DERECHO FINANCIERO III TEMA 4. LOS TRIBUTOS CEDIDOS I Sumario: 1. El principio de corresponsabilidad fiscal 2. Concepto de tributo cedido Mª del Mar de la Peña Amorós Victoria Selma Penalva 1. El principio de corresponsabilidad fiscal El análisis del sistema de financiación autonómica existente hasta 1996, ponía de manifiesto que, uno de los defectos de los que éste adolecía, era la falta de corresponsabilidad fiscal. Los ingresos que percibía la hacienda autonómica, procedían en su mayor parte, de las transferencias que el Estado otorgaba a las Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus competencias. Era éste, por tanto, un sistema en el que existía una cierta divergencia entre la potestad de gastar y la potestad de ingresar, que tenían estos entes territoriales. Las Comunidades Autónomas ostentaban plena autonomía para gastar cuanto quisiesen, pero a la hora de sufragar los gastos recurrían al Estado para que éste les otorgase mayores ingresos. Así pues, y tal y como señala el Informe de la Comisión de Expertos, «la inestabilidad de este esquema de financiación se ha hecho evidente a medida que la hacienda central ha resultado incapaz de financiarlo». Es por ésto, por lo que se han intentado obtener, lo que se han dado en llamar, fórmulas de corresponsabilidad fiscal, cuyo objetivo no es otro que desplazar sobre la hacienda de las Comunidades Autónomas la responsabilidad de obtener sus propios ingresos, introduciendo, de esta forma, una restricción a su demanda de recursos, y logrando, así, una cierta estabilidad en el citado sistema de financiación. El hecho de encontrarnos ante una hacienda autonómica, en su mayor parte financiada por recursos procedentes del Estado, es lo que ha motivado que, entre los objetivos que el legislador ha intentado conseguir en relación con el sistema de financiación autonómica, principalmente desde la reforma del año 1993, esté lograr un aumento de la llamada corresponsabilidad fiscal. Se debe distinguir entre responsabilidad y corresponsabilidad fiscal, así, tal y como señala ADAME MARTINEZ, «cuando se habla de responsabilidad fiscal de las CCAA se alude a la OCW – Universidad de Murcia DERECHO FINANCIERO III necesidad de acrecentar el grado de perceptibilidad que deben tener los contribuyentes residentes en una determinada Comunidad para poder identificar claramente que las cargas tributarias por ellos soportadas han sido impuestas por el gobierno de dicha comunidad». Sin embargo, al referirnos a la corresponsabilidad se pone de relieve la exigencia de compartir las responsabilidades fiscales entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas debían compartir con la Administración central las consecuencias de una mayor recaudación, pues en muchas ocasiones los ingresos tributarios recaudados por la Administración central tienen como fin el sostenimiento de toda una serie de servicios públicos cuya competencia es autonómica. Por tanto, de no existir tal corresponsabilidad la Administración central aparecería ante nuestros ojos como un sujeto simplemente recaudador, mientras que la Comunidad Autónoma tendría una consideración mucho más positiva ya que recaudando una cantidad inferior de impuestos prestan un mayor número de servicios públicos. Es importante, determinar qué debemos entender por corresponsabilidad fiscal, y así, han sido muchos los autores que han intentado elaborar un concepto. Sin embargo, tal objetivo no ha sido logrado, pues dicho término se usa en diferentes sentidos, y así cada autor acoge en su definición uno distinto. En primer lugar, se puede entender la corresponsabilidad como autonomía fiscal en el campo de los ingresos, y por tanto, la misma estaría destinada a conceder mayor autonomía a los gobiernos regionales en el campo de los ingresos. En segundo lugar, como cumplimiento del principio de equivalencia fiscal en virtud del cual, si se desea conseguir una cierta eficiencia en la asignación de recursos destinados a satisfacer las necesidades públicas locales, y suponiendo que no existen efectos externos, en el suministro de los bienes públicos locales, se debería exigir a los beneficiarios de los diversos servicios los impuestos necesarios para sufragar el coste de los mismos. En último lugar, se utiliza el término corresponsabilidad en el sentido de conseguir lograr la desaparición de la ilusión fiscal, ya que, se considera necesario para que los contribuyentes decidan el nivel de servicios públicos que desean, que los mismos perciban correctamente su coste a través de la carga fiscal que soportan. OCW – Universidad de Murcia DERECHO FINANCIERO III La corresponsabilidad fiscal supone, por tanto, que el poder tributario se ejerce de modo conjunto por dos, o más, entidades territoriales, que en nuestro caso son el Estado y la Comunidad Autónoma. Así, dado que el poder tributario es un poder en cierto modo tripartito79, pues supone un poder legislativo para establecer o regular los tributos, un poder de administrar o de gestión y un poder de percibir ingresos, este ejercicio conjunto se puede ceñir sólo a alguno, o a varios, de los supuestos que integran tal poder, gozándose así, según los casos, de mayor o menor, corresponsabilidad fiscal. GIMÉNEZ–REINA RODRÍGUEZ afirma que hay tres niveles de ejercer la corresponsabilidad por parte de las haciendas subcentrales: a. Corresponsabilidad en relación con la potestad normativa, de esta forma el hecho de que la misma exista, supone la existencia de titularidad para configurar el tributo y determinar sus elementos esenciales. La responsabilidad puede ser total, o parcial, según se intervenga en todos, o sólo en algunos, de los elementos. b. Corresponsabilidad relacionada con la potestad administrativa, o con la gestión de los tributos. En este caso la misma también podrá ser total, o parcial, según el gobierno autonómico sea responsable de todas, o alguna, de las fases de la gestión tributaria. c. Corresponsabilidad en cuanto a la atribución de los rendimientos del tributo, de esta forma el gobierno regional podrá hacer suya toda, o sólo una parte de la recaudación obtenida con los tributos. Existen, pues, tres ámbitos o parcelas en los que poder gozar de corresponsabilidad, y dentro de cada uno de ellos, diversos grados de ejercicio, lo cual supone, la existencia de una gran diversidad de formas, de dar cumplimiento a la exigencia de que las Comunidades tengan cierta corresponsabilidad, relacionada con sus actuaciones en determinados campos. Estos tres niveles de ejercicio de la corresponsabilidad están ordenados de forma decreciente, y así, el nivel máximo de ejercer la corresponsabilidad es tener potestad normativa. En segundo lugar, podríamos considerar que se tiene algo menos de corresponsabilidad, en el caso de asumir la administración tributaria de los tributos, siendo por tanto ellas, las responsables únicas de la gestión, recaudación e inspección de los distintos impuestos sin tener capacidad normativa alguna, y, finalmente, el nivel mínimo de corresponsabilidad fiscal se corresponde con la simple obtención de ingresos, lo que supondría, únicamente, poder disponer de la recaudación obtenida. OCW – Universidad de Murcia DERECHO FINANCIERO III 2. Concepto de tributo cedido Señala el artículo 10 de la LOFCA que son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma. La cesión se entenderá efectuada cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma, se establezca en una ley específica. La cesión de tributos por el Estado podrá hacerse total o parcialmente. La cesión será total si se hubiere cedido la recaudación correspondiente al total de los hechos imponles contemplados en el tributo de que se trate. Por otro lado, la cesión será parcial, si se hubiesen cedido la de alguno o algunos de los hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. En ambos supuestos la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que se establecen en la nueva ley de financiación autonómica. En este momento, y tal y como destaca el artículo 11 de la LOFCA, solo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas los siguientes tributos: a. IRPF, con carácter parcial. b. ITPAJD. c. IP d. ISD e. IVA, con carácter parcial. f. Los impuestos especiales de fabricación, con carácter parcial. g. El impuesto sobre la electricidad. h. El Impuesto especial sobre determinados medios de transporte. i. Los tributos sobre el juego. j. El impuesto sobre las Ventas minoristas de determinados hidrocarburos. OCW – Universidad de Murcia