Eficiencia en la Asignación del Agua: Principios Básicos y Hechos

Carlos Mario Gómez Gómez*
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN
DEL AGUA: PRINCIPIOS BÁSICOS Y
HECHOS ESTILIZADOS EN ESPAÑA
En el trabajo se estudia el agua como un activo económico y se definen los principios
básicos para la gestión de los recursos hídricos con criterios de eficiencia. A través de
tres ejemplos y de datos estilizados sobre la economía del agua en España se explica, en
primer lugar, cómo la inadecuada gestión de los derechos de propiedad conduce a la
sobreexplotación de las fuentes de agua; en segundo lugar, cómo la descoordinación de
las políticas sectoriales conduce a la sobreacumulación de capital y a la creación de
capacidades ociosas crecientes y, en tercer lugar, cómo, en ausencia de políticas de
precios y de gestión de los derechos de propiedad, las políticas de ahorro de agua
conducen paradójicamente a aumentos de la demanda y a mayor escasez económica del
recurso.
Palabras clave: política ambiental, recursos renovables, desarrollo sostenible, agua.
Clasificación JEL: Q01, Q25, Q28, Q56, Q57.
1.
Introducción
Los recursos hídricos conforman un activo económico
que debe ser gestionado eficientemente y de una manera sostenible (Serageldin, 1995; Winpenny, 1994; Young
y Haveman, 1993; Rogers et al., 2002). Sin embargo, en
la asignación del recurso hídrico los criterios y los métodos de análisis económico han tenido históricamente un
papel subordinado. Este papel es compatible con el
* Departamento de Fundamentos de Economía e Historia Económica.
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de
Alcalá de Henares.
El autor agradece el apoyo de la Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología (Proyectoi CGL2006-11679-C02-02) y del Grupo de Análisis
Económico del Ministerio de Medio Ambiente.
Versión de diciembre de 2008.
consenso político dominante, según el cual la política de
gestión del agua debe jugar un papel instrumental,
orientado a la provisión de un conjunto de servicios que,
bien son esenciales para la vida o bien tienen un carácter estratégico para la economía, y cuya demanda, en
consecuencia, escapa al ámbito de la política de gestión
del agua (Saleth et al., 1999). En ese contexto, la política del agua, orientada a la provisión pública de servicios
de agua a precios subsidiados, ha aislado a las instituciones y a los usuarios del agua de la influencia de las
fuerzas del mercado (Dinar, 2000, y Young, 2005). Por
ese motivo, en lugar de traducirse en precios más elevados que reduzcan la demanda e incentiven la mayor eficiencia en los múltiples usos del agua en la economía,
la capacidad limitada del recurso hídrico para soportar
extracciones y vertidos crecientes ha provocado la de-
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
23
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
manda de mayores infraestructuras y mayores apoyos
públicos, destinados a poner cantidades crecientes de
servicios del agua a disposición de los usuarios, agravando la escasez y profundizando la crisis del agua (Dinar y Subramanian, 1997; Dinar et al., 2005).
La evaluación de la eficiencia económica de las políticas hidrológicas en España escapa a las posibilidades
de este trabajo. Nuestro propósito consiste en aportar
elementos para demostrar que los principios básicos del
análisis económico pueden contribuir a la gestión del
agua, considerándola un recurso económico, y que su
ignorancia puede tener costes importantes para el bienestar en el medio y largo plazo. En términos generales,
el objetivo de la gestión del agua como un recurso económico debe consistir en hacer compatible el crecimiento económico y la mejora en el bienestar con la reducción de la escasez y, en consecuencia, con la mejora y
la protección adecuada del medio hídrico1. Este objetivo
obliga a definir el recurso hídrico como un activo económico, tema que se aborda en el apartado 2 del trabajo.
En un contexto más específico, a través de tres ejemplos representativos nos proponemos poner de manifiesto que la no utilización de principios económicos se traduce en políticas de gestión del recurso hídrico contrarias a
los objetivos de mejorar la eficiencia y reducir la escasez
de agua. En primer lugar, para resaltar la importancia de
la gestión de los derechos de propiedad, en el apartado 3
del trabajo se discute la eficiencia en la asignación de derechos de uso del agua en la agricultura española, actividad a la que se destina el 80 por 100 de la oferta de agua
para uso consuntivo. En segundo lugar, para ilustrar los
fallos de coordinación de la política de agua en España,
en el apartado 4 se discute la racionalidad económica de
la acumulación de capital en infraestructuras para la generación de energía en un contexto en el que la competencia con otros usos disminuye los recursos hídricos dis-
ponibles para la producción de electricidad. Finalmente,
para ilustrar los requisitos de las políticas de agua capaces de reducir efectivamente la escasez de agua, en el
apartado 5 se presenta la contradicción inherente a la implementación de programas de «ahorro de agua» que,
en ausencia de instrumentos económicos tales como políticas de precios y de derechos de propiedad, se traducen, en contra de lo esperado, en mayores demandas y
mayor escasez del recurso. En el apartado 6 se resumen
las principales conclusiones.
2.
El recurso hídrico, considerado como un activo económico, está formado por todos los ecosistemas que sirven para regular el ciclo hidrológico (bosques de cabecera, riberas, suelos, llanuras de inundación, lagunas,
deltas, etcétera) y por el conjunto de infraestructuras
(embalses, canales, etcétera) que permiten adaptar los
flujos naturales a los requerimientos de servicios del
agua por parte de la economía (Young y Haveman,
1993; Winpenny, 1994). El análisis de la gestión óptima
del agua, un recurso renovable no biológico, puede llevarse a cabo en el marco general del estudio sobre la
senda adecuada de producción de los servicios derivados de un recurso natural cuyos derechos de propiedad,
en general, no son asignados por el mercado (Brown,
2000). Sin embargo, en este paralelismo ha de tenerse
en cuenta que la definición, la estructura y el funcionamiento del recurso hídrico superan en complejidad a los
de otros activos, como las pesquerías, las explotaciones
forestales, los depósitos de minerales y, en general,
cualquier otro recurso natural (renovable o no) considerado en este ámbito de análisis2.
Al igual que en el caso de las pesquerías y las plantaciones forestales, la conservación del recurso se traduce
2
1
Éste es el objetivo general al que, de acuerdo con la Directiva Marco
del Agua (Comisión Europea, 2000), debe orientarse la planificación
hidrológica en la Unión Europea a partir del año 2015.
24
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
El agua como un activo económico
Aunque los modelos de explotación óptima de acuíferos confinados
son comunes en la literatura (KRULCE et al., 1997; TSUR, 1991;
MONCUR et al., 1988), los modelos de gestión a nivel de cuenca
hidrográfica son infrecuentes (WARD et al., 2008).
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
en un flujo mayor de servicios comerciales en el futuro.
Sin embargo, en el caso del agua, la mejora en el estado
de conservación de los ecosistemas hídricos significa,
también, una mayor cantidad y variedad de servicios ambientales, presentes y futuros, que tienen significado en
términos de bienestar económico. Dentro de estos servicios, asociados a la conservación de las fuentes de agua,
se encuentran: los usos recreativos y paisajísticos de
cualquier ecosistema fluvial, su capacidad para soportar
la vida y la biodiversidad, la oferta de servicios de autodepuración y regeneración de los contaminantes que recibe, la preservación de la salud pública, la prevención natural de avenidas e inundaciones, etcétera (Millenium
Ecosystem Assessment, 2005; Bergstrom et al., 2001). A
diferencia de la mayor parte de los recursos renovables,
la gestión del recurso hídrico plantea de un modo acusado un conflicto esencial entre los servicios de uso y los
servicios de conservación de los ecosistemas, de modo
que el coste de oportunidad de permitir un aumento de
los usos —y en consecuencia de las extracciones, los
vertidos y las modificaciones hidrológicas y morfológicas
de la naturaleza necesarias para satisfacer la demanda
de servicios del agua— consiste en una disminución de
los servicios ambientales prestados por los ecosistemas
hídricos.
El objetivo más general que define una política hídrica
es elegir un punto de equilibrio entre la conservación y
el uso del recurso hídrico. No se trata, sin embargo, de
un objetivo fácil de definir en términos prácticos, ya que,
si bien los beneficios de permitir mayores usos del agua
son apropiables y valorables a través de los precios del
mercado (Young, 2005), los costes de oportunidad asociados al deterioro ambiental consisten en la reducción
simultánea de un conjunto de bienes y servicios colectivos e intangibles de dificil valoración.
El balance entre conservación y modificación de los
ecosistemas hídricos se presenta, también, cuando se
plantean alternativas para aumentar la eficiencia en el
uso del agua en la economía. En este caso, la valoración del coste de oportunidad de mejorar la eficiencia hídrica —a través, por ejemplo, de la instalación de dispo-
sitivos de ahorro, de la recirculación de aguas residuales, de la mejora de sistemas de riego, o de la depuración de los vertidos— no supone un desafío metodológico que no pueda abordarse con las técnicas de evaluación de proyectos. Sin embargo, las metodologías de
valoración de los posibles beneficios ambientales de estas medidas —derivados de un aumento de los caudales circulantes, de la mayor capacidad de autodepuración, del menor riesgo de desabastecimiento futuro y/o
del mayor potencial biológico de las masas de agua—
no permiten obtener resultados equiparables en términos de precisión y transparencia (Brouwer, 2004). Por
otra parte, los métodos de valoración de intangibles
(Bergstrom et al., 2001 y Young, 2005) son más adecuados para asignar un valor global a activos naturales o a
un servicio ambiental específico, que para evaluar cambios marginales en la calidad de un activo, o para evaluar la mejora en la provisión conjunta de servicios ambientales. Esta limitación reduce la relevancia de los
métodos de valoración de intangibles para la evaluación
de políticas de conservación del recurso hídrico (Adamowicz, 2004, y Matero y Saastamoinen, 2007). Por
este motivo, reconociendo el papel del análisis económico en la gestión del agua, la legislación europea da
prioridad a las metodologías de análisis coste-eficacia
—consistentes en buscar la combinación de medidas
que permitan obtener un estado de conservación predeterminado al menor coste posible (Comisión Europea,
2000 y WATECO, 2002)— sobre las metodologías de
análisis coste-beneficio —que consisten en elegir un objetivo de conservación ambiental, comparando los costes económicos y los beneficios ambientales de reducir
las presiones de la economía sobre las masas de
agua—.
A diferencia también de la mayor parte de los recursos renovables, los servicios de provisión de agua y de
disposición de vertidos tienen múltiples usos posibles
en la economía. Las cantidades de agua disponibles
pueden destinarse: a aumentar la oferta de agua a los
hogares, a mejorar la productividad en la agricultura, a
distintos procesos de transformación de bienes en la in-
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
25
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
dustria manufacturera, a generar energía turbinando
caudales, a la refrigeración de centrales térmicas o nucleares, etcétera. Si admitimos que existe un flujo finito
de servicios del agua, compatible con un estado de conservación de los recursos hídricos y que tal flujo no es
suficiente para satisfacer todas las demandas de todos
los agentes económicos en todos los lugares y momentos del tiempo, debemos concluir que el agua tiene entonces un coste de oportunidad en cada uno de sus
usos posibles, consistente en el beneficio perdido en la
mejor utilización alternativa. Para distinguir este coste
de oportunidad del coste ambiental, mencionado arriba,
distintos autores proponen denominarlo coste del recurso (WATECO, 2002, y Ward et al., 2008).
Lo anterior también significa que la gestión eficiente
del agua exige la coordinación de las políticas agrícola,
urbanística, industrial, energética..., de modo que la política del agua debería ser un eje transversal de coordinación de todas las actividades económicas que tengan
un impacto potencial sobre la calidad del recurso hídrico
(Dinar y Saleth, 2005). De no ser así, la política del agua
sería una política subordinada a los avances de los demás sectores de la economía, aportando las cantidades
de agua que se requieran para la expansión del regadío,
el desarrollo urbanístico, la expansión industrial, etcétera, con las calidades que se definan de acuerdo con los
precios vigentes. Este tipo de esquemas institucionales
tarde o temprano encontrarán un límite en la capacidad
del sistema hídrico para satisfacer demandas crecientes
e incompatibles. A medida que la economía se acerca a
tales límites, la solución de los potenciales conflictos de
uso dependerá: de la capacidad de hacer un uso más
eficiente del agua —reduciendo la cantidad de servicios
de agua necesarios para producir un bien, recirculando
caudales, mejorando la aplicación del agua al riego, reduciendo pérdidas en la red de distribución, etcétera—,
de la reducción de la demanda de servicios de agua —a
través de aumentos de precios— o del aumento de la
oferta de recursos alternativos —como los provenientes
de la desalación o de la regeneración de aguas residuales, etcétera—. Por ello, además de resolver de una ma-
26
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
nera sostenible el dilema entre conservación y uso del
recurso hídrico, la gestión del agua, antes o después,
deberá tener como objetivo la coordinación sectorial y
territorial, asignando la oferta disponible a los diversos
usos en conflicto.
Con estos principios básicos sobre la gestión económica del agua abordamos, a continuación, el análisis de
tres temas esenciales para la gestión del recurso. Por
una parte, la necesidad de una asignación de los derechos de uso de los servicios del agua, compatible con
una capacidad limitada de los activos naturales para
prestar estos servicios. En segundo lugar, la necesidad
de coordinación sectorial, con el fin de evitar el exceso
de inversión en infraestructuras y la disminución de la
capacidad de los ecosistemas hídricos para satisfacer
demandas incompatibles entre sí. En tercer lugar, el papel de los incentivos económicos y de los precios, como
instrumentos necesarios para la mejora del estado de
conservación del medio hídrico. Las consecuencias de
la falta de una consideración explícita de los principios
económicos mencionados se ilustra, en los tres casos,
con ejemplos estilizados sobre el uso del agua en la
economía española.
3.
Derechos de propiedad, libre acceso
y rivalidad por el uso del agua
El acceso a los servicios del agua es, en muchos casos, no excluible mediante el sistema de precios. No
obstante, en la medida en que se dispone de una cantidad finita para distribuir entre múltiples usos en el mismo espacio geográfico, existe rivalidad entre los usuarios potenciales del agua (Brown, 2000). En este contexto, en la asignación de derechos de propiedad se
combinan dos modalidades: una centralizada y legal,
que resulta de las concesiones de derechos de uso,
controlada por la administración, y otra, descentralizada, a menudo de carácter ilegal (Ruttan, 2002).
La ineficiencia de los derechos administrativos de uso
no se produce solamente por la existencia de extracciones ilegales. En el ordenamiento español, en principio y
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
con carácter general, los derechos de agua se asignan
mediante concesiones de carácter administrativo y no
pueden ser objeto de intercambios voluntarios entre
particulares sin la aprobación expresa de la Administración. La asignación administrativa, sin embargo, no implica la ausencia de competencia por el recurso. Al contrario, esta competencia se organiza a través de grupos
de presión de carácter local y, en un ámbito territorial
más amplio, a través de la interacción política entre jurisdicciones administrativas que representan intereses
locales o regionales. Los incentivos que explican esta
competencia se encuentran en las rentas locales asociadas a la disponibilidad de agua. Estas rentas diferenciales son superiores y presentan una mayor diversidad
territorial en los aprovechamientos agrarios que en los
usos domésticos o industriales, motivo por el cual en
este apartado nos centramos en el análisis del uso del
agua en este sector.
En términos cuantitativos el sector agrario, cuya producción sólo representa en torno al 3 por 100 del PIB
nacional, es responsable de la utilización del 70 por 100
de los caudales derivados de las aguas superficiales y
subterráneas (Maestu et al., 2008). En la agricultura española, la disponibilidad de agua y de facilidades de riego es el elemento fundamental que explica la rentabilidad y la viabilidad de las explotaciones, tanto en las regiones en que la agricultura sigue pautas empresariales
y de mercado, como en aquellas en que las prácticas
agrarias están apoyadas por las ayudas públicas. En el
territorio español el agua es el factor crítico que permite
aprovechar las ventajas comparativas derivadas de la
disponibilidad de suelo, la localización respecto a grandes mercados, las horas de sol y los costes laborales
moderados (Idem).
Como se puede observar en el Gráfico 1, con independencia de la vocación agraria de las distintas regiones y de su grado de integración en el mercado, el agua
es el factor que mejor explica la renta diferencial de la
agricultura. Un análisis del conjunto de las comarcas
agrarias españolas revela que disponer de facilidades
de riego supone aumentar el margen promedio de bene-
ficio por hectárea desde 440 euros a 1.880 euros. En todas las comarcas agrarias españolas la relación entre
los beneficios del secano y el regadío es, al menos, de
dos a uno. La disponibilidad de agua multiplica por 10 el
margen de beneficio en el Levante, Murcia y Andalucía
y esa proporción es superior a 100 a uno en las regiones
donde predominan los cultivos protegidos (o invernaderos)3. Debido a su mayor potencial productivo, el regadío también es un elemento importante para la captura
de subvenciones, cuando éstas, como ha sido el criterio
dominante de la Política Agrícola Común, están asociadas a la producción.
La apropiación de las rentas locales del agua exige,
como condición previa, la inversión en los bienes de
capital adecuados para el uso del recurso hídrico en la
producción de bienes o servicios comerciales. En el
caso de la agricultura, este capital consiste en los embalses, canales y dispositivos de riego. Si los derechos
de uso del agua no son transferibles, la demanda corriente de agua estará determinada por la disponibilidad de infraestructuras de riego y, siempre que la renta
diferencial del suelo con respecto al secano sea positiva, existirá una demanda social positiva para la transformación al regadío de los aprovechamientos existentes, con independencia de que éstos sean más o menos productivos. En tanto que las facilidades de riego
están destinadas a cubrir la diferencia entre las necesidades agronómicas de agua y las precipitaciones naturales, con unas infraestructuras dadas, dicha demanda
de agua será mayor en situaciones de sequía y en climas áridos. Por ese motivo, los conflictos de uso y la
sobreexplotación de las fuentes de agua es una característica que, en mayor o menor grado, se puede comprobar en los países de clima árido o semiárido (Fornés et al., 2005, y Llamas y Martínez, 2005). En el caso
español, el 20 por 100 del agua utilizada se destina a
cultivos con un margen inferior a los dos céntimos de
3
Ver la información detallada en MAESTU, J., GÓMEZ, C. M. y
GUTIÉRREZ, C. (2008).
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
27
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
GRÁFICO 1
MARGEN NETO PROMEDIO DEL SECANO Y EL REGADÍO
(Promedios provinciales 2001)
Euros anuales por hectárea
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Al
m
e
M ría
ur
c
C ia
ád
Ll iz
Va eid
le a
C nc
ác ia
Al ere
ic s
Ba an
t
C da e
as jo
te z
l
H lón
ue
l
Á va
La lav
R a
H io
Ba ue ja
rc sca
G elon
r
Za ana a
ra da
g
M oza
á
N lag
av a
ar
Ta J ra
rra aé
go n
Sa Se na
la vil
m la
C anc
ór a
do
C
iu To ba
da le
d do
R
M ea
ad l
Bu rid
C rgo
ue s
nc
a
Al Leó
ba n
ce
T te
Seeru
g el
Za ovi
a
Pa mo
le ra
nc
Áv ia
ila
0
Regadío
Secano
FUENTE: MAESTU et al., 2008.
euro por metro cúbico y más del 50 por 100 del agua
arroja beneficios inferiores a 20 céntimos por metro cúbico. Sólo el 8 por 100 del agua se utiliza en cultivos
con márgenes superiores a los 60 céntimos por metro
cúbico (Maestu et al., 2008).
La existencia de estas rentas de localización protegidas de la competencia descentralizada del mercado
son la base de otro tipo de concurrencia entre jurisdicciones o Comunidades Autónomas por la apropiación
del recurso a nivel local, a través del desarrollo de infraestructuras de riego propias o a favor de mecanismos institucionales de reasignación de los derechos de
propiedad mediante trasvases y mercados de agua,
cuando existen los medios técnicos para transportar el
recurso (Reppetto, 1986). En el caso español, la finalización de los regadíos en ejecución y la ejecución de
los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Regadíos se traduciría en una expansión superior a 300.000
hectáreas entre 2001 y 2015, con una demanda hídrica
28
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
superior al consumo total de la industria española
(Maestu et al., 2008, páginas 179 y 181). La expansión
de infraestructuras de riego es entonces el mecanismo
que alimenta la competencia entre jurisdicciones, encaminada a la materialización de las rentas locales del
agua, consolidando los derechos de uso en cada lugar,
y alimentando el conflicto territorial respecto de las posibles transferencias y trasvases para reasignar el
agua a favor de las regiones más productivas.
El aumento de las infraestructuras de riego consolida
derechos crecientes de agua que, sin embargo, agravan
las consecuencias de la alternancia de ciclos de abundancia y escasez de precipitaciones, y disminuyen la
probabilidad de que tales demandas se puedan satisfacer en todo momento. La prioridad lógica de los usos
domésticos, que requieren cantidades crecientes como
consecuencia del crecimiento demográfico y las mayores rentas familiares, hace que las fluctuaciones de la
oferta impacten en mayor medida sobre los recursos
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
disponibles para la agricultura4. Por ese motivo, frente a
unos derechos teóricos modulables por la Administración en función de las precipitaciones de cada campaña
agraria, cobra importancia la mayor o menor garantía
que tiene el agricultor respecto a la disponibilidad de
agua en los momentos adecuados. A mayor expansión
del regadío, menor será la garantía de disponibilidad de
agua en cada campaña agraria.
En este sentido cobra especial relevancia la elección
entre recursos superficiales y subterráneos. Aunque el
agua que se obtiene de las dos fuentes puede satisfacer
los mismos usos, la oferta superficial proviene de un flujo sometido a las variaciones meteorológicas, mientras
que la oferta subterránea proviene de un stock predecible año tras año. Además, los recursos de aguas superficiales son más fácilmente controlables por la Administración, ya que, por una parte, dependen en gran medida de decisiones de desembalse, y, por otra, los
derechos efectivos de uso se asignan individualmente a
través de asociaciones de regantes que son, en última
instancia, las encargadas de poner el agua a disposición de cada agricultor y de recolectar el importe del canon y la tarifa correspondiente. El acceso a las aguas
subterráneas es más difícil de controlar por parte de la
Administración hidráulica. Las decisiones sobre su uso
no están centralizadas y la opción de instalar un pozo
depende de consideraciones con un componente de
riesgo moral, pues el agente compara el coste esperado
de la sanción con el beneficio económico de disponer de
unos caudales seguros durante un cierto tiempo. Estos
elementos acentúan el carácter de bien de libre acceso
de los acuíferos5.
En España, como ya hemos mencionado, el valor del
agua en la agricultura y la menor garantía de las aguas
superficiales explican la existencia de incentivos económicos crecientes para la extracción de agua subterránea. Los costes de extracción del agua, aun en acuíferos sobreexplotados, representan una fracción menor del valor de los rendimientos adicionales que
pueden obtenerse de ella (Llamas, 2007). En función
del tipo de acuífero y su estado de conservación, los
costes de extracción de agua oscilan entre uno y diez
céntimos por metro cúbico. Incorporando las necesidades hídricas y los costes de aplicación según los tipos
de cultivo, los costes del agua representa una fracción
entre el 3 por 10.000 y el 3 por 100 del valor de la producción de las comarcas agrarias españolas (Maestu
et al., 2008 y Llamas, 2007). Este tipo de incentivos
económicos explican la sobreexplotación del agua en
distintos acuíferos españoles. El ejemplo más documentado corresponde a las aguas subterráneas de la
Mancha Occidental en el entorno del Parque Nacional
de las Tablas de Daimiel. En este caso los rendimientos financieros y los bajos costes del agua, en relación
al valor de las cosechas, explican el descenso de 23
metros en el nivel del acuífero y el vaciado de 2.800
hm3 en el período comprendido entre 1980 y 2004
(IGME, 2005). Considerando que el acuífero tiene una
aportación natural promedio de 300 hm3 anuales, con
fluctuaciones entre 200 hm3 y 500 hm3 entre períodos
secos y húmedos, se llega a la conclusión de que las
extracciones promedio anuales han superado los 400
hm3. De acuerdo con estos cálculos y con los registros
de cultivos en la zona, se estima que más de siete de
cada diez pozos en la zona son ilegales (Confederación del Guadiana, 2008).
4
Las infraestructuras hidráulicas generan unas expectativas de agua
de volumen similar a sus parámetros de diseño, que sólo pueden
satisfacerse en años de lluvias normales. Por ese motivo, incrementan
la demanda y disminuyen la probabilidad de atender todos los derechos
de uso en años de menores precipitaciones. A modo de ejemplo, los
caudales previstos en el trasvase Tajo-Segura, de 600 hectómetros
cúbicos anuales, no se han cumplido en ninguno de los años desde su
inauguración (Confederación Hidrográfica del Segura, 2008).
5
El riesgo moral como incentivo para la sobreexplotación cobra mayor
importancia cuando se considera la pasividad de la Administración para
perseguir las extracciones ilegales. La «insumisión hidrológica»,
LLAMAS (2007), ha dado lugar a una «revolución silenciosa, realizada
especialmente por agricultores modestos, que en las regiones áridas y
semiáridas [...] han perforado millones de pozos de los que extraen
probablemente un volumen que oscila entre los 700 y 1.000 kilómetros
cúbicos por año». Véase también SHAH, 2007.
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
29
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
A modo de síntesis, la existencia de rentas locales positivas para el uso del agua es la principal explicación del
aumento de las infraestructuras de riego necesarias para
la creación y consolidación de derechos de propiedad. La
demanda de agua resultante en un contexto de ofertas
variables en el tiempo se convierte en un incentivo para
la sobreexplotación de las aguas subterraneas, que ofrecen mayor garantía y son más difíciles de controlar por
parte de la autoridad pública. La mayor escasez local del
recurso se traduce en una mayor presión política por
nuevos trasvases e infraestructuras, extendiendo la escasez sobre el territorio (Dinar y Saleth, 2005).
4.
Competencia y sobrecapitalización ¿Se invierte
excesivamente en aprovechamientos del agua?
La diversidad de usos del agua da lugar a diversas
unidades de esfuerzo que incluyen embalses, tuberías,
canales de distribución, redes de distribución, turbinas,
sistemas de riego, sistemas de refrigeración de centrales térmicas y nucleares, etcétera. Al igual que en el
caso de los demás recursos renovables, la captura de
las rentas del agua exige que los agentes económicos
inviertan en las unidades adecuadas de capital. Así
como la captura de peces exige inversión en barcos, tripulación y aparejos adecuados, las captaciones y el uso
del agua exigen inversión en la construcción de infraestructuras adecuadas para el aprovechamiento económico y financiero del recurso (Brown, 2000; Clark, 1990).
En todos estos casos, si fallan los mecanismos institucionales para controlar el acceso al recurso, la consecuencia será un número excesivo de unidades de esfuerzo, dando lugar a flotas pesqueras excesivas, a una
cabaña ganadera excesiva y a un agotamiento de los
caladeros de pesca y la desertización de los pastos comunales (Pearce y Turner, 1995).
En ausencia de una regulación adecuada para coordinar tales inversiones y, en consecuencia, para limitar el
acceso al recurso, se producirá una inversión excesiva
en unidades de esfuerzo y habrá un exceso de capital
invertido en este tipo de infraestructuras. Sin embargo,
30
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
esta diversidad de formas del capital necesarias para
los aprovechamientos del agua, hace que resulte imposible determinar empíricamente si efectivamente la
competencia por las rentas del agua ha conducido, en
España, a una inversión y a un deterioro más allá de los
umbrales de eficiencia intertemporal. Como ya hemos
mencionado, el hecho de que los derechos de agua
para uso agrícola sólo puedan satisfacerse en años excepcionalmente húmedos y los datos sobre los planes
de inversión en el sector, que sugieren que la acumulación de capital seguirá la misma tónica en los próximos
años, son indicadores de que podría haber un exceso
de inversión en infraestructuras de regadío.
La hipótesis de sobrecapitalización se puede poner a
prueba en un sector de dimensión nacional que, a diferencia de la agricultura, invierte en unidades conmensurables de capital y produce un bien homogéneo para el
que existe un mercado relativamente competitivo. Éste
es el sector hidroeléctrico. El capital en este sector se
mide en unidades de potencia instalada de generación y
produce energía eléctrica a través de la turbinación de
caudales de agua. Las infraestructuras hidroeléctricas
se conciben para aumentar el producible hidroeléctrico
—entendido como la energía que puede obtenerse de
los recursos hídricos disponibles—, y para estabilizar en
el tiempo las posibilidades de generación en un contexto de aportaciones naturales variables6. El diseño de las
obras de infraestructura se hace en función de los recursos previstos, y su productividad, una vez que tales facilidades están en funcionamiento, depende del agua
efectivamente disponible y, en consecuencia, de la competencia con los demás usos del agua.
La evaluación ex post de la productividad de las infraestructuras hidroeléctricas confirma la hipótesis de
una inversión excesiva en capacidad productiva, debido
6
El aumento de la cantidad de agua aprovechable se consigue
mediante embalses para almacenar la energía potencial, mediante
canales para ganar altura con respecto a los cauces y mediante turbinas
para generar electricidad en estas infraestructuras o en las caídas
naturales de agua.
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
GRÁFICO 2
50.000
18.000
45.000
16.000
40.000
14.000
35.000
12.000
30.000
10.000
25.000
8.000
20.000
6.000
15.000
4.000
10.000
2.000
5.000
0
1920
Potencia instalada MW
Producible hidroeléctrico GWh
PRODUCIBLE HIDROELÉCTRICO Y POTENCIA INSTALADA, 1920-2007
0
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Energía producible hidroeléctrica (GWh)
Potencia hidroeléctrica a 31 de diciembre
FUENTE: RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA. http://www.ree.es.
a la mayor escasez del recurso hídrico. En el Gráfico 2
se compara la evolución de la potencia instalada (medida en unidades de potencia en el eje derecho y representada en la línea continua) con la energía producible
en cada momento (representada con la línea de trazo
más fino y medida en el eje izquierdo del gráfico).
Como puede observarse, la potencia instalada de hidroelectricidad creció exponencialmente desde 1920
(cuando cubría más del 90 por 100 de la demanda nacional de electricidad). Esta senda de acumulación de
capital se mantiene hasta comienzos de los años noventa, cuando se alcanzan los 16.000 megawatios de
potencia, y desde entonces el crecimiento se ha producido más lentamente, hasta los cerca de 16.500 megawatios de diciembre de 2007. Entre 1940 y 2000 la potencia instalada de hidroelectricidad en España aumentó a una tasa promedio anual del 4,25 por 100, lo que
supone un esfuerzo inversor considerable en la construcción de embalses, centrales, canales de derivación
en aprovechamientos fluyentes, etcétera.
Paradójicamente, en España tal acumulación de capital no ha venido acompañada de un crecimiento comparable de la electricidad producida y, lo que es más relevante para el análisis que nos ocupa, tampoco de la
energía que puede obtenerse con los recursos hídricos
disponibles en cada momento. En otras palabras, aunque las infraestructuras y su capacidad teórica de producción crecieron exponencialmente, la cantidad de
agua aprovechable para la generación de energía, al
contrario de lo esperado, no aumentó. El Gráfico 2 permite ver claramente cómo el producible hidroeléctrico7
de los últimos 30 años, a pesar de la variabilidad lógica
debida a la secuencia de años secos y húmedos, no es
7
El producible hidroeléctrico se define como «la cantidad máxima de
energía eléctrica que teóricamente se podría producir considerando las
aportaciones registradas durante un determinado período de tiempo y
una vez deducidas las detracciones realizadas para riego y otros usos
distintos de la producción hidroeléctrica» Red Eléctrica Española (2008);
http://www.ree.es.
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
31
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
mayor que el de los años veinte y treinta del siglo pasado. A pesar de la acumulación de capital y de la ingente
inversión en infraestructuras, para regular el ciclo hidrológico, la economía española no ha conseguido aumentar la cantidad de energía hidroeléctrica producible. Con
las infraestructuras disponibles en la primera década del
Siglo XXI no es posible generar más energía hidroeléctrica que la que podía obtenerse con la capacidad instalada 70 años atrás. La explicación obviamente se encuentra en el deterioro de los recursos hídricos, que ha
compensado el aumento esperado de la mayor capacidad de regulación hídrica y de la potencia instalada creciente.
La causa de la disminución del producible hidroeléctrico, a pesar del aumento exponencial de la capacidad de
producción, se encuentra en las captaciones crecientes
de agua para otros usos, fundamentalmente regadío y
abastecimiento. El aumento de los usos del agua y la
competencia por el recurso hídrico en España conlleva
una reducción significativa de las aportaciones de agua y,
en consecuencia, se encuentra en el origen de la depreciación efectiva del capital invertido en generación hidroeléctrica8. La falta de coordinación de la política hídrica se manifiesta en el aumento de la capacidad ociosa.
El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico se
pone también de manifiesto en la disminución de la tasa
de utilización del capital, indicada por las horas promedio de funcionamiento de las centrales existentes. Utilizando un período suficientemente largo, que permita
controlar el efecto de los cambios naturales en las precipitaciones, es posible observar una tendencia clara de
aumento de la capacidad ociosa de producción en el
sector. Como se observa en el Gráfico 3, el máximo histórico de utilización de la potencia instalada en hidroelectricidad se alcanzó en 1963, con 3.586 horas, equivalentes a un 40 por 100 de la potencia instalada. Durante
8
En el año 2007 la energía hidráulica suponía cerca del 30 por 100
de la potencia instalada pero aportó el 10 por 100 de la generación neta
de energía (Red Eléctrica Española, 2008).
32
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
los últimos 50 años la tendencia a la disminución en la
tasa de utilización indica una reducción de las horas de
funcionamiento, a un ritmo anual del 1,8 por 100.
En un sentido más general, la inversión hidroeléctrica
no sólo no ha aumentado el producible hidroeléctrico si
no que tampoco ha servido para ajustar la oferta a la demanda, suavizando el impacto del ciclo hidrológico mediterráneo y reduciendo la incertidumbre sobre las disponibilidades de agua a lo largo del tiempo. La incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos se puede
medir a través de la desviación estándar del producible
hidroeléctrico mensual entre dos períodos de tiempo suficientemente amplios para abarcar la variabilidad natural de las aportaciones de agua9. La desviación estándar del producible hidroeléctrico entre enero de 1970 y
diciembre de 1999 (con un valor de 1.772,15) no es significativamente distinta de la del período comprendido
entre enero de 1920 y diciembre de 1949 (igual a
1.782,68). La capacidad de regulación hídrica materializada en una amplia gama de obras hidráulicas no ha
conseguido entonces reducir la incertidumbre sobre las
disponibilidades de agua. Este resultado es paradójico
ya que la inversión en el sector no sólo está destinada a
instalar turbinas para producir energía. También tiene
como objetivo regular la escorrentía superficial para incrementar los caudales aprovechables, canalizando o
embalsando adecuadamente las aportaciones de los
cauces fluviales.
Más que un mecanismo para estabilizar la oferta de
agua y suavizar los efectos de una meteorología adversa, las infraestructuras hidroeléctricas son un mecanismo para la generación de rentas más elevadas en años
húmedos que en años secos. Si se compara un año
seco, como el 2005, con un año húmedo, se puede observar que con la misma potencia instalada la genera-
9
Los datos históricos sobre el producible hidroeléctrico mensual
publicados por Red Eléctrica Española cubren desde enero de 1920
hasta diciembre de 1999. Estos datos permiten comparar dos períodos
de treinta años separados entre sí por uno de veinte años.
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
GRÁFICO 3
HORAS AÑO PROMEDIO DE UTILIZACIÓN DE LAS CENTRALES HIDROELÉCTRICAS,
1960-2005
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
2004
Año
Horas año de utilización
Exponencial (horas año de utilización)
NOTA: Ecuación de la curva: y = 3.462e –0 ,018 x R 2 = 0, 595.
FUENTE: Elaboración propia a partir de RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA, http://www.ree.es.
ción de hidroelectricidad en el primer caso fue de 45.000
GWh, mientras en el segundo fue de 23.50010.
El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico, o,
equivalentemente, la disminución del valor de las inversiones en aprovechamientos hidroeléctricos y la reducción de los recursos hídricos disponibles, pueden conllevar otras consecuencias económicas importantes.
Por una parte, los embalses son una de las pocas maneras de almacenar energía. La posibilidad de modular
la producción hace que esta forma de energía se convierta en un elemento básico para acomodar los picos
de demanda y dar estabilidad al mercado eléctrico. La
disminución del producible hidroeléctrico puede hacer
necesaria la inversión en mayor capacidad en otras tecnologías de generación (como el gas natural y el ciclo
10
Cálculos con base REE (2008).
combinado) aumentando los costes efectivos de dar garantía de potencia al sistema eléctrico español. Por otra
parte, un menor peso de la energía hidráulica puede significar, también, un aumento de las emisiones de contaminación, particularmente de los gases de efecto invernadero, ya que conlleva un aumento de la participación
de las energías térmicas en el mix de generación.
Una evaluación ex post de la racionalidad económica
de las inversiones en hidroelectricidad arrojaría unos resultados muy diferentes a las expectativas que guiaron
el diseño y la puesta en marcha de estos proyectos. En
la práctica la acumulación de capital en el sector eléctrico no ha aumentado la energía producible ni ha reducido el riesgo sobre la disponibilidad futura de agua. En
términos más generales, lo anterior es una consecuencia de la falta de una adecuada coordinación de la planificación energética y de las inversiones en el sector, por
una parte, y de la gestión del recurso hídrico, por otra.
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
33
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
Esta coordinación debería haber equilibrado el ritmo de
acumulación de capital con el aumento de los recursos
disponibles para la generación de electricidad. Si esto
hubiera ocurrido, la potencia instalada y el producible hidroeléctrico habrían aumentado a un ritmo similar, se
habrían evitado los excesos de capacidad productiva y
se habría conseguido una regulación intertemporal de la
oferta hídrica (Gómez et al., 2004).
5.
Ahorro de agua vs. mejora del medio hídrico
Un componente importante de las estrategias de gestión del recurso hídrico consiste en la puesta en práctica
de distintas medidas de ahorro encaminadas a aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua en sus distintas aplicaciones en la economía. Sin embargo, como
veremos a continuación, tales medidas no necesariamente se traducen en una mejora del medio hídrico y
menos aún en una reducción en la escasez relativa del
recurso. Al contrario de lo que indica la intuición, el
«ahorro de agua» puede crear incentivos adicionales
que aumenten la presión sobre el recurso.
La explicación de esta aparente paradoja se encuentra en la necesidad de distinguir claramente entre, por
una parte, las medidas y estrategias destinadas a aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua, y, por
otra, las medidas y estrategias orientadas a mejorar el
medio hídrico, reduciendo las extracciones de agua y
los vertidos de contaminación. En el primer caso se encuentran todas aquellas acciones destinadas a poner en
práctica las mejores tecnologías disponibles con el fin
de reducir las cantidades de agua necesarias para obtener un determinado nivel de producción de bienes o servicios. En el segundo se encuentran todas las acciones
destinadas a reducir las extracciones de agua y las demás presiones sobre el medio natural. La posibilidad de
que la mayor eficiencia técnica en la utilización de los
recursos naturales no conduzca a la reducción esperada de su uso se conoce en la literatura como la paradoja
de Jevons o el efecto rebote (véase, por ejemplo, Alcott,
2005 y Tirado et al., 2006).
34
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
A continuación, presentamos un ejemplo gráfico en el
que se demuestra cómo la modernización de regadíos
—una de las medidas con mayor potencial para obtener
ahorros significativos de agua— puede conducir, en
efecto, a un aumento de la demanda de agua y, por lo
tanto, aunque aumente la eficiencia técnica en el uso
del recurso, no puede considerarse en sí misma una política de gestión de la escasez11.
En el Gráfico 4 se muestra la situación de partida y
la nueva situación de un regadío hipotético en el que
se utiliza una técnica de riego «a manta» o por gravedad, que es sustituido por la técnica más eficaz de riego por goteo. La situación inicial en los cuatro cuadrantes del gráfico se representa mediante las líneas
de trazo más grueso. La técnica de riego se representa mediante una línea recta que atraviesa diagonalmente el gráfico pasando por el origen, en los paneles
(b) y (d). En el panel (b) esta línea recta permite relacionar la cantidad de agua utilizada en la parcela y la
que efectivamente es aprovechada por el cultivo12.
Así, debido a la técnica de riego tradicional, para administrar 1.000 metros cúbicos a los cultivos es necesario introducir el doble en el sistema de riego. En el
panel (d) del gráfico, la técnica de riego permite mostrar la relación que existe entre el precio de adquisición del agua y el coste marginal del agua efectivamente utilizada por los cultivos. Así, si el precio de
cada metro cúbico es 10 céntimos de euro, para que
el cultivo aproveche efectivamente un metro cúbico
será necesario adquirir dos metros de agua, por lo
11
El Plan de Choque de Modernización de Regadíos, aprobado el 10
de marzo de 2006 (Real Decreto 287/2006) en el marco del programa
AGUA (Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua), tiene
prevista la inversión de 2.049 millones de euros en la mejora de los
regadíos existentes, con lo que se espera un ahorro de 1.162 millones
de metros cúbicos. El plan no incluye medidas complementarias de
tarifas volumétricas de agua ni de reducción de los derechos de uso en
manos de los agricultores afectados.
12
La distinción entre agua utilizada y agua efectiva es tradicional en
economía agraria (véase CARLSON, G. et al., 1993). La primera es
equivalente al concepto agronómico de necesidades hídricas a pie de
parcela y la segunda al de necesidades hídricas de los cultivos.
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
GRÁFICO 4
LA PARADOJA DE JEVONS Y LA MODERNIZACIÓN DE REGADÍOS
Precio
(€/m3)
(d)
Técnica de riego*
(a)
Demanda de agua
C
C
A
B
B
0,10
A
Coste marginal
(€/m3)
0,20
2.000
0,11
1.000
3.000
Agua utilizada
(m3)
A
A
Riego por gravedad
C
C
B
(c)
Productividad marginal del agua
2.700
B
Riego por goteo
Agua efectiva
(m3)
(b)
Técnica de riego*
NOTA: * En los cuadrantes d y b la técnica de riego inicial se representa con trazo grueso, la técnica de riego nueva con trazo fino.
FUENTE: Elaboración propia.
que el coste marginal del agua efectivamente utilizada
en la producción agraria es igual a 20 céntimos13.
La tecnología de riego permite establecer la relación
que existe entre la productividad marginal del agua
efectivamente utilizada, representada en el panel (c), y
la demanda derivada de agua como un input primario
que aparece en el panel (a) del gráfico. La productividad
marginal del agua [en (c)] representa el valor de mercado de la productividad marginal física del agua efectivamente utilizada por el cultivo y, suponiendo que el agricultor es precio-aceptante, se muestra como una fun-
13
El coste marginal es igual al precio de mercado dividido por la
eficiencia de la técnica de riego (en este caso, 0,1/0,5).
ción decreciente del agua efectiva. Esta productividad
no se modifica como consecuencia de la sustitución de
la técnica de cultivo. La demanda de agua [en (a)], derivada de la anterior productividad marginal, representa la
disposición marginal a pagar por disponer de agua para
administrar al cultivo.
La situación de partida se representa, por ejemplo, a
través de los puntos indicados con la letra A en los cuatro paneles del Gráfico 4. El agricultor adquiere 2.000
metros cúbicos de agua de los que debido a su técnica
deficiente de riego sólo utiliza la mitad con una productividad marginal de 20 céntimos por metro cúbico, exáctamente el doble del precio de adquisición del agua. Supongamos ahora que, con el fin de hacer más eficiente
el uso del agua en el regadío y con el objetivo de ahorrar
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
35
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
agua, se produce una sustitución de la técnica de riego
y se instalan dispositivos de goteo que tienen una eficiencia del 90 por 100. La nueva situación se representa
a través de las líneas de trazo más fino en el gráfico.
Existen dos alternativas para identificar el efecto que
esto tendrá sobre la demanda de agua y, como veremos
a continuación, las dos conducen al mismo resultado: la
modernización del regadío aumenta la demanda de
agua. Supongamos un primer caso en que el precio del
agua permanece constante. La nueva situación se representa con los puntos marcados con la letra B en los
cuatro paneles. Evidentemente la nueva técnica de riego supone un aumento en la productividad del agua en
el regadío. Al precio vigente del mercado esta mejora se
traduce en una reducción del coste marginal del agua
efectivamente utilizada, que cae de los 20 céntimos de
euro anteriores a 1114. Esto es lo que muestra el cuadrante (d) del gráfico. La reducción del coste marginal
aumenta la demanda, ya que el agricultor igualará el valor de la productividad marginal al coste marginal del
agua efectiva. Al nuevo coste marginal la demanda de
agua aumenta, por ejemplo, hasta los 3.000 metros cúbicos necesarios para que, con la nueva técnica de riego, el cultivo utilice una cantidad efectiva de 2.700 metros cúbicos. En este caso, no cabe duda de que no se
producirá ningún ahorro de agua y, si existe capacidad
para satisfacer la demanda adicional al precio vigente
del mercado, el efecto será justamente el contrario: una
mayor disposición marginal a pagar y por lo tanto una
mayor demanda de agua. Como puede observarse, el
único requisito para que se produzca este resultado paradójico es que la productividad marginal del agua efectivamente utilizada sea decreciente.
Supongamos, en una segunda alternativa, que debido a su carácter de concesión administrativa el agricultor no tiene la posibilidad de aumentar el volumen de
14
El valor de 11 céntimos de euro se obtiene dividiendo el precio de
adquisición del agua (10 centímos/m3) por la nueva eficiencia de riego
(igual a 0,9).
36
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
agua utilizada. En este caso, la modernización del regadío aumentará la productividad de la explotación,
reducirá el coste marginal del agua efectiva y, en consecuencia, aumentará la disposición marginal a pagar por
disponer de más recursos para el riego. La situación resultante está indicada con la letra C mayúscula en los
cuatro paneles del gráfico. El resultado será una mayor
disposición a pagar por el agua actualmente utilizada y,
bajo el supuesto de precios fijos, un aumento de la renta
agraria o del excedente del productor. Si los derechos
de uso del agua son constantes, bajo ningún concepto
los agricultores utilizarán voluntariamente una cantidad
menor de agua, por lo que los ahorros conseguidos no
se traducirán en una mejora de las fuentes de agua. Al
contrario de lo esperado, la mejora en la eficiencia del
regadío creará un exceso de demanda y reforzará los
incentivos para obtener recursos adicionales a través de
presiones sobre las autoridades políticas o de extracciones ilegales.
En este caso, la política de ahorro de un recurso natural paradójicamente aumenta la demanda del mismo
y conduce a una mayor escasez. Una vez demostrado
que las medidas de mejora en la eficiencia hídrica no
son equivalentes a medidas de reducción de las presiones que ejerce la economía sobre las masas de
agua, podemos preguntarnos cuáles son las condiciones necesarias para que efectivamente se produzca
una mejora en el estado del recurso. La respuesta se
encuentra en la utilización de los precios y de los derechos de propiedad, como los únicos mecanismos que
garantiza la reducción del uso del agua y, en definitiva,
el traslado a la naturaleza de parte de los ahorros obtenidos.
Para que, una vez obtenida la modernización del regadío, se produzca efectivamente una disminución en el
uso del agua es necesario que se utilice un instrumento
adicional con el fin de reducir el uso del agua. Los instrumentos alternativos son dos: el aumento del precio o la
reducción de los derechos de uso. Para que los ahorros
obtenidos mediante la mejora de la eficiencia se conviertan efectivamente en un ahorro de agua es necesa-
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
rio que el precio del metro cúbico de agua aumente en la
cuantía necesaria para que la cantidad demandada se
reduzca, o que el Gobierno recupere un volumen de
concesiones de agua en beneficio de la conservación
del recurso. En ambos casos, a través de instrumentos
de precio o de cantidad, se consigue la incorporación de
la renta de escasez en el precio del agua.
El ejemplo pretende mostrar que no es lo mismo aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua que ahorrar agua. Para que las ganancias obtenidas mediante
las medidas de eficiencia se transfieran al medio natural
es necesario utilizar instrumentos expresamente diseñados para ello. Por ese motivo, en lugar de dar por hecho que consumir menos agua mejora la naturaleza, parece más adecuado decir que las medidas de eficiencia
hídrica constituyen una oportunidad para mejorar el estado del recurso hídrico. La razón está en que éstas producen mejoras en la producción, y por lo tanto beneficios y rentas privadas que permiten poner en práctica
políticas de aumento de precios y de reducción de derechos de uso en beneficio de un menor uso del agua. En
otras palabras, la mejora productiva del regadío podría
utilizarse para resolver el problema de compatibilidad de
incentivos entre un mayor beneficio privado y la mejora
del patrimonio colectivo. Estos dos objetivos sólo se
pueden hacer compatibles generando ganancias a través de la mayor eficiencia en el uso del agua. La mejora
en la eficiencia puede ser una condición necesaria para
reducir la escasez pero no es una condición suficiente.
En la gestión del agua como un recurso escaso no existen sustitutos a los precios y/o al control de los derechos
de propiedad (Tirado et al., 2006).
Sin medidas específicas de precios y de reducción de
derechos de propiedad, podría ocurrir que el gasto público invertido en la mayor eficiencia hídrica se convierta, en la práctica, en un mecanismo para el aumento de
las rentas de los propietarios de los derechos de agua.
Además, existen otros motivos por los que una política
de ahorro como la presentada puede arrojar resultados
contrarios a los esperados: la mayor demanda aumenta
las presiones sobre la Administración para que ponga
mayores caudales a disposición de los regantes y puede aumentar también los incentivos para incurrir en
comportamientos de riesgo moral, agravando, en la
práctica, la escasez y el deterioro ambiental. No debe
desconocerse tampoco el hecho de que la mayor eficiencia del regadío significa también que, al aumentar la
fracción absorbida por los cultivos, se reducirán los retornos de riego con consecuencias negativas aguas
abajo15.
6.
Conclusiones
«El agua tiene un valor económico en todos sus
diversos usos en competencia a los que se destina
y debería reconocérsele como un bien económico... La ignorancia en el pasado del valor económico del agua ha conducido al derroche y a la utilización de este recurso con efectos perjudiciales para
el medio ambiente. La gestión del agua, en su condición de bien económico, es un medio importante
para conseguir un aprovechamiento eficaz y equitativo y para favorecer la conservación y la protección de los recursos»16.
El análisis anterior pretende concretar esta afirmación
de la Cumbre de Dublín sobre el papel de la economía
en la gestión del agua.
A través de tres ejemplos estilizados se presenta, en
primer lugar, cómo, en el caso del regadío, la asignación
administrativa de un recurso productivo como el agua,
que tiene un valor positivo asociado a su disponibilidad
en el territorio, conduce a una competencia jurisdiccional por consolidar derechos de uso a partir de la acumulación de infraestructuras para el uso productivo del
agua. El aumento en la capacidad de utilización del
agua explica, al mismo tiempo, la expansión de los de-
15
DINAR (2000) advierte sobre los efectos a terceros de las políticas
hídricas.
16
Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible.
Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente. Dublín, 1992.
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
37
CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ
rechos de propiedad y la disminución simultánea de la
garantía de que estos derechos se puedan cubrir con
los recursos disponibles en todo momento. La menor
garantía conduce a una presión sobre los recursos de
oferta más predecible, y de menor control por parte de la
Administración, aumentando la presión sobre las aguas
subterráneas, y realimentando la presión por mayores
infraestructuras para aumentar la disponibilidad de agua
en cada punto del territorio.
En segundo lugar, en el caso de la generación hidroeléctrica, se muestra cómo la acumulación de capacidad
productiva, en un contexto de competencia entre usos
alternativos del agua, no consigue aumentar la cantidad
producible de energía y sólo puede traducirse en un aumento de la capacidad ociosa de producción. Tales infraestructuras tampoco consiguen estabilizar la oferta
de energía hidráulica, independizándola de las variaciones naturales en la disponibilidad del recurso. La falta
de coordinación horizontal de todas las políticas que tienen incidencia sobre el medio hídrico genera, entonces,
excesos de acumulación de capital y agravan la escasez relativa del agua.
En tercer lugar, en el diseño de las políticas de conservación de las fuentes de agua, se demuestra que las
medidas teóricas de ahorro, al aumentar la eficiencia
técnica en el uso del recurso, conducen paradójicamente a un aumento de la demanda y a una mayor escasez
del recurso por lo que, en sí mismas, no pueden considerarse instrumentos para la conservación del medio hídrico. Para ello es necesaria la utilización de instrumentos de precios que incorporen el coste ambiental y del
recurso, además de los costes financieros de la prestación de los servicios del agua y/o el ajuste en la cantidad
de derechos de propiedad, con el fin de hacer compatibles las actividades productivas con una menor presión
sobre el recurso hídrico.
Referencias bibliográficas
[1] ALLCOT, B. (2005): «Jevon’s Paradox», Ecological
Economics, 54: 9-21.
38
ICE
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
[2] ADAMOWICZ, W. (2004): «What’s it Worth?: An Examination of Historical Trends and Future Directions in Environmental Valuation», Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, 48 (3): 419-443.
[3] BERGSTROM, J.; BOYLE, K. y POE, G. (2001): The
Economic Value of Water Quality, Edward Elgar.
[4] BROUWER, R. y SPANINKS, F. A. (1999): «The Validity
of Environmental Benefits Transfer: Further Empirical Testing»,
Environmental and Resource Economics, 14 (1): 95-117.
[5] BROWN, G. (2000): «Renewable Natural Resource Management and Use without Markets», Journal of Economic Literature, Volumen 38 (4): 875-914.
[6] CARLSON, G.; ZILBERMAN, D. y MIRANOWSKI, J.
(1993): Agricultural and Environmental Resource Economics,
Oxford University Press.
[7] CLARK, C. (1990): Mathematical Bioeconomics. The
Optimal Management of Renewable Resources, John Wiley &
Sons. Segunda Edición.
[8] COMISIÓN EUROPEA (2000): Directiva 2000/60/ec.
Del Parlamente y el Consejo del 23 de octubre de 2000. OJL
1.22.12.
[9] CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADIANA
(2008): Esquema provisional de temas importantes en la demarcación, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
[10] CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA
(2008): Esquema provisional de temas importantes en la demarcación, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
[11] DINAR, A. y SUBRAMANIAN, A., eds. (1997): «Water
Pricing Experience. An International Perspective», Technical
Paper No: 386, The World Bank, Washington, DC.
[12] DINAR, A. (ed.) (2000): The Political Economy of Water Pricing Reforms, Oxford University Press, Washington,
D.C.
[13] DINAR, A. y SALETH, M. (2005): «Can Water Institutions be Cured? A Water Institutions Health Index», Water
Science and Technology: Water Supply, 15 (6): 17-40.
[14] FORNÉS, J. M.; HERA, A. DE LA y LLAMAS, M. R.
(2005): «The Silent Revolution in Groundwater Intensive Use
and its Influence in Spain», Water Policy, volumen 7, número 3, páginas 253-268. ISSN: 1366-7017.
[15] GÓMEZ, C. M.; TIRADO, D. y REY-MAQUIEIRA, J.
(2004): «Water Exchanges vs. Water Works: Insights from a
Computable General Equilibrium Model for the Balearic
Islands», Water resources Research. Volumen 40. W10502.
Doi. 10.1029/2004WR003235.
[16] IGME (INSTITUTO GEOLÓGICO MINERO DE ESPAÑA) (2005): Evolución Piezométrica en la Unidad Hidrogeológica 04.04.
[17] KRULCE, D. L.; ROUMASSET, J. A. y WILSON, T.
(1997): «Optimal Management of a Renewable and Replaceable Resource: The Case of Coastal Groundwater», American
Journal of Agricultural Economics, 79: 1218-1228.
LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...
[18] LLAMAS, R. y MARTÍNEZ SANTOS, P. (2005): «Intensive Groundwater Use: Silent Revolution and Potential Source
of Social Conflicts», Journal of Water Resources Planning and
Management, September/October: 337-341.
[19] LLAMAS, R. (2007): «Aguas subterraneas: de la revolución silenciosa a los conflictos clamorosos», Revista de la
Real Academia de Ciencias Exactas Físicas y Naturales, volumen 101 (1): 175-181.
[20] MAESTU, J.; GÓMEZ, C. M. y GUTIÉRREZ, C.
(2008): Los usos del agua en la economía española: situación y perspectivas, Ministerio de Medio Ambiente y Medio
Rural y Marino.
[21] MATERO, J. y SAASTAMOINEN (2007): «In Search of
Marginal Environmental Valuations: Ecosystem Services in
Finnish Forest Accounting», Ecological Economics, volumen 61.1: 101-114.
[22] MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT (2005):
Ecosystems and Human Wellbeing: Wetlands and Water.
Synthesis, World Resources Institute, Washington, D.C.
[23] MONCUR, J. E. T. y POLLOCK, R. L.: «Scarcity Rents
for Water: A Valuation and Pricing Model», Land Economics,
64 (February): 62-72.
[24] PEARCE, D. y TURNER, K. (1995): Economía de los
recursos naturales y del medio ambiente, Celeste ediciones,
Madrid.
[25] RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA (2008): «Demanda de
energía eléctrica en el sistema peninsular», Boletín Mensual,
agosto.
[26] RENZETTI, S. y KUSHNER, J. (2004): «Full Cost
Accounting for Water Supply and Sewage Treatment: Concepts and Application», Canadian Water Resources Journal,
29 (1): 13-23.
[27] REPETTO, R. (1986): Skimming the Water: Rent Seeking and the Performance of Public Irrigation Systems, World
Resource Institute, Washington DC.
[28] ROGERS, P.; DE SILVA, R. y BHATIA, R. (2002):
«Water is an Economic Good: How to Use Prices to Promote
Equity, Efficiency, and Sustainability», Water Policy; 4: 1-17.
[29] RUTTAN, V. (2002): «Productivity Growth in World
Agriculture: Sources and Constraints», Journal of Economic
Perspectives, 16 (4): 161-184.
[30] SALETH, M. y DINAR, A. (1999): Water Challenge
and Institutional Response: A Cross Country Perspective.
The World Bank Development Research Group. Rural Development Department. Policy Research: Working Paper
2045.
[31] SERAGELDIN, I. (1995): Toward Sustainable Management of Water Resources, The World Bank, Washington, DC.
[32] SHAH, T. (2007): «Groundwater: A Global Assessment
of Scale and Significance», en MOLDEN, D. (ed.), Water for
Food. Water for Life, Earthscan, Londres, páginas 395-424.
[33] TIRADO, D.; GÓMEZ, C. M. y LOZANO, J. (2006):
«Efficiency Improvements and Water Policy in the Balearic
Islands: A General Equilibrium Approach», Investigaciones
Económicas, XXX (3): 441-463.
[34] TSUR, Y. y GRAHAM-TOMASI, T. (2001): «The Buffer
Value of Groundwater with Stochastic Surface Water Supplies», Journal of Environmental Economics and Management,
21 (noviembre): 201-24.
[35] YOUNG, R. y HAVEMAN, R. (1993): «Economics of
Water Resources: A Survey», en ALLEN V. KNEESE Y
JAMES L. SWEENEY, Handbook of Natural Resource and
Energy Economics, Capítulo 11. Elsevier.
[36] YOUNG, R. (2005): Determining the Economic Value
of Water: Concepts and Methods, Resources for the Future.
Washington.
[37] WARD, F. y PULIDO-VELÁZQUEZ, M. (2008): «Incentive Pricing and Cost Recovery at the Basin Scale», Journal of
Environmental Management, XX: 1-21.
[38] WATECO (2002): «Economics and the Environment.
The Implementation Challenge of the Water Framework Directive. Guidance Document», Common Implementation Strategy
for the Implementation of the Water Framework Directive. European Commission.
[39] WINPENNY, J. (1994): Managing Water as an Economic Resource, Routledge, Londres.
ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE
Marzo-Abril 2009. N.º 847
ICE
39
MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO
Y COMERCIO
Núm. 2941
Del 21 al 30 de JUNIO de 2008
9 770213 376803
02 9 2 3
Núm. 2923 4,70 €
Núm. 2940
Del 11 al 20 de octubre de 2007
Del 11 al 20 de JUNIO de 2008
CASTILLA-LA MANCHA
El FAD y la internacionalización
Núm. 2943
Del 11 al 20 de JULIO de 2008
El sector exterior en 2007
La distribución comercial en España en 2007
Núm. 2952
Del 11 al 20 de Noviembre de 2008