informe-cepal-2008-sobre-el-turismo

JUICIOS DE LA COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL
CARIBE (CEPAL) SOBRE EL SECTOR TURISTICO DOMINICANO
CONTENIDOS EN EL INFORME TITULADO “LA REPUBLICA DOMINICANA
EN 2030: HACIA UNA NACION COHESIONADA” DEL 25 DE MAYO DEL
2008.
(Vease:
http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/0/37540/P37540.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/mexico/tpl/topbottom.xslt)
“En general, el sector exportador de bienes y servicios —tanto el nacional como en las
zonas francas y el turismo— requiere urgentemente de nuevos incentivos y procesos
que vayan más allá de las importaciones temporales. Si éstos fueron en la década de los
noventa suficientes para lograr un ritmo de crecimiento y de integración relevantes en
su momento, en la actualidad existe un creciente consenso de cambiar cualitativamente
la orientación de la integración y con mucho mayor énfasis en el sector servicios. El
sector servicios es actualmente el de mayor peso y dinamismo externo en la República
Dominicana y los diversos escenarios a futuro indican que continuará con este
desempeño. Es decir, desde una perspectiva macroeconómica y estratégica se propone
priorizar al sector servicios y particularmente al sector turístico y sus actividades
vinculadas.” Pag. 465
“En el marco mesoeconómico de la competitividad es actualmente indispensable
mejorar y fortalecer —y como resultado del análisis de las fortalezas y debilidades de la
balanza de pagos de la República Dominicana realizado— las instituciones vinculadas
con el turismo y la industria nacional. A diferencia del CNC y particularmente del
CNZFE, las representaciones de ambos sectores —en el caso del turismo la Asociación
Nacional de Hoteles y Restaurantes (ASONAHORES) y la Asociación de Industrias de
la República Dominicana (AIRD) para la industria nacional— enfrentan múltiples
limitaciones en su relación con la política de financiamiento y de análisis y propuestas.
39 El papel de la Secretaría de Turismo y el Banco Central, de igual forma, no resulta
suficientemente comprensible ni transparente (FGDD 2004). En este sentido, el
Ejecutivo de la República Dominicana debiera crear las mismas condiciones legales y
de financiamiento para ASONAHORES y AIRD que para el CNZFE y así lograr una
contraparte efectiva y propositiva.” Pag. 466
“a) Turismo
Entre los principales factores que han afectado la balanza de pagos de la República
Dominicana destaca el creciente peso neto que representa el turismo: desde 1999 su
superávit ha representado más del 10% del PIB e incluso niveles superiores al 14% en
2003. Adicionalmente, en términos sectoriales el turismo es actualmente el principal
receptor de inversión extranjera directa desde 1993, promediando el 22,5% del total
durante 1993-2006. El antecedente más importante en materia de promoción turística se
puede hallar en el año 1971 con la promulgación de la ley sobre Promoción e Incentivo
al Desarrollo Turístico. En esta ley se contempla una exención fiscal del 100% del pago
sobre el impuesto sobre la renta sobre actividades de construcción, la constitución de
sociedades comerciales o de aumentos de capital en éstas. También considera la
exención de impuestos nacionales y municipales sobre patentes y espectáculos públicos,
además de la exoneración de un 100% de todos los derechos e impuestos de
importación y demás gravámenes conexos a la actividad turística. El período de
exención fiscal fue de 10 años, con opción de ampliación hasta de 15 años. Este período
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de extensión podría ampliarse hasta en 5 años más si la propiedad del capital pasaba a
manos de inversionistas dominicanos. Este generoso paquete de exenciones fiscales fue
derogado en 1992 debido a la débil implementación y formas de operación de la Ley.
En buena parte se puede atribuir esta falta de un mejor marco institucional para operar
las exenciones y regular el funcionamiento del sector con la relativamente tardía
creación de una secretaría de Turismo hasta 1979. Fue hacia fines de la década de los
ochenta e inicios de los noventa cuando el capital extranjero, predominantemente
español y estadounidense, comenzaron importantes inversiones en el desarrollo turístico
nacional. Esta expansión del sector turismo se vio beneficiada por el cambio en la
estrategia de desarrollo y crecimiento de la isla, que de un modelo de crecimiento
sustitutivo de exportaciones y basado principalmente en la producción de la industria
azucarera pasó a un modelo mucho más abierto, de promoción a las zonas francas y los
servicios. Los procesos de devaluación de la moneda dominicana a lo largo de la década
de los ochenta, posibilitaron el incremento de la competitividad de la República
Dominicana como destino turístico a nivel mundial. Como resultado, la cantidad de
turistas diarios se incrementó en un 70% entre 1984 y 1990 (PNUD, 2005).
En términos generales (ASONAHORES 2006; ASONAHORES/JAD 2006; capítulo
2.1.1.), el turismo recientemente presenta las siguientes tendencias: i) Una sustancial
caída en su dinámica durante 2001-2003 como resultado de los atentados en Estados
Unidos; la llegada de extranjeros se redujo de 2000 al 2003 en un 19,35% y la tasa
promedio de ocupación hotelera (según número de habitaciones) se redujo del 70,2% en
2000 al 62,8% en 2002. Desde 2004 el sector ha logrado recuperarse en forma
importante en los rubros anteriores (BCRD, 2006, 2007).
ii) El cuadro 48 refleja la significativa y creciente presencia del sector turismo —
definido como hoteles, bares y restaurantes— en la balanza de pagos de la República
Dominicana. Destaca, por un lado, que el balance neto representó niveles superiores al
12% del PIB o más de 2.800 millones de dólares en 2003 y 2004, mientras que fue de
casi 3.500 millones de dólares en 2006. Desde esta perspectiva, la contribución del
balance del turismo es la mayor de los sectores considerados. Los ingresos del exterior
bajo este rubro han crecido con una tasa de crecimiento promedio anual del 6,6%
incluso durante 2001-2006 y fueron del 15,9% durante 1990-2000.
iii) El turismo no sólo ha cobrado un peso importante en la balanza de pagos, sino que
también se ha convertido en una creciente fuente de empleos. La tasa de crecimiento
promedio anual (tcpa) del empleo en el turismo fue de un 6,6% durante 1990-2000 y
siguió creciendo durante 2001-2006 con una tcpa de 4%. De esta forma, el empleo total
del sector —directo e indirecto— en 2006 representó el 6,1% de la población ocupada
de la República Dominicana y se ha convertido en una de las principales fuentes
generadoras de empleo formal en el país. Las diferencias en la dinámica del empleo y
del PIB con respecto a otros sectores –particularmente las Zonas Francas es
contrastante.” Pag. 464-466
“b) Turismo
A diferencia de las zonas francas el sector turismo ha recibido relativamente poca
atención en términos de las instituciones existentes, el diseño y la aplicación de políticas
públicas y de inversión para la promoción de sus actividades, particularmente en
comparación con las zonas francas. Sin embargo, el turismo se ha constituido como la
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principal fuente de divisas netas desde 2000 en la balanza de pagos de la República
Dominicana. Igualmente, es el sector turismo el que parece mejor posicionado para
generar mecanismos de arrastre con otros sectores de la economía dominicana tales
como la agricultura, la producción de bienes tradicionales y artesanales, la creación de
infraestructura y comunicaciones así como la posibilidad de descentralizar y potenciar
la expansión de la actividad productiva a distintas zonas geográficas de la República
Dominicana.
El cambio reciente en las preferencias turísticas hacia formas de entretenimiento que
respeten y colaboren con la atención al medio ambiente y las costumbres y tradiciones
de la población local pueden ser una oportunidad inmejorable para generar un sector
más dinámico y social y ecológicamente más responsable en el país. Dicha problemática
se refleja claramente en el hecho de que la actividad turística en suelo dominicano está
dominada fuertemente por los grandes operadores turísticos (FGDD, 2004), a través de
paquetes “todo incluido”, lo que los dota de mayor poder y control sobre todos los
procesos que componen la actividad turística como lo son el transporte, el alojamiento,
la alimentación y actividades de entretenimiento relacionadas. De manera por demás
interesante, se establece que la competencia turística en los noventa, no se dio en la
República Dominicana con otros destinos turísticos del Caribe sino casi exclusivamente
al interior del país. Esta situación generó a menudo guerras de precios entre los distintos
destinos y afectó gravemente la calidad en el servicio y la imagen de país como destino
turístico (PNUD, 2005).
Como aspecto positivo debe destacarse la importancia de una bien diferenciada oferta
de capitales externos entre europeos (españoles casi todos) y estadounidenses. Esta
diversificación ha reducido el componente estacional de la demanda por servicios
turísticos, pues el público proveniente de Estados Unidos prefiere viajar en invierno a
esa zona mientras que los europeos eligen con mayor frecuencia el verano, reduciendo
significativamente los períodos de baja demanda para la industria hotelera local (FGDD,
2004; PNUD, 2005).
En el año 2001 se promulgó la Ley de Fomento al Desarrollo Turístico para los Polos de
Escaso Desarrollo y Nuevos Polos en Provincias y Localidades de Gran Potencialidad y
la creación del Fondo Oficial de Promoción Turística. La nueva ley estableció de nueva
cuenta un sistema de exenciones fiscales, entre ellos: la exención del 100% en el
impuesto sobre la renta, en los impuestos nacionales y municipales y en los impuestos
de importación (ITBIS sobre los equipos, materiales y muebles) por un período de 10
años (PNUD, 2005).
A pesar de que el sector turismo sigue siendo una importante fuente de divisas y empleo
para la economía dominicana y es considerada como uno de los factores de crecimiento
con mayor potencial, es importante resaltar algunas de las debilidades actuales que
amenazan con reducir aún más su dinamismo, en lugar de transformarlo en una
actividad sostenible y con importantes efectos de arrastre para el resto de la economía.
En primer lugar, el sector se encuentra dominado por grandes operadores turísticos que
monopolizan la actividad y no permiten una mejor distribución de los beneficios
aportados por la derrama turística, especialmente entre la población y los productores
locales. En segundo lugar, el sector turismo se ha caracterizado por la falta de
creatividad en la promoción de otras variedades turísticas para el país distintas de las
proporcionadas por las playas, el país cuenta con un importante acervo colonial y
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arquitectónico que puede ser también utilizado con fines turísticos. En tercer lugar, la
concentración de la actividad turística en pocas manos y grandes empresas no permite
que se elabore una actividad turística de la que la población local, a través de la
promoción y exposición de la historia, tradiciones y cultura nacionales, se vea también
beneficiada y participe en el desarrollo de la industria y los servicios que la apoyan y
complementan. Este punto es de particular relevancia, pues el aislamiento y
marginación de la población local también se refleja en el deterioro ambiental de los
recursos que posibilitan el atractivo turístico de la zona.
Adicionalmente, esta marginación colabora con el alto nivel de desempleo y falta de
oportunidades que, tarde o temprano, también colaboran con el incremento de los
índices delictivos que impactan negativamente sobre el turismo.
Propuesta 7. Considerando que el sector turismo se ha convertido desde finales de los
noventa —y ante la caída en la dinámica de las zonas francas— en el principal factor
superavitario de la balanza de pagos, el sector requiere de instituciones, financiamiento
y presencia estratégica en los sectores público y privado de la República Dominicana.
Su aporte actual y particularmente futuro a la socioeconomía y en términos de inserción
externa es crítico y debiera priorizarse. Para la década de los noventa varias
instituciones (CEPAL, 2000; FGDD, 2004; PNUD, 2005) ya habían señalado estos
aspectos. Nueva información vertida recientemente (ASONAHORES-JAD, 2006) y los
escenarios sectoriales y para el sector externo hasta 2030 confirman la enorme
capacidad —existente y potencial— de integración del sector agropecuario a la
demanda del sector turismo: la economía nacional actualmente provee el 28,6% de las
frutas, el 13,4% de los alimentos envasados y un 16,1% de las carnes consumidas por el
sector hotelero. 43
Se asume —aunque no existe mayor información al respecto— que el sector
manufacturero nacional tiene diversos encadenamientos y un importante potencial en
rubros como muebles, infraestructura, reparación de equipo, muy diversos servicios, etc.
Es indispensable replicar el esfuerzo de análisis de ASONAHORES-JAD (2006) para el
resto de los sectores de la economía dominicana con el turismo.
Propuesta 8. Con base en el estudio de SONAHORES-JAD (2006) es apremiante crear
un programa específico para mejorar y profundizar los vínculos y el suministro del
sector agropecuario al hotelero. Además de la creación de centros de acopio en lugares
cercanos a los centros hoteleros, existe un enorme potencial para incrementar la
proveeduría en sectores como frutas, víveres, pescados y mariscos, vegetales, carnes,
lácteos, abarrotes y embutidos, entre otros. En todos estos sectores ya existen relaciones
de proveeduría de empresas establecidas en la República Dominicana y es importante
considerar la modalidad de compra (en su mayoría a 30 días y vía intermediarios) y los
específicos controles de calidad de los hoteles. Mientras no existan estudios adicionales
y propuestas puntuales de otros sectores, el sector agropecuario y su proveeduría para
con los hoteles debiera constituir una prioridad de la política económica y externa de la
República Dominicana.
Propuesta 9. Diversos estudios (CEPAL, 2000; PNUD, 2005) han señalado la
fragilidad de la inserción de la República Dominicana en los estratos del turismo de
“todo incluido”, la “commodification” de los servicios turísticos (FGDD, 2004) y con
sus respectivas repercusiones en el medio ambiente y en limitados vínculos
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socioeconómicos con el resto del país. Resulta inminente plantear una estrategia del
sector turismo en el corto, mediano y largo plazo que permite diversificar esta estrategia
en forma efectiva y que sea sustentable con el medio ambiente; el modelo actual y el
deterioro ambiental cuestionan seriamente la viabilidad en el mediano plazo del modelo
turístico seguido en las últimas décadas.” Pag. 485-490
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