La relación entre crecimiento y diversificación de las exportaciones

Sección:
Relaciones Económicas
Internacionales
La relación entre
crecimiento y
diversificación de
las exportaciones y
desarrollo
económico:
reflexiones y
recomendaciones
para incrementar
las exportaciones
Jaime Acosta Puertas*
Juan Pablo Arango**
*
**
1
2
3
El
proceso
de
internacionalización en términos
del desarrollo económico tiene
sentido si el país logra
dinamizar y diversificar las
exportaciones. De no tener claro
este objetivo y de no alcanzarlo
el proceso habrá fracasado. En
consecuencia, en este artículo se
efectúan reflexiones y recomendaciones sobre acciones
deseables y posibles del Estado
colombiano en los próximos
años en torno a la diversificación y mayor crecimiento de
las exportaciones objetivo de la
segunda fase del proceso de
internacionalización1.
Los temas que se abordarán en
este documento parten de la
verificación de los trabajos de
distintos autores2, en los cuales
se constata cómo el patrón de
especialización de la economía
colombiana no ha cambiado en
lo fundamental, concentrándose
excesivamente en productos de
carácter extractivo, lo cual no ha
afectado sensiblemente las tasas
de crecimiento de la economía y
por tanto el grado de
transformación estructural de la
misma.
Este patrón de especialización
muestra el fracaso de la
estrategia comercial de la sustitución de importaciones tal y
como se implemento en nuestro
país3, toda vez que separó la
política industrial de la comercial, determinando que las
exportaciones manufactureras
no desempeñen un papel considerable dentro de las ventas al
exterior, y que además la estructura de transables durables
esté concentrada en sectores de
manufacturas livianas. Esto
último tiene consecuencias
importantes desde la perspectiva
del comercio internacional y
desde el punto de vista dinámico
toda vez que estos sectores se
caracterizan
por
tener
aprendizajes ya agotados.
De otra parte, la permanencia de
este patrón internacional de
comercio tiene efectos para el
futuro crecimiento de la
economía
colombiana
por
encima de las tasas aceptables
registradas en los últimos años
pero no suficientes para alcanzar
el desarrollo en las próximas tres
o cuatro décadas, por dos
razones:
La primera, las economías no
exportadoras de petróleo han
respondido a los shocks petroleros reduciendo aceleradamente
el consumo de energéticos a través de cambios tecnológicos que
han aumentado la eficiencia en
la utilización de estos in-sumos
en el sistema económico
Prospectólogo y director Creset.
Economista, investigador asociado del Creset y en el presente funcionario de la Unidad de Análisis Macroeconómico del
Departamento Nacional de Planeación. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del coautor y no
comprometen al DNP.
Este ejercicio se adelanta a partir del trabajo de Jaime Acosta, "Las exportaciones de Colombia y del mundo: tendencias y rupturas.
Reflexiones para una estrategia exportadora de largo plazo", publicado en el libro Integración, desarrollo económico y
competitividad: A. Puyana, A. Scott, A. Aguilar, R. Bouzas, M. Fairbanks, J. Sebastián y ]. Acosta, compilado por Jaime Acosta y
editado por el Creset con el apoyo del Ministerio de Comercio Exterior, la CAF, el IFI, Colciencias y la Fundación Santillana para
Iberoamérica. El libro corresponde a las memorias del I Seminario de Prospectiva Internacional celebrado en Santafé de Bogotá los
días 4 y 5 de noviembre de 1993.
J. A. Ocampo, L. J. Garay, E. Sarmiento, A. Puyana, G. Misas, E. Lora, R. Chica, R. Vesga, G. Bonilla, R. Bonilla y J. Acosta,
entre otros investigadores.
Para una extraordinaria defensa de la sustitución de importaciones como estrategia de desarrollo económico, i'éasc H. Bruton,
"Import substitution", en Handbook, of Development Econotnics, H. Chenery y Srinivasan (eds.), 1988, Vol. II.
en general; lo cual, sumado a las
legislaciones de tipo ambiental
que intentan encarecer el consumo de este tipo de insumos, determinan el lento crecimiento de
la demanda, que hace imposible
basar una estrategia de crecimiento económico de mediano
y largo plazo sobre este tipo de
oferta. Además, las posibilidades
de acelerar el empleo y la
productividad son bastante limitadas dada la alta intensidad
de capital característica de estos
sectores, haciendo necesario
disponer de una estrategia complementaria de inversión y de
exportaciones que asigne con
más eficiencia el beneficio de las
exportaciones petroleras y de
otros ingresos4.
Y la segunda razón es el bajo
contenido tecnológico de las
exportaciones colombianas, los
menores precios y sus efectos en
los términos de intercambio que
muestran cada vez una mayor
asimetría entre el valor de los
productos que exporta y el
precio de los que adquiere. Esta
situación hace a la economía
colombiana más vulnerable
frente a aquellas que han
transformado aceleradamente su
estructura productiva.
Por estar la economía colombiana expuesta a un modelo
abierto, es necesario hacer un
esfuerzo de cambios radicales en
los enfoques estáticos de la
política económica para que
precisamente el modelo de
internacionalización sí logre lo
que el anterior no obtuvo: el
desarrollo económico y social.
Los cinco temas escogidos para
este artículo están relacionados
con elementos que se consideran
fundamentales para que el
incremento y diversificación de
las exportaciones sean el
principal motor del desarrollo
económico.
- No es posible copiar ningún
modelo de desarrollo;
- Es necesario disponer de un
Estado fuerte y orientador y de
políticas
macro
y
microeconómicas
coherentes
con el modelo;
to de plantear una estrategia de
cambio estructural basado en las
exportaciones:
- la especificidad de cada
modelo de desarrollo, el
momento en el que se suscitan
las
transformaciones
estructurales
(internas
y
externas) lo cual determina las
estrategias de inserción de cada
país;
- Se requiere renovar sistemáticamente el patrón de industrialización;
- la particularidad de cada experiencia nacional en cuanto a su
desarrollo
y
comercio
internacional de acuerdo con la
dotación de recursos naturales
que le permiten desarrollar
ventajas
comparativas
y
competitivas;
- Nada de lo anterior será posible si no se dispone de un
sistema
educativo
correspondiente con la necesidad de
hacer más competitivos los
sectores y más productiva la
sociedad.
- y la visión sobre el futuro
(cuando ésta existe) y la
planeación de largo plazo
(cuando ésta se considera como
esquema de orientación de las
políticas y estrategias de corto
plazo).
- Es importante orientar la estrategia de atraer inversión
extranjera hacia actividades que
contribuyan a incrementar y
diversificar las exportaciones.
Primero
entregaremos
un
enfoque conceptual de cada tema que respaldará las recomendaciones que nos permitiremos hacer:
1. No es posible copiar ningún
modelo de desarrollo.
Del análisis de experiencias de
otras naciones sobre el desarrollo5 se desprenden tres
grandes reflexiones al momen-
En consecuencia, los paralelismos y las comparaciones no
se pueden replicar en otros procesos, ya que en el campo del
desarrollo desempeñan papel
decisivo factores como: la conciencia política de cada nación
para asimilar y generar conocimiento, la mentalidad de cada
cultura, la ubicación geopolítica
y geoestratégica del país, la organización política, social e institucional, las relaciones y roles
de los actores de poder y las particulares dotaciones de factores
de las ventajas comparativas y
competitivas. Se pueden tomar
elementos de otras experiencias,
mas no apropiar en su totalidad.
No se trata de imitar cie-
4 Para una reseña interesante sobre estos casos véase Stephen J. Lewis "Primary Exporting Countries", en Handbook of Development
Economics, op. cit., Vol. II.
5 J. Acosta, Tendencias y rupturas del comercio y de la geopolítica mundial, Corpes de Occidente, Fundación Santillana para
Iberoamérica y Creset, Santafé de Bogotá, Editorial Presencia, 1994.
gamente ni se puede pretender
aprender nada por el hecho de
que existen diferencias estructurales importantes. Como lo
afirma Romer, el gran reto de
los economistas preocupados
por la teoría del crecimiento en
los próximos años será el de
idear
nuevos
arreglos
institucionales para lograr el
rápido
desarrollo
de
las
economías menos desarrolladas.
En los últimos años la ciencia
económica ha ganado mayor
comprensión acerca de los
determinantes del cambio tecnológico, desde la contribución
histórica de Solow, según la cual
el crecimiento de las economías
capitalistas no podía explicarse
por la simple acumulación de
factores trabajo y capital,
quedando siempre un residuo
que era explicado por los
avances tecnológicos generados
en la economía. Sin embargo,
quedaba por responder cómo era
posible que fueran los agentes
económicos quienes realizaran
las
cuantiosas
inversiones
necesarias para crear nueva
tecnología.
Estas deficiencias han sido
corregidas en los últimos años
por la llamada teoría del crecimiento endógeno6, en la cual,
siguiendo los lineamientos de la
teoría neoclásica del crecimiento, el cambio científico y
tecnológico se ve como el principal motor de crecimiento de la
economía.
En consecuencia, en la década
de los años noventa y para los
primeros decenios del nuevo
milenio, el reto para Colombia
será acelerar el proceso de
6
7
"aprendizaje científico y tecnológico" y adecuarlo a los
movimientos de la economía
mundial. Es así como surge el
aspecto más importante en la
explicación de la dinámica del
comercio mundial: los gastos en
investigación y desarrollo I&D.
La nueva teoría del crecimiento
endógeno ha considerado el
aumento y el mejoramiento del
conocimiento como la fuente
endógena más importante para
el crecimiento de las distintas
economías en el largo plazo y la
convergencia de los niveles de
vida entre los países en
desarrollo y los desarrollados7.
Aunque el basamento teórico
sobre el cual se cimentan esas
contribuciones es impecable
desde el punto de vista de los
países desarrollados, deja dudas
sobre su importancia dentro de
los países menos desarrollados.
En efecto, cuando se revisa la
literatura sobre el tema, éstos se
refieren a economías altamente
diversificadas, lo que conduce a
que sean los mismos agentes
económicos los que realicen las
grandes inversiones en nuevos
diseños y productos ya que
tienen detrás el respaldo de un
marco institucional que favorece
la inversión en innovación, lo
que permite la conceptualización
teórica de las ideas como bienes
económicos y como bienes no
rivales
y
parcialmente
excluibles.
Pero tal vez lo más importante
son los supuestos que se
esconden detrás del hecho de
reconocer en la tecnología el
único motor de crecimiento en
el largo plazo. Cuando decimos
que la inversión intensiva en el
factor humano es la que genera
nuevo valor económico dentro
de
la
sociedad,
estamos
suponiendo que el nivel de
capacidades tecnológicas es
altamente
desarrollado,
abstrayéndonos
de
las
posibilidades que puede haber
dentro de un ámbito en proceso
de aprendizaje. Es decir, este
tipo de interpretaciones parte
para su análisis del estadio de un
stock de conocimiento muy
avanzado, donde el factor
humano
especializado
desempeña
un
papel
preponderante para el crecimiento de la productividad. Es
por esto que una teoría como
ésta no estaría en capacidad de
explicar fenómenos de crecimiento económico tales como
los sucedidos en América Latina
y el Sudeste Asiático, donde la
fuente principal de crecimiento
fue el capital y no la tecnología.
En otras palabras, los países en
desarrollo no pueden tener como
instrumento fundamental de
análisis de los fenómenos de
crecimiento económico de largo
plazo una teoría que parta del
final de la evolución de las
capacidades tecnológicas de una
sociedad, que tenga como centro
de su análisis una sociedad que
vive cerca del pleno empleo
permanente, porque entonces no
podremos
explicar
ni
el
crecimiento económico del
pasado
y
seguramente
llegaremos a cometer errores
fundamentales en el futuro.
Debemos partir de una posición
teórica que nos permita ver con
claridad el carácter evolucionista
del creci-
Véase especialmente: Paul Romer: "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working
Paper No. WPS279,1989; y ...: "Endogeneous technological change", en Journal of Political Economy, 1988.
Véase especialmente: Paul Romer, "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working
Paper No. WPS279,1989.
miento económico y particularmente del cambio tecnológico, para ubicarnos dentro de
esta evolución y en consecuencia atacar los frentes más relevantes del cambio científico y
tecnológico8.
Tradicionalmente,
se
ha
identificado el problema tecnológico de los países en desarrollo como de Catching Up, sin
que para la absorción de nuevas
tecnologías medie más que la
simple adquisición de los
equipos y alguna ayuda técnica
de parte del fabricante. Sin
embargo, lo que han mostrado
algunos proyectos heterodoxos
de investigación acerca del
cambio técnico en los países en
desarrollo es que en la incorporación de nuevas tecnologías
existen costos adicionales a los
señalados por la teoría ortodoxa;
costos representados por el
esfuerzo tecnológico necesario
para codificar y decodificar el
conocimiento incorporado en la
tecnología, para adecuar la
tecnología a factores tan
importantes como las diferencias
en los insumos, en los gustos de
los consumidores, en los
mercados de factores, etcétera.
Este tipo de esfuerzo tecnológico
inicial debe llevarse a cabo por
los agentes privados, costos que
deben ser retribuidos en su
totalidad por algún mecanismo
de compensación, toda vez que
ese esfuerzo se traduce en nuevo
conocimiento, es decir, es una
adición neta a la acumulación
del saber científico y tecnológico
de una sociedad. Sin embargo, lo
que han documentado estos pro-
yectos de investigación no termina aquí; han mostrado que los
sectores de la economía más
dinámicos han sido aquellos que
han continuado el mejoramiento
de sus capacidades a través de
cambios importantes en las
características de sus productos,
de modificaciones sustanciales
en los procesos productivos,
etc.; en general cambios técnicos
que van incrementando el acervo
de capital tecnológico del que
dispone la sociedad. Para dar el
paso final la innovación tecnológica propia los países en
desarrollo se tardan bastante
tiempo. El paso de una economía que use ideas a una que esté
en capacidad de producirlas es
más rápido cuanto más intenso
sea el esfuerzo tecnológico
llevado a cabo a su interior.
Dado que este esfuerzo es
costoso no puede esperarse que
los agentes privados realicen
este tipo de actividades con la
intensidad necesaria en ausencia
de unos incentivos claros que los
induzcan a llevar a cabo esta
clase de actividades.
En este marco, es muy importante reconocer la importancia de fenómenos tan
conocidos como el Learning by
Doing, para economías que no
han alcanzado la madurez de las
economías hoy desarrolladas.
Sobre esto debe decirse que los
efectos del Learning by Doing
no son de manera alguna de
carácter estático como se cree
generalmente; por el contrario,
los aprendizajes que se generan
en un sector particular no
necesariamente son específicos a
éste, pueden ser transmitidos
hacia otros secto-
res generando mayor cambio
tecnológico9.
Debe advertirse que por el hecho
de estar llamando la atención
hacia otros terrenos teóricos no
estamos sugiriendo el abandono
de las contribuciones teóricas de
los países avanzados como las
del
cambio
tecnológico
endógeno. Por el contrario,
debemos rescatar su importancia
fundamental, para ir creando las
bases que en el futuro en una
etapa posterior del desarrollo haga posible la generación de innovaciones científicas y tecnológicas en el sistema productivo
y que en el presente complemente la estrategia de mediano plazo.
Recomendaciones:
- Debe acelerarse la construcción de un marco institucional
apropiado que busque la
creación de importantes centros
de investigación básica.
- Crear centros gubernamentales encargados de hacer fluir la
información
de
carácter
tecnológico en la economía.
- Crear un marco institucional
adecuado para hacer posible que
los agentes privados orienten
importantes fondos de inversión
hacia la investigación. Este
marco debe reducir los niveles
de riesgo en cuanto al grado de
apropiabilidad de los nuevos
diseños y facilitar establecer
alianzas
estratégicas
entre
productores.
8 Véase al respecto de la teoría evolucionista del crecimiento: R. Nelson y H. Winters, "An evolutionary theory of economic growth",
en Harvard University Press, 1982.
9 Véase un interesante trabajo de Alwyn Young "Learning by doing and the dynamic effects of international trade", en Quarterly
Journal of Economics, May, 1991.
- Estructurar programas de
investigación en ciencias sociales para que los nuevos
modelos paradigmáticos sobre el
crecimiento
y
desarrollo
endógeno se puedan adaptar a
las características del país y así
crear las bases para que en el
futuro sea posible el diseño de
modelos
alternativos
de
desarrollo a través de dos
acciones en el corto plazo:
a) Formar con criterio selectivo
investigadores en el exterior con
el
propósito
de
asimilar
conocimiento
y
hacer
posteriormente
investigación
básica en las universidades y en
los centros de investigación del
país.
b) Crear unidades de estudios
prospectivos en las siguientes
instituciones
para
orientar
decisiones en el presente en
relación con los objetivos de
crecimiento y diversificación de
la producción y de las
exportaciones a largo plazo:
Departamento
Nacional
de
Planeación,
Ministerio
de
Comercio Exterior, Ministerio
de Desarrollo, Ministerio de
Agricultura,
Ministerio
de
Educación y Colciencias y en el
sector privado hacer que el
Consejo Gremial disponga de
una unidad de previsión del
futuro. Es evidente que los
países de tradicional y de
reciente industrialización y las
empresas
transnacionales
disponen permanentemente de
equipos de investigación que
trabajan sistemáticamente en la
exploración
de
escenarios
futuros. ¿No será que investigar,
prever a anticipar el futuro
también es un derecho, una
responsabilidad
y
un
instrumento determinante para
hacer viable el
proceso de internacionalización
a largo plazo?
2. Se requiere de un Estado
fuerte y orientador y de políticas
macro económicas coherentes
con el modelo.
En todos los países exitosos en
sus
procesos
de
internacionalización sobresale el
rol interventor y concertador del
Estado, que a través de políticas
industriales y tecnológicas y del
manejo de los instrumentos
crediticios, cambiarlos, fiscales
y de inversión, logra favorecer
determinados sectores que van a
protagonizar la dinámica exportadora. Esta orientación se
debe dar bajo un planteamiento
prospectivo que permita una
mayor amplitud de la visión,
mejorar las referencias respecto
a deseables y posibles futuros,
facilitar la identificación de
nuevos patrones de desarrollo y
la selección de opciones.
Aquí caben varias preguntas:
¿qué papel corresponde al
Estado dentro de cualquier
esfuerzo de desarrollo?; ¿debe
mantener un papel pasivo
dejando a las fuerzas del mercado la mayor responsabilidad
en el éxito del proceso de
transformación?; o, por el
contrario, ¿debe observar un rol
activo, que dirija los esfuerzos
económicos de la sociedad hacia
la consecución de objetivos de
desarrollo concretos?; y si este
es el caso, ¿cómo debe llevarse a
cabo este tipo de intervención?,
¿desde una perspectiva no
cooperativa, o buscando la
concertación entre los distintos
agentes económicos?
Por otro lado, para mantener la
consistencia con los objetivos
que
se
quieren
alcanzar
mediante el proceso de inter-
nacionalización es necesario que
la orientación de la política
macroeconómica no desvirtúe la
competitividad y la capacidad
productiva interna, y evite el
extremo opuesto de inducir
distorsiones en los precios en
favor del resto del mundo. Es
indispensable que el manejo de
la
política
cambiaría
corresponda con la evolución de
los precios y la competitividad
interna, y sirva para acompañar
al proceso de ajuste de la
producción
a
patrones
internacionales.
Para evitar efectos negativos a la
apertura, se deberán obviar al
máximo las fallas del mercado
en la asignación de recursos. La
adecuada previsión sobre las
ventajas comparativas estáticas
y dinámicas del país debe
conducir a la adopción de
políticas selectivas para mejorar
la competitividad de los
productos colombianos en los
mercados internacionales. La
consistencia de la política es una
condición para lograr consolidar
la diversificación y el desarrollo
futuro de las exportaciones.
Hasta aquí hemos mencionado
algunos aspectos de largo plazo
que deben acompañar cualquier
estrategia que se fundamente en
la competitividad tecnología,
selectividad, factor humano,
etc., pero no podemos olvidar,
parafraseando a Keynes, que en
el largo plazo todos estaremos
muertos y que por tanto el problema del futuro empieza ahora
mismo. La política económica
en Colombia está enfrentando
una encrucijada nunca antes
vista: está empeñada en un
esfuerzo
de
estabilización
macroeconómica que en nuestra
opinión se ha llevado muy lejos
afectando el éxito de la apertura
económica; así, pues,
la pregunta
compatibilizar
objetivos?
será: ¿Cómo
estos
dos
La apertura no siguió ninguna
secuencialidad preestablecida, a
pesar de que era clara la
necesidad de emprender un
esfuerzo de estabilización en el
corto plazo, sin embargo no ha
sido posible armonizar estos dos
objetivos en los últimos años.
Tampoco es un secreto que los
planes de inversión pública están
retrasados no sólo en áreas como
la infraestructura física, sino
además en la infraestructura social lo que no sólo está afectando
el éxito de la política de apertura
en el mediano plazo sino que
además puede incidir en el
futuro de la estrategia de
desarrollo, lo cual sería desastroso.
Desde nuestro punto de vista,
la organización institucional
heredada
de
la
nueva
Constitución tiene problemas
serios que impiden la coordinación de objetivos e instrumentos,
conduciendo
a
enfrentamientos en la política
económica, debido a la simplificación de las funciones del
Banco Central y a la enorme
discrecionalidad de esta institución
sobre
herramientas
macroeconómicas tan importantes como la tasa de cambio.
Adicionalmente, el diagnóstico
del tipo de fenómeno inflacionario que enfrenta la economía está por lo menos desenfocado, subestimando el carácter o
los componentes inerciales de la
inflación
en
Colombia.
Adicionalmente la estrategia tal
y como está planeada actualmente es una espada de
doble filo, toda vez que al apoyarse en la revaluación nominal
de la tasa de cambio, se ha-
10
cen más baratos los bienes
transables frente en el cual los
precios vienen descendiendo
persistentemente, sin darse
cuenta de que lo que realmente
está imponiendo dificultades es
la inflación de no transables.
Creemos que es el momento
de compatibilizar los dos objetivos de la política económica,
bien mediante instrumentos que
permitan la concesión al sector
privado para la aceleración
definitiva de los planes de
infraestructura física, bien acelerando el ritmo de privatizaciones, que facilitaría la tarea de
focalización del gasto público en
áreas neurálgicas para el largo
plazo y, de otra parte, bien la
inversión en la formación del
factor humano y en infraestructura de investigación y
desarrollo, lo cual reduciría de
manera importante los costos
para la producción de transables,
que permitiría acelerar el ritmo
exportador de la economía, que
es el punto clave para asegurar
el
éxito
de
la
internacionalización. Podría incluso pensarse en una alternativa
aún más radical, como sería
ensayar
programas
de
estabilización que tengan en
cuenta los factores hasta ahora
ignorados de la inflación colombiana poniendo más énfasis
en la concertación y que releven
de
la
responsabilidad
estabilizadora a la tasa de cambio10.
En síntesis, sostenemos que
el énfasis excesivo en los
aspectos
macroeconómicos
tradicionales de un plan de
ajuste debe ser ponderado por
su resultado hasta el momento,
y darle cabida al análisis
microeconómico para te-
ner una visión más integral y
menos cortoplacista de la política macroeconómica si es que
realmente se quiere hacer más
productiva la sociedad para
hacer más competitivos los
sectores
productivos.
Particularmente, se ha olvidado la
importancia que podría tener
para la estabilidad de la
economía en el mediano y largo
plazos el crecimiento de la
productividad, y el papel que en
éste desempeña la inversión
pública; esta variable debe entrar
también en la función objetivo
de los policy ma-kers, es decir,
sacudirnos de la obsesión de la
demanda que persigue a nuestra
política económica y dar un
vistazo a la otra cara de la
moneda: la oferta.
Recomendación:
Los cambios estructurales que
requiere la economía colombiana son de largo plazo. No
obstante, se requiere de decisiones y de inversiones en el
corto plazo que no se pueden
posponer indefinidamente ante
una política económica orientada
a controlar la inflación y a no
desbordar el manejo de las
finanzas públicas en detrimento
del desarrollo estructural de la
economía. Sin embargo, la
mejor decisión para conciliar los
objetivos
de
la
política
macroeconómica
y
microeconómica
es
la
concertación para adelantar
acciones de corto y mediano
plazos la cual sería deseable
establecer, entre otros, entre los
siguientes aspectos:
a) Definir objetivos de largo
alcance de acuerdo con el
mandato de la Constitución
de 1991 y a partir de ahí
V. Tanzi, Fiscal Policy Stabilizator and Growth in Developing Countries, Blejer Ed., 1991, C. 1.
priorizar acciones de corto y
mediano plazos.
b) Compromiso entre el Gobierno y el sector productivo
para contribuir a mantener o
reducir la tasa de inflación.
c) Compromiso del Gobierno de
priorizar y dinamizar las
inversiones en infraestructura
física, educación, crear las
condiciones financieras a largo
plazo para acelerar los procesos
de concesión de obras al sector
privado y revisar el sistema de
estímulos tributarios para las
empresas que adelanten procesos
de I&D con destino a
incrementar y diversificar las exportaciones.
d) Compromiso
del
sector
productivo para incrementar
sobre todo las exportaciones
manufactureras,
hacer
inversiones en la formación del
factor humano y adelantar
procesos de I&D.
3. Renovar sistemáticamente el
patrón de especialización.
El reto que enfrenta la economía
colombiana es similar al que
afrontaba cuatro décadas atrás:
afectar el patrón de especialización para revertir la tendencia que sobre los niveles de
vida de la sociedad pueda tener
el movimiento de la economía
mundial.
Los estudios de transformación
estructural han mostrado que en
el largo plazo las distintas
economías van desplazando sus
fuentes de crecimiento desde la
acumulación de factores hacia la
mayor eficiencia productiva11,
siendo este un
11
hecho estilizado de la transformación estructural, y por tanto
un ingrediente fundamental de
cualquier economía que avance
hacia el desarrollo económico.
A medida que se da este cambio
ocurre una fuerte asociación
entre mayor productividad y
mayor desarrollo.
La existencia de ventajas
comparativas en la exportación
de productos básicos, dada una
dotación de recursos naturales,
no
implica
de
manera
automática mantener dicho
patrón comercial en el tiempo,
mucho menos la lentitud de la
transformación estructural de la
economía. Se justifica la
orientación comercial de los
productos básicos, en la medida
en que pueda ser instrumento
efectivo para avanzar hacia
fases superiores de desarrollo.
En consecuencia, una estrategia
exportadora debe acompañarse
de una estrategia industrial que
tenga como objetivo la creación
de actividades productivas de
mayor complejidad tecnológica,
donde los conocimientos no
estén
agotados,
generando
importantes
aumentos
en
productividad. La única manera
de crear y apoyar nuevos
sectores es la protección, ésta
debe partir de un proceso de
concerta-ción entre el Gobierno
y el sector productivo, debe ser
limitada en el tiempo, no
reducirse al alza de aranceles y
tener
como
objetivo
el
crecimiento y la diversificación
de las exportaciones.
Este tipo de esfuerzos es necesario realizarlos puesto que
las ventajas comparativas y
competitivas no se conservan
indefinidamente. Ni las ramas de
productos que hoy son dinámicas mañana lo serán. Si
bien la prioridad es consolidar la
inserción de los sectores líderes
de hoy, no se pueden posponer o
dejar al arbitrio de las señales
del mercado o de la libre
iniciativa privada el desarrollo
de nuevos sectores de servicios
o manufacturas sin que exista
una clara orientación y estrategia
de prospección del Estado.
De esta manera, el objetivo de la
política de reestructuración no
puede ser el simple quiebre del
sesgo antiexportador, es decir, el
aumento de las ventas al
exterior. Este tipo de orientación
puede conducir a una fuerte
reasignación de recursos que se
manifiesten en el aumento de las
exportaciones primarias, desaprovechando las posibilidades
de
expansión
del
sector
manufacturero. Esto es cierto
cuando se ha creado alguna base
industrial que ha cambiado de
cierta manera el rumbo estructural de la economía.
Pero, ¿cómo se haría una política
industrial? Es difícil contestar a
priori esta pregunta, de aquí la
importancia que tiene el estudio
de procesos de desarrollo
exitosos como los del Sudeste
Asiático, particularmente Corea
y Taiwán. Sin embargo, habrá
quien afirme que la experiencia
de estos países no puede
replicarse completamente, lo
cual es desde todo punto de vista
cierto. Sin embargo, aunque las
condiciones políticas, culturales
y sociales son radicalmente
distintas no
Hollis Chenery y Moshe Syrquin, "Typical patterns of transformation", en Industrialisation and Growtli: A Comparative Análisis,
C. 2, M. Syrquin, H. Chenery, S. Robinson (eds.), 1987.
podemos negarnos la posibilidad
de aprender de estas experiencias.
Por ejemplo, en el caso coreano,
existen
instituciones
de
planeación
estratégica
que
trabajan concertadamente con los
empresarios sobre las metas de
crecimiento de las exportaciones,
sobre la creación de nuevos
sectores
económicos,
sobre
modalidades y períodos de
protección para estas nuevas
industrias, etc. En síntesis, la
concertación es su premisa
fundamental, lo que les permitió
en la mayoría de los casos tener
una
gran
flexibilidad
y
continuidad en el diseño y
aplicación de las políticas.
Las características de las exportaciones colombianas son el
resultado de la pérdida de vigencia
de la política comercial llevada a
cabo en las últimas décadas en la
economía
colombiana
y
particularmente su falta de
coherencia con una política
industrial que nunca fue clara y
transparente en cuanto a sus
objetivos de mediano y largo
plazos, deficiencia que también se
percibe en estos primeros años del
proceso de internacionalización.
Recomendaciones:
a) En cuanto al sector agrícola:
La composición de los principales
productos de exportación del país
afronta crecimientos muy bajos en
la demanda internacional. En
consecuencia, una expansión de la
economía y del empleo a partir de
éstos no es posible en magnitudes
importantes. Sin embargo, es
innegable
la
importancia
económica, política y social que
entrañan para el funcionamiento
del Estado colombiano lo cual
amerita
adoptar
decisiones
estructura-
les para afrontar la competencia
internacional de los próximos
años. En consecuencia, es
necesario
adelantar
análisis
multifactoriales y prospectivos
sobre las perspectivas de cada uno
de los sectores agrícolas de
exportación para determinar una
agenda de largo plazo que defina
metas de inmediato y mediano
alcance con el fin de determinar
medidas, políticas o estrategias
entre el sector público y privado
que conduzcan a: defender los
mercados alcanzados (banano,
flores, azúcar y café); prever los
riesgos por los avances de otros
países competidores (flores y
café); prever el ingreso de nuevos
países competidores (africanos y
sobre todo del Sudeste Asiático en
productos de origen vegetal y en
manufacturas); redefinir estrategias de I&D para mantener e
incrementar los niveles de
competitividad por los avances en
productividad de otros países
(caso del café, frutas y flores);
desarrollar cadenas productivas y
comerciales donde el recurso
primario lo permite (café, frutas);
desarrollar nuevas actividades
sobre enfoques integrales cuyo
objetivo
sea
el
mercado
internacional (nuevos sectores).
b) En cuanto a los sectores de
manufacturas livianas y piedras
preciosas:
Las posibilidades en los próximos
cinco años para incrementar las
exportaciones no tradicionales y
generar empleo formal están
dadas en los cuatro sectores de
manufacturas livianas en los
cuales el país ha logrado niveles
de
especialización:
textiles,
confecciones, manufacturas de
cuero y artes gráficas y más
recientemente con la legalización
del comercio de las esmeraldas.
Una estrategia
agresiva de inserción es posible
puesto que el crecimiento del
comercio mundial de esos sectores
registra elevadas tasas y el valor
de la factura es superior a la de
cualquier sector primario (excepto
petróleo)
o
agroindustrial
alimentario. En consecuencia, la
posibilidad de incrementar las
exportaciones a tasas superiores al
20 o 25% anual serán posibles si
una política macroeconómica más
coherente con el aumento de las
exportaciones está acompañada de
la definición de los mercados a los
cuales se pretende acceder en mayor volumen y al tipo de competidor que se piensa desplazar.
Teniendo claridad sobre estos
aspectos será necesario:
- Desatar un proceso de cambios
en la mentalidad de los
productores
para
obtener
economías de escala y de encadenamientos. Los productos
finales de los cuatro sectores de
manufacturas
obtienen
sus
principales materias primas de la
producción agropecuaria. Las
críticas,
observaciones
y
recomendaciones del estudio de
Monitor, tomando como base el
sector de manufacturas de cuero,
es válido para los otros sectores.
Esto implica establecer objetivos
claros y de largo propósito entre el
Gobierno y los empresarios y
entre éstos, para hacer posible
procesos productivos permanentes
y de creciente productividad para
ser más competitivos.
- La
concertación
sobre
problemas, necesidades y potencialidades intersectoriales la
deben iniciar los Ministerios de
Agricultura, de Comercio y de
Desarrollo, por un lado, y, por
otro, los productores de cada
cadena
para llegar posteriormente a
negociaciones
y
acuerdos
Gobierno-sector productivo.
Logrados los acuerdos básicos
de la concertación será posible
planificar las necesidades de
generar empleo estructural en
los
distintos
niveles
de
capacitación
y
formación:
obreros, técnicos, profesionales
e
investigadores;
nuevas
unidades productivas en cuanto
a número y localización;
importaciones de materia prima
y de bienes de capital; incrementar la capacidad de producción ya instalada; creación o
fortalecimiento de centros de
investigación y desarrollo,
centros
de
productividad
(número,
localización
y
características) e incubadoras
de
base
tecnológica
(especialización y ubicación);
infraestructura complementaria
a los principales corredores de
la apertura para evacuar las
producciones locales; revisar
los compromisos del Gobierno
y del sector privado en la
creación de zonas francas
industriales y tecnológicas,
preferiblemente especializadas;
planificar de manera selectiva
la formación de recursos
humanos de excelencia en el
exterior
en
campos
del
conocimiento de acuerdo con
las necesidades de expandir e
incrementar las exportaciones;
redefinir
los
programas
curriculares
de
ciertas
disciplinas; crear posgrados,
entre otras acciones. De estas
ideas anteriores es posible
deducir que resultados de corto
plazo sólo serán viables en
algunos casos
12
Véase Pack y Westphal, 1986.
y que ante todo son esfuerzos
que fácilmente pueden demorar
entre dos y cinco años antes de
consolidarse. Esta situación
debe conducir a revisar las
prioridades del Gobierno en
materia de inversión y de
desarrollo social para los dos
primeros años de gobierno y así
amortiguar las necesidades
sociales y económicas de
generar empleo formal en el
corto plazo acelerando la
terminación de los principales
proyectos viales, de ferrocarril
y de puertos que el gobierno
del presidente Gaviria no
alcanzó a culminar. Además,
surge otra dificultad que deberá
sortear el nuevo gobierno:
¿cómo
compatibilizar
el
objetivo
de
acelerar
la
exportación de manufacturas
con las exportaciones mineras y
cafeteras? Para que este
importante flujo de divisas no
interfiera con los objetivos fundamentales deben acelerarse las
exportaciones no tradicionales
para que exista una importante
demanda por inversión que
pueda ser suplida por las
importantes
fuentes
de
financiamiento que tendrá la
economía y evitando así los
efectos adversos de una
enfermedad holandesa, que ya
tiene claros signos cuando se
restringen las posibilidades de
las exportaciones no estatales.
De lograrse exitosamente esta
parte del fenómeno, Cusiana
traerá una mejora sensible en
los niveles de empleo, logrando
desalojar mano de obra desde
las actividades informales,
elevando así la productividad12.
c) En cuanto a nuevos sectores
manufactureros y de servicios:
Ahora bien, retornando a la
importancia de la generación de
aprendizajes en la producción para
garantizar la realización de las
externalidades generadas por los
aprendizajes tecnológicos debe
garantizarse la aparición de
nuevas y mayores posibilidades de
aprender, es decir, fortalecer el
sector metalmecánico, químico y
petroquímico y la creación de
nuevos sectores productivos que
aceleren incrementos en productividad a través de los medios
disponibles. De aquí entonces se
desprende la importancia vital que
tiene una política industrial y una
estrategia de exportaciones que
permita acelerar la transformación
estructural y con ella la
diversificación de la estructura
económica. Para ello es necesario
concertar entre el Gobierno y el
sector productivo un proceso de
largo plazo tendiente a diversificar
las exportaciones en actividades
de mayor contenido tecnológico.
Esto implica adelantar un proceso
de investigaciones detalladas
sobre el comercio y la producción
mundial en actividades donde se
pueden
adquirir
ventajas
competitivas o dinámicas, es
decir, las manufacturas de mayor
contenido tecnológico y los servicios.
Las unidades de prospectiva que
se aconsejaron crear en las
recomendaciones del primer tema
tendrían como una de sus tareas
fundamentales
realizar
estos
análisis sobre el
futuro, que pueden durar entre
uno y dos años y posteriormente
un tiempo similar para diseñar
una estrategia de desarrollo
estratégico-prospectivo
y
concertado.
d) Y la petroquímica a partir de
Cusiana, ¿qué?
La mejor oportunidad, por no
decir la única, que tiene el país
en un horizonte aproximado de
30 años para desarrollar un
sector de alta tecnología sería
con el desarrollo de una industria
petroquímica y de plásticos de
tamaño proporcional a la
dotación de reservas para el
suministro de materia prima y
hacia unos segmentos del
mercado internacional en los que
debe especializarse. El desarrollo
de este sector no sólo se podrá
hacer por efectos de la sola
iniciativa privada. No ha habido
un solo caso en el mundo
reciente donde un país en
proceso de industrialización e
inclusive país desarrollado,
hubiera consolidado un sector
estratégico sin orientación y
protección, donde la diferencia
en cada caso esté dada por las
modalidades y características de
las condiciones y políticas de
cada país, del sector y del
ambiente internacional.
En síntesis, la relación entre
transformación
del
patrón
productivo y dinamización de las
exportaciones debe tener los
siguientes
componentes
principales: debe ser selectiva
tomando
en
cuenta
las
características de la estructura
industrial como actualmente se
encuentra con el fin prioritario
de acelerar el crecimiento de las
exportaciones de estos sectores.
De igual manera, debe establecer
prioridades (no se pueden
asignar recursos a todas las
necesidades cuando éstos son escasos) y ser selectiva (en
aquellos
sectores actuales y potenciales
que en el futuro harán posible
una
mayor
inserción)
y
prospectiva
(con
metas
intermedias para el logro de
unos objetivos de largo plazo).
4. Más y mejor educación es
igual a más y mejor
investigación que es igual a
mayor desarrollo.
Un desarrollo como el descrito
requiere crear condiciones endógenas que lo hagan posible.
Se hace referencia a la calidad y
cobertura de la educación. Este
factor hace posible que la rápida
reasignación de recursos no
tenga como resultado una caída
en la productividad marginal de
los factores gracias al amplio
número de habilidades técnicas
y de organización que confiere
la educación. De tal modo, lo
crítico no es el aumento de las
unidades de trabajo, sino el nivel
educativo, puesto que es lo que
permite
erradicar
los
rendimientos decrecientes de los
factores
en
el
sector
manufacturero, mediante las
mayores capacidades de las
firmas
individuales
para
adaptarse, y la mejor capacidad
de coordinación en la economía.
mación del factor humano y de
la investigación básica y
experimental, para acercarse a
puntos en los cuales los procesos
de producción estén cerca de la
frontera del conocimiento, que
es
precisamente
lo
que
caracteriza los procesos de
producción de las economías
líderes. De no existir una
estrategia para mejorar el
sistema de formación, la
economía generará cuellos de
botella poco tiempo después de
iniciado el proceso, lo cual
podría dar al traste con el nuevo
modelo.
La
Misión
de
Ciencia,
Desarrollo y Educación tiene la
palabra en este campo; en consecuencia, nos abstenemos de
hacer recomendaciones al respecto. Sin embargo, no podemos
dejar de comentar que es
aceptada la crisis por la cual
atraviesa
el
sistema
de
educación nacional y son
muchas las dudas sobre la
pertinencia y visión de futuro de
la ley general de educación.
Mantener altos niveles de
educación a través de la
inversión en la formación del
factor humano tiene importantes
consecuencias sobre los niveles
de productividad gracias a sus
efectos positivos sobre la mejor
asignación de recursos. Factores
como
la
posibilidad
de
adaptación en un ambiente de
cambio constante y la mayor o
menor capacidad de innovación
de
una
economía
para
comportarse como el líder en la
economía mundial son también
fundamentales.
Así mismo, por primera vez el
alto Gobierno y el sector privado
son conscientes de las deficiencias de la educación para
responder a las necesidades del
proceso de internacionalización
y de modernización del Estado,
lo cual hará que en el futuro este
sector sea prioritario en la
gestión del Gobierno y al frente
del mismo estén especialistas del
más alto nivel, entre otras
razones, porque hay que saber
conducir
las
reformas
y
contrarreformas como lo señala
la experiencia de otros países,
que con responsabilidad han
encarado procesos de cambio en
el sistema con un horizonte no
menor a tres, cuatro o más
décadas.
La adquisición de estas capacidades depende de la for-
Adicionalmente, el debate sobre
privatización de la edu-
cación debe quedar relegado
hasta tanto no se definan con
claridad
las
nuevas
características del sistema para
de ahí determinar quién debe ser
y por qué el propietario del
mismo. Al menos en términos de
la educación superior en relación
con la investigación, nada
demuestra que la universidad
privada sea mejor que la
universidad pública, más bien el
mejor performance lo muestran
estas últimas. En el otro
extremo,
las
llamadas
universidades de garaje son tan
deficientes y nocivas para el
desarrollo del factor humano
como las más ineficientes,
burocratizadas y mal manejadas
universidades
estatales
o
regionales.
5. El papel de la inversión
extranjera
directa
en
la
diversificación y crecimiento de
las exportaciones.
Cabe una pregunta adicional en
todo esto: ¿cuál sería el papel a
desempeñar por parte de la
inversión
extranjera?,
o,
expuesto de otra manera: ¿no habrá una forma menos costosa de
acumular
conocimiento
tecnológico? Sobre esto se ha
debatido muchísimo en los
últimos años, debate del cual han
salido
triunfadores
los
planteamientos ortodoxos, que
ven en los flujos de inversión
extranjera una fuente de difusión
tecnológica. Sin embargo, la
experiencia
internacional
muestra que este tipo de
afirmaciones no son del todo
ciertas. En efecto, aunque la inversión extranjera ha sido un
factor fundamental en el acelerado crecimiento económico y
en la reducción de los niveles de
desempleo, cuando se intenta
profundizar sobre el origen de
estas altas tasas de crecimiento
se encuentra que todo se debe al
crecimiento del capital y del
trabajo, siendo despreciable la
contribución que se obtiene del
crecimiento de la productividad
total de los factores residuo de
So-low; lo cual alimenta el
pesimismo acerca del papel de
la inversión extranjera como
transferente de tecnología dentro
de un marco institucional que
pretenda únicamente ampliar las
facilidades
financieras
y
cambiarías de los inversionistas
extranjeros.
Casos como el de Taiwán y
Corea, donde el gobierno
intervino directamente en las
negociaciones
con
los
inversionistas
extranjeros,
impusieron la modalidad del
joint ven ture, en la cual la
inversión
extranjera
se
comprometía a entrenar personal
de estos países en todos los
eslabones de la producción,
haciendo que los conocimientos
tecnológicos se difundieran en la
economía nacional. Es en este
tipo de arreglos institucionales
donde es posible el paso de la
simple utilización de ideas a la
producción de las mismas, que
es precisamente lo que pretende
todo país en desarrollo.
En síntesis, sí cabe un papel
importante a la inversión extranjera, siempre y cuando se
garantice la transmisión de conocimientos tecnológicos para
pasar a la producción de ideas y
no quedarnos estacionados en la
simple utilización de éstas.
Adicionalmente, la estrategia
debe contribuir a incrementar y
diversificar las exportaciones,
entre otras razones, porque solo
en esta situación es posible
irrigar el conocimiento por
cuanto la tecnología que utilizan
tiene que ser la más avanzada
para poder competir en los
mercados internacionales.
Recomendaciones:
a) Determinar las causalidades
por las cuales importantes flujos
de inversión extranjera se
dirigen a ciertas economías en
desarrollo
y no a Colombia, excepto el
sector petrolero.
b) Determinar si en los sectores
estratégicos de las exportaciones
colombianas se registran en los
últimos años importantes flujos
de IED.
c) Si es posible atraer IED para
el fomento de nuevos sectores
productivos que en el futuro
serán los que dinamizarán el
crecimiento y el desarrollo y que
sustituirán
a aquellos donde se perderán
ventajas.