REFORMA JUDICIAL Y ECONOMÍA PÚBLICA

REFORMA JUDICIAL Y ECONOMÍA PÚBLICA: HALLAZGOS Y LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN
Santos Pastor
Universidad Complutense de Madrid y
Centro de Investigaciones en Derecho y Economía
Presentación en el Instituto de Estudios Fiscales. 12 de diciembre de 2002
ESQUEMAS DE LA PRESENTACIÓN
1. Introducción
1.1. Propósito. Ámbito y método. Una visión unificadora
1.2. Dimensiones y enfoques alternativos: económica (economía pública, AED),
organizativa (gestión pública), política, jurídica, sociológica 1.3. Énfasis: teoría; evidencia empírica, foco en problemas; perspectiva
internacional; consecuencias; explicación y políticas o reformas (diseño,
evaluación seguimiento). Paralelos con economía de la salud 1.4. Estructura de la presentación
1.5. Organizaciones y operadores. Judiciary and courts. Attorneys. Prosecution. Penal system.
Objetivos y estructura de incentivos.
2. Los abogados y otras profesiones jurídicas
2.1. La demanda de servicios jurídicos es una “demanda inducida”. (Cfr “demanda inducida” de salud). La decisión de demandar (o no), ir a pleito o llegar a un arreglo, cuánto gastar, cuánto ha de durar el caso, cuánta y qué tipo de
prueba, con qué intensidad oponerse a la ejecución, ...
2.2. La organización de la profesión de abogados. Formación y acceso. Las firmas de abogados. Coste y tecnología en la producción de servicios jurídicos.
Sistemas de fijación de precios. Calidad. Responsabilidad y seguros. Riesgo y
seguro de asistencia jurídica; efectos sobre la demanda 2.3. Los fallos del mercado de servicios jurídicos. Consecuencias. Políticas
2.4. Los fallos de la regulación y autorregulación. Por qué y en qué es
problemática? Consecuencias. Políticas 2.5. ¿Hay demasiados abogados? ¿Por qué? Consecuencias. (“Curva Magee)
2.6. ¿Es deficiente la formación de los abogados? ¿Por qué? Consecuencias. Políticas (Crítica en algunos países a universidades privadas deficientes ...)
2.7. Otras profesiones jurídicas
• Por qué es problemática la intervención de los procuradores y otros profesionales. Consecuencias. Políticas • Legal advise of the government. Legal advise of the government (Spanish, U.S., Mexican,
Chilean and German … “Or in common”) and major recent changes. Government’s Legal
Adviser’s Office
• Other legal professions. Problems. Explanations. Consequences. Policies
3. El ministerio fiscal
3.1. Introducción. Preguntas: problemas (medición, consecuencias) explicación,
cambios recientes y políticas. Experiencia comparada (Ver ADJUNTO)
3.2. The organization of the PP. Models of prosecution
3.3. Characteristics of a “good prosecutorial system”. Agency and other problems
3.4. Public expenditure and resources
3.5. The consequences of prosecution deficiencies
3.6. Plea bargaining
3.7. The PP in the context of judicial reforms
3.8. Prosecution and witness 3.9. Production and efficiency
3.10.
The quality of the prosecution 3.11. Economía política. Gobierno de los fiscals. La reforma del ministerio fiscal en perspectiva
4. El sistema judicial. Problemas y rasgos de un buen sistema judicial
4.1. Qué entendemos por sistema judicial. Una visión unitaria del sistema jurídico y
la justicia 4.2. Las funciones de la justicia y los objetivos de la política judicial.
4.3. (Contribuir a hacer real el valor nominal del derecho al menor coste social posible. El acceso o los litigios no son necesariamente buenos o malos)
4.4. ¿Cómo interviene el Estado en materia de justicia? Provisión (y producción)
privada y pública. Cuál es la justificación de la intervención del Estado en
materia de justicia? Qué fallos del mercado justificarían qué intervenciones. A)
¿Es la justicia un bien privado o público; Implicaciones. B) Monopolio natural de la coacción?. C) Los argumentos de igualdad 4.5. La difícil transición de la justicia como poder a la justicia como servicio público 4.6. Distintas visiones sobre los problemas. Percepciones y desinformación. Charlatanería. Falta de información 4.7. Los rasgos de un buen sistema judicial y un catálogo de problemas y
demandas de análisis 5. Independencia. Imparcialidad. Competencia. Igualdad. Responsabilidad.
Transparencia. Corrupción, gestión empresarial fraudulenta y tribunales
5.1. Independencia. ¿A qué está asociada? ¿Garantías constitucionales de dotaciones mínimas? 5.2. Imparcialidad. Requerimientos 5.3. Competencia. Mejorar la formación de los jueces. ¿Un sesgo antimercado? 5.4. Igualdad. “Como las serpientes, ¿solo muerde a los pies descalzos”? “Sin ser
Robin Hood, ¿cómo, ante la desigualdad de las partes, no facilitar Hood Robins?”
5.5. Responsabilidad. La importancia de que (todos) los poderes judiciales rindan cuentas
Recuadro. Memorias Anuales. Informes Trimestrales sobre la Actividad de los
Órganos Judiciales
5.6. Transparencia. ¿Dónde están los resultados de los acuerdos de
transparencia? “En mi país no tenemos información sobre la justicia”. Vea si es así y, en su caso, genérela 5.7. Corrupción, gestión fraudulenta y tribunales (VER DOC ADJUNTO)
5.8. Comparaciones internacionales 6. El coste público. En particular, el beneficio de justicia gratuita y el coste de la
justicia penal
6.1. Gasto en justicia. Métodos y estimaciones. La estructura del gasto 6.2. Número de jueces.
6.3. Retribuciones. Salarios y otros beneficios 6.4. Justicia gratuita
6.5. Gasto público de un órgano unipersonal 6.6. Sistema penitenciario. El coste del crimen y de la justicia criminal 6.7. Seguridad (Policía)
6.8. Comparaciones internacionales.
6.9. Las políticas de “más de lo mismo “
7. ¿Por qué hay que establecer tasas judiciales?
7.1. Un paseo por el mundo. Cómo se financia la justicia en distintos países.
Cambios recientes 7.2. Por qué se suprimieron en España (y en algunos otros países). Por qué son tan bajas en muchos países 7.3. Es más eficiente. Los efectos externos y las tasas
7.4. Es más equitativo (salvo déficit de justicia gratuita)
7.5. El coste político de la reimplantación
7.6. El contenido de la propuesta gubernamental
8. Coste privado
8.1. Los costes privados de litigar
8.2. Estimación a partir de los datos de los Colegios de abogados. Comisiones de
honorarios de los colegios de abogados. El ejemplo de algunos colegios
(Barcelona).
8.3. Casos ilustrativos (divorcios, etc)
8.4. La fijación de tarifas ¿es legal, es buena?
8.5. Diferencia entre pagos de demandado y cobros del demandante.
8.6. Cuota litis
8.7. Estandarización (formularios). La experiencia de los juicios monitorios
8.8. Non attorney’s fees. Experts. Cross reference to the costs of delay
8.9. Indirect costs. Non appearance of witness and parties. Adjournments. … Other opportunity
asymmetric costs (bankruptcy, developers, …)
8.10.
Legal assistance insurance. Risk aversión and welfare. Effects on litigation.
8.11.
Comparaciones internacionales
9. Costes ocultos o indirectos de la justicia. Deficiencias de la justicia y
crecimiento económico
9.1. El crecimiento económico se ve afectado por el sistema jurídico y judicial.
Cómo se produce el impacto de justicia en la actividad de las empresas y
economía. Cuantificaciones. Métodos y estimaciones 9.2. Análisis agregados. Macroeconometría del crecimiento económico, justicia y
buen gobierno (Barro et al. Kaufman et al.) La “curva de Magee” de nuevo.
Efectos generales (Castelar et al).
9.3. Efectos en mercados o ámbitos específicos. El mercado de crédito comercial y
financiero (Castelar & Cabral. Italian). Mercado de bienes (acreedores comerciales). Mercado de seguros. Efectos en el tamaño de las empresas.
Mercado de trabajo (__). Efectos en la criminalidad y efectos derivados..
9.4. Reacciones de los mercados
9.5. No sólo las empresas sufren las consecuencias. Otros “sufridores” económicos y no económicos
10. Litigiosidad. Acceso a la justicia. ADR
10.1. La “ineficiencia de la demanda”. “Todo lo que va debiera ir?” “¿Hacen
los tribunales lo que sólo ..?.”
10.2.
Características de la litigiosidad
• Manifestaciones de la litigiosidad: reclamación, pleito, apelación, casación
• Herramientas para el análisis. Estadísticas judiciales. Muestras de
sentencias en RD. Flujogramas ...
• Evidencia empírica. Sobre quién y por qué litiga y qué obtiene en los tribunales • Naturaleza de los conflictos judiciales civiles de las empresas y
particulares • Apelación. Casación. La litigiosidad constitucional
10.3.
Por qué se litiga. El modelo general (ANEXO)
• Q(P1-P2)<2C. Implicaciones. Formación, retribución y disciplina de los
abogados. Claridad de las leyes y estabilidad de la jurisprudencia. De nuevo la ausencia de tasas como subsidio • Pleitos temerarios
• Efectos de la inadecuada asignación de las costas procesales
10.4. ¿Hay “demasiados” litigios? Dilemas y evidencias de que no siempre. Lo
que debería ir va (¿ANEXO?)
• Motivación privada vs deseabilidad social de las reclamaciones
• Acciones colectivas
• Efectos indeseados de la prohibición de la cuota litis (Contingent fees)
• Los casos no presentados por falta de medios
10.5. Evidencias (adicionales) de litigiosidad que no debiera existir.
Cuantificación del exceso • Cautelas a propósito del pretendido “boom” litigioso. Series históricas. Comparaciones internacionales • Uso para cometidos “administrativos”
• En CR Tránsito (¿40%?), parte de Civil de Hacienda
• Las cuantías en liza no justifican el coste social del litigio
• Se apela cuanto se quiere. El abuso de la casación. Abuso de justicia constitucional. Amparo en CR, España, ...
• Jurisdicción voluntaria, divorcios voluntarios, pequeñas cuantías; registro
civil; multas;
• La legislaciones (y hábitos judiciales) que prohíben o dificultan los acuerdos. Civil. Penal; la bondad de los acuerdos en materia penal (Plea bargaining).
Contencioso (y tributario). Laboral. En RD 5% labor. España: apenas 7%
civil (Tb en RD), C-A, 30% laboral. En algunos países se prohíben los acuerdos en materia penal • Un sistema que favorece al deudor
• Errores de diseño competencial (CR tánsito)
• El Estado litigante
• ¿Por qué son más escasos entre nosotros los acuerdos? Evidencia en las distintas jurisdicciones y países y conclusión • Medición. ¿Qué % no debiera ir? Aproximadamente un 20% (Prod. 4. Info
Pvas.). En CR 30% Civil (tránsito). En RD gran parte de lo laboral. ...
10.6. Políticas para reducir la litigiosidad indeseada, desjudicializar conflictos, fomentar acuerdos y mejorar la eficiencia “del lado de la demanda”
11. Producción y eficiencia. Los tribunales como organizaciones
11.1.
Cuestiones generales
11.1.1. Lo específico de la función de producción judicial
11.1.2. Ineficiencia productiva. Medición; métodos y estimaciones
11.1.3. Medición del desempeño del sistema judicial. (VER ADJUNTO CEJA &
Latvia) Ratios de producción por insumo; de coste por producto etc.
Análisis envolvente. Cuánto más se podría producir con los medios existentes 11.1.4. Comparaciones internacionales
11.1.5. Políticas para aumentar la eficiencia
11.2.
Comportamiento organizativo. Gestión judicial
11.2.1. Componentes de las organizaciones judiciales. Problemas de agencia
11.2.2. Modelos de gobierno de los jueces: ministerio; regiones; corte suprema; consejo. El caso
español y las experiencias comparadas
11.2.3. Modelos de organización de los OOJJ. Servicios comunes. ¿Por qué es imprescindible
el “administrador de la corte”? Experiencia internacional
11.2.4. Elementos de Comportamiento organizativo en la justicia Cultura. Liderazgo. Poder. Conflicto. Motivación. Comunicación. Retroalimentación. Valoración. Inercia y gestión del cambio 11.3.
Recursos y políticas de personal
11.3.1. Qué maximizan los jueces 11.3.2. Falta de jueces 11.3.3. Un enorme déficit de política de recursos humanos 11.3.4. Políticas de recursos humanos. Desempeño y recompensas (retribución, promoción, reconocimiento, ...). Cambios recientes en España y otros países 11.3.5. Formación previa, de entrada y contínua. Cómo debe accederse a la profesión 11.4.
Tecnología y sistemas de información 11.4.1. La informática judicial (SIGP): primeras evaluaciones; como fuente de información; experiencias compradas CMS 11.4.2. Las estadísticas judiciales y su utilización 11.4.3. Otros sistemas de información y evaluación. Video-prueba. Correo electrónico,....
11.4.4. Inspección. Auditoría 11.5.
¿Qué factores explican una mayor eficiencia judicial? 12. Dilación
12.1.
12.2.
12.3.
12.4.
Introducción
Medición. Comparaciones internacionales Consecuencias
Causas potenciales (y reales). Políticas 13. Ineficacia de la ejecución
13.1.
Problemas
13.2.
Medición Frecuencia, costes, duración y recuperación • Frecuencia con que hay que ejecutar las sentencias
• Costes
• Porcentaje que se recupera
• Al cabo de cuánto tiempo
• Por qué vía (transacción, remate, ...
• Medición. Informe sobre la Ejecución de las Sentencias Civiles
• Comparaciones internacionales
13.3.
Consecuencias
13.4. Explicación. Política para mejorar la eficacia de al ejecución. El papel de
los alguaciles, bailiffs, ... 14. La calidad de la justicia. Seguridad jurídica e incertidumbre
14.1.
Trato, información, ... Exit polls (usuarios, abogados, jueces)
14.2.
Tasas de revocación, especialmente por nulidad 14.3.
Calidad del fallo: motivación, congruencia, ...
14.4.
Calidad de los procesos 14.5.
Los métodos de calidad como instrumento de reforma
14.6.
Panoramas de la (in)seguridad jurídica y judicial. Áreas. Fuentes. Efectos.
Reacciones públicas y privadas (mercados)
14.7.
Variabilidad en el fallo, cuantía, ... e incertidumbre 14.8. Evidencia del sector automovilístico de subestimación o sobreestimación
de los daños. Litigiosidad. Variabilidad. Litigiosidad. ¿Baremos y topes?
15. Deficiencias en los procesos y reglas procesales
15.1.
Importancia central
Imprescindible diagnosticar, predecir cómo afectarán a los incentivos y
decisiones de los abogados, jueces, fiscales, policía y otros operadores, a la
decisión de llegar a un acuerdo o reclamar, apelar o ir a casación (litigiosidad),
cuánto invertir en el caso, cuánto tardarían; cuál la eficacia, el coste público y
privado, etc. Diagnosticar, predecir, evaluar (y hacer seguimiento)
15.2.
Las reglas sobre asignación de costas
15.3.
LEC
15.4.
Ley del Menor
15.5.
Ley de Juicios Rápidos
15.6.
Cambios procesales penales en Chile, Uruguay, Costa Rica, …
16. Economía política. La reforma judicial en perspectiva
16.1. Todos los intervinientes tienen objetivos privados que no siempre someten
a los públicos. La justicia no debe depender de los intereses de los jueces y
otros profesionales que viven de ella sino del los ciudadanos. (¿Otra
obviedad?)
16.2.
El gobierno de los jueces
• El Consejo del Poder Judicial como problema. Consecuencias. Medidas
• Justicia y Autonomías. El sistema actual es disfuncional
16.3.
La reforma judicial en perspectiva
• Significado de la reforma judicial. Factores que la impulsan
• Tipos de problemas abordados en las reformas (similitudes y diferencias entre
países y momentos)
• Políticas habituales en la reforma
• Breve crónica de algunos procesos de reforma
• La evaluación de los procesos de reforma. Ganadores y perdedores. ¿Han
sido pobres los resultados de las reformas? En qué medida y por qué
• El papel de los organismos internacionales
• Aspiraciones, movimientos marginales
• ¿Por qué tienen escaso eco las buenas reformas? De nuevo sobre
percepciones y situaciones
17. Observaciones finales