarios de la acción de tutela, ante este
vacío la Corte en sentencia T-550 de 1993 mediante interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, a partir
de las disposiciones generales sobre representación judicial y en especial a partir de la disposición del artículo 38 del
decreto 2591 de 1991 (que señala las faltas para los abogados que promuevan irregularmente acciones de tutela)
concluyó que esta disposición no tendría sentido sino se entendiera que la representación judicial sólo pudiese ser
adelantada por abogados titulados y en ejercicio.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
DEPARTAMENTO DEL CAUCA, por estimar que se está vulnerando el derecho
fundamental de petición.
La Sala advierte que en el caso en concreto, la verdadera titular del derecho invocado es
la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA que es la directamente afectada e
interesada en la decisión que adopte la demandada dentro del proceso de homologación
y nivelación salarial.
Ahora bien, aclarado lo anterior en el asunto sub judice se tiene que de no obtener
respuesta de fondo por parte de la Administración, a quien se violan los derechos
fundamentales, no es al representante, sino al representado es decir no al señor
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ sino a la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA.
Es así como esta Sala observa que quien instaura la tutela no es el titular del derecho
fundamental invocado ni tampoco demuestra que se le haya otorgado un poder para
ejercerla a nombre de la señora NANCY AMPARO TIMANÁ ZÚÑIGA, precisando que no
se dan los requisitos para tenerlo como agente oficioso ya que no se acredita y tampoco
se infiere la imposibilidad de la señora TIMANÁ ZÚÑIGA para promover su propia
defensa.
En conclusión, se revocará la sentencia impugnada y en su lugar, rechazará por
improcedente el amparo solicitado por falta de legitimación en la causa por activa.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cauca, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del cuatro (4) de octubre de 2012, proferida por el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán y en su lugar, RECHAZAR POR
IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
por falta de legitimación en la causa por activa, de conformidad con las consideraciones
de esta providencia.
SEGUNDO.- CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE, por telegrama o por cualquier otro medio
eficaz a las partes en los términos del art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO.- REMÍTASE a la H. Corte Constitucional para lo de su cargo, si no fuere
impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por el
Tribunal en sesión de fecha.
Los Magistrados,
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
19001 33 31 003- 2012 00188-01
ANDRÉS FELIPE URREGO RUIZ
DEPARTAMENTO DEL CAUCA
TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA
CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ
DAVID FERNANDO RAMÍREZ FAJARDO
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