DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

DNP
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
DNP
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Director General
Hernando José Gómez Restrepo
Subdirector General
Juan Mauricio Ramírez Cortés
Secretaria General
Tatiana Milena Mendoza Lara
Directora de Inversiones y Finanzas Públicas
Diana Margarita Quintero Cuello
Subdirectora de Inversiones para el Desarrollo
Social y la Administración General del Estado
Margarita María Rosas Machado
Subdirectora de Inversiones para la Infraestructura y
la Defensa Nacional
Lady Diana Fuentes Vega
Subdirectora de Proyectos e Información
para la Inversión Pública
Dora Elisa Laverde Moncada
Subdirección de Proyectos e Información
para la Inversión Pública
Camilo Cortés Mora
Carlos Fernando Gómez Vásquez
Eliana León Vergara
Gilberto Andrés Ramos Caballero
Jairo Javier Yepes Escobar
José Manuel Rivera León
Luis Fernando Serrano Serrano
María Margarita Borda Fonseca
Martha Adriana Amézquita Cárdenas
Nelson Ernesto Amaya Durán
Paola Andrea Parra Marín
Rocío Herrera Cruz
Sagrario Forero Gil
Sonia Sánchez Cabrejo
Vladimir González Zapata
Diagramación e Impresión
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PBX: 413 6884
Bogotá, D.C.
Departamento Nacional de Planeación
www.dnp.gov.co
Calle 26 # 13 -19
Teléfono 3815000
Bogotá D.C. Colombia
Impreso y hecho en Colombia
Printed in Colombia
Contenido
1.PREFACIO
2.INTRODUCCIÓN
3.
5
BASE TEÓRICA PARA LA FORMULACIÓN EVALUACIÓN Y REGISTRO DE PROYECTOS
DE INVERSIÓN PÚBLICA7
3.1
Inversión Pública7
3.2
El Proyecto de Inversión Pública7
3.3
Cadena de Valor7
3.4
Matriz de Marco Lógico8
9
3.5
Ciclo de Vida de los Proyectos
3.5.1 Etapa de Preinversión
10
3.5.2 Etapa de Inversión ó Ejecución
12
3.5.3 Etapa de Operación y Mantenimiento
12
3.5.4 Etapa de Evaluación Ex post13
3.6
Calidad de la Información Durante el Ciclo de los Proyectos de Inversión13
4. PROCEDIMIENTOS PARA EL REGISTRO Y ACTUALIZACIÓN DE PROYECTOS EN EL BPIN15
4.1
El Registro de un Proyecto por Primera Vez
15
4.1.1 La Metodología General Ajustada (MGA) y la Ficha de Estadísticas Básicas
de Inversión (EBI)
15
4.1.2 Alistamiento del Proyecto16
4.1.3 Filtros de Calidad17
4.1.4 Consideraciones del Registro de un Proyecto
20
4.2
Actualización de Proyectos
20
5. ANEXOS22
5.1
Glosario
22
5.2
Guía para el análisis del proyecto en los filtros de formulación, viabilidad
y control posterior de viabilidad
26
5.3
Guías Sectoriales Vigentes
30
5.4.2 Sanción Ley de PGN
29
5.4.3 Decreto de Liquidación
30
1. PREFACIO
El presente manual describe los procedimientos que deben seguir los proyectos susceptibles de
ser financiados o cofinanciados con recursos del Presupuesto General de la Nación.
Con la expedición del Decreto 2844 de 2010, se institucionalizó el Sistema Unificado de Inversión
Pública, involucrando las fases de planeación: formulación y evaluación ex ante de proyectos y su
registro en el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN), programación, ejecución, operación, seguimiento y evaluación posterior.
En el marco de este ciclo de inversión pública, el Manual de Procedimientos del BPIN presenta
paso a paso las fases de formulación, evaluación ex ante y registro de los proyectos en dicho
Banco, etapa que genera la información base para la programación, ejecución y seguimiento de
los proyectos de inversión en caso que sean susceptibles de ser financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación.
REFERENCIAS NORMATIVAS
➧
Constitución Política de Colombia
➧
Ley 38 de 1989
➧
Ley 152 de 1994
➧
Ley 179 de 1994
➧
Ley 225 de 1995
➧
Ley 819 de 2003
➧
Decreto 111 de 1996
➧
Decreto 4730 de 2005
6
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
➧
Decreto 1957 de 2005
➧
Decreto 3517 de 2009
➧
Decreto 2844 de 2010
➧
Resolución 806 de 2005
DOCUMENTOS ASOCIADOS
➧
Manual del Sistema de Inversiones y Finanzas Públicas. 2011.
➧
Metodología General Ajustada (MGA) para la identificación, preparación y evaluación
de proyectos de inversión pública. 2011.
➧
Manual de Clasificación Presupuestal del Gasto de Inversión. 2011.
➧
Guía Metodológica para la Formulación de Indicadores. 2009.
➧
Manual de Programación Presupuestal. 2011.
➧
Manual de la Inversión Pública Nacional: Modificaciones y autorizaciones al gasto de
inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN). 2011.
2. INTRODUCCIÓN
El Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN) es la plataforma para el registro y la sistematización de los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Presupuesto
General de la Nación que debidamente formulados y evaluados permiten tomar decisiones de
inversión para que se generen los bienes y/o servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de la sociedad colombiana.
Este importante instrumento de planificación en el nivel nacional, hace parte del Sistema Unificado de Inversiones Públicas1, el cual integra los procesos asociados a cada una de las fases del
ciclo de la inversión pública y permite que los proyectos tengan un flujo armónico y consistente
puesto que los acompaña desde el momento de su formulación hasta la entrega de los productos,
articulando de esa manera los programas del gobierno y las políticas públicas con los proyectos.
El siguiente diagrama muestra la articulación de la estructura del Sistema Unificado de Inversiones
Públicas de acuerdo a los módulos del ciclo de vida del proyecto en donde el BPIN inicia la cadena.
Ilustración 1
Estructura del Sistema Unificado de Inversiones Públicas
Formulación y
Evaluación Ex Ante
BPIN
Seguimiento
suip
Ejecución
1
Reglamentado por el Decreto 2844 de 2010.
Programación
8
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
La función principal del BPIN es la de consolidar la información relacionada con la formulación
de los proyectos que se han encontrado viables y susceptibles de ser financiados o cofinanciados
con recursos del Presupuesto General de la Nación durante todo su ciclo de vida y que deben ser
presentados por las entidades y establecimientos públicos del orden nacional. De esta manera, el
BPIN, apoya las decisiones gerenciales sobre inversión pública.
Por lo anterior, el BPIN corresponde a la primera etapa del ciclo de la inversión pública. En él se
registra la información de cada uno de los proyectos de inversión de las entidades y establecimientos públicos del orden nacional.
Es importante mencionar que un proyecto de Inversión registrado en el BPIN, debe enmarcarse
dentro del siguiente esquema lógico:
Planes
Programas
Proyectos
De esta forma, los proyectos de inversión que se formulan y evalúan deben ser consistentes con
los lineamientos de política pública. Por esta razón, el BPIN es también el instrumento central
para la asignación eficiente de recursos y para el fortalecimiento de la programación integral de
la inversión pública.
El Decreto 2844 de 2010 señala que el BPIN es un instrumento para la planeación que registra los
programas y proyectos de inversión pública considerados viables, previamente evaluados social,
técnica, ambiental y económicamente susceptibles de ser financiados o cofinanciados con recursos
del Presupuesto General de la Nación.
Así mismo, el BPIN es un soporte para los procesos de planeación, presupuestación, seguimiento,
control y evaluación de resultados de la inversión pública colombiana financiada o cofinanciada
con recursos del Presupuesto General de la Nación. De esta manera, se promueve la asignación
de recursos a proyectos viables, prioritarios y elegibles que busquen mejorar los niveles de calidad de vida, apoyando los procesos de crecimiento y desarrollo, fomentando el cumplimiento de
objetivos y el logro de resultados.
3. BASE TEÓRICA PARA LA FORMULACIÓN EVALUACIÓN Y REGISTRO
DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
3.1. Inversión Pública
Se entiende por inversión pública la aplicación de un conjunto de recursos públicos orientados al
mejoramiento del bienestar general y la satisfacción de las necesidades de la población, mediante
la producción o prestación de bienes y servicios a cargo del Estado, o mediante la transferencia
de recursos, siempre que se establezca claramente un cambio positivo en las condiciones previas
imputable a la aplicación de estos recursos, en un tiempo determinado.
La normatividad colombiana ha acotado el término de inversión pública a “aquellas erogaciones
susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan
cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de
funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. (…) La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad
de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social”2.
3.2. El Proyecto de Inversión Pública
Un proyecto se entiende como la unidad operacional de la planeación del desarrollo que vincula
recursos (humanos, físicos, monetarios, entre otros) para resolver problemas o necesidades sentidas de la población.
Los Proyectos de Inversión Pública contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utili­zan total
o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o ­recuperar la capacidad de
producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado3.
2
3
Decreto Anual de Liquidación del Presupuesto General de la Nación, por el cual se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen
los gastos.
Decreto 2844 de 2010, artículo 5.
10
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
Así mismo, los proyectos de inversión deben contar con los siguientes atributos: ser únicos; es decir
que no exista ningún otro proyecto con el mismo objetivo, temporales (limitados en el tiempo),
tener un ámbito geográfico específico, tener unas actividades específicas, tener beneficiarios definidos y establecer objetivos. Lo anterior, en función de la cadena de valor y la Matriz del Marco
Lógico, que se describen a continuación.
3.3. Cadena de Valor
La cadena de valor del proyecto de inversión plantea que para cumplir con unos objetivos específicos, los proyectos disponen de insumos que a través de un proceso de transformación (llamado
actividades) generan unos productos. Estos últimos conducen a resultados en términos de los
objetivos específicos propuestos, los cuales a su vez generan impactos, que se definen como los
efectos esperados de los productos en condiciones económicas o sociales específicas de la población.
Ilustración 2
Cadena de valor de un proyecto típico de inversión
Insumos
Costos
Monetarios
Actividades
Producto
Objetivos
Específicos
Resultados
Impacto
Efectos
esperados
Se entiende por objetivo específico los resultados o beneficios cuantificables esperados de un
proyecto, que permiten desarrollar el objetivo general del mismo. Estos objetivos deben estar
correctamente definidos y claramente detallados.
El concepto de producto es entendido como el bien y/o servicio que es provisto por el proyecto
como consecuencia del desarrollo de un conjunto de actividades específicas. Los productos de
un proyecto deben agotar los objetivos específicos del mismo y deben cumplir a cabalidad con el
objetivo general del proyecto.
Por su parte, el concepto de actividad puede ser entendido como la combinación de acciones a
través de las cuales los insumos (recursos monetarios representados en factores de producción
como mano de obra, maquinaria, materia prima, principalmente) generan un producto (bien o
servicio) determinado. El conjunto de actividades de un proyecto debe agotar la operación del
mismo y cada una de ellas debe estar relacionada con su respectivo producto.
3. Base teórica para la formulación, evaluación
y registro de proyectos de inversión pública
11
3.4. Matriz de Marco Lógico
La Matriz del Marco Lógico es el resultado de la aplicación de una metodología que contempla el
análisis de problemas, objetivos, involucrados y alternativas. A través de una estructura de cuatro
filas y cuatro columnas permite presentar una estructura secuencial y jerarquizada de los elementos
mínimos que hacen parte de la formulación de un proyecto de inversión:
Ilustración
3 Formato Matriz de Marco Lógico
Resumen Narrativo
Indicadores-Metas
Medios de Verificación
Supuestos
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
El fin, expresa la solución a un problema de desarrollo superior al que el proyecto espera contribuir.
Responde la pregunta ¿Para qué?
El propósito, es el efecto que se espera al finalizar el proyecto, es el objetivo general del proyecto.
Responde a la pregunta ¿Por qué?
Los componentes, son los resultados específicos del proyecto, corresponden a los objetivos específicos definidos y responden a la pregunta ¿Qué?
Las actividades, tal y como se definen para la cadena de valor, representan las acciones necesarias
para la generación de los productos y obtención de los resultados del proyecto. Responden a la
pregunta ¿Cómo?
Los indicadores, por su parte, son representaciones cuantitativas, verificables objetivamente, a
partir de las cuales se registra, procesa y presenta la información necesaria para medir el avance
o retroceso en el logro de un determinado objetivo. De acuerdo con el nivel de la matriz que se
quiera medir y con su contribución a la cadena de valor, se incluyen indicadores de gestión (actividades), producto (componentes), resultado (propósito) o impacto (fin)4.
Los medios de verificación señalan las fuentes de información necesaria para el cálculo de los
indicadores.
4
Si requiere ampliar la información sobre indicadores, diríjase a la cartilla “Guía metodológica para la formulación de indicadores”
2009.
12
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
Finalmente, los supuestos expresan las condiciones necesarias que deben darse en cada nivel
para que se logre avanzar al siguiente nivel de la matriz. Para identificarlos, se deben considerar
los riesgos que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. Es decir, existirán
supuestos en el nivel de las actividades, y solo si éstos se cumplen, permitirán avanzar hacia el
logro de los componentes u objetivos específicos del proyecto.
3.5. Ciclo de Vida de los Proyectos
El desarrollo de un proyecto de inversión pública está dividido en etapas que conforman “el ciclo de
los proyectos”. Dicho ciclo inicia con la formulación y evaluación ex ante del proyecto de inversión
pública y termina cuando el proyecto cumple con los objetivos y metas propuestas, cuando se haya
realizado la evaluación ex post y cuando los análisis de conveniencia de las entidades ejecutoras
de los proyectos así lo establezcan.
Las etapas del ciclo del proyecto son las siguientes:
Ilustración 4
Etapas del Ciclo del Proyecto
IDENTIFICACIÓN
Situación actual
Situación esperada
Alternativas de solución
ETAPAS DEL PROYECTO
FORMULACIÓN
PREPARACIÓN
Estudios
EVALUACIÓN
financierA
A precios de mercado
EVALUACIÓN
ECONÓMICA
Y SOCIAL
A precios cuenta
I. PREINVERSIÓN
EVALUACIÓN
EXANTE
Legal
Mercado
Técnico
Institucional y organizacional
Ambiental
Riesgos
Comunicativo
Financiero
Toma de decisión de inverrtir o no
en el proyecto
II. INVERSIÓN
EJECUCIÓN
Físico - financiera
SEGUIMINTO
Indicadores de producto
y de gestión
III. OPERACIÓN
Generación del beneficio a través de
los bienes o servicios generados
IV. EVALUACIÓN
EXPOST
Análisis de impacto en
el largo plazo
3. Base teórica para la formulación, evaluación
y registro de proyectos de inversión pública
13
3.5.1. Etapa de Preinversión
Se le denomina preinversión a la formulación y evaluación ex ante del proyecto. En esta etapa, se
identifica el problema o necesidad y se prepara la información pertinente para establecer si desde
el punto de vista financiero, técnico, económico y ambiental es viable emprender el proyecto.
➲
Formulación5
La formulación contempla la identificación del problema central y de las características de la
situación actual así como de la situación esperada en términos de la población beneficiada, la
definición de las estrategias y de las actividades que soportan al proyecto; igualmente involucra
la programación de indicadores que miden el proyecto en posteriores etapas. Adicional a esto, es
necesario que el proyecto se encuentre articulado con los planes institucionales y sectoriales, y
con el Plan Nacional de Desarrollo. En este proceso, el formulador también tendrá que definir la
totalidad de sus fuentes de financiación, la regionalización de la inversión6 y de las variables que
sean necesarias para la evaluación previa que soporta la decisión de realizar el proyecto.
➲
Evaluación Ex ante
La evaluación ex ante del proyecto consiste en un ejercicio de análisis de la pertinencia, eficacia,
eficiencia e impacto del proyecto a la luz de las alternativas de solución identificadas. Para lo anterior
se parte de la información recopilada en la preparación de cada una de las alternativas de solución.
La evaluación consiste en la comparación de las diferentes alternativas de solución mediante los indicadores apropiados con el propósito de seleccionar la mejor, de acuerdo con el criterio seleccionado.
Existen tres tipos de evaluación:
5
6
1.
Evaluación financiera: Es del interés del inversionista privado, del gobierno y de las
instituciones financieras. La valoración de beneficios, ingresos y costos del proyecto
se hace a precio de mercado, es decir, con todas sus distorsiones. Incluye los costos y
beneficios directos atribuibles a la alternativa. Para el análisis se utiliza la tasa de interés
de oportunidad del mercado.
2.
Evaluación Económica: Estudia y mide el aporte neto de un programa o proyecto al
bienestar nacional, teniendo en cuenta el objetivo de eficiencia.
3.
Evaluación Social: Además de los análisis de eficiencia de los impactos de una política,
un programa o un proyecto en la evaluación social se deben incorporar los efectos sobre
la distribución del ingreso y la riqueza.
Si requiere ampliar la información sobre formulación y evaluación de proyectos, diríjase al “Marco Conceptual para la Formulación
y Evaluación de Proyectos de Inversión” 2011.
Para mayor información consultar la “Guía Para La Regionalización De La Inversión Nacional” 2011.
14
➲
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
Niveles de la información en la etapa de la Preinversión
Los estudios que se requieren para contar con la información para formular y evaluar el proyecto
pueden realizarse con diferentes niveles de profundidad: pueden hacerse a nivel de idea, perfil,
prefactibilidad o factibilidad. No todos los proyectos deben pasar por las cuatro fases, eso depende
del grado de complejidad técnica y de los montos de cada proyecto.
1.Idea: es el resultado de la búsqueda de una solución a una necesidad, una respuesta
a un marco de políticas generales, o a un Plan de Desarrollo específico. A este nivel se
cuenta con una primera visión del problema, de sus características y de las posibles
alternativas de solución que puede tener; con el objeto de decidir si es aconsejable
profundizar el análisis, en miras a su implementación, o si es preferible rechazar o postergar la idea.
2.
Perfil: en este nivel debe recopilarse la información de origen secundario que aporte
datos útiles para el proyecto, como documentos acerca de proyectos similares, mercados
y beneficiarios. Esta información es fundamental para preparar y evaluar las alternativas
del proyecto y calcular sus costos y beneficios de manera preliminar. Aquí también se
analiza la viabilidad legal e institucional del proyecto. Con esta información, se eligen
las alternativas que ameritan estudios más detallados o se toma la decisión de aplazar
o descartar el proyecto. Este es el nivel mínimo requerido para la inscripción de un
proyecto en el BPIN.
3.
Prefactibilidad: en este estudio se evalúan las alternativas que fueron seleccionadas
en la fase precedente. Se realizan estudios técnicos especializados de manera que al
mejorar la calidad de la información reduzcan la incertidumbre para poder comparar
las alternativas y decidir cuáles se descartan y cuál se selecciona. Estos estudios deben
incluir al menos los efectos producidos por cambios en las variables relevantes del
proyecto (sobre el valor presente neto, VPN, sobre cambios en los gastos de inversión
y de operación del proyecto, y las estimaciones de la demanda y de la oferta).
4.
Factibilidad: este nivel se orienta a definir detalladamente los aspectos técnicos de la
solución planteada con el proyecto. Para ello se analiza minuciosamente la alternativa
recomendada en la etapa anterior, prestándole particular atención al tamaño óptimo
del proyecto, su momento de implementación o puesta en marcha, su estructura de
financiamiento, su organización administrativa, su cronograma y su plan de monitoreo.
3.5.2. Etapa de Inversión o Ejecución
Una vez realizada la formulación y evaluación ex ante del proyecto, se procede a programar el proyecto para su posterior ejecución. Esta etapa está relacionada con el diseño definitivo del proyecto.
Durante la etapa de inversión se realiza la ejecución del presupuesto y el seguimiento al mismo.
3. Base teórica para la formulación, evaluación
y registro de proyectos de inversión pública
15
➧ Ejecución
En esta fase se procede a ejecutar el presupuesto dispuesto para cada uno de los proyectos registrados en el BPIN. En esta misma etapa se da la ejecución física, a través de la puesta en marcha
de las actividades propias, definidas en el diseño del proyecto.
➧ Seguimiento
El seguimiento a la ejecución de los proyectos se realiza de manera mensual, conteniendo la información referente a los avances físicos, financieros y cronológicos realizados en el proyecto. Esta
información debe ser suministrada por la entidad ejecutora del mismo.
3.5.3. Etapa de Operación y Mantenimiento
En esta etapa del ciclo del proyecto se ofrecen de manera rutinaria los bienes y/o servicios para
los cuales el proyecto fue diseñado (ej. si en el proyecto se construía infraestructura educativa en
esta etapa se prestará el servicio de educación). Los recursos que aquí se usen buscarán mantener
la capacidad que el proyecto generó en su etapa de inversión. Al igual que en la anterior etapa se
realizará el seguimiento correspondiente.
3.5.4. Etapa de Evaluación Ex post
La Evaluación ex post es la última etapa del ciclo de la inversión pública y pretende garantizar la
asignación y ejecución eficiente y efectiva de los recursos de inversión, midiendo el impacto de
los proyectos a nivel económico, político y social. Dependiendo del impacto, se puede determinar
el éxito o fracaso de cada uno de los proyectos de Inversión Pública, para retroalimentar así una
nueva etapa de formulación del proyecto, cerrando el ciclo de la inversión pública.
En el DNP la evaluación Ex post la realiza la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas (DEPP).
La DEPP contempla, entre otros los siguientes criterios para realizar este tipo de evaluación: a:
(1) la conexidad de los proyectos con el Plan Nacional de Desarrollo, (2) el impacto social y (3) el
monto de recursos que fue destinado.
3.6. Calidad de la Información durante el Ciclo
de los Proyectos de Inversión
Del análisis realizado por la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas para el desarrollo del
Sistema Unificado de Inversiones Públicas se evidenció la importancia de contar con información
de calidad, esto es, información que resulte veraz, precisa y que cumpla con los estándares previstos para que el sistema efectivamente cumpla con su cometido de generar información para la
adopción de decisiones en materia de inversión pública.
16
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
En general, un proceso de programación óptimo y deseable que quiera tener al desempeño del
gasto como uno de sus criterios fundamentales, debe primero crear las condiciones mínimas
para garantizar una toma de decisiones efectiva con información de calidad, que sea comparable,
coherente y útil a los propósitos de los formuladores de políticas públicas.
La calidad y eficacia resultantes, tanto del análisis de la información como de la toma de decisiones que se haga a partir de la información proporcionada, están lógicamente determinadas por la
calidad y eficacia que le agregan a la información capturada y procesada, cada una de sus etapas.
Desde un punto de vista amplio, la calidad y eficacia en la toma de decisiones derivada del análisis
de desempeño del gasto de inversión están directamente influenciadas por los procedimientos
con los que se capture, depure, transforme y analice la información recopilada en cualquiera de
las etapas del proceso de programación presupuestal. Dado este hecho, es importante destacar
la enorme importancia que adquieren la claridad y la consistencia con que estén establecidos los
principios (conceptos, definiciones y reglas) que rigen dichos procedimientos.
En este sentido y dado que se requiere que la información esté orientada a dar cuenta de la productividad, eficiencia, eficacia, efectividad de los proyectos, se deben entender estos conceptos como:
a)
Productividad: corresponde al grado en que un proyecto transforma insumos en productos y servicios. Se mide como una relación insumo producto.
b)
Eficiencia: El concepto hace referencia al uso óptimo de recursos en una actividad
productiva. En el marco de los proyectos de inversión, la eficiencia puede ser abordada, entre otros, a través del análisis de Eficiencia Técnica. Este análisis evalúa qué tan
bueno es un proyecto determinado transformando insumos en productos requeridos
(estos es, qué tan productivo es su gasto), en comparación con si mismo u otros proyectos similares. En este sentido es posible medir la eficiencia técnica como la relación
entre la productividad observada de un proyecto y su productividad esperada (o una
productividad referente que sea considerada óptima).
c)
Eficacia: puede definirse como la capacidad de alcanzar el efecto que espera o se desea
tras la realización de una acción.
d)
Efectividad: hace referencia a la medida en que los objetivos de la prestación de servicios
se cumplen a través de los productos generados. En este ámbito existen subcomponentes específicos de evaluación como el acceso, conveniencia y calidad de los servicios
prestados. El acceso se refiere a la facilidad con la cual los servicios pueden llegar a los
consumidores, mientras que la conveniencia hace alusión a la capacidad de los productos para satisfacer las necesidades de la población, sin hacer que esta provisión se
encuentre por fuera del rango de servicios requeridos por éstos últimos. En tercer lugar,
la calidad hace referencia a la conformidad de las características con que los servicios
son provistos y al cumplimiento del objetivo con el cual fueron concebidos.
3. Base teórica para la formulación, evaluación
y registro de proyectos de inversión pública
17
Para asegurar el cumplimiento de estos criterios, existen tres principios en materia de generación,
registro y revisión de la información, estos son: la Autoevaluación, la Generación de Valor y el
Respeto a las Competencias.
Teniendo en cuenta que el diseño del ciclo presupuestal involucra diversas instancias en el proceso de análisis y evaluación de los proyectos de inversión, el Principio de Autoevaluación hace
referencia a la responsabilidad asumida por cada actor participante para evaluar por sí mismo la
calidad, pertinencia y consistencia de la información que le suministra al sistema, en cumplimiento
de estándares definidos para tal fin.
El Principio de Generación de Valor se refiere a que el responsable de suministrar información al
sistema en cada momento del ciclo del proyecto de inversión, debe aportar los análisis y evaluaciones que le sean pertinentes, de modo que se agregue valor para la toma de decisiones con los
proyectos de inversión.
Finalmente, el Principio de Respeto a las Competencias, indica que cada actor responsable de
intervenir durante el ciclo de los proyectos de inversión, deberá hacerlo en función sus competencias y funciones, respetando las de los demás actores participantes.
4. PROCEDIMIENTOS PARA EL REGISTRO Y ACTUALIZACIÓN
DE PROYECTOS EN EL BPIN7
Como se ha señalado, el BPIN está centrado en la captura de la información que resulta de la
formulación y evaluación ex ante de los proyectos que concursan por recursos del Presupuesto
Público. Los productos centrales de este ejercicio son el registro y la actualización de los proyectos.
¿Quiénes pueden formular y evaluar proyectos?
Los proyectos pueden ser formulados y evaluados por las entidades del nivel nacional, departamental, municipal y por los particulares. Sin embargo, en cualquier caso “deben ser presentados
a través de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, atendiendo sus
funciones y competencias”8.
Las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación son: Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Entidades adscritas y/o vinculadas, Unidades Administrativas Especiales, u otras entidades de la rama ejecutiva del poder público, Congreso de la
Republica, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General
de la Republica, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contaduría General de
la Nación, Auditoria General de la Republica, Consejo Nacional Electoral, Registraduría Nacional
de Estado Civil, entre otras.
Las Oficinas de Planeación en cada entidad son las competentes para administrar los usuarios
que acceden al BPIN a ejercer el rol de formuladores, a quienes deberán informarles acerca de las
características, funciones y responsabilidades que conlleva asumir dicho rol.
7
8
Para ver los pasos operativos que se deben realizar en el sistema de información para implementar estos procedimientos consulte
el Manual del Usuario 2011.
Decreto 2844 de 2010, Artículo 9.
20
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
El registro y la actualización
Los formuladores de proyectos deben aproximarse al BPIN en dos momentos distintos: (1) cuando
vayan a registrar un proyecto por primera vez y (2) cuando vayan a hacer actualizaciones de la
información de un proyecto previamente registrado.
4.1. El Registro de un Proyecto por primera vez
4.1.1. La Metodología General Ajustada (MGA) y la Ficha de Estadísticas Básicas
de Inversión (EBI)
La MGA tiene como objetivo hacer ágil y eficiente el proceso de identificación, preparación, evaluación y programación de los Proyectos de Inversión. Todos los proyectos que quieran concursar
por recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación deben registrar su formulación
en la MGA.
La MGA permite al formulador consignar la información de identificación del problema o necesidad,
el análisis de objetivos y las posibles alternativas de solución. A estas alternativas se le realizan
los estudios que sean necesarios de acuerdo al tipo de proyecto o sean requeridos por la entidad
que emite el concepto de viabilidad. Teniendo en cuenta los costos de oportunidad, los costos e
ingresos y/o beneficios, el evaluador podrá decidir cuál es la mejor alternativa. Finalmente, con
la alternativa de solución seleccionada se realizará la programación de productos e indicadores
del proyecto9.
Para algunos proyectos se cuenta también con guías sectoriales que permiten complementar la
información de la MGA de acuerdo con las particularidades y requerimientos sectoriales10.
Una vez concluidos los procesos de identificación, preparación, evaluación y programación realizados a través de la MGA, la ficha EBI se generará en forma automática, conteniendo la información
básica necesaria para identificar los principales aspectos del proyecto de inversión que deben
quedar consignados en el BPIN.
Interfaz EBI-BPIN
Para que la información se transmita de la MGA al BPIN se desarrolló una interfaz que permite
que las dos herramientas informáticas se comuniquen.
Al realizar la carga del proyecto en el BPIN, se generará el código que identificará en forma unívoca
el proyecto durante su ciclo; los primeros cuatro dígitos se referirán al año de registro, los siguien
Para profundizar la información acerca de la MGA puede dirigirse al manual publicado en: www.dnp.gov.co, Programas, Inversiones
y Finanzas Públicas, Componente Metodológico.
10
Ver Anexo 3.
9
4. Procedimientos para el registro
y actualización de proyectos en el BPIN
21
tes cinco dígitos hacen referencia al nivel territorial y los últimos cuatro dígitos corresponden al
consecutivo dentro de la vigencia.
4.1.2. Alistamiento del Proyecto
Realizada la interfaz del proyecto en el BPIN, es necesario incluir y/o actualizar información de
algunas variables con el objetivo de completar la información necesaria para proceder al envío
del proyecto para su aprobación.
La información de cada proyecto en el BPIN está organizada en cinco capítulos con la siguiente
estructura:
Capítulo
Contenido
Datos Básicos: objetivo, descripción.
Información Básica
Localización: dónde se ejecuta el proyecto.
Relación con la Planificación: con el Plan de Desarrollo y otros instrumentos de política pública.
Cuantificación y localización: cuántos beneficiarios tiene y en dónde están ubicados.
Beneficiarios
Componentes y Actividades
Criterios de focalización: en los casos en los que el proyecto atiende población específica (i.e,
desplazados, discapacitados, grupos étnicos, etc.).
Actividades y Cronograma: cronograma previsto para la realización de las actividades del
proyecto en todo su horizonte de evaluación.
Indicadores de Producto: con metas totales y por vigencia.
Indicadores de Gestión: con metas por vigencia.
Indicadores
Ponderación de Indicadores: peso relativo de los indicadores en cada vigencia.
Regionalización de Indicadores de Producto: en los casos en que el proyecto tenga la característica de ser regionalizable.
Fuentes de Financiación: recursos solicitados y asignados al proyecto por fuente de financiación.
Costo de Actividades: costos de cada actividad por vigencia.
Esquema Financiero
Regionalización de Recursos: distribución territorial del destino de los recursos.
Focalización de Recursos: en los casos en los que el proyecto destina recursos a alguna política
transversal (i.e. ACTI11, TIC12, etc.).
,
Una vez el formulador haya completado y verificado toda la información del proyecto, previo a su
registro final, ésta información pasará a ser revisada y evaluada por tres diferentes filtros de calidad.
11 12
Actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
11
12
22
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
4.1.3. Filtros de Calidad
Una vez formulado y evaluado el proyecto por el Gerente del mismo en la entidad responsable,
se realizan tres tipos de controles, denominados filtros de calidad. El primero es el Control de Formulación, a cargo de la Oficina de Planeación de la Entidad Responsable del proyecto; el segundo
es el Control de Viabilidad, a cargo de la Oficina de Planeación de la Cabeza Sectorial y finalmente
el Control Posterior, a cargo de la Dirección Técnica Sectorial del DNP.
Cada uno de estos roles emitirá su concepto dentro del marco de sus competencias y rol definido
en la administración pública. La emisión del concepto se enmarca en la respuesta a preguntas
puntuales que de acuerdo con los criterios que cada filtro debe tener en cuenta, permiten verificar
el cumplimiento de los requisitos de calidad de la información del proyecto13.
A continuación se explica brevemente la participación de cada filtro dentro del proceso:
➦ Control de Formulación
En esta etapa se debe hacer un estudio profundo de todas las variables del proyecto, con el fin de
que no existan vacíos de información. Si el concepto es negativo el encargado de emitir el control
debe devolver el proyecto al formulador indicando las razones de la negativa para que el formulador pueda realizar los ajustes y mejoras que sean del caso y lo remita nuevamente. Si el concepto
es positivo pasa a revisión del siguiente filtro.
Criterios a tener en cuenta:
•
La competencia de la entidad para ejecutar el proyecto de inversión.
•
La pertenencia del proyecto y su grado de asociación a la misión y al Plan de Acción de
la entidad ejecutora.
•
El cumplimiento de los estándares técnicos y metodológicos para la formulación del
proyecto de inversión.
Responsable del control: Oficinas de Planeación de las entidades formuladoras
Fecha límite para llegar a esta instancia: Se
recomienda como fecha límite, el 31 de marzo
del año anterior al que se está programando
la ejecución del proyecto. Sin embargo, cada
sector puede establecer el plazo que le sea más
conveniente.
Las preguntas que responde cada filtro y algunas aclaraciones se pueden ver en el Anexo 2 de este manual.
13
4. Procedimientos para el registro
y actualización de proyectos en el BPIN
23
➦ Control de Viabilidad
Los Ministerios y/o Cabezas Sectoriales tienen la función de emitir el concepto de viabilidad a los
proyectos de todas las entidades del sector. Si el concepto es negativo el encargado de emitir el
control debe devolver el proyecto al formulador indicando las razones de la negativa. Si el concepto
de viabilidad es positivo, debe enviarlo para revisión de la Dirección Técnica del DNP responsable
del sector.
Criterios a tener en cuenta:
•
La pertinencia sectorial. Es decir, si el proyecto se enmarca dentro de los lineamientos
y estándares técnicos delimitados dentro de su política sectorial.
•
La generación de valor agregado del proyecto de inversión para el desarrollo del sector
de manera tal que permita priorizarlo.
•
La viabilidad, consistencia, integralidad y confiabilidad técnica y económica del proyecto.
Responsable del control: Oficinas de Planeación de los Ministerios y/o entidades Líderes
sectoriales
Fecha límite para realizar este proceso: 30 de
abril del año anterior al que se está programando
la ejecución del proyecto14.
14
➦ Control Posterior de viabilidad
Emitido el concepto de viabilidad, la entidad remitirá el proyecto de inversión a la Dirección Técnica respectiva del Departamento Nacional de Planeación con el fin de que ésta realice el control
posterior de viabilidad. Si el concepto es negativo el encargado de emitir el control debe devolver
el proyecto al formulador indicando las razones de la negativa. Si el concepto es positivo se procederá al registro del proyecto en el BPIN.
Criterios a tener en cuenta:
•
Consistencia técnica del proyecto con ejercicios de planeación como: PND, CONPES y
Marco de Gasto de Mediano Plazo, MGMP.
•
Cumplimiento de los requerimientos técnicos y metodológicos señalados por el Departamento Nacional de Planeación.
Art. 16 Decrto 2844 de 2010.
14
24
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
•
Integralidad y consistencia del proceso desarrollado por las instancias que formularon
y viabilizaron el proceso.
•
Articulación del proyecto con políticas transversales.
•
Calidad de los elementos necesarios para adelantar la regionalización de la inversión y
llevar a cabo el seguimiento del proyecto.
Responsable del control: Direcciones Técnicas del DNP
Fecha límite para el registro: 1º de junio del
año anterior al que se está programando la
ejecución del proyecto.
Previo Concepto – Distribución Previo Concepto
La leyenda “previo concepto” la impone el DNP cuando está de acuerdo con el registro del proyecto
pero requiere información adicional o cuando hay elementos pendientes de la evaluación del proyecto. La leyenda “distribución previo concepto DNP” se impone cuando un proyecto requiere ser
distribuido en proyectos formulados y evaluados para su ejecución. En ambos casos la ejecución
del proyecto estará sujeta al levantamiento de la leyenda por parte del DNP.
3
2
Transmisión
de la Ficha EBI
al BPIN
registro
del
proyecto
Control
Posterior
evaluación del
proycto en la
MGA
Viabilidad
1 Formulación y
Control a la
Formulación
Ilustración 5
Proceso de registro de un proyecto en el BPIN
Alistamiento
del Proyecto
Responsable del Proyecto
Entidad
Ejecutora
Ministerio
(antes de
Abr. 30)
DNP
(antes de
May. 30)
4. Procedimientos para el registro
y actualización de proyectos en el BPIN
25
4.1.4. Consideraciones del Registro de un Proyecto
Una vez se ha perfeccionado el registro, el proyecto será susceptible de ser financiado con recursos
del Presupuesto General de la Nación y puede incorporarse al Plan Operativo Anual de Inversiones,
POAI y al respectivo Proyecto de Ley Anual de Presupuesto.
En cuanto a la oportunidad de registro de los proyectos de inversión debe tenerse en cuenta que
el Banco Nacional de Programas y Proyectos permanece abierto para registrar proyectos durante
todo el año. Sin embargo, si se pretende que el proyecto haga parte del Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI) que se incorporará al Presupuesto de la siguiente vigencia presupuestal, el
proyecto de inversión debe estar registrado en el BPIN a mas tardar el primero (1º) de junio del
año anterior al que se está programando.
Es importante precisar que si, por voluntad del Congreso de la República se incorporan proyectos
de inversión durante el trámite del proyecto de ley Anual de Presupuesto, éstos deben ser registrados en el BPIN de manera previa a la aprobación de la respectiva ley.
4.2. Actualización de Proyectos
La actualización de la información de un proyecto que se encuentra registrado en el BPIN la realiza
el formulador del proyecto y para que quede registrada deberá ser revisada y aprobada por los
tres filtros de calidad de acuerdo con los criterios señalados en el numeral 4.1.3.
La actualización de un proyecto se requiere en tres diferentes escenarios:
1.
Actualización para programación presupuestal: así como los proyectos nuevos deben
surtir el proceso de alistamiento y registro antes del 1ro de junio de la vigencia anterior
a la que se espera programarle recursos, los proyectos ya registrados deben realizar
una actualización de su información de acurdo con los cambios que hayan surgido o se
tenga previsto realizar en la siguiente vigencia. Igualmente, esta actualización se debe
realizar y registrar antes del 1ro de junio para que el proyecto pueda hacer parte del
POAI respectivo.
2.
Actualización de acuerdo al decreto de liquidación: al inicio de cada vigencia los proyectos deberán actualizarse de acuerdo con los recursos que le hayan sido efectivamente
asignados en el decreto anual de liquidación del presupuesto de manera que se garantice la consistencia entre la estructuración de los proyectos de inversión que han sido
registrados en el BPIN y las apropiaciones contenidas en la Ley Anual del Presupuesto.
La actualización que se realiza en este momento es propicia también para incorporar
los ajustes o variaciones que haya tenido la planeación del proyecto.
26
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
3.
Actualización durante la ejecución: en cualquier momento de la ejecución de un
proyecto cuando se determinen cambios en las condiciones iniciales del proyecto que
impliquen ajustes a la información registrada se deberá realizar una actualización.
Los cambios que se presenten pueden obedecer a la necesidad de realizar un trámite
presupuestal15, es decir de modificar las apropiaciones presupuestales que afectan al
proyecto de inversión. O pueden resultar de cambios en las circunstancias del proyecto
que impliquen un ajuste a su planeación y programación.
En cualquiera de los tres escenarios la magnitud de los cambios que se deban registrar en el proceso
de actualización depende de los cambios tanto físicos como financieros que se hayan presentado
en relación con el proyecto ya registrado.
Cuando se deban realizar ajustes al nombre del proyecto, a los objetivos del mismo o se deban incluir nuevas actividades que no sean
coherentes con el objetivo planteado, se deberá proceder a formular
y adelantar la evaluación previa de un nuevo proyecto. Así mismo,
cuando el proyecto entra en ejecución no se podrá modificar la
clasificación presupuestal (programa o subprograma presupuestal).
Para información sobre trámites diríjase al “Manual de Modificaciones y Autorizaciones al Gasto de Inversión del PGN” 2011.
15
ANEXOS
5.1.Glosario
Actividad: acción necesaria en un proyecto para transformar insumos y recursos en un período
de tiempo.
Apropiaciones Presupuestales: son las asignaciones de fondos públicos para la ejecución de proyectos de inversión.
Alternativas: opciones de solución a un problema identificado.
Beneficiarios: grupo o grupos objetivos específicos de la población hacia los cuales se dirige un
proyecto, programa o plan.
Ciclo del Proyecto: conjunto de etapas que comprende un proyecto: Preinversión, inversión, operación y mantenimiento y finalmente evaluación ex post.
Código BPIN: secuencia de dígitos que identifica unívocamente a un proyecto, es similar al “número
de la cédula de ciudadanía”. Este código es asignado directamente por el sistema BPIN.
Cofinanciación: se refiere al proceso de financiar proyectos con recursos de diferentes fuentes,
ya sea a través de dos o más entidades con recursos del Presupuesto General de la Nación y otros
tipos de recursos.
Costo: corresponde a los egresos necesarios para la realización del proyecto. Dentro de los costos
también se incluyen los impactos negativos que un proyecto pueda generar sobre la población
objetivo del mismo.
Costo de Oportunidad: se refiere al costo de usar un activo o bien y está dado por el beneficio que
se hubiera obtenido en su mejor uso alternativo.
Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación: decreto expedido por el Gobierno
(Presidente de la República junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público) que se basa en
28
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
el Presupuesto aprobado por el Congreso y contiene la totalidad de ingresos y gastos para la vigencia. En este Decreto de Liquidación debe consolidarse el Presupuesto Complementario, si hubiere
sido aprobado total o parcialmente su financiamiento, deben agregarse, rebajarse o suprimirse
lo agregado, rebajado o suprimido por el Congreso, y deben corregirse los errores aritméticos y
de leyenda.
Distribución Previo Concepto: La leyenda “distribución previo concepto DNP “se impone cuando
un proyecto requiere ser distribuido en proyectos formulados y evaluados para su ejecución.
Ejecución: es la etapa dentro del ciclo del proyecto durante la cual se realizan todas las inversiones
necesarias para poder comenzar a percibir beneficios y resultados.
Ejecución Presupuestal: las apropiaciones incluidas en el PGN se entienden ejecutadas cuando se
ha desarrollado el objeto de las mismas, cumpliendo el fin para el cual fueron programadas en
la respectiva vigencia fiscal, este proceso involucra los certificados de disponibilidad, el registro
presupuestal, las obligaciones, los compromisos, y los pagos previa autorización.
Etapa de inversión o ejecución: es la etapa en la cual se materializan las acciones que dan como
resultado bienes o servicio, y culmina cuando el proyecto comienza a generar beneficios.
Etapa de Operación: es la última etapa de un proyecto en esta se generan los beneficios para los
cuales el proyecto fue diseñado. Es importante en esta etapa proveer los fondos necesarios para
la adecuada operación del proyecto ya que sin ellos el proyecto no dará los beneficios esperados.
Etapa de Preinversión: la preinversión es la primera etapa del ciclo de los proyectos. En ella se
realizan todos los estudios necesarios para tomar la decisión de realizar o no el proyecto.
Evaluación de Proyectos: se refiere a la comparación, numérica o no, de los costos y los beneficios
asociados con un proyecto.
Evaluación Económica: compara los costos y los beneficios del proyecto desde el punto de vista
de la economía en su conjunto. El objetivo de este tipo de evaluación es medir la contribución del
proyecto al bienestar económico del país.
Evaluación Financiera: identifica desde el punto de vista de un inversionista o un participante en
el proyecto, los ingresos y egresos atribuibles a la realización del proyecto y en consecuencia la
rentabilidad generada por el mismo. Trabaja los flujos de ingresos y egresos con los precios vigentes en el mercado.
Evaluación Social: es la evaluación de un proyecto desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto, incorpora todos aquellos costos y beneficios asociados al proyecto que afectan a la sociedad.
Evaluación Técnica: es el análisis que se requiere para saber si la alternativa escogida es técnicamente viable.
5. Anexos
29
Ficha EBI: es la ficha de Estadísticas Básicas de Inversión que resume las características centrales de
un proyecto. En ella se debe plasmar la información de la alternativa seleccionada en la evaluación
del proyecto. Esta ficha se generará automáticamente una vez sea diligenciada la Metodología
General Ajustada por las entidades para cada uno de los proyectos que requiera financiamiento
del PGN.
Horizonte de evaluación: periodo que contempla el análisis de las etapas de preinversión, ejecución y operación.
Impacto: es el cambio logrado en la situación de la población como resultado de los productos y
efectos obtenidos con el proyecto. Se trata del nivel más elevado de resultados o de la finalidad
última del ciclo del proyecto, cuando se genera la totalidad de los beneficios previstos en su operación.
Localización: Se refiere a la ubicación especifica y/o geográfica, en donde se deben tener en cuenta
las dimensiones de tiempo y espacio; la variable tiempo puede significar oportunidad, calidad, vida
o muerte entre otros y la dimensión espacio es importante desde el concepto de red de prestación
o mercado de bienes o servicios y su área de influencia.
Meta: Expresión cuantitativa y cualitativa de los logros que se pretenden obtener con la ejecución
de una acción en el proyecto.
Objetivo: Propósito hacia el que se orientan las actividades o acciones de un plan, programa o
proyecto.
Plan: Instrumento que permite determinar objetivos, metas prioridades y estrategias de manera
general definidas para un periodo de tiempo.
Plan de Desarrollo: se refiere al documento que brinda los lineamientos políticos del Gobierno en
ejercicio en materia sectorial e intrasectorial, especificando las prioridades en cada una de ellas.
Es la carta de navegación que orienta el gasto público.
Planeación: En términos públicos es la orientación adecuada de los recursos procurando el cumplimiento de objetivos de desarrollo económico y social.
Plan Financiero: es el instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo, que tiene
como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea
de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan. El Plan Financiero deberá tomar en consideración
las provisiones de ingresos, gastos, financiación y déficit compatibles con el Programa Anual de
Caja y las políticas monetaria y cambiaria.
Plan Operativo Anual de Inversión: este plan indica la inversión y los proyectos a ejecutar, clasificados por sectores, organismos, entidades, programas y regiones con indicación de los proyectos
prioritarios y vigencias comprometidas especificando su valor.
30
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
Preparación: relacionar información de alternativas identificadas mediante un proceso orientado
a obtener y analizar información, para la solución de un problema o necesidad.
Presupuesto General de la Nación: el Presupuesto General de la Nación está compuesto por el Presupuesto de Rentas (que contiene la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar
durante el Año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos), por
el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones que incluye las apropiaciones distinguiendo entre
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión y las Disposiciones Generales
que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación.
Previo Concepto DNP: La leyenda “previo concepto DNP” se impone cuando se requiere información
adicional sobre el proyecto y cuando hay elementos pendientes de la evaluación.
Programación de la Ejecución: se refiere al ejercicio de programar presupuestal, financiera y físicamente un proyecto de inversión para la vigencia fiscal relevante.
Proyecto: unidad operacional del desarrollo que vincula recursos, actividades y productos durante
un período determinado y con una ubicación definida para resolver problemas o necesidades de
la población. Debe formar parte integral de un programa.
Proyecto de inversión pública: El proyecto de Inversión Pública contempla actividades limitadas en
el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar,
o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado.
Valor Presente Neto: es la diferencia entre costos y beneficios medidos en valores actuales, es el
equivalente en pesos actuales de todos los ingresos y egresos, presentes y futuros que constituyen
el proyecto. El criterio del VPN se fundamenta en el principio que una inversión es recomendable
si los ingresos superan o igualan a los costos. Estos ingresos y costos deben incorporar el valor del
dinero en el tiempo.
Variación en Costo Total: es un número porcentual que expresa la relación entre el Valor Actual
del Proyecto y el Valor Inicial del Proyecto, que se utiliza para calcular la variación en los costos
totales del proyecto.
Viabilidad Económica: un proyecto es económicamente viable si sus ingresos en valor presente
son superiores a sus costos en valor presente.
Viabilidad o Factibilidad Técnica: un proyecto es técnicamente factible o viable si la implementación
de su diseño puede realizarse con los conocimientos y la tecnología existente.
Vida Útil de los Proyectos: corresponde al período de tiempo en el cual el proyecto entra en operación o genera todos los beneficios para los cuales fue concebido.
Vigencia: periodo de tiempo equivalente a una anualidad.
5. Anexos
31
5.2. Guía para el análisis del proyecto en los filtros de formulación,
viabilidad y control posterior de viabilidad
La persona encargada de realizar cada uno de los filtros deberá responder las siguientes preguntas:
1. CONTROL DE FORMULACIÓN
Variable
Pregunta
Descripción
Competencia
El desarrollo del objetivo del proyecto y las actividades asociadas a
¿La entidad formuladora es la competente para
éste se encuentran enmarcados dentro de la misión y las funciones
adelantar este proyecto de inversión?
asignadas a la entidad ejecutora por la normatividad vigente.
Pertinencia
¿El objetivo del proyecto y el (los) producto(s) El objetivo y los productos esperados del proyecto se articulan y
esperado(s) están inmersos en el Plan de Acción contribuyen a dar cumplimiento a lo que el plan de acción de la
de la entidad?
entidad contempla dentro de sus objetivos, estrategias y/o metas.
Las actividades, recursos y metas definidos para el proyecto tienen
Confiabilidad ¿El proyecto cuenta con el sustento técnico respaldo en estudios y análisis técnicos realizados previamente
Técnica
requerido y los soportes correspondientes?
a los cuales el DNP o un organismo de control pueden acceder
en caso de ser necesario.
¿La población beneficiaria ha sido cuantificada,
Confiabilidad localizada y focalizada de acuerdo con la nece- La población identificada corresponde a los beneficiarios directos
Técnica
sidad o el problema que pretende resolver el del proyecto.
proyecto?
La definición del monto de recursos solicitados corresponde a
Consistencia ¿Los recursos solicitados son el resultado de un
un ejercicio juicioso de costeo de actividades y en ningún caso
Financiera
costeo de las actividades del proyecto?
a una cifra global calculada o proyectada sin respaldo técnico.
¿La estructura de flujo de recursos del proyecto
a lo largo de su horizonte de evaluación es conLos recursos solicitados por el proyecto se enmarcan dentro del
Consistencia sistente con la expectativa de asignación bajo
presupuesto que se espera se le asigne a la entidad en coherencia
Financiera
los estándares del Marco de Gasto de Mediano
con el MGMP y el MFMP.
Plazo (MGMP) y el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP)?
La entidad ha considerado los recursos y fuentes de financiación
¿La entidad ha programado la financiación de las de todas las etapas del proyecto, incluyendo su sostenibilidad
Consistencia
tres etapas del proyecto (preinversión, inversión una vez termine la etapa de inversión (i.e. si se tratara de la
Financiera
y operación)?
construcción de nueva infraestructura administrativa, se deben
haber previsto los recursos para su mantenimiento).
De acuerdo con el conocimiento propio del sector y con los
estudios a los que se hace referencia en la pregunta 3, se estima
¿Los recursos señalados en el componente de
que los recursos señalados en las fuentes de financiación son
Consistencia
fuentes de financiación garantizan el cumplimienlos apropiados y necesarios para cumplir con las metas prograFinanciera
to de las metas programadas en el proyecto?
madas en los indicadores de producto y gestión del proyecto.
Las metas no están ni sub sobreestimadas ni sobreestimadas.
Método
El proyecto se formuló utilizando la Metodología General
¿El proyecto cuenta con la Metodología General
Ajustada y es posible acceder a ella como una referencia de la
Ajustada, MGA?
formulación inicial del proyecto.
32
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
1. CONTROL DE FORMULACIÓN
Variable
Método
Pregunta
Descripción
La cadena de valor del proyecto está claramente definida, es
decir: para cumplir con el objetivo, el proyecto ha establecido
los recursos que través de un proceso de transformación (acti¿Existe una relación lógica entre el objetivo, las vidades) permiten cumplir con las metas. Con el cumplimiento
metas, las actividades y los recursos del proyecto? de las metas se satisface el objetivo; cada meta programada
tiene un conjunto exhaustivo de actividades lógicamente relacionadas que le precede y los recursos son los necesarios para
la realización de las actividades.
Las políticas transversales que actualmente se incluyen y a las
En caso de que el proyecto esté asociado a una
Relación de
que se les hace seguimiento son: Ciencia, Tecnología e Innopolítica transversal, ¿se ha realizado su focaliPlanificación
vación, ACTI; Red Juntos; y Tecnologías de la Información y las
zación a nivel de actividades, recursos y metas?
Telecomunicaciones, TIC.
2. CONTROL DE VIABILIDAD
Variable
Pregunta
Descripción
Pertinencia
Sectorial
¿El objetivo y las metas programadas en el pro- El objetivo del proyecto se articula y contribuye a dar cumplimiento
yecto están inmersos en las políticas y planes a los objetivos sectoriales contemplados dentro del Plan Estratégico
Sectorial o en otros instrumentos formales de planificación sectorial.
sectoriales?
Integralidad
Económica
¿Los recursos solicitados para el proyecto son conse- Los recursos solicitados por el proyecto se enmarcan dentro
cuentes con las posibilidades definidas en el Marco del presupuesto con el que se espera que cuente el sector en
de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) para el sector? coherencia con el MGMP y el MFMP.
Integralidad
Económica
Se han considerado los recursos y fuentes de financiación de
¿El sector ha considerado la totalidad de los retodas las etapas del proyecto y se considera que éste será soscursos requeridos por el proyecto en su horizonte
tenible una vez termine su fase de inversión (i.e. si se tratara
de evaluación y considera que su operación es
de la construcción de nueva infraestructura administrativa, se
sostenible en el tiempo?
han previsto los recursos para su mantenimiento).
Integralidad
Técnica
En caso de requerir permisos especiales para la
ejecución del proyecto (i.e. licencia ambiental,
legalización de predios, etc.), ¿se cuenta con los
estudios definidos por la autoridad competente
o con los permisos aprobados?
Integralidad
Técnica
La información del proyecto refleja cumplimiento La información del proyecto refleja cumplimiento de los estánde los estándares técnicos de calidad pertinentes dares técnicos de calidad pertinentes para las operaciones del
para las operaciones del sector al que pertenece. sector al que pertenece.
Integralidad
Técnica
La cadena de valor del proyecto queda claramente establecida
¿La información registrada evidencia una relación en la información registrada, es decir: se entiende como a
lógica entre el objetivo, las metas, las actividades través del proceso de transformación definido (actividades)
y los recursos del proyecto?
se logra cumplir con las metas y dichas metas representan el
cumplimiento del objetivo establecido.
Si bien es posible que al momento de inscribir el proyecto no
se cuente con los permisos aprobados, el proyecto no se podrá
considerar viable si no cuenta con los estudios que permitan
suponer que los permisos serán aprobados.
Las políticas transversales que actualmente se incluyen y a las
En caso de que el proyecto esté asociado a una
que se les hace seguimiento son: Ciencia, Tecnología e InnoRelación de
política transversal, ¿se puede visualizar su focavación (ACTI); Red Juntos y Tecnologías de la Información y las
Planificación
lización a nivel de actividades, recursos y metas?
Telecomunicaciones (TIC).
5. Anexos
33
3. CONTROL POSTERIOR
Variable
Relación de
Planificación
Pregunta
Descripción
El objetivo y los productos esperados del proyecto se
¿El proyecto define claramente su vinculación con
articulan y contribuyen a dar cumplimiento a los objeejercicios de planeación como: el Plan Nacional de
tivos, estrategias y/o metas definidas en ejercicios de
Desarrollo (PND), los documentos Conpes del sector
planificación nacional tales como el PND, los documentos
y el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)?
CONPES y el MGMP.
Con los indicadores de producto definidos se puede
¿El proyecto cuenta con indicadores de producto suSeguimiento
dar cuenta de la totalidad de logros que se esperan del
ficientes para realizar el seguimiento a los logros del
a la Inversión
proyecto para el cumplimiento de su objetivo en todo el
mismo en todo su horizonte de evaluación?
horizonte de evaluación del proyecto.
¿El proyecto cuenta con indicadores de gestión sufi- Con los indicadores de gestión definidos se puede dar
Seguimiento
cientes para hacer seguimiento a las actividades que cuenta del éxito o fracaso en la realización de las activia la Inversión
se realizarán en el año a programar?
dades programadas para la vigencia.
En caso de que el proyecto sea regionalizable ¿se Si el proyecto tiene la característica de “regionalizable”
Seguimiento
puede visualizar la distribución regional de los recur- cuenta con la distribución regional de la población, los
a la Inversión
sos y metas?
recursos y las metas de los indicadores de producto.
Las políticas transversales que actualmente se incluyen
En caso de que el proyecto esté asociado a una política
y a las que se les hace seguimiento son: Ciencia, TecnoSeguimiento
transversal, ¿se puede visualizar su focalización a nivel
a la Inversión
logía e Innovación, ACTI; Red Juntos; y Tecnologías de la
de actividades, recursos y metas?
Información y las Telecomunicaciones, TIC.
El cronograma del proyecto permite ver las actividades
¿El proyecto cuenta con un cronograma de actividaSeguimiento
que se prevé realizar durante todo su horizonte de ejedes claramente definido para todo su horizonte de
a la Inversión
cución y no sólo para la vigencia para la que se están
evaluación?
solicitando recursos.
Se considera que las metas del proyecto son coherentes
con los recursos asociados ya sea porque la entidad ha
¿Las metas planteadas por el proyecto cuentan con el
Seguimiento
presentado el sustento técnico que lo respalda o porque
respaldo técnico que sustente su coherencia con los
a la Inversión
el conocimiento que se tiene del sector ratifica que los
recursos asociados?
recursos solicitados son los apropiados para cumplir con
las metas.
Integralidad
La cadena de valor del proyecto se evidencia en la infor¿El proyecto permite visualizar una relación lógica entre mación registrada, es decir: se entiende como a través
el objetivo, las metas, las actividades y los recursos del proceso de transformación definido (actividades) se
del proyecto?
logra cumplir con las metas y dichas metas representan
el cumplimiento del objetivo establecido.
Manual de Procedimientos del Banco Nacional
de Programas y Proyectos, BPIN - 2011
34
5.3. Guías Sectoriales Vigentes16
Número
Tipo de proyecto
Número
Tipo de proyecto
1
Ambientales
2
Ciencia y Tecnología
3
Regionales de Comercialización
4
Pequeña Irrigación
5
Construcción, Mejoramiento y Rehabilitación de
Infraestructura Vial
6
Mineros
7
Modelo HDM Construcción y Mejoramiento de
Carreteras
8
Gestión Integral de Residuos Sólidos
9
Carcelarios, Tribunales y Despachos Judiciales
10
Educación
11
Energía
12
Salud
13
Equidad de Género
Publicadas en www.dnp.gov.co, Inversiones y Finanzas Públicas, componente metodológico.
16