Aproximación a la disciplina: Administración Pública Antecedentes

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Facultad de Ciencias Económicas y de Administración
Cátedra de Dirección de Organizaciones Públicas
Aproximación a la disciplina:
Administración Pública
Antecedentes, principales
desarrollos teóricos, definición y
objeto de estudio, su vinculación
con la Administración
Sara Gerpe y María Sanguinetti
Marzo 2009
Introducción
El presente material es elaborado por la Cátedra de Dirección de Organizaciones
Públicas con el objetivo de presentar a los estudiantes algunas ideas sobre la
disciplina de la administración pública.
En este sentido, a partir de la revisión de las diferentes definiciones que se han dado a
su objeto de estudio, desarrollos teóricos y prácticos, metodologías y vínculos con
otras disciplinas nos interesa plantear la discusión si se trata de un parte del estudio
de la Administración o se ha concretado como una disciplina independiente muy
vinculada a las ciencias políticas.
No intentamos dar una opinión definitiva sobre esta cuestión, sino por el contrario platear
algunos elementos que permitan poner en debate el tema y seguir analizándolo a lo
largo de este curso.
Nuestra opinión es que en el desarrollo de la disciplina la misma se ha alejado y
acercado a la Administración tradicional y que no va ser posible consensuar una
opinión única al respecto. Pero si nos interesa destacar el hecho de que su
objeto de estudio es diferente, de dimensiones y complejidades diferentes y que
asume vínculos muy estrechos con otras disciplinas sociales que no se dan en
los trabajos clásicos de la Administración de empresas. Sin perjuicio de ellos
existen una serie de metodologías, instrumentos y principios que son
compartidos.
A lo largo del tiempo la Administración Pública asume independencia de la
Administración tradicional llegando a ser una ciencia muy cercana a la ciencia
política y a una ciencia de Estado. Los impulsos neoliberales han atentado ante
esta consolidación, pero las crisis que golpearon a estos modelos han provocado
una vuelta de la intervención del Estado y de la Administración Pública como
disciplina.
La Administración Pública asume una triple dimensión: Ciencia de la Administración,
Ciencia Política y Ciencia de Estado. Esto implica que utilizando las
herramientas, principios y valores de la Administración la misma asume
características que hacen a lo público, a la política, a la legalidad, a la promoción
de los principios democráticos y del ejercicio de los derechos ciudadanos, y al
marco normativo nacional.
La Administración de empresas resalta en todo momento su tecnicismo, la eficiencia
y eficacia como principios claves. Tomando alguna de estas características, los
desarrollos, la vinculación con otras disciplinas, los fines y muchas de las
herramientas y metodologías son bien diferentes entre la Administración y la
Administración Privada.
Enfoque respecto a la vinculación
Administración Pública y Administración
Se identifican 4 posiciones respecto a la vinculación Administración Pública y
Administración:




Existe unidad entre la Administración Pública y la Administración
Existe una sola administración, no hay objetivos de la administración (pública o
privada)
Existe una administración que incluye a la administración pública y a la
administración
La administración pública es una disciplina diferente a la administración privada
Posicionarse en alguna de estas categorías requiere el estudio de la definición de la
administración pública y privada, el objeto de estudio de las mismas y sus
principales desarrollos teóricos.
Antecedentes de la Administración Pública
La identificación precisa de Administración Publica es relativamente reciente. Pero existe
evidencia de que se trata de una actividad histórica. Se dice que la AP es tan antigua
como el gobierno y por lo tanto se trata de una actividad social e histórica. En todas las
comunidades, hasta las más antiguas la actividad organizada de los asuntos del Estado
estuvo presente. En muchos de los casos la misma se confundía con actividades
religiosas, militares, justicia, economía, comercio, entre otras. Con el paso del tiempo la
AP comenzó a tomar independencia del resto de las actividades y que se tomara
consciencia de ser una disciplina con identidad propia que tenía que ver con la cuestión
del Estado. Su desarrollo tiene que ver con el desarrollo de las sociedades y su
organización estatal ubicadas en un determinado tiempo y espacio, por lo cual se trata
de un fenómeno que fue evolucionando y que se caracteriza por ser social e histórica.
La AP surge como actividad organizada en los grandes imperios, asumiendo variadas y
diversas funciones pero se identifica como objeto de la misma el mantenimiento de las
grandes civilizaciones y los grandes imperios. La AP era fundamental en la
organizaciones de los mismos para concretar conquistas, mantener su poderío,
aumentar los niveles de riquezas y centralizar las actividades del gobierno. Todos los
grandes imperios de la historia contaron con un importante aparato administrativo que
les permitió su desarrollo, consolidación. A modo de ejemplo se destacan los imperios
de Egipto, Roma, Grecia, India, China, Bizancio y el imperio Otomano. No nos
detendremos en el análisis de cada uno de estos casos. Pero nos interesa destacar que
aunque el servicio público ha sido una característica del mundo occidental el mismo
tiene sus orígenes en Asia.
De estos grandes imperios la AP pasa por la Edad Media y llega al capitalismo
contemporáneo. Los estudiosos entienden que se independiza como área del
conocimiento cuando se separa los administradores de los medios de
administrar, hecho que solo es posible de concretar en el sistema capitalista. La
AP como actividad institucionalizada y reconocida se ha realizado y desarrollado
en todas las sociedades complejas.
Se entiende que la AP es una actividad única, con identidad propia y que solamente
puede ser desarrollada por el propio Estado. Es de naturaleza pública y política y
se encuentra estrechamente vinculada al progreso económico, político, social y
cultural. Se concreta como una actividad especializada, concreta, compleja,
características que se agudizan con el desarrollo de las civilizaciones ya que: (i)
desarrollo y mayor complejidad de las organizaciones que hacen al Estado y al
gobierno y (ii) desarrollo y aumento de las necesidades económicas, sociales de
las comunidades. Se convierte de esta forma en una actividad sustantiva de todo
Estado.
PRIMER ANTECEDENTE: Los primeros estudios de AP se los identifica en la época
de Confucio y los mismos refieren a aspectos morales relativos al buen gobierno.
SEGUNDO ANTECEDENTE: los Arthasastras indios. Tuvieron muchos escritos
importantes. Su trabajo fue importante en el desarrollo y conservación del imperio
Hindú.
TERCER ANTECEDENTE: los árabes. “Espejos de Príncipes” entre otras obras
destacadas y musulmanes
CUARTO ANTECEDENTE: Roma y los mediavales
QUINTO ANTECEDENTE: Juan Bodino. Elabora la primera teoría sistemática de la
Administración Pública del Estado absolutista.
SEXTO ANTECEDENTE: “Consejeros del Príncipes”
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS CAMERALES
FUNDADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: Son Bonnin en Francia y Von
Stein en Alemania. Transforman la ciencia política y las camerales en ciencias de
la Administración
Bonnin (1808) en su libro “Principios de la Administración Pública” sostiene que
define a la AP como una “potencia que arregla, corrige, y mejora todo cuanto
existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las
cosas”. Se trata de un pensamiento necesario del nuevo grado de
organización social, a partir de la separación inmediata del interés público
y el interés privado”.
A partir de estos dos autores la AP se desarrolla en el mundo. A lo largo del siglo
XIX y XX cada vez son más los interesados en el estudio de la AP. Los estudios
se vinculan a otras disciplinas y áreas del conocimiento como ser las ciencias
políticas, económicas, sociales, el derecho y la administración de las
organizaciones. Pero la disciplina se independiza del resto.
Desarrollo de la Administración Pública
La revisión del desarrollo teórico del estudio del objeto y principales preocupaciones de
los más destacados autores de la Administración Pública se entiende como una
adecuada estrategia para el mejor entendimiento de la disciplina. Para esto
seguiremos la propuesta de Sanchez González, Juan José realizada en su libro
“Estudio de la Ciencia de la Administración”. El autor propone seis momentos
decisivos en el desarrollo teórico de la Administración Pública:
ESCUELAS DE LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
CLASICA
Fines del S XIX y
principios del S XX
HUMANISTA
1920-1935
NEOCLASICA
A partir de 1930
BUROCRÁTICA
1905-1915
ORGANIZACIONAL
Década de 1940
NUEVA
1960-1970 en
adelante
PRINCIPALES POSTULADOS
AUTORES
Dicotomía política-administración
Administración científica

Disciplina importante entre la política y la
administración
Woodrow Wilson
Taylor, Fayol, Mooney, Reiley
Goodnow, White, Willoughby
Teoría de las relaciones humanas
Introducción de los factores psicológicos y
emocionales como determinantes de la
productividad
Elton Mayo
Mary Parker Follet




Rechazo de la dicotomía política-administración
No es posible separar la política de la
Administración Pública, esta es hacer política en el
terreno

Dimensión política tema central de la AP






Modelo burocrático
Se introduce el estudio del aspecto institucional
Teoría del comportamiento
Teoría organizacional
Policy
Management

Governance

Igualdad social en el desempeño y prestación de
servicios público

Administración respondiendo más a lo público,


El objeto de estudio de la Administración
Pública
La AP tiene una marcada orientación al estudio del Poder Ejecutivo, el gobierno y el
Estado como depositario del interés público.
El estudio de la AP implica el abordaje de dos dimensiones del conocimiento. Por un
lado, la identificación y definición de las relaciones concretas plasmadas en la
acción gubernamental (objeto de estudio). Y por otro lado, la sistematización y
explicación de las categorías y conceptos que brotan de estas relaciones (estudio
del objeto).
A lo largo de la historia del estudio de la AP se han definido distintos objetos de
estudio con el predominio del Poder Ejecutivo.
Según Woodrow Wilson el objeto de estudio es la actividad organizada del Estado.
En este sentido afirma “el objeto del estudio del administrativo es descubrir,
primero, que puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en
segundo lugar como puede hacerlo con máxima eficiencia y al mínimo coste
posible, tanto de dinero como de energía”
La principal diferencia entre la AP y la administración es su objeto de estudio.
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