DICTAMEN (Expte - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
76 /2001
Materia sometida a dictamen: Expediente de resolución del contrato de servicio de transporte
escolar Ruta 96 de la E.S.O., formalizado entre el Departamento de Educación y Ciencia del
Gobierno de Aragón y la compañía mercantil Autocares I., S.L.
ANTECEDENTES:
Primero.- Previa la tramitación del correspondiente expediente de contratación (en el
que existe la debida constancia documental del Pliego de cláusulas administrativas particulares,
así como del Pliego de cláusulas técnicas por las que se rigen los contratos de transporte
escolar), a adjudicar por procedimiento abierto mediante concurso, el Director del Servicio
Provincial del Departamento en Zaragoza, órgano competente por delegación de la Consejera
de Educación y Ciencia, resolvió, con fecha 8 de septiembre de 2000, adjudicar definitivamente
la realización de la ruta 96 (El Zorongo-S.Juan Mozarrifar-S.Gregorio-Juslibol-IES Tiempos
Modernos-Avempace y CP Eugenio López, posteriormente ampliada hasta el IES Miguel de
Molinos) a la compañía Autocares I., S.L., por un importe de 18.321 pta/día, con la obligación
de constituir una garantía definitiva equivalente al 4% del importe de la adjudicación.
El día 20 de septiembre de 2000 fue registrado de entrada en el Departamento de
Educación y Ciencia un escrito firmado por M. S. E. y cuatro personas más, en su condición de
padres de cinco alumnos escolarizados en el Instituto de Educación Secundaria M. M. de
Zaragoza de entre 11 y 12 años de edad, para exponer la deficiencia del servicio de transporte
escolar ocurrida el día 19 de septiembre anterior, en que habiendo sido recogidos en sus
respectivos puntos de parada por un autobús de la empresa I., S.L., fueron irresponsablemente
abandonados en una estación de servicio ubicada en la calle Valle de Broto, indicándoles el
conductor que permanecieran en ese punto hasta que otro autobús pasara a recogerlos, lo que no
sucedió por lo que, pasados veinte minutos, decidieron dirigirse andando al colegio, distante a
1,7 kms, perdiéndose por el barrio del Actur y llegando al centro a las 8,45 horas; por todo lo
cual solicitan la dimisión del responsable de la contratación y la resolución del contrato de
transporte, por incumplimiento.
Con fecha 25 de septiembre de 2000 emitió informe el Director del I.E.S. M. M.,
ratificando fundamentalmente el contenido de la denuncia y describiendo con detalle las
circunstancias del hecho sucedido, entre las que destaca que un nuevo autobús intentó recoger a
los alumnos, pero éstos ya no se encontraban en la estación de servicio, y que los alumnos
oyeron al conductor hablar por teléfono, antes de dejarlos en dicha estación, sobre otro
transporte urgente, por lo que los dejó hasta que llegara otro autobús a recogerlos, marchándose
sin ningún indicio de que estuviera averiado.
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Segundo.- A la vista de dichas actuaciones, de las que se desprende un incumplimiento
grave de las obligaciones contractuales (por no haber efectuado el traslado de los alumnos hasta
su centro docente en las debidas condiciones de seguridad y custodia, y haber realizado el
servicio con un autobús de la empresa C., sin que la Administración hubiera autorizado dicha
subcontratación), el Director Provincial del Departamento en Zaragoza acordó, con fecha 3 de
octubre de 2000, instruir expediente de resolución del contrato de transporte escolar, la
suspensión de la prestación del servicio contratado y la adjudicación provisional del mismo a
otra empresa del sector, para garantizar el derecho a la educación de los alumnos afectados.
Concedido trámite de audiencia a la empresa contratista, ésta lo evacuó mediante
escrito presentado el 20 de octubre de 2000, en el que formulaba las alegaciones convenientes a
su derecho, justificando haber dejado a los niños en la gasolinera por una avería en el vehículo,
consistente en la rotura de uno de los latiguillos del sistema de frenado, que quedaba
inutilizado, con el consecuente riesgo para la seguridad del tráfico y la de los propios pasajeros,
por lo que decidió dejar el vehículo en una vía cercana apta para el estacionamiento, avisando a
la empresa para que otro vehículo terminara el servicio; por otra parte, se niega haber dejado
abandonados a los niños, al haberles indicado que esperaran a otro vehículo que vendría a
recogerlos, como así ocurrió sin que encontrara a ningún alumno esperando; finalmente, se
indica que la realización de la última parte del servicio por un autocar de la empresa C., se
debió a la propia avería del vehículo de la empresa adjudicataria. Por todo ello, el contratista
interesaba el archivo del expediente de resolución del contrato, permitiéndole seguir su
ejecución, con abono de los daños y perjuicios ocasionados a la empresa, ofreciendo como
prueba el testimonio del conductor del vehículo averiado.
El 20 de noviembre de 2000 se formuló propuesta de resolución, apoyada en los hechos
y fundamentos de Derecho que se consideraron oportunos, en el sentido de resolver el contrato
de que se trata, al amparo del art. 111-g) del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, con incautación de la fianza depositada en garantía de la correcta
ejecución del contrato. La propuesta advierte, en un plano procedimental, de la necesidad de
recabar los informes previos del Servicio Jurídico y de la Intervención General, así como el
dictamen preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora, al haberse formulado oposición por parte
del contratista.
En el expediente obra el informe de un Letrado de la Dirección General de los Servicios
Jurídicos, suscrito con fecha 6 (sic) de enero de 2001, que, tras la exposición de antecedentes y
consideraciones jurídicas, informa favorablemente la propuesta de resolución del contrato, por
incumplimiento de obligaciones esenciales del contrato (el cuidado y vigilancia de los alumnos
durante la realización del transporte escolar, y la subcontratación del servicio a la empresa C.
sin autorización), con incautación de la fianza e indemnización de los perjuicios ocasionados a
la Administración.
Tercero.- Mediante escrito de fecha 16 de febrero de 2001 la Consejera de Educación
y Ciencia remitió el correspondiente expediente, en cumplimiento del art. 59.3-a) de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas y conforme a lo previsto en el art. 12, apartados 2.c)
y 3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,
aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio, a este órgano consultivo, en cuyo Registro tuvo
entrada con fecha 20 de febrero siguiente.
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CONSIDERACIONES JURIDICAS
I.-
Se reitera la doctrina contenida en la consideración jurídica I del dictamen 45/01.
II.La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de la propuesta de resolución
del contrato administrativo a que se constriñe el presente dictamen, a la vista del expediente
remitido, que permite constatar que la Administración Autonómica pretende la resolución del
contrato administrativo formalizado con la compañía mercantil Autocares I., S.L. por
incumplimiento de sus obligaciones por parte del contratista.
La cuestión planteada, consistente en la admisibilidad de la causa de resolución
invocada ha de estudiarse y decidirse a la luz del régimen jurídico aplicable a un contrato
administrativo adjudicado con fecha 8 de septiembre de 2000, por lo que dicho régimen, al que
se remitía explícitamente el Pliego de cláusulas administrativas particulares, es el contenido en
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), texto refundido aprobado por
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , así como al contenido del correspondiente
Pliego..
Determinado así el régimen jurídico aplicable, debe examinarse la procedencia o no de
la causa de resolución contractual amparada en el incumplimiento de obligaciones esenciales
por parte del contratista, causa que encuentra su amparo normativo en los arts. 111 y 214 (éste
remite al anterior, por lo que se refiere a los contratos de servicios) de la LCAP, toda vez que a
tenor del primero de ellos, en sus apartados g) y h), son causas de resolución del contrato el
incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales (distintas al incumplimiento del plazo y
a la falta de pago) y aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato.
El expediente administrativo que nos ocupa deduce tal incumplimiento de la
circunstancias que caracterizaron el servicio de transporte escolar realizado el día 19 de
septiembre de 2000, en el que, con la excusa de una avería en el vehículo, se depositó a los
escolares en una estación de servicio hasta que viniera a recogerles otro autobús, sin dejar a
ninguna persona responsable a su cuidado y vigilancia, lo que, atendida la edad de los escolares,
constituía una grave negligencia, poniendo en peligro la seguridad de los escolares, ya que
éstos, al no presentarse en un tiempo razonable otro vehículo, decidieron dirigirse, ellos solos,
hacia la búsqueda del centro escolar. Para desvirtuar las consecuencias de tal incumplimiento, la
empresa contratista alega posteriormente una hipotética avería del autobús en el que se realizaba
el transporte escolar, pero es lo cierto que, aparte de no probar, correspondiéndole dicha carga,
la concurrencia de tal avería, se limita a ofrecer el testimonio del conductor, en lugar de
acreditar documentalmente la avería y su posterior reparación, pero, en todo caso, aun
aceptando que se hubiera producido la avería, la conducta adecuada hubiera debido consistir en
aguardar con el vehículo, en la propia gasolinera o en otro lugar permitido, la llegada del otro
autobús, permaneciendo mientras tanto al cuidado de los escolares transportados.
Así las cosas, considera la Comisión que los elementos fácticos deducibles del
expediente permiten sostener que se ha realizado una deficiente prestación del servicio
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contratado que, al amparo del Pliego correspondiente y de la legislación contractual
administrativa, habilita a la Administración para la resolución del contrato.
Por otra parte, se invoca en la propuesta de resolución la infracción de la prohibición de
subcontratación del servicio, sin aprobación del órgano de contratación. Sin embargo, considera
la Comisión que dicha fundamentación no puede amparar la resolución del contrato toda vez
que, independientemente de la letra de los apartados 1º y 2º de la Cláusula 2.4.2.2, ha de
repararse en que la sustitución del vehículo el día 19 de septiembre de 2000 no pudo ponerse en
conocimiento de la Administración, al tratarse de un servicio sobrevenido cuando ya había
empezado a prestarse con otro vehículo, y, finalmente, si se considera que el día anterior el
servicio lo realizó un autobús de otra empresa, según manifestación incidental realizada en el
informe del Director del centro escolar, hubieran debido acopiarse elementos probatorios
suficientes al respecto, no siendo suficiente la indicada manifestación para producir un efecto
tan trascendental como la resolución del contrato.
III.Finalmente, la propuesta de resolución plantea la incautación de la garantía. Con ello,
se cumplimenta la prevención contenida en el art. 113.4 del texto refundido de la LCAP, a cuyo
tenor cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será
incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios
ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada. A este respecto nada hay
que señalar con respecto a la incautación de la garantía constituida en su momento por la
contratista. Sin embargo, merece alguna consideración la exigencia de la indemnización de
daños y perjuicios. En efecto, cabe apreciar que la norma jurídica aplicable se refiere a los
daños y perjuicios ocasionados, lo que implica un requisito de ineludible efectividad, como por
otra parte no podía ser menos, ya que no se trata de resarcir daños hipotéticos o meramente
previsibles, sino los ocasionados en la realidad. Todo ello permite deducir que el acto
administrativo por el que se resuelve un contrato debe inexcusablemente pronunciarse sobre la
suerte que ha de seguir la garantía prestada en su momento, pero, sensu contrario, ni es
indispensable el pronunciamiento indemnizatorio, ni es obligado que el mismo se formule con
ocasión del acto administrativo de resolución, admitiéndose que se traslade para un momento
posterior tal determinación, previa acreditación y cuantificación de los perjuicios realmente
ocasionados.
En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
Que concurre la causa de resolución del contrato administrativo para la ejecución del
servicio de transporte escolar de la ruta 96 de E.S.O., por incumplimiento contractual imputable
al contratista, en atención a las consideraciones jurídicas vertidas en el presente dictamen, con
amparo en los apartados g) del art. 111 del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas y preceptos concordantes, debiendo tenerse en cuenta asimismo las
consideraciones que en el dictamen se contienen sobre la incautación de la fianza y la
indemnización de daños y perjuicios
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En Zaragoza, a trece de marzo del año dos mil uno.
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