LA INCLUSIÓN DE LA DENOMINACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN: EL JURISTA PERSA SATISFACE (PARCIALMENTE) SU CURIOSIDAD — UN COMENTARIO A LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL Enric Fossas (Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universita autonoma di Barcellona Letrado del Tribunal Constitucional) 20 ottobre 2005 Introducción En esta contribución trataré de abordar algunas de las cuestiones que a mi juicio plantea la propuesta de reforma de la Constitución española de 1978 (CE) que pretende identificar en el texto constitucional las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Ciudades Autónomas, tal como se configuran en la actualidad. Se trata de una de las materias incluidas en el singular Acuerdo del Consejo de Ministros, de 4 de marzo de 2005, por el cual el Gobierno solicita del Consejo de Estado que, en base a lo dispuesto en la Ley Orgánica que lo regula (reformada expresamente en este punto por el art. 2.3 de la LO 3/2004, de 28 de diciembre), emita un informe sobre la reforma constitucional propuesta por el Presidente del Gobierno en su discurso de investidura, basada en cuatro puntos, uno de los cuales está destinado a “la recepción constitucional de la denominación oficial de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades Autónomas”. Si bien el art. 2.3 de la LO 3/2004 dispone que en la elaboración de las propuestas de reforma constitucional el Consejo de Estado “atenderá los objetivos, criterios y límites de la reforma constitucional señalados por el Gobierno, y podrá hacer también las estimaciones que estime pertinentes acerca de ellos”, el Acuerdo del Consejo de Ministros deja un amplísimo margen de apreciación al Consejo de Estado, hasta el punto que más que pronunciarse sobre una propuesta elaborada por el Gobierno, éste parece solicitar que sea aquél quien proponga las reformas constitucionales, lo cual no deja de sorprender dado su carácter de “supremo órgano consultivo del Gobierno” (art. 1 Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado). federalismi.it n. 19/2005 En cualquier caso, el citado Acuerdo desarrolla el punto que aquí se pretende analizar en su apartado 3 (“La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas”), donde se hace un sintético relato del proceso autonómico, solicitando al Consejo de Estado que se pronuncie sobre tres extremos: 1) la ubicación más idónea en el articulado de la mención expresa de las CCAA, 2) el o los criterios que estima más adecuados para su ordenación, y 3) las eventuales consecuencias jurídicas que se pudieran derivar en relación a otros preceptos constitucionales. A los efectos de esta contribución, merecen destacarse tres consideraciones que se hacen en el aparatado 3 del repetido Acuerdo. Una primera, en la que se afirma que el constituyente encomendó a los poderes constituidos (en concreto, a los Parlamentos territoriales, a las Cortes Generales y al Tribunal Constitucional) la tarea de asentar, ordenar y racionalizar el llamado Estado de las Autonomías. Afirmación que se hace como culminación del breve relato del proceso autonómico, en el que se alude a la conocida “desconstitucionalización” de la forma de Estado y al denominado “principio dispositivo”, merced al cual la Constitución dejó sin determinar el número de CCAA que se podían constituir, las competencias que debían corresponderles, y los procedimientos que en cada caso deberían seguirse para acceder a la autonomía. Una segunda, en la que se aboga por la necesidad de reconocer constitucionalmente a los “sujetos institucionales” que han protagonizado el proceso autonómico: las CCAA, cuyo número y denominación hoy ya se conocen, y que se han convertido en “elemento irrenunciable de la estructura territorial” dado que son las que “vertebran España”. La afirmación, como se intentará explicar, no es del todo exacta puesto que las entidades que integran España son las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE), y es más que dudoso que las CCAA hayan “protagonizado” el proceso autonómico. Al menos en lo que respecta a la “creación” de las CCAA, desde el punto de vista estrictamente constitucional, el impulso creador correspondió formalmente a las provincias (arts. 143 y 151 DT), si bien políticamente fueran creación del Gobierno central y de los partidos políticos1 Y una tercera afirmación: la constatación de que la denominación constitucional de las CCAA no es un “innecesario ejercicio de estilo” puesto que significa “superar la apertura inicial” del modelo autonómico para convertir a aquéllas en “sujetos políticos pertenecientes a la Constitución misma”. Parece aludirse así al invocado “cierre del modelo”, vinculado al 1 F. Rubio Llorente, “La necesidad de la reforma constitucional”, Conferencia pronunciada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 28 de octubre de 2004, pág. 17 (http://www.cepc.es/ReformaRLL.pdf) www.federalismi.it 2 reconocimiento constitucional de las instancias territoriales de poder, que aún hoy figuran en el texto constitucional como una mera “posibilidad”. Podría intuirse que la intención es simplemente establecer constitucionalmente los dos órdenes de gobierno propios de los Estados federales. En mi exposición no voy a seguir exactamente el guión propuesto por el Gobierno, si bien aquél necesariamente deberá tenerse en cuenta, ya que una de las cuestiones que a mi juicio suscita la propuesta de reforma constitucional en este punto consiste en dilucidar cómo y en qué medida aquélla afecta a la vigencia del llamado “principio dispositivo”, en una de sus expresiones, a saber, la capacidad reconocida a los sujetos territoriales que ejercieron el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE (a través de las distintas vías previstas constitucionalmente) de decidir (en puridad, de proponer a las Cortes Generales) en su Estatuto de Autonomía algunos de los principales elementos que les identifican como Comunidades Autónomas: su denominación, su territorio, sus instituciones y sus competencias (art. 147.2 CE). Las consideraciones del Acuerdo que he destacado más arriba parecen apuntar a la idea de que uno de los propósitos de la reforma en este punto sería poner fin a la “desconstitucionalización” de la estructura territorial del Estado, que en su día impidió al imaginario jurista persa identificar en el texto constitucional las “nacionalidades y regiones” que integran la Nación española (art. 2 CE), y conocer las CCAA en que se organiza territorialmente el Estado (art. 137 CE). Otra de las cuestiones que de forma indirecta suscita la propuesta de reforma planteada en el Acuerdo del Gobierno (posibles consecuencias jurídicas para otros preceptos constitucionales), es si la denominación constitucional de las CCAA exige o aconseja la previa identificación de las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE) que han ejercido el derecho a la autonomía y se han convertido en CCAA2. El mismo Acuerdo sugiere al Consejo de Estado abordar “otros aspectos” relacionados con las cuatro modificaciones constitucionales que, por estar relacionados con éstas, sea conveniente tener en cuenta. Pues bien, la denominación constitucional de las CCAA podría estar vinculada con su “definición” como “nacionalidades” o “regiones” (o cualquier otra que se introdujera), operación que hasta hoy han venido realizando los Estatutos de Autonomía (EEAA), tanto en su aprobación como en sus posteriores reformas, algunas de las cuales se están tramitando actualmente. Esas dos cuestiones serían ya suficientes para entender que la denominación constitucional de las CCAA no constituye efectivamente un “innecesario ejercicio de estilo”, 2 Que la inclusión de de la denominación de las CCAA puede llevar a esta cuestión ha sido puesto de manifiesto por G. Peces- Barba, en “La reforma de la Constitución”, Claves de la Razón Práctica, núm. 148, 2005, p.28. www.federalismi.it 3 como reza el Acuerdo del Gobierno, ni “se trata simplemente de la enumeración de las CCAA (..) si no de una reforma más importante”3 , y que “la complejidad y trascendencia de esta reforma aparentemente trivial van mucho más allá de lo que la apariencia lleva a pensar” 4 . Pero la reforma creo que suscitaría aún otra cuestión que para nada puede considerarse banal, a saber, si comportaría la definitiva fijación del mapa autonómico y la consagración (con algunas modificaciones) de las unidades territoriales que en su momento se crearon provisionalmente (preautonomías), pasaron luego a los Estatutos, y comportaron la generalización de las autonomías territoriales, pero no su constitucionalización5. De ahí que también este elemento del Estado Autonómico se encuentre aún hoy “desconstitucionalizado”, y por ello la denominación de las CCAA podría implicar la constitucionalización del número de aquéllas, y el de sus actuales límites territoriales. Estas son pues algunas de las cuestiones que a mi juicio suscita la propuesta de introducir en la Constitución de la denominación de las CCAA, y que abordaré en mi comentario: la limitación de los efectos del principio dispositivo, la posible afectación del art. 2 CE, y el potencial cierre del mapa autonómico. 1. La limitación de los efectos del principio dispositivo Resultaría ocioso a estas alturas recordar que si en alguna cuestión la Constitución de 1978 resultó original ésta fue sin duda la relativa a la estructura territorial del Estado. También es conocido que, al margen de las probables influencias del constitucionalismo alemán e italiano, en este punto fue decisiva la inspiración en la experiencia histórica de la IIª Rpública y el llamado “Estado integral”. Y probablemente sea también innecesario señalar que tal originalidad radica en que el marco formal de la Constitución de 1978 se ordenó “en exceso sobre un principio dispositivo que procede tanto del modelo de la Constitución de 1931, considerado como modelo con legitimidad histórica en la materia, como, de manera especial, de un juicio político sobre la conveniencia de aplazar decisiones gravemente 3 G. Peces-Barba, ibidem, p. 27 F. Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit., pág. 16 5 La opción a favor de las preautonomías ha sido considerada como un “hurto a la actividad del poder constituyente y al propio diseño constitucional” ( F. J. García Roca: “El principio de voluntariedad autonómica: teoría y realidad constitucionales”, Revista Española de Derecho Constitucional, Núm. 23, 1988, pág. 123); y también como una “opción paraconstitucional (…) calificada de proceso constituyente implícito (…) al margen de la opción constituyente e incluso contraviniendo a la misma” (M. Herrero de Miñón, El valor de la Constitución, Ed. Crítica, Barcelona, 2003, pág. 311) 4 www.federalismi.it 4 conflictivas en el momento constituyente por las circunstancias singulares y delicadas de la transición política”6. Las manifestaciones de este principio, llamado también de voluntariedad, son numerosas y variadas: la ausencia del mapa territorial del Estado, el establecimiento de varios procesos o vías para acceder a la autonomía, así como distintos procedimientos de elaboración del EA, la indeterminación de los concretos territorios que podían acceder o renunciar voluntariamente a la autonomía7, la misma naturaleza (política o administrativa) de ésta, o la falta de concreción de las competencias y de la organización de cada CA. Debe matizarse, sin embargo, que una lectura sistemática de la DT 2ª, los arts. 151 y 152 CE, permite afirmar que algunas de las manifestaciones del principio dispositivo no operaban con la misma intensidad respecto de Cataluña, el País Vasco y Galicia, al menos en lo que se refiere a la identificación del territorio, la vía de acceso a la autonomía, la elaboración de su Estatuto de Autonomía, el carácter político de ésta, así como sus competencias y organización. Para estos tres territorios, la Constitución sí estableció un modelo de autonomía bastante definido, que luego se generalizó a los demás. En cualquier caso, una de las manifestaciones del principio dispositivo consiste precisamente en “que la Constitución haya renunciado a designar directamente los diferentes territorios autónomos que han de integrar el Estado” 8 , lo cual constituye una auténtica singularidad en el Derecho Constitucional comparado. De ahí que el texto constitucional de 1978 no denomine a las CCAA, ni a las nacionalidades y regiones que podían acceder a la autonomía. Así lo reconoció el mismo Tribunal Constitucional en su STC 16/1984, de 6 febrero: “Frente a la autonomía municipal y provincial, el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza a materias como la denominación a adoptar [el subrayado es nuestro], que podrá acomodarse a la tradición histórica (…) (FJ 2). Una vez puesta en marcha la generalización preautonómica en los años 1977-78, y consagrado el principio dispositivo en la Constitución de 1978, los efectos perturbadores del 6 E.García de Enterría, Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pág. 108. En el mismo sentido, I. de Otto consideró dicho principio como la característica más destcada de la Constitución española, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, pág. 256 7 La posibilidad de la renuncia al ejercicio del derecho a la autonomía fue defendida por García Roca:, art. cit, pág. 113 8 S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid, 1982, Tomo I, pág. 139 www.federalismi.it 5 mismo para la construcción de una nueva estructura estatal fueron pronto puestos de manifiesto en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías 9 , que propuso diversas soluciones para limitarlos, esencialmente, la conclusión de unos Acuerdos Políticos que realizaran una nueva lectura del Título VIII de la Constitución, y la elaboración de una Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico. Como es conocido, con base en aquel Informe se suscribió un pacto político entre los dos partidos mayoritarios de ámbito estatal, la UCD y el PSOE 10 , calificado de “convención constitucional”, para evitar la desconstitucionalización territorial del Estado, a la que según algunos autores se habría puesto fin con la posterior traducción jurídica de los citados Acuerdos, esencialmente, mediante la aprobación de los Estatutos de Autonomía11. Ciertamente, al concretar importantes elementos del modelo territorial (delimitación del mapa autonómico, fijación de vías de acceso a la autonomía, plazos y procedimiento para la aprobación de los Estatutos, generalización de las potestades legislativas restrictivas de las CCAA, mantenimiento de las Diputaciones Provinciales), los mencionados Acuerdos y sus resultados jurídicos implicaron una escasa eficacia organizativa del principio dispositivo o de voluntariedad, de tal forma que el diseño teórico se vio contradicho en la realidad constitucional por el juego de una serie de límites y condicionamientos12. Ello, sin embargo, no implica que los Acuerdos Autonómicos y la aprobación de los Estatutos de Autonomía anularan el principio dispositivo, pues como ha demostrado Aguado, éste sigue vigente en el ámbito de las competencias (a pesar de los posteriores pactos autonómicos de 1992), en el de la organización, y en el de la misma estructura territorial, donde el principio sigue “latente”. El autor señala acertadamente que mientras el Título VIII esté transido del principio de voluntariedad, la posibilidad jurídica de utilizar de nuevo preceptos reguladores de la elaboración, contenido y reforma de los Estatutos, subsiste 13 , como la realidad ha demostrando en estos años y demuestra claramente hoy, en pleno proceso de reformas estatutarias. Así también lo intuyó tempranamente Muñoz Machado, al sostener que la 9 Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, Madrid, CEC, mayo, 1981, pág. 8 y 9 Acuerdos autonómicos firmados por el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981, Madrid, CEC, 1981 11 C. Aguado: “El principio dispositivo y su virtualidad actual en relación con la estructura territorial del Estado”, Revista de Estudios Políticos, Núm. 98, 1997, pág. 143-149. El autor recoge la calificación que L. Vandelli realizó de los pactos como “convención constitucional” en El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas, Madrid, 1982, pág. 406 y ss; así como las tesis de los Profesores E. García de Enterría, P. Cruz Villalón, F. Rubio Llorente y M. Aragón sobre el fin de la “desconstitucionalización” operada por los Acuerdos y su traducción en la aprobación de los Estatutos y sus procedimientos de reforma. 12 García Roca, art. cit., pág. 113 13 Aguado, art. cit., pág. 156 10 www.federalismi.it 6 Constitución, al margen de una posible reforma, no contiene resortes adecuados para evitar la diversidad resultante del principio dispositivo14. Pues bien, creo que la propuesta de incluir la denominación de las CCAA en la Constitución va en la línea de limitar los efectos del principio dispositivo mediante la única vía realmente eficaz: la reforma constitucional 15 . La propuesta de trasladar al texto constitucional los nombres de las CCAA, tal como figuran en los actuales EEAA, respetaría el principio dispositivo y la aplicación que del mismo se ha realizado hasta hoy en virtud del art. 147.2 a) CE (contenido obligatorio del EA), a pesar de los condicionamientos que para el mismo implicaron los Acuerdos autonómicos y su traducción jurídica. Pero es obvio que la reforma constitucional prevista supondría una limitación de sus efectos pro futuro, por cuanto la denominación de las CCAA escaparía a la “reserva estatutaria” 16 para ser “constitucionalizada”. En caso de proceder a esa “recepción constitucional” de la denominación “oficial” de cada una de las CCAA, el artículo 147.2 a) CE perdería su sentido, y la eventual modificación del nombre de una CA no podría realizarse ya mediante una reforma estatutaria sino que requeriría una modificación constitucional. Es más, según cuál fuera la ubicación del precepto que enumera y denomina a las CCAA, un eventual cambio del mismo podría incluso requerir una reforma por el procedimiento especial del art. 168 CE. Cabría plantearse qué ocurriría entonces con las denominaciones actuales de las CCAA que figuran en los respectivos Estatutos, una vez dejaran de ser contenido obligatorio de aquéllos, en el caso de que una futura reforma constitucional procediera eventualmente a su modificación. Entiendo que la posición jerárquicamente subordinada de los Estatutos a la Constitución (art. 147.1 CE; SSTC 76/1983, FJ 4; 69/1982, FJ 1) comportaría la revisión de la norma estatutaria, prevaleciendo la denominación “oficial” que la Constitución adoptara para una determinada Comunidad Autónoma. Sin embargo, creo que una decisión de tal naturaleza, 14 Muñoz Machado, op. cit., Vol. I, pág. 143. Como explica Aguado, también las tesis de los Profs. E. García de Enterría, P. Cruz Villalón, F. Rubio Llorente y M. Aragón sobre el fin de la “desconstitucionalización” se matizaron, afirmando la necesidad de incorporar a la Constitución la constitución territorial del Estado para terminar con los efectos del principio dispositivo (Aguado, art. cit., pág. 155- 156) 15 Así lo entiende P. Cruz: “Lo que en este momento está planteando son los términos de engarce entre Constitución y Estatutos. Hasta ahora la Constitución ha dejado demasiado campo al “principio dispositivo” a favor de las autonomías. En este sentido se plantea una tarea de reequilibrio de la actual situación a favor de la Constitución”. (“La cesta de la reforma”, El País, 7 de octubre de 2004). 16 Tanto la jurisprudencia (SSTC 89/1984, FJ 7; 99/1986, FJ 4) como la literatura constitucional han dado carta de naturaleza a esa terminología, para designar que se sustrae la alteración del sistema a la voluntad exclusiva del legislador estatal y sólo la voluntad conjunta de ambos protagonistas del poder de revisión de los Estatutos puede incidir sobre aquél. En el caso de la “denominación” de la Comunidad, esta reserva tendría el carácter de absoluta, en el sentido de que “se entenderá la exclusión total de cualquier otra norma que no sea el Estatuto para regular una materia” (Ver C. Aguado, El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, CEC, Madrid, 1996, pág.214). www.federalismi.it 7 que afecta a la misma identidad de la Comunidad Autónoma, no debería realizarse al margen de su voluntad, y por ello quizás fuera conveniente arbitrar un mecanismo que permitiera, para este extremo, alguna participación de aquélla en el proceso de reforma constitucional (hoy inexistente) y la necesidad de contar con su acuerdo 17 . Una cosa es limitar los efectos del principio dispositivo, y otra muy distinta eliminar radicalmente tal principio. 2. La denominación de las CCAA y su relación con la identificación de las “nacionalidades y regiones” del art. 2 CE La introducción en el texto constitucional del nombre de las actuales CCAA plantearía la posibilidad o la necesidad de modificar el art.2 CE, al menos la referencia que en el mismo se hace a las “nacionalidades y regiones” que integran la Nación española, en tanto que titulares del “derecho a la autonomía” definidos indirectamente en el Título VIII de la Constitución, pero que resultarían plenamente identificados si figurasen explícitamente los sujetos que ya han ejercido tal derecho de acuerdo con la misma Constitución, y en consecuencia se han convertido en CCAA18. Rubio Llorente ha sostenido que la modificación del art. 2 CE no es una implicación necesaria de la reforma constitucional destinada a enumerar las CCAA al comienzo del Tít. VIII, alegando que aquéllas “son entes territoriales, no nacionalidades ni regiones”19 . Sin embargo, el argumento es discutible. Ciertamente, una cosa son las entidades naturales, históricas o sociológicas que tienen una existencia previa a la misma Constitución (nacionalidades y regiones), a las que se reconoce el derecho a la autonomía (art. 2 CE); y otra distinta son las entidades jurídico-políticas (las CCAA) en que se pueden convertir 17 Como ha señalado M.García Canales, “el procedimiento de reforma [estatutaria] tiene unos elementos peculiares en los que, como resultado de aquel principio dispositivo, hay una participación necesaria, también en un momento inicial y prelegislativo, de los órganos representativos de la Comunidad Autónoma; incluso una participación políticamente relevante de las poblaciones de las Comunidades Autónomas de mayor nivel competencial, expresada en referéndum (art. 152.2)” (“La reforma de los Estatutos y el principio dispositivo”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 23, 1988, pág. 165). 18 Para desarrollar este argumento me parece innecesario retomar el debate que tuvo lugar en su momento sobre la naturaleza (preexistente o constitutiva) del derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE, y la distinción entre éste y el derecho de iniciativa autonómica, que introdujo la STC 100/1984 (FJ 2), ampliamente comentada (Sobre el tema, ver C. Aguado, op. cit.,, págs. 188-197). Creo que aquel debate no tiene hoy ninguna virtualidad, y nada se opone a afirmar que las actuales CCAA constituyen la organización política resultante del ejercicio del derecho a la autonomía reconocido y garantizado por el art. 2 CE a las nacionalidades y regiones que integran España. 19 Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit, pág. 16 www.federalismi.it 8 aquéllas siguiendo los procedimientos constitucionales previstos para ejercer ese derecho. El principio dispositivo permite una “autoidentificación” de las primeras como titulares del mismo, “dejando por tanto indeterminadas las instancias territoriales concretas que pueden ejercer tal derecho, constituyéndose en CCAA”20. Los preceptos constitucionales (arts. 143, 144, DT 2ª CE) son inequívocos en cuanto al carácter territorial de los entes que pueden ejercer el derecho a la autonomía, y de ahí que no cabría constitucionalmente una concepción no territorial de aquéllos21. El Tribunal Constitucional declaró tempranamente que el art. 2 CE reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones “introduciendo así en el ordenamiento una nueva categoría de entes territoriales, dotados de autonomía, diferentes de los ya existentes, provincias y municipios” (STC 16/1984, FJ 2). Y ello a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha construido su concepción territorial del Estado a partir del art. 137 CE, sin superar la tensión que éste mantiene con el art 2 CE22, quizás porque el texto constitucional hablará después (en el Tít. VIII) sólo de las CCAA, o sea “de la organización política resultante del ejercicio del derecho a la autonomía que ostentan las nacionalidades y regiones”23. De ahí que la denominación constitucional de las actuales CCAA, o sea, de las entidades ya constituidas en ejercicio del derecho a la autonomía reconocido y garantizado a las “nacionalidades y regiones”, tendría algunas repercusiones sobre la actual redacción del art. 2 CE, que a continuación me limitaré simplemente a enunciar, siendo consciente que deberían ser estudiadas con mayor profundidad en caso de proceder efectivamente a la reforma constitucional anunciada. En primer lugar, resultaría inútil mantener en la Constitución un precepto que consagra un derecho que ya no puede ser ejercido. Efectivamente, el art. 2 CE “reconoce y garantiza” el derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía, es decir, a convertirse en una CA siguiendo los procedimientos previstos en la norma fundamental. Como bien se ha 20 E. Aja et al., El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, pág. 92 No sostengo con ello que las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE) sean un territorio (además inespecífico), y en consecuencia resulte dudoso hablar de un “derecho” que le es reconocido y garantizado, al no tratarse ni de una persona física ni jurídica (como argumenta C. Aguado en El Estatuto de Autonomía…, cit., pág. 193). Los titulares del derecho a la autonomía es obvio que no son los territorios, sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio – de “características históricas, culturales y económicas comunes” (art. 143.1 CE)- que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en “acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas” (art. 143.1 CE), es decir, en “corporaciones públicas de base territorial y naturaleza política” (STC 25/1981, FJ 3). En consecuencia, resulta impensable que el ejercicio del derecho a la autonomía ex art. 2 CE, tal como está regulado, pueda ser individual (como la mayoría de los derechos de autonomía garantizados a las personas en las constituciones liberales), o pueda quedar desvinculado del territorio (como algunos derechos colectivos, que se atribuyen a determinados grupos o minorías, independientemente de su ubicación territorial). 22 Como pone de manifiesto P. Cruz: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomías territoriales”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor García de Enterria, Civitas, 1991, Tom. IV, pág. 3342 23 E. Aja et al., op. cit. p. 92 21 www.federalismi.it 9 señalado, el ejercicio de este derecho tiene carácter dispositivo, mientras su resultado tiene carácter imperativo pues sólo puede conducir a la formación de una CA. De ahí que el derecho a la autonomía no quede indefinidamente abierto si no que agota sus efectos una vez (la nacionaliad o región) se ha constituido en la correspondiente CA, sin que sea posible jurídicamente un nuevo ejercicio del mismo24. Una eventual modificación del resultado del ejercicio de tal derecho ya no podría tener su base en el art. 2 CE sino en la reforma de su correspondiente Estatuto de autonomía. Ello, como se dirá, siempre que la anunciada reforma constitucional no opte por eliminar en este punto los efectos del principio dispositivo, y previa modificación del art. 147.2 CE, suprima su vigencia actual para “constitucionalizar” las eventuales modificaciones de la estructuración territorial, las competencias o la organización de las CCAA actualmente constituidas, sustrayendo estos aspectos de las materias reservadas a los Estatutos. En todo caso, resultaría incoherente introducir la enumeración de las CCAA en el Tít. VIII y dejar intacto el apartado del art. 2 CE que se refiere al derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones cuando éste ya se ha ejercido y no es posible ejercerlo de nuevo. Entiendo que la eliminación del derecho a la autonomía contenido en el art. 2 CE no afecta a la otra vertiente o dimensión de la autonomía, la que se proclama de “las CCAA que se constituyan” en el encabezamiento del Tít. VIII (art. 137 CE), que no es un derecho si no un principio organizativo según el cual el Estado español se construye sobre un doble nivel de gobierno, y que las CCAA, como instancias territoriales de poder, son entidades políticas de carácter estatal25. La denominación oficial de las CCAA tendría a mi juicio una segunda consecuencia o repercusión para el actual art. 2 CE puesto que implicaría la identificación indirecta de las “nacionalidades” y “regiones” que en su día ejercieron el derecho a la autonomía a través de las vías previstas en la Constitución, y se convirtieron en CCAA mediante la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Antes de iniciar el proceso autonómico quizás fuera posible distinguir entre los requisitos para delimitar el ámbito territorial de las nacionalidades y regiones (art. 143.1 y DT 2ª), y la definición del territorio de la CA, que corresponde a cada Estatuto [art. 147.2 b)] 26 , sin que los dos ámbitos territoriales tuvieran forzosamente que coincidir, como en realidad ha ocurrido. Pero una vez constitucionalizadas las actuales CCAA, 24 E. Albertí, en Manual de Dret Públic de Catalunya, IEA-Marcial Pons, Barcelona, 2002, pág. 59 E. Albertí, ibidem, pág. 60. Ello también se desprende de la STC 4/1981, cuando declara que “el precepto transcrito [art. 137 CE] refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía (..)” (FJ 3). 26 J. Ruipérez, Formación y delimitación de las Comunidades Autónomas en el ordenamiento constitucional español, Tecnos, Madrid, 1991, pág. 112 25 www.federalismi.it 10 éstas son las entidades jurídico-políticas en que se han convertido las nacionalidades y regiones que integran la Nación española. Como dice el Acuerdo del Gobierno: “Hoy no sólo sabemos cuántas CCAA vertebran España y cómo se denominan cada una de ellas, sino que además tenemos la sólida convicción de que las CCAA han llegado para quedarse y que ya son un elemento irrenunciable de la estructura territorial del Estado”. Entiendo que el principio dispositivo en relación al derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE implica que los territorios a los que se facultó para el ejercicio de tal derecho (art. 143, DT 2ª) disponían de una capacidad de “autodefinición” como nacionalidades o regiones 27 a través de los procedimientos previstos de iniciativa autonómica, y que tal capacidad se materializaba en el momento de elaboración de su Estatuto, donde figura la definición que finalmente ha adoptado cada entidad territorial. Como se ha señalado, una vez ejercido tal derecho, la eventual modificación de la definición inscrita en el respectivo Estatuto no podría tener su base en el art. 2 CE sino en la reforma de aquél, como efectivamente se ha hecho con ocasión de las modificaciones estatutarias que han tenido lugar en estos años 28 . Pues bien, si las CCAA son el resultado del ejercicio del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, o “las entidades en las cuales se expresa y se concreta el autogobierno de las diversos pueblos que integran España”29, la determinación constitucional de las primeras tiene consecuencias para la identificación de las segundas. En caso de no modificarse la dicción del art. 2 CE (al margen de la supresión del derecho a la autonomía), parece lógico que no puede haber más “nacionalidades y regiones” en España que las que se han convertido en CCAA, es decir, las que serían identificadas en el texto constitucional; a su vez, estas últimas podrían modificar estatutariamente su “definición”, pero sólo para atribuirse la condición de “nacionalidad” o de “región”. La cuestión no se reduce efectivamente a un ejercicio de estilo, y por ello no es de extrañar que el Acuerdo del Gobierno solicite al Consejo de Estado que informe sobre la ubicación más idónea en el articulado de la mención expresa de las CCAA. Los primeros comentarios sobre la propuesta de reforma constitucional apuestan por situar la enumeración de las CCAA al 27 E. Albertí, ibidem, pág. 60. Como escribió F. Tomás y Valiente “la remisión constitucional a la historia permite que cada Comunidad la interprete a su gusto a la hora de su autodenominación y autodefinición”. (“Tribunal Constitucional de España”, en Tribunales Constitucionales Europeos y Autonomías Territoriales, CEC-TC, Madrid, 1985, pág. 156) 28 Una relación exhaustiva de las reformas estatutarias habidas hasta hoy puede verse en M. Josa- E.Paricio, “Los Estatutos de Autonomía y sus modificaciones legislativas (1979-2002)”, en Informe Pi i Sunyer sobre el desarrollo autonómico y la incorporación de los principios de la Unión Europea, Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2003, págs. 95-105. 29 E. Albertí, ibidem, pág. 60 www.federalismi.it 11 comienzo del Título VIII30, pero con ello difícilmente se superaría la mencionada tensión interna que mantienen en el seno de la Constitución el “Estado –nacional- de nacionalidades y regiones” (art. 2) y el Estado articulado sobre un genérico principio de autonomía territorial de la que son sujetos los municipios, las provincias y, en su caso, las CCAA (art. 137)31. Quizás una manera de terminar con dicha tensión sería introducir el principio autonómico (una vez eliminado el superfluo “derecho a la autonomía”) en el Título Preliminar, junto a los demás principios estructurales o normas fundamentales del Estado que ya figuran en el mismo: la forma de Estado (“Estado social y democrático de Derecho”) y la forma de gobierno (“Monarquía parlamentaria”). Se añadiría así en el Título Preliminar una definición de la organización territorial del Estado, hoy ausente del texto constitucional. La adecuada ubicación de la autonomía como principio definidor de la organización territorial del Estado estaría en el Título Preliminar, como suelen hacer las Constituciones federales, porque explicitaría el doble orden de gobierno propio del Estado Autonómico32. Esta solución, a mi juicio, sería más correcta que mantener dicho principio en el art. 137 CE (ó en el art. 143), junto a la autonomía de los entes locales (provincias y municipios), cuya naturaleza jurídicoconstitucional es totalmente distinta, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional33. De lo que acabo de exponer se deduce la tercera repercusión que tendría para el actual art. 2 CE la denominación oficial de las CCAA en el texto constitucional. Me refiero, obviamente, a la definición de España como Nación integrada por “nacionalidades y regiones”. La supresión del derecho a la autonomía de estas últimas, ya caducado, y la incorporación del principio autonómico como principio estructural son dos modificaciones del art. 2 que podrían llevarse a cabo sin mayores problemas. Cuestión distinta sería la determinación constitucional de las concretas nacionalidades y regiones que integran la Nación española, hoy constituidas en CCAA. Y ello porque no se refiere a las entidades jurídico-políticas que junto al Estado (central) configuran las dos instancias o niveles de gobierno que, de acuerdo con el principio constitucional de autonomía, ejercen el poder público del Estado (entendido como totalidad de la organización jurídico-política de la nación 30 F. Rubio Llorente, “La necesidad…”, cit, pág. 16; G. Peces Barba, “La reforma…..”, cit, pág. 28, quien aboga más concretamente por situar la enumeración de CCAA en el art. 143, suprimiendo el texto actual en su totalidad. 31 P. Cruz, “La jurisprudencia ….”, cit., pág. 3342 32 E. Aja considera ya inserido este principio en el actual art. 2 CE, que “ al igual que el federal, configura dos instancias o niveles de poder, el central y el autonómico (equivalente al federal-estatal en las Federaciones” (“El concepto de Autonomía”, en Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, IEA; Barcelona, 1988, pág.99). Como he expuesto, entiendo que la autonomía como principio se encuentra hoy en el art. 137 CE y no en el art. 2 CE. 33 Entre otras, en las SSTC 25/1981, FJ 3; 38/1982, FJ 1; 32/1983, FJ 1. www.federalismi.it 12 española)34, sino que afecta directamente a la misma definición de los sujetos colectivos que preexisten a la Constitución, y que aparecen en el art. 2 de la misma: la Nación española, las nacionalidades y las regiones. No se trata, sin embargo, de dos cuestiones desconectadas. En España, al igual que sucede en otros países, la organización territorial del Estado aparece estrechamente vinculada a la llamada “cuestión nacional”, y una de las originalidades del Estado Autonómico reside precisamente en las tensiones nacionalistas que explican su aparición y a las que pretende hacer frente35. No es necesario recordar que ésta fue una de las principales cuestiones que debió abordar el proceso constituyente español, o más bien “la” cuestión clave del mismo. Como escribió F. Tomás y Valiente, “la suerte del proceso de transición democrática estaba indisociablemente ligada a la autonomía vasca y catalana (…) porque no se trataba de cómo estructurar mejor el poder territorial del Estado sino, en el límite, de formar o no parte de ese Estado”36. No es mi propósito tratar aquí el tema de la pluralidad nacional y la estructura del Estado, que escapa ampliamente al propósito de esta contribución 37 , y por ello me limitaré plantear algunas cuestiones que aquél suscita en relación a la propuesta de reforma constitucional que comentamos. La principal, desde luego, es “la conexión entre Nacionalidades y Regiones, la Nación española y el pueblo español, conceptos constitucionales fundamentales sin cuyo correcto ensamblaje en la reconstrucción de la forma territorial del Estado (…) nada se puede decir sobre dicha forma y sobre los límites que de ella derivan”38. En principio, podría pensarse en una reforma que introdujera la denominación de las CCAA en la Constitución sin acompañar sus nombres de ninguna determinación 39 . La Constitución seguiría hablando de unas indeterminadas “nacionalidades y regiones” que integran España, citaría el nombre de las CCAA en que se estructura territorialmente el Estado, y los EEAA definirían cada una de ellas tal como hoy figuran en los mismos, o en las futuras reformas estatutarias. Como acabo de señalar, en virtud del principio dispositivo se ha 34 La conocida distinción entre las dos acepciones del término “Estado” fue puesta de manifiesto tempranamente por la jurisprudencia constitucional en su STC 32/1981, FJ 5. 35 J.J. Solazábal: “Autonomías, Federalismo, y Tribunal Constitucional”, Claves para la razón práctica, núm. 17, 1991, pág. 11. 36 F.Tomas y Valiente: “La primera fase de construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983)”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 36 (II), 1993, pág. 55 37 Me he ocupado del mismo en algunos trabajos, entre otros, “Asimetría y plurinacionalidad en el Estado Autonómico”, en E. Fossas- F. Requejo (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional, Trotta, Madrid, 1999, págs. 275 y ss. 38 G. Trujilo: “Integración constitucional de los hechos diferenciales y preservación de la cohesión básica del Estado autonómico”, DD.AA., Asimetría y cohesión en el Estado Autonómico. Jornadas sobre el Estado autonómico: integración y eficacia, MAP, Madrid, 1997, pág.27 39 Como ha sostenido F. Rubio Llorente, la reforma del precepto constitucional que consagra el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones no es una implicación necesaria de tal denominación (“La necesidad…”, cit, pág. 16) www.federalismi.it 13 entendido que los territorios que accedieron a la autonomía podían determinar en su correspondiente Estatuto no sólo la “denominación de la Comunidad” [art. 147.2, a)] y la “delimitación del territorio” [art. 147.2, b)] si no también la definición de la misma desde el punto de vista de su identidad colectiva -la ya mencionada “autodefinición”- y así lo han hecho con distintas fórmulas los Estatutos de Autonomía hoy vigentes40. El Acuerdo del Gobierno sobre la reforma constitucional, al exponer la propuesta de denominación de las CCAA, parece esquivar la cuestión de la posible definición de las mismas en la Constitución, limitándose a afirmar que las CCAA “vertebran España”, que “son un elemento irrenunciable de la estructura territorial del Estado”, y constituyen “sujetos políticos pertenecientes a la Constitución misma”. Pero es más que probable que la cuestión de la definición de cada CA se plantee en la tramitación parlamentaria, en el caso de que la propuesta de reforma constitucional siga adelante, y además sea discutido en el ámbito académico y en la opinión pública. En realidad, el tema ya está siendo objeto de controversia a propósito de las actuales reformas de los Estatutos de Autonomía, y en particular, de la elaboración del nuevo Estatuto de Cataluña41. Así, Peces-Barba ya ha manifestado que no ve inconveniente en que dicha reforma incluya en el Estatuto la identificación de Cataluña como “nación”, si se utiliza como “nación cultural” cuyas competencias derivan de la Constitución; ni le parece problemático que figurara en la Constitución que aquella CA es una “nación”, sin pretender imponer que España es un Estado plurinacional42. Por su parte, el Presidente de la Generalitat ha propuesto que la futura reforma constitucional identifique las nacionalidades que se mencionan en el art. 2 CE, lo cual ha sido bien acogido por algunos constitucionalistas43. La cuestión ha levantado polémica y ha sido objeto de declaraciones y manifestaciones por parte de representantes políticos e institucionales, a las que pronto se han 40 Las expresiones utilizadas por los EEAA para tal definición han sido variadas: “nacionalidad” (EAPV; EAC; EAAn; EACV; EAA; EACana ), “nacionalidad histórica” (EAG ), “comunidad histórica” (EAPA; EACa), “región” (EAR; EAM; EAC-L ), “comunidad foral” (LORARFN). Es frecuente que después de la denominación de la CA se añada la frase: “como expresión de su identidad histórica/singular/regional histórica”. El redactado de los Estatutos de Autonomía de Extremadura, Islas Baleares , Madrid, y Castilla y León no contiene una definición clara de la CA desde este punto de vista. Ver I. Torres Muro, Los Estatutos de autonomía, CEPC, Madrid, 1999 41 La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, que entraña en realidad la redacción de un nuevo Estatuto, contiene en su Título Preliminar una proposición para un primer precepto intitulado “La Nació catalana”, que reza: “Catalunya és una nació que exerceix el seu autogovern mitjançant institutions pròpies, constituïda com a comunitat autònoma d’acrod amb la Constitució i l’Estatut”. (Ver Parlament de Catalunya, Proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, Treballs de la Ponència Redactora (Primera Lectura), Mayo, 2005). En la Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya elaborada per una ponència del conjunt dels grups parlamentaris (BOPA, núm. 208, 11 de julio de 2005) figura ya el mencionado precepto como art. 1 del nuevo Estatuto. Algunas fuerzas políticas proponen también la definición de “nación” para Galicia y Andalucía. 42 G. Peces Barba, “La reforma…”, cit., págs. 29 y 30 43 J. Pérez Royo, “Una propuesta más que razonable”, El País, 13.12.04 www.federalismi.it 14 unido los medios de comunicación44. Basten estos datos para demostrar que el debate sobre las definiciones colectivas (nación, nacionalidad, región) puede fácilmente derivar hacia aspectos de la llamada “cuestión nacional” que afectan a la misma concepción de España, entendida por unos como una única Nación integrada por nacionalidades y regiones, y por otros como un Estado que integra a una pluralidad de naciones, hecho que la actual Constitución no reconocería, y de ahí que no sería una buena Constitución para acomodar una democracia plurinacional45. Como se ha observado agudamente, la afirmación nacional tiene mucho de “performativa” pues las declaraciones con las que se defiende la existencia de una nación nada describen, ni enuncian nada susceptible de ser validado en su contenido; son en sí mismas constitutivas de la nación misma, de tal forma que se confunde lo que se dice con lo que se afirma decir46. Ello explica que las definiciones relativas a la identidad nacional sean una fuente inagotable de las aludidas tensiones entre los nacionalismos mayoritarios y minoritarios presentes en España. Entre otra razones, porque la identidad nacional está dotada de una fuerza incomparable a las demás, al ser la única que, en el mundo contemporáneo sirve para dar legitimidad a la estructura política, la que permite a ésta exigir sumisión y lealtad a su autoridad y a sus normas47. No me atrevo a realizar predicciones sobre el futuro de la reforma constitucional, pero se hace difícil pensar que con la actual composición del mapa político español pueda alcanzarse un consenso como el que en su día se logró para redactar el art. 2 CE, uno de los problemas capitales de la Constitución de 1978 en el que confluyeron los diversos proyectos políticos, y una verdadera síntesis de todas las contradicciones del periodo constituyente48. Me limitaré pues a apuntar que si la propuesta de reforma constitucional se enfrentase a una eventual modificación del art. 2 CE, podrían adoptarse diversas soluciones, ninguna exenta de problemas. Una primera consistiría en omitir en la Constitución la definición de las CCAA, y mantener la de España como Nación integrada por “nacionalidades y regiones” indeterminadas, dejando pues la actual capacidad de “autodefinición” a los Estatutos de 44 Ver, por ejemplo, La Vanguardia, del 14 de junio de 2005, pág.16; El País, 14 de junio de 2005, pág.22; y 17 de junio de 2005, págs. 20 y 23. 45 F. Requejo, Federalisme plurinacional i Estat de les Autonomies, Proa, Barcelona, 2003, pág. 145 46 X. Bastida, La nación española y el nacionalismo constitucional, Madrid, 1998, pág. 11. El autor alude a la teoría sobre la función “preformativa” del lenguaje desarrollada por J.L. Austin en su trabajo How to do things with words, Harvard University Press, 1962. Como afirma J. Álvarez Junco en su magnífico trabajo sobre la construcción nacional de España (Mater dolorosa. Una idea de España en el siglo XIX, Taurus, Madrid, 2001), “acabamos aceptando que son naciones aquellos grupos humanos cuyos miembros se sienten, o quieren ser, nación” (pág. 12) 47 Álvarez Junco, op. cit., pág. 15 48 J. Solé Tura, Nacionalidades y nacionalismos en España. Autonomías, federalismo, autodeterminación, Alianza, Madrid, 1985, pág.100 www.federalismi.it 15 Autonomía en virtud del principio dispositivo. Ya se ha señalado que los actuales Estatutos utilizan diversas expresiones para identificar a la respectiva CA, pero en ninguno se la define como “nación”, tal como se hace en la citada propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña. Al margen de su viabilidad política, la adopción de esta fórmula obligaría a una redacción o a una interpretación del correspondiente precepto estatutario que lo hiciera compatible con la actual redacción del art. 2 CE (así como del art. 1.2 CE y del Preámbulo), donde el término “nación” se utiliza en un sentido que, a mi juicio, sólo puede ser aplicado a España, como único sujeto constituyente que se dota de una Constitución (Preámbulo), la cual se basa en la indisoluble unidad de aquél (art. 2 CE), y mediante la que se “constituye” en un Estado (art. 1.1 CE), cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE)49. Una segunda solución consistiría en denominar y definir en la Constitución a cada CA como “nacionalidad” o “región”, terminando así con la “autoidentificación” estatutaria que permitía hasta hoy el principio dispositivo. La denominación e identificación de cada Comunidad ya no sería entonces una materia estatutaria (art. 147.2 a) CE) si no constitucional, y en todo caso, si los Estatutos quisieran seguir manteniendo este contenido, no podrían contradecir a los preceptos constitucionales. En este escenario se presentarían a mi juicio dos problemas. Uno, llegar a un acuerdo que diera satisfacción a todas las CCAA, que deberían aceptar la definición que les atribuyera finalmente la Constitución (entre las que no podría figurar la de “nación”). El otro problema puede venir del orden cronológico de las reformas normativas programadas, y que posiblemente no sea el más lógico50. Me refiero al hecho de que la reforma constitucional está prevista para el final de una legislatura en la que probablemente se habrán reformado previamente varios Estatutos de Autonomía, y posiblemente se habrá modificado en algún caso la definición de la Comunidad Autónoma. En el caso de que no coincidieran la definición estatutaria y la posterior definición constitucional, entiendo que esta última corregiría la primera por la razón que he avanzado. Se ha propuesto una tercera solución, que consistiría en reproducir en el texto constitucional las “autodefiniciones” estatutarias de las Comunidades Autónomas. Al margen de que ello podría obligar a reproducir en la Constitución la definición de “nación” que alguna CA haya incluido en su Estatuto (de haberse aprobado previamente), esta opción 49 Esta parece ser la tesis que defiende F. de Carreras en su artículo “¿Cataluña es una nación?”, La Vanguardia, 16 de junio de 2005, pág 31 50 Ya se han expresado críticamente sobre el proceso de reformas institucionales, estatutarias y constitucionales, P. Cruz: “La cesta de la reforma”, El País, 7 de octubre de 2004; S. Muñoz Machado: “Aviso para reformadores”, El País, 29 de junio de 2004 www.federalismi.it 16 supondría aceptar los efectos del principio dispositivo hasta la reforma constitucional, pero dejaría abierta la incógnita sobre las eventuales modificaciones de tales definiciones en el futuro. ¿Se entendería que éstas deberían hacerse en los Estatutos o sólo podrían llevarse a cabo mediante una reforma constitucional? También he avanzado que, de adoptarse tal solución, la definición de cada Comunidad en el futuro dejaría de estar reservada a los Estatutos, y por ello debería introducirse un procedimiento de reforma constitucional que garantizase la participación de los representantes de aquélla en el cambio de su definición. Finalmente, un cuarta solución podría consistir en denominar y definir en la Constitución a cada Comunidad como “nación”, “nacionalidad” o “región”, lo cual implicaría una redacción completamente nueva del art. 2 CE, ya que ello equivaldría de hecho al reconocimiento constitucional de la plurinacionalidad del Estado, y en consecuencia, a una nueva concepción de España desde el punto de vista de su identidad nacional. En todo caso, ello obligaría a determinar a las “naciones” que integran España, y a clarificar su posición en relación con la “Nación” española, al menos, tal como hoy aparece en la Constitución, en los términos ya mencionados. Resulta ocioso explicar los obstáculos políticos a los que debería enfrentarse tal solución, y desborda el propósito de estas páginas examinar los problemas constitucionales que sin duda generaría, y que quizás algún día habrá que abordar.51 3. ¿El “cierre” constitucional del mapa autonómico? La ausencia de enumeración e identificación de las “nacionalidades y regiones” que integran la Nación española (art. 2 CE), y de las CCAA en que se organiza territorialmente el Estado (art. 137 CE) comporta, como se ha dicho, una auténtica excepción en el Derecho comparado, entre otra razones porque significa que la Constitución española renunció en buena medida no sólo a organizar territorialmente el poder sino a diseñar el mapa territorial de España52. La introducción de la enumeración y denominación de las CCAA supondría 51 La acomodación política y constitucional de la plurinacionalidad ha sido objeto de atención en los últimos años por parte de la teoría y la ciencia política (auque poco desde el Derecho constitucional) , especialmente en la literatura anglosajona, pero también en la nuestra. Ver, entre otros, F.Requejo (ed.), Democracy and National Pluralism, Routledge, London-New York, 2001; A-G. Gagnon-J. Tully, Multinational Democracies, Cambridge University Press, 2001. 52 En el bien entendido de que la Constitución asumía el mapa territorial de la Administración local, vigente en el momento de su aprobación (art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y ..”), al que se añadían unas nuevas entidades territoriales, que se crearían en el futuro: “..las Comunidades Autónomas que se constituyan”. www.federalismi.it 17 poner fin a tal anomalía, y consagraría las divisiones territoriales actualmente existentes, puesto que todas las provincias españolas se encuentran hoy formando parte de una CA o bien constituyen ellas mismas una Comunidad Autónoma uniprovincial, además de las ciudades norteafricanas de Ceuta i Melilla, que son Ciudades Autónomas. Como es sabido, la división actual no proviene de la Constitución sino que es anterior a ella porque se consagró en buena parte en la etapa de los llamados entes preautonómicos, creados entre 1977 y 1978 mediante Real Decretos-Ley, siguiendo el esquema que sirvió para la restauración provisional de la Generalidad de Cataluña (Real Decreto-Ley 41/1977, de 29 de septiembre de 1977). Es también conocido y documentado que el mapa de las preautonomías, que supuso la generalización de la autonomía, condicionó la redacción del Título VIII de la Constitución en este punto, y pesó decisivamente en la posterior delimitación de las CCAA mediante los respectivos Estatutos de Autonomía, ya que el mapa diseñado en aquel momento (a excepción de los casos de Santander, La Rioja, Segovia o Madrid), fue asumido posteriormente por las normas estatutarias sin pasar por la Constitución53. Quede apuntado aquí, a los efectos de lo que se dirá posteriormente, que los Real Decretos-Ley para la instauración de las preautonomías contenían reglas para introducir una cierta flexibilidad puesto que dejaban abierta la posibilidad de que algunas provincias inicialmente integradas en una preautonomía la abandonaran (Santander), o que se integraran en ellas otras nuevas (Navarra o Madrid). Ya se ha explicado que el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías (19 de mayo de 1981) propuso, entre otras medidas, la concreción del mapa autonómico español, recomendando que se evitara el acceso a la autonomía de provincias en solitario, y que se adoptaran en los futuros Estatutos mecanismos de flexibilización, dejando abierta la posibilidad de que algunas provincias se integraran con posterioridad a una CA ya constituida. A pesar de ello, los posteriores Acuerdos Autonómicos del mismo año propugnaron la constitución de Santander y Logroño como CCAA, al margen de la Comunidad de Castilla y León, como así ocurrió después (convirtiéndose en Cantabria y La Rioja), si bien los EEAA de ambas CCAA prevén mecanismos para una futura integración en aquella Comunidad. En realidad, el mapa autonómico previsto en los mencionados Acuerdos de 1981 fue el que se 53 Como señala García Roca, “tras las llamadas preautonomías, el mapa regional queda virtualmente ultimado (más tarde cerrado en los Acuerdos) y la opción por la generalización definitivamente apuntada (…) cerrando el debate sobre uno de los elementos sustanciales a la forma territorial al margen del proceso constituyente” (“El principio …” cit. Pág. 122). Para comprobar la anterior afirmación, basta ver los mapas de las 14 pre-autonomías y los de las 17 CCAA actuales en las págs. 15 y 48 de E. Aja, El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999. www.federalismi.it 18 convirtió en definitivo con la aprobación de los respectivos EEAA de las 17 CCAA actuales, superados algunos problemas surgidos en la configuración de la CA de Castilla-León54. La Constitución, de acuerdo con el principio dispositivo, optó por remitir la conformación del mapa territorial a la iniciativa de los territorios interesados mediante la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía, que deben contener forzosamente la “delimitación del territorio” de cada Comunidad Autónoma [art. 147.2 b) CE]. Si bien es cierto que la misma Constitución estableció algunas reglas que restringían la libre disposición respecto a dicho territorio: a) debían ser provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, territorios insulares, o provincias con entidad regional histórica (art. 143.1 CE); b) se atribuía a las Cortes Generales la potestad para autorizar la constitución de una CA cuando no superara el ámbito de una provincia, la de “autorizar o acordar” un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial, e incluso de la de sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del art. 143.2 CE (art. 144 CE). Se ha argumentado que los constituyentes no tuvieron la necesidad de mencionar expresamente en el texto constitucional a las distintas CCAA, y optaron por rehuir la concreción del mapa territorial para evitar que los ciudadanos de provincias incluidas en una Comunidad que no deseaban votaran en el referéndum contra la propia Constitución55. Asimismo, se ha afirmado que la operación de conformar el mapa autonómico se vio entorpecida por intereses de políticos contradictorios, por el apresuramiento con el que se adoptaron algunas soluciones, por lo condicionamientos derivados de la etapa preautonómica, o el retraso de algunas iniciativas locales56. En todo caso, la opción constitucional consistió en desconstitucionalizar la delimitación de los territorios de las CCAA, una regulación insólita en el Derecho comparado, como ya se ha señalado, que podría verse modificada con la recepción constitucional de la denominación de las CCAA . En efecto, se ha entendido que de acuerdo con el art. 147.2 b) CE , el territorio de la CA no sólo forma parte del contenido obligatorio del Estatuto de Autonomía si no que constituye una “reserva estatutaria”, en el sentido ya señalado. Se ha sostenido que en este 54 Me refiero a los litigios surgidos a propósito de la pretendida segregación de la provincia de León (STC 89/1984, de 28 de septiembre), y a la integración de Segovia en Castilla y León por la vía del art. 144.c) CE (STC 100/1984, de 8 de noviembre). Sobre el tema, ver Esteve Pardo: “La conclusión del mapa autonómico: comentario a las Sentencias del Tribunal Constitucional 89/1984, de 28 de septiembre, y 100/1984, de 8 de noviembre”, Autonomies, Junio, 1985, págs. 89 y ss; C. Aguado: “La jurisprudencia constitucional sobre la delimitación del ámbito territorial de la Castilla y León” (I y II), publicados respectivamente en Autonomies, núm.11 (1989), y 14 (1992). 55 E. Aja, op. cit. P. 49 56 S.Muñoz Machado, op. cit., pág. 140 www.federalismi.it 19 caso nos encontramos ante un supuesto de reserva estatutaria “absoluta”57, a partir de la declaración del Tribunal Constitucional según la cual “tal reserva estatutaria (..) no sólo entraña la definición del territorio de cada Comunidad, sino también las previsiones relativas a su posible alteración..” (STC 99/1986, FJ 4). Según esta posición, aquel precepto establecería una suerte de garantía del statu quo territorial de las CCAA, que se expresaría de dos modos: mediante la exclusión de la actuación unilateral del legislador central en la delimitación del territorio de la CA; y mediante la exclusión de la actuación unilateral del Estado para cualquier modificación de ese ámbito territorial de la CA en el futuro, que deberá llevarse a cabo mediante el procedimiento de revisión estatutaria establecido en cada Estatuto58. Esta opinión no es compartida por otros autores, que a partir precisamente de los litigios resueltos por el Tribunal Constitucional59, y de las previsiones estatutarias contenidas en algunos Estatutos en relación con las modificaciones del territorio de la CA60, defienden que la reserva del art. 147.2 b) CE no puede ser calificada de absoluta stricto sensu pues existen excepciones a la delimitación territorial estatutaria61. En cualquier caso, y eso es lo que aquí interesa destacar, la actual regulación constitucional de la delimitación territorial de las CCAA pone de manifiesto que en este punto el principio dispositivo sigue “latente”, por cuanto existe la posibilidad constitucional (al margen de su viabilidad real o su oportunidad política) de modificar el mapa autonómico mediante reformas estatutarias sin necesidad de revisión constitucional 62 . Pues bien, la denominación, y por lo tanto, la identificación constitucional de las actuales CCAA creo que tendría alguna repercusión sobre la actual regulación de esta materia en el “bloque de la constitucionalidad”. En efecto, la propuesta de reforma constitucional contenida en el citado Acuerdo del Consejo de Ministros pretende “constitucionalizar” las actuales CCAA, y con ello los límites territoriales que para cada una de ellas fija hoy su respectivo Estatuto, cerrando así el mapa autonómico. De ahí que cualquier modificación futura del mapa político 57 J. Ruipérez, op. cit., pág. 116 Como ha puesto de manifiesto L.M Díez-Picazo, la rigidez estatutaria cumple precisamente la función de garantía del carácter de “norma institucional básica”, y se manifiesta en dos sentidos: el Estatuto es jerárquicamente superior a todas las demás normas del ordenamiento autonómico, y actúa también frente a todas las leyes estatales (orgánicas u ordinarias) que no sean aprobatorias de reformas de los propios Estatutos o bien las previstas en el art. 150 CE. (“Sobre la delimitación estatutaria del territorio de las Comunidades Autónomas y la rigidez de los Estatutos (Comentario a la STC 99/1986, en el caso del Condado de Trviño)”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 20, 1987, pág. 160 59 Las ya citadas SSTC 99/1986 (Condado de Treviño), y 100/1984 (provincia de Segovia). 60 Estas regulaciones contemplan varias posibilidades: la incorporación en una CA de un territorio no constituido en CA, la integración de una CA en otra CA, y que una parte del territorio de una CA se segregue y se integre en otra distinta (Vid. Muñoz Machado, op. cit., págs. 279-281) 61 C. Aguado, El Estatuto de Autonomía…, cit, pág. 225. Ver asimismo, págs. 459- 471 para las cláusulas estatutarias de modificación del territorio de la CA. 62 Cfr. C. Aguado: “El principio dispositivo…”. cit., págs. 151-154 58 www.federalismi.it 20 de España comporte una modificación de los límites de las actuales Comunidades 63 . La cuestión clave, a mi juicio, estriba en saber si una vez “constitucionalizadas” las actuales CCAA y sus límites territoriales, las futuras modificaciones de éstos podrían llevarse a cabo mediante los procedimientos previstos en los respectivos Estatutos, o por el contrario sería necesario una previsión constitucional ad hoc, hoy inexistente. A diferencia de otras Constituciones federales o regionales (art. IV, Secc. 3 Constitución de los Estados Unidos; art. 29 Ley Fundamental de Bonn; art. 3.2 Constitución Austríaca; art. 132 de la Constitución italiana, en los textos originales) nuestra Carta Magna no se refiere para nada a las alteraciones territoriales de las CCAA, excepto en la prohibición terminante de su federación (art. 145.1 CE). Como señala García Roca, se trata de un precepto desafortunado porque no supone una verdadera definición de la forma de Estado y, sin embargo, produce una verdadera laguna constitucional al omitir un procedimiento de agregación o fusión de CCAA ya existentes, lo que además constituye una clara contradicción con el principio de voluntariedad64 . Sin embargo, la actual regulación de esta materia en el “bloque de la constitucionalidad” sigue un criterio, frecuente en los Estados federales, según el cual la modificación territorial de un Estado-miembro no podrá efectuarse sin el concurso de voluntades de los órganos supremos de aquél y los de la Federación. Así se desprende de la conjunción de la mencionada reserva estatutaria [art. 147.2 b) CE] con la necesaria aprobación de la reforma de los Estatutos por parte de la Cortes Generales 65. Este criterio podría romperse si, como consecuencia de la identificación constitucional de las CCAA, se introdujera un precepto en el texto constitucional que permitiera modificaciones territoriales de aquéllas sin contar con su concurso. Ello sucedería si se entendiera que la modificación del mapa autonómico actual exige a partir de entonces una reforma constitucional (eliminando la reserva estatutaria del art. 147.2 b) CE), sin variar los actuales procedimientos de reforma (arts. 167 y 168 CE), de los que están ausentes las CCAA. O bien, si la Constitución autorizara al legislador central a alterar unilateralmente el mapa territorial de las CCAA, como excepcionalmente permite el citado art. 29 LFB, o como hace nuestra Constitución con los límites provinciales (art. 141.1 CE). Creo que la recepción constitucional de las CCAA obligará a introducir un precepto sobre las futuras alteraciones de los límites territoriales de las CCAA destinado, por una lado, a flexibilizar el “cierre” del mapa autonómico, y por otro, 63 Rubio Llorente: “La necesidad…”, cit., pág. 18 García Roca, art. cit., pág. 121 65 Ruipérez, op. cit., págs. 125 y ss. 64 www.federalismi.it 21 a garantizar la participación de aquéllas en futuras modificaciones territoriales a fin de preservar (y no eliminar) los efectos del principio dispositivo. Para ello, el Derecho constitucional comparado (art. 132 Constitución italiana; art. 3.2 Constitución austriaca) ofrece soluciones en las que podría inspirarse la anunciada reforma constitucional. Conclusiones En mi contribución he tratado de explicar que la propuesta de reforma constitucional destinada a introducir la denominación de las CCAA en el texto constitucional no consiste en un banal ejercicio de estilo si no que, por el contrario, presenta una notable complejidad y suscita importantes problemas jurídico-constitucionales (así como políticos), a los que se deberá dar solución en caso de tramitarse la propuesta del Gobierno. En primer lugar, la propuesta afecta a uno de los principios básicos del Estado Autonómico, el principio dispositivo, inspirado en la experiencia constitucional de la II República, y quizás la mayor originalidad de la Constitución española en el panorama del Derecho constitucional comparado. Si bien los Acuerdos Autonómicos de 1981 y su traducción jurídica restaron eficacia a tal principio, éste debe considerarse aún “latente”, pues las reformas estatutarias permiten su desarrollo en materias como las competencias o la misma estructuración territorial. Uno de los objetivos de la propuesta de reforma constitucional es precisamente limitar los efectos que aquél todavía puede producir en la estructura territorial después de 25 años de proceso autonómico. La identificación constitucional de las actuales CCAA supondría limitar pro futuro los efectos de dicho principio en relación con una de sus manifestaciones, que afecta particularmente a su identidad: la denominación de las CCAA, hasta hoy una materia sometida a reserva estatutaria [art. 147.2 a) CE], y que al ser “constitucionalizada” comportaría que las futuras modificaciones de este punto deberían ser objeto de reforma constitucional. En la ponencia se propone de constitutione ferenda que una decisión de tal naturaleza, por afectar a la misma identidad de la Comunidad Autónoma, no debería realizarse al margen de su voluntad, y por ello sería conveniente arbitrar un mecanismo que permitiera la participación de aquélla en el proceso de reforma constitucional (hoy inexistente) y la necesidad de contar con su acuerdo. De lo contrario, en este punto se eliminaría la citada reserva estatutaria, y el principio dispositivo, opciones tan legítimas como las que aquí se proponen. En segundo lugar, la inclusión de las actuales CCAA en la Constitución tendría efectos sobre la redacción del actual art. 2 CE puesto implicaría identificar indirectamente a las www.federalismi.it 22 “nacionalidades y regiones” que en su día ejercieron el derecho a la autonomía garantizado en aquel precepto, derecho que no tendría sentido mantener ya que no es posible jurídicamente un nuevo ejercicio del mismo. En su lugar, en el citado precepto debería figurar la autonomía como principio estructural y definidor de la organización territorial del Estado, hoy ausente del texto constitucional. Otro posible efecto de la recepción constitucional de las CCAA afectaría a su “autodefinición” como “nacionalidades” o “regiones”, hoy contenida en sus respectivos Estatutos en virtud el principio dispositivo, pero que podrían pasar al texto constitucional, como ya se ha propuesto por algunos líderes políticos. En este punto, la pretendida reforma se enfrentaría a una cuestión altamente polémica porque afecta a la articulación entre nación, nacionalidades y regiones en la forma territorial del Estado y, en definitiva, a la definición y concepción de España desde el punto de vista de su identidad nacional, objeto de disputa entre los nacionalismos minoritarios y mayoritario presentes en España. Las posibles soluciones constitucionales para modificar el art. 2 CE que se examinan en la ponencia no están exentas de problemas, especialmente si en las reformas estatutarias en curso se introduce la definición de “nación” para una o varias Comunidades Autónomas. Entiendo que en este punto también podría verse afectado el principio dispositivo si las definiciones constitucionales de las CCAA quedaran fuera de la reserva estatutaria, y su modificación precisara de una reforma constitucional en cuyo procedimiento está ausente la CA afectada. En tercer lugar, la identificación de las actuales CCAA también podría tener consecuencias sobre otro aspecto del principio dispositivo: la delimitación del mapa autonómico. La identificación constitucional de las actuales CCAA consagraría las actuales divisiones territoriales, reservadas a los Estatutos [art. 147.2 b) CE], “cerrando” de alguna forma el mapa territorial. La cuestión sería entonces determinar si las futuras alteraciones de los límites territoriales de las CCAA podría llevarse a cabo mediante los procedimientos previstos en los Estatutos, o bien sería necesaria una previsión constitucional ad hoc, hoy inexistente. En la ponencia se propone, también de constitutione ferenda, adoptar alguna solución inspirada en algunas Constituciones federales, incorporando el criterio según el cual la modificación de una CA exige el concurso de voluntades entre ésta y los órganos centrales del Estado, lo cual permitiría flexibilizar el cierre del mapa autonómico, y a su vez mantener parcialmente “latente” el principio dispositivo también en este punto. Finalmente, debe apuntarse que la propuesta de reforma constitucional para introducir en nuestra Carta Magna la identificación constitucional de las CCAA, como se deduce de lo expuesto, obligaría a modificar numerosos preceptos constitucionales del Título VIII www.federalismi.it 23 (especialmente de su Capítulo III), pero podría afectar incluso a preceptos del Título Preliminar (en concreto al art. 2 CE) con lo cual la reforma requeriría el procedimiento especial de reforma del art. 168 CE. www.federalismi.it 24