PUNTO 1: - Banco de Previsión Social

LEY 16.713
AJUSTES A LA REFORMA PREVISIONAL
por
Rodolfo Saldain
Agosto de 2001
Introducción
La reforma previsional estructurada sobre la base de la ley
16.713, de 3 de setiembre de 1995 constituye una de las reformas
estructurales centrales concretadas en los tres lustros transcurridos
desde el retorno a la democracia.
Treinta y cinco años después de que se planteara la necesidad
de una profunda revisión de los programas previsionales uruguayos 1,
se logró en democracia procesar la refundación del sistema. Para ello
fue necesario un largo proceso de análisis y discusión que llevó más
de un período de gobierno y que parecería que recién vino a quedar
saldado cuando fracasó la tentativa de llevar el nuevo modelo a
pronunciamiento popular. El nuevo esquema previsional, consolidado
desde el punto de vista político, será todavía por muchos años un
esquema inmaduro desde el punto de vista previsional.
El nuevo modelo mixto es altamente diversificador de los
riesgos demográficos, económicos, financieros, políticos y de gestión
a que está expuesto un sistema previsional. Aunque ninguno de los
modelos carece de riesgos, el tipo de riesgos, su incidencia y la
distribución de su carga, son diferentes en cada uno de ellos. Esto
sugiere que las sociedades deben prestar seria consideración a los
enfoques que caracterizan una combinación de modelos como forma
de reducir el riesgo total en sus sistemas de pensiones 2. Una forma
de lograr tal combinación es establecer la participación en dos
programas, cada uno de los cuales sigue un esquema propio y
diferente, tal como se ha hecho en Argentina, Uruguay, Suiza y
Finlandia. Otra forma es crear un sistema estatal de reparto y
permitir que las personas opten parcialmente por el sistema de
capitalización, tal como es el enfoque actual en el Reino Unido y
Japón. Una tercera forma –caso de Estados Unidos y Canadá- es
crear un régimen de prestaciones definidas no adecuado en sí mismo
a las necesidades de los ingresos de jubilación de los individuos de
ganancias medias y altas y estimular de ese modo el complemento
privado3.
En el mundo, y en particular en los países que ya han
transitado por la llamada transición demográfica, los sistemas son
mixtos, en el sentido de que los ingresos en la vejez provienen de
más de una fuente, las que a su vez responden a modelos diferentes,
1 OIT (1964)
2 European Round Table of Industries (ERT) (2000:15)
3 Thompson (1997:18).
desde la perspectiva de los riesgos a que está expuesto un sistema
previsional. Se combinan regímenes de financiación colectiva (reparto
o capitalización colectiva en general parcial) con regímenes de
financiación individual (capitalización individual, por ejemplo) o
regímenes públicos con regímenes privados, comerciales o no, entre
otras modalidades mixtas. En muchos países europeos las llamadas
“cuentas individuales” constituyen un tercer pilar de cobertura,
mientras que el segundo pilar son los regímenes colectivos de base
profesional4.
En el caso uruguayo el nuevo modelo es sumamente flexible
para, si fuere conveniente o necesario, modificar el peso de sus
componentes de reparto y el ahorro e incluso desarrollar un eventual
tercer pilar. Tal como fue diseñado, el peso relativo de los
componentes de reparto y ahorro, se justificaba y adecuaba a
algunas de las características del régimen anterior5 y era (sigue
siendo) funcional a los requerimientos fiscales de financiación de la
transición6. No obstante, el diseño permite fácil adaptación a cambios
que afecten los pesos relativos de sus dos componentes o pilares, ya
sea para ajustar la exposición a los diferentes riesgos o para recoger
cambios en el estado de opinión de la comunidad nacional sobre los
roles del individuo, la sociedad y el Estado.
La reforma está haciéndose
El nuevo modelo, claramente innovador en la tradición
previsional uruguaya, ha recogido amplia aceptación entre los
estratos directamente involucrados en el mismo. Pasados cinco años
de su efectiva implementación, la adhesión y operación del sistema
ha superado las expectativas existentes al momento de su diseño.
Ahora bien, esta evaluación claramente favorable, no implica que el
modelo sea perfecto y esté exento de la necesidad de ajustes. Si bien
el nuevo esquema, en el medio ambiente previsible, podría operar sin
mayores dificultades, es altamente aconsejable analizar ajustes.
4 En gran parte de los países industrializados uno de los complementos de los regímenes de pensiones públicos lo
constituyen los regímenes ocupacionales, en general como segundo pilar. En Uruguay existe legislación sobre el
particular (decreto-ley 15.611 y decreto 305/89), pero han tenido escaso desarrollo y no parecen constituir un sector
en expansión, aun cuando pueda pensarse que la reforma previsional no cerró el “gap” cuya cobertura tenían como
objetivo. La citada regulación legal es altamente deficiente y merecería una reformulación significativa. Este nivel de
cobertura, en la realidad uruguaya, parecería ocupar el lugar de tercer pilar de cobertura. En países como Holanda
los esquemas ocupacionales alcanzan al 90% de la PEA, mientras que en Reino Unido y Canadá, se ubican en
torno al 50%, proporcionando entre un tercio y un cuarto de los ingresos de los pensionados (ETC, 2000:39).
5 En especial la relación entre monto máximo de jubilación en el régimen del llamado Acto Institucional Nº 9 y el
monto previsto para el primer nivel en el esquema de la ley 16.713.
6 No hubo necesidad de pagar lo que en la reforma chilena basada en el decreto-ley 3.500 se llamó “bono de
reconocimiento”, el cual vino a convertir en deuda explícita la deuda implícita del sistema.
Este es, precisamente, uno de los grandes desafíos que
enfrenta la reforma iniciada en 1995 con la sanción de la ley 16.713.
La dirigencia política, en el tema previsional, suele apagar incendios7
y puede resultar muy acogedor recostarse en la idea de que la
reforma previsional está hecha. Este trabajo pretende subrayar
algunas líneas en la dirección de introducir ajustes a algunos aspectos
de la reforma8.
Entre los aspectos que correspondería analizar se destacan los
siguientes:

Disminución de costos
componente ahorro
administrativos
del
Este es uno de los grandes problemas de esquemas
estructurados como el segundo pilar de nuestro modelo mixto:
empresas privadas administradoras de cuentas individuales de ahorro
en régimen de competencia por la captación individual de aportantes.
Existen muchas combinaciones de componentes de regímenes
de prestación definida con componentes de cotización definida. Esto
no es una particularidad de los esquemas latinoamericanos de
reforma, al estilo argentino o uruguayo. Las particularidades radican
en dos aspectos: en el carácter compulsivo u obligatorio de la
adscripción al segundo pilar y la creación de entes gestores de
derecho privado que compiten por el mercado y la forma en que está
regulada esa competencia.
El carácter obligatorio del segundo pilar en el modelo uruguayo
parte de la base de que el alcance cuantitativo de la cobertura del
primer nivel es marcadamente insuficiente para sustituir o remplazar
razonablemente los ingresos de actividad9 y que no existiría una
actitud voluntaria favorable para buscar mecanismos no coercitivos
complementarios. No se percibe la existencia de razones para poner
en cuestión estos supuestos, aunque algunos autores abogan
7 ... y a veces se queda sin agua,
como cuando el plebiscito de 1989. Es de esperar que no ocurra lo mismo con el
tema de los montos máximos de jubilación y porcentajes de asignación de jubilación, para quienes regulan su
derecho jubilatorio por el régimen de transición.
8 Esta situación es muy diferente a los planteos que recientemente se han hecho en Argentina en el sentido de que
es necesaria una nueva reforma previsional y que la aprobada hace siete años no cumplió los propósitos
fundamentales que entonces se persiguieron. Estos planteos refieren al impacto fiscal de los componentes públicos
de su modelo.
9 Salvo para quienes estén por debajo del monto de cotización previsto para el primer pilar, especialmente si se
hace uso de la opción prevista en el artículo 8º de la ley, la que provoca una bonificación de hasta un 50% en la
fórmula de cálculo del sueldo básico de jubilación.
enérgicamente en contra de esa obligatoriedad10. En la gran mayoría
de los países
desarrollados el segundo pilar de cobertura,
generalmetne de base profesional, no se sustenta en capitalización
completa, no obstante lo cual el valor de los activos acumulados
puede alcanzar dimensiones muy importantes11.
La entrega de los ahorros jubilatorios a gestores privados –
segunda particularidad de las reformas con inspiración en el modelo
chileno- se presenta como una exigencia de la experiencia: el riesgo
de acumularlos en manos públicas12. Este resultado de la experiencia
justifica, además, la personalización del ahorro (cuenta individual).
En los períodos de maduración de los regímenes de reparto ya existió
acumulación de ahorro jubilatorio, pero bajo control público e
innominadamente. Eso facilitó la apropiación de esos recursos para
otros destinos, algunos loables y otros no tanto. Ahora bien, estos
razonamientos no terminan de justificar el esquema de competencia
entre las entidades gestoras en la forma en que está regulado. El
punto no es ideológico, sino eminentemente práctico. Los costos de
administración del segundo pilar reducen de manera relevante el
volumen de ahorro, lo que impactará negativamente en el nivel
monetario de las prestaciones a percibir13. En Estados Unidos, donde
desde hace uno años viene procesándose la discusión sobre la
reforma, ni los más entusiastas defensores de la provisión privada de
pensiones pueden negar que los costos de esta estrategia suelen ser
mayores que los de los regímenes públicos 14. Algunos estudios
internacionales, han concluido que no menos del 45% de los costos
administrativos de estos regímenes están asociados al proceso de
marketing de las Administradoras, especialmente las comisiones de
ventas15.
Las preguntas son, entonces, ¿hay razones para mantener la
pluralidad de empresas en régimen de competencia? y, si la
respuesta fuera positiva ¿hay forma de bajar ese costo? Por su
actividad las AFAP perciben una comisión como única retribución de
los afiliados. Las comisiones se fijan libremente conforme con las
siguientes reglas:
10 Por ejemplo, Littlewood (1998:81-114).
11 Se ubican cerca del 100% del PBI en países como Holanda, Suiza, Dinamarca, Reino
Unido e Irlanda.
12 Thompson (2001).
13 Una estimación de corte radical del gasto en comisiones de ventas, para el caso chileno, estimó el impacto en la
prestación final entre un 8 y un 10% (James et. At, 1997:7).
14 Genetski (1999)
15 James et al., 1999:7.
a.
La aplicación de las comisiones es uniforme para todos sus
afiliados, salvo las bonificaciones por permanencia que se
indican más adelante.
b.
Sólo están sujetos al cobro de comisiones la acreditación de
aportes obligatorios y depósitos convenidos o voluntarios.
c.
Se excluye del cobro de comisión, fundamentalmente, la
transferencia
por
cambio
de
Administradora,
las
acreditaciones de rentabilidad.
d.
El esquema de comisiones podrá establecerse como una
suma fija por operación, como un porcentaje del aporte que
le dio origen o como una combinación de las dos formas
anteriores.
e.
Las AFAP podrán establecer quitas o bonificaciones en el
esquema de comisiones por permanencia.
El punto de las comisiones ha sido uno de los aspectos centrales
de cuestionamiento del segundo pilar del régimen mixto16. Los
sistemas de pensiones reformados en América Latina normalmente
establecen que los ingresos por comisiones de los fondos de pensiones
sean una fracción del salario de cotización del trabajador en actividad.
Sin embargo, la práctica más extendida entre los administradores de
fondos de pensiones de los países desarrollados es el cobro de
comisiones sobre el monto total de los activos administrados.
Claramente, el segundo esquema da un incentivo más fuerte que el
primero para maximizar los retornos del fondo y dilata en el tiempo la
percepción de la retribución por parte de la administradora. No puede
afirmarse que en un esquema como el uruguayo no exista incentivo
para maximizar rentabilidad, porque una parte importante de la
captación de clientes se basa en exhibir mejores rendimientos que los
de la competencia. Pero en todo caso es un incentivo más débil. En
cualquier hipótesis, el incentivo está estructuralmente limitado por la
propia regulación sobre inversiones, la que tiende a uniformizar los
portafolios.
Puede argumentarse que el cobro de comisiones sobre las
entradas efectivas de los trabajadores protege a las capas de menores
ingresos, que normalmente están más expuestas al desempleo y al
16 Algún autor ha sostenido, para el caso chileno, que el costo de administración de las cuentas individuales está en
línea con los costos de similares actividades en Reino Unido y otros países industrializados, agregando, además,
que el mismo es el precio de aislar el modelo del alcance de la influencia política (Thompson, 2001)
trabajo en la economía subterránea. En esos casos, el capital
acumulado por los trabajadores más pobres se vería sujeto al proceso
erosivo del cobro de comisiones.
Un punto a considerar desde ya es la modificación del esquema
de comisiones, introduciendo el establecimiento de comisiones sobre el
valor del fondo17, en lugar de comisiones sobre el salario mensual de
cotización al pilar. Este esquema da incentivos más directos y evidentes
para que la administradora realice su función: realizar buenas
inversiones para sus ahorristas, siempre que se logre diversificar lo
suficiente las alternativas de inversión permitidas. Este procedimiento,
además, remunera a la administradora en forma contemporánea al
desarrollo de su actividad. El tema del afiliado desempleado o de
menores recursos puede obviarse imponiendo algún "techo" a la
comisión cobrada en caso de que la pérdida de capital en un período
exceda un determinado valor (Siandra, 1999:184-185).
Un aspecto adicional es la rediscusión de las características de las
entidades administradoras de los ahorros. El modelo uruguayo siguió
puntillosamente el esquema chileno en este aspecto: sociedades
anónimas específicas de objeto único. No obstante, el punto central no
radica tanto ni en el carácter específico de las administradoras ni en la
exclusión de otros objetos, sino en la separación patrimonial entre el de
la administradora y el Fondo de Ahorro Previsional. ¿Es imposible
pensar un esquema en el que una institución financiera o gremial, por
ejemplo, pueda crear una división administradora de fondos de ahorro
previsional y hacerlo profesionalmente? En tanto no haya población
cautiva y se garantice adecuadamente la separación patrimonial, no
estoy percibiendo claras ventajas a favor de la exclusividad otorgada a
instituciones como las creadas por la ley 16.713. En el esquema sueco
aprobado en 1998, existen requerimientos específicos para las
instituciones que aspiren a administrar fondos de pensiones, pero no
una exigencia de objeto único18.
17 Esa parecería ser una de las líneas de reforma que podría impulsar el Ministro Cavallo en
Argentina (Clarín, 4 de
febrero de 2001). En todo caso deberá analizarse la forma de evitar el doble pago, ya que se pagó ab initio por la
administración de los aportes vertidos hasta el presente y su rentabilidad.
18 Scherman, 1999:25.
Disminución de costos administrativos
del componente ahorro
En tal sentido sugiero analizar estas opciones:

Revisión del procedimiento de remuneración de la
actividad de administración de los ahorros
o Sustitución de la comisión sobre el salario de cotización por
comisión sobre el resultado de la actividad de administración
de los activos
o Supresión de la posibilidad de cobro de comisión fija

Posibilidad de celebrar acuerdos individuales de permanencia a
cambio de bonificación relevante en la comisión

Posibilidad de celebrar acuerdos colectivos de adscripción
individual voluntaria, con o sin compromiso de permanencia, a
cambio de bonificación relevante en la comisión

Limitar
legalmente
Administradora

Rediscutir la conveniencia de otorgar la administración de los
fondos exclusivamente a sociedades con ese único objeto
las
posibilidades
de
traspasos
de
 Ampliación de las opciones de inversión
En relación a los regímenes de inversiones de los fondos de
pensiones existen dos grandes tendencias: por un lado, las
legislaciones que se basan en el concepto de “prudent man”19, y por
el lado opuesto, la regulación estatal20. Nuestra legislación optó
decididamente por la regulación estatal detallada. Desde mi
perspectiva esa decisión continúa siendo justificada.
Las opciones de inversión que tienen los administradores de los
fondos en Uruguay son muy acotadas. Las perspectivas en ese
sentido no son especialmente alentadoras para las condiciones de
seguridad que riequieren estas inversiones. Más allá de participación
en el financiamiento de algunas eventuales obras de infraestructura,
no se perciben grandes variaciones en los mercados locales. Ese
punto pone sobre la mesa, una vez más, la discusión sobre la
posibilidad de permitir la inversión de una parte de estos fondos en
activos del exterior. Evidentemente que, en todo caso, debería
tratarse de un porcentaje significativamente minoritario y en
condiciones adecuadas de riesgo y rentabilidad.
Los argumentos a favor y en contra son de peso. En un país con
muy baja tasa de ahorro, no parece en principio razonable, habilitar a
que el ahorro previsional vaya al exterior. En la misma línea, puede
válidamente pensarse que superar las ya crónicas altas tasas de
desempleo requiere un importante esfuerzo de inversión dentro de
fronteras. Por otro lado puede también sostenerse que estos fondos
no están destinados a ser dinamizadores de la economía y que, más
allá de efectos marginales funcionales al desarrollo económico, no
pueden asumir el riesgo inherente a actividades productivas sin
calificación de riesgo adecuada. En esta segunda línea de
pensamiento puede también plantearse la conveniencia de que el
crecimiento de los fondos proveniente de los retornos de su inversión
provenga de fuente externa y no de futuras generaciones domésticas.
En una tercera línea de pensamiento puede sostenerse que, aun
siendo partidario de la apertura a la inversión en el exterior, el
presente momento crítico no es el más oportuno. En contraposición,
podría afirmarse que, justamente la situación de inestabilidad
existente, pone de manifiesto la necesidad de diversificar el riesgo
que ello conlleva en los mercados locales.
19
Este es el caso de las Individual Retirement Accounts de los Estados Unidos, las que sólo prohiben las más
riesgosas alternativas de inversión.
20 David (2000:30)
Una de las tentaciones que sufren estos fondos y sobre la que
advierte la doctrina, es el reclamo de inversión de una manera
socialmente responsable en lugar de inversión meramente rentable21.
No puede perderse de vista el objetivo de estos fondos: asegurar un
ingreso razonable en la vejez, para lo cual la rentabilidad de la
inversión es capital. La inversión en áreas de interés social o
productivo sólo corresponde ser considerada en el caso de que
presente similares condiciones de riesgo y rentabilidad que la
inversión financiera.
La balanza se inclina, desde mi perspectiva, en función del
objeto de estos fondos: permitir ingresos de jubilación razonables,
para lo cual es imperativo su inversión en condiciones de riesgo y
rentabilidad adecuadas. Uno de las exigencias para establecer
condiciones de riesgo adecuadas es la diversificación, tanto en
instrumentos de inversión, de emisores, como también de mercados.
La apertura a la inversión en el exterior, adecuadamente regulada, es
el instrumento para la diversificación de los mercados y evitar la
toma de los riesgos concentrados en el mercado doméstico y en
particular en un emisor: el Estado. En el anexo se acompaña un
cuadro sobre la apertura a la inversión en el exterior de los fondos de
pensiones de diversos países22.
Otro aspecto relevante es la posibilidad de que puedan
administrarse más de un fondo, a elección del afiliado. Sobre el eje
de una regulación general, lo que podría llamarse el portafolio
estándar, podría generarse un segundo portafolio de mayor riesgo y
un tercer portafolio de menor riesgo al estándar. El portafolio de
mayor riesgo podría tener una menor regulación legal en materia de
instrumentos de inversión, dejando mayor espacio al criterio del
prudent man. El tercer portafolio, por el contrario, estaría constituido
por activos conservadores, de renta fija, destinados a proteger el
ahorro de las personas cercanas a la jubilación, que no tendrían
oportunidad de recuperarse de un traspié financiero. Este tercer
fondo es, en el caso uruguayo, todavía de escasa necesidad, en
función del bajo riesgo del portafolio estándar y del tiempo que dista
para que haya una población objetivo relevante.
Ampliación de opciones de inversión
Sugiero el análisis de las siguientes modificaciones:
21 David (2000:12).
22 LABOUL (1998)

Apertura de inversiones en el exterior

Posibilidad de que se administre tres fondos, a
elección de los afiliados:
o
Un fondo estándar, del estilo del vigente
 Modificaciones a la regulación de las cuentas de
ahorro
Desde hace ya bastante tiempo viene creándose el consenso
necesario para introducir reformas en la regulación del ahorro
voluntario y en el destino del saldo de las cuentas en los casos de
fallecimiento sin beneficiarios de pensión. Para ambos aspectos
existe ya una iniciativa del Poder Ejecutivo.
Como siempre es posible complicar un poco más las cosas, creo
relevante introducir otro aspecto que, probablemente, lleve suerte
similar a mi defensa del derecho pensionario del concubinato con
apariencia de matrimonio (concubinato more uxorio, en la jerga
jurídica). Esta complicación adicional refiere a la ganancialidad de los
saldos de las cuentas en la cuotaparte de su incremento incorporada
durante la sociedad de bienes. Varias legislaciones reconocen ya el
derecho de los cónyuges, en caso de divorcio, a coparticipar en los
fondos de pensión respectivos23.
Regulación de las cuentas de ahorro
 Redefinición
voluntario
de
la
regulación
del
ahorro
 Integración de los saldos de las cuentas de
ahorro individual en el haber sucesorio, en los
casos de fallecimiento sin beneficiarios de
pensión
 Se sugiere, además, analizar la ganancialidad
de los saldos de las cuentas, en la proporción
correspondiente
23 Genetski (1999:4). Pauchard (1991:119).
 Modificaciones en los seguros involucrados en el
modelo
Entre los nuevos actores de la escena previsional, las empresas
aseguradoras suelen pasar relativamente inadvertidas. No obstante,
su rol es crucial. La legislación uruguaya regula escasamente el papel
de este actor y en algún caso lo hace con ciertas carencias.
En cuanto al seguro colectivo de invalidez y muerte en
actividad, parecería razonable analizar la exclusión de la obligación de
pago de la prima a aquellos afiliados que hubieren ya configurado
causal jubilatoria o, incluso sin configurarla, superada cierta edad,
tengan un saldo en la cuenta de ahorro suficiente para constituir el
capital necesario para servir las eventuales prestaciones.
Sin embargo, desde el punto de vista de diseño del modelo, el
aspecto más relevante de preocupación radica en la regulación del
mercado de rentas vitalicias y la regulación de éstas propiamente 24.
En el derecho uruguayo, cuando la persona decide jubilarse, en el
segundo pilar, el saldo de su cuenta se vierte en una empresa
aseguradora a efectos de pagar la prestación vitalicia; si esa empresa
es de propiedad estatal, la prestación tiene garantía del Estado y no
la tiene en caso contrario. A medida que el esquema mixto se
acerque a su madurez este punto comenzará a tener una marcada
relevancia, tal como ha sucedido en toda la experiencia comparada.
Ello no quiere decir que no la tenga ya, porque están ya en curso de
pago rentas vitalicias previsionales y su número irá en progresivo
crecimiento.
Un primer punto es el de la garantía estatal. Al iniciarse el
sistema se puso bastante énfasis en la existencia de garantía estatal
en la administradora pública, República AFAP S.A., lo que era y es
cierto, pero limitada a la garantía de rentabilidad mínima. Mucho más
relevante, en mi opinión, es la garantía estatal a las rentas vitalicias
que abone la empresa aseguradora de propiedad pública (Banco de
Seguros del Estado). En el proyecto originalmente remitido por el
Poder Ejecutivo la garantía estatal, tanto de rentabilidad mínima,
como de pago de las rentas vitalicias, no hacía distinción entre
empresas de propiedad pública o de propiedad privada; todas tenían
esa garantía. En la discusión parlamentaria, argumentando un
analogía con la inexistencia de garantía estatal (formal) para los
depósitos bancarios, se excluyó esa garantía para aquellos fondos
24 James et al (1999b).
confiados a administradoras privadas y aquellas rentas vitalicias
contratadas con aseguradoras privadas. La analogía no parece de
recibo, desde que el segundo pilar se trata de un componente
obligatorio, coercitivo, de la cobertura previsional establecida por el
Estado. En tanto tal, más allá de los controles a cargo de las
respectivas superintendencias, entiendo que el Estado debe asegurar
el pago de las rentas vitalicias en caso de incumplimiento de la
empresa aseguradora25.
Existen otros tres problemas relativos a las rentas vitalicias que
podría ser conveniente examinar desde ahora. El primero, dice
relación con la inexistencia de obligación por parte de las
aseguradoras de contratar las rentas vitalicias previsionales26. A
diferencia de lo que ocurre con la contratación con las AFAP, en las
que la misma es un derecho potestativo del afiliado al cual no puede
resistirse la administradora; en el caso de las aseguradoras nada las
obliga a contratar, lo que en principio se alinea con la libertad propia
del derecho privado, pero expone grandemente a los afiliados a los
principios de selección adversa27. No obstante, todo el esquema del
segundo pilar se basa en que habrá aseguradoras que quieran
contratar las rentas vitalicias. El segundo problema plantea que, a
diferencia de lo que ocurre con la contratación con la administradora,
que está altamente reglada por las normas legales, la contratación de
las rentas vitalicias con las aseguradoras carece prácticamente de
regulación expresa, quedando librada a la autonomía de la voluntad
de las partes. No parece adecuado que queden librado a ese acuerdo
de voluntades, sin regulación alguna, aspectos tan centrales como la
tasa de interés a aplicar28 o la forma de remunerar la actividad de la
aseguradora. Finalmente, en tercer lugar, es posible pensar en la
eventual conveniencia de que las rentas vitalicias se contraten con
una organización pública, en régimen de monopolio o no29.
Adicionalmente al costo de administración inherente al segundo
pilar, la experiencia internacional enseña que, llegado el momento de
25 Y eventualmente de la AFAP, responsable subsidiario, para las prestaciones derivadas del seguro colectivo de
invalidez y muerte en actividad.
26 La conveniencia o inconveniencia de establecer la contratación coercitiva está extensamente analizada en
Poterba (2001).
27 Poterba (2001:8-12). James et al (1999:21) se inclinan, con cautela, a favor de establecer una cierta
obligatoriedad.
28 Para James et al (1999b:7) podría pensarse que la tasa de interés se ubique entre la que paguen los bonos del
gobierno a largo plazo y bonos de empresa de primera línea.
29 James et al (1999b:17) discuten esa eventual conveniencia. En el caso de la reforma sueca de 1998, el único
proveedor de rentas vitalicias es el organismo público denominado Premium Pensión Authority, encargado de
regular el componente de capitalización completa del segundo pilar (Scherman, 1999:25).
la jubilación, los saldos de las cuentas sufren significativas
reducciones, tanto por los cargos por administración como por la
actividad de los corredores de renta vitalicia, una actividad tan últil y
llena de peligros como la ya conocida entre nosotros de los asesores
previsionales30. Nuestro derecho positivo carece de regulación sobre
el particular.
30 O afiliadores de beneficiarios de
ex DISSE, para mencionar otro ejemplo.
Modificaciones en los seguros
involucrados en el modelo
Se sugiere analizar los siguientes puntos:

Supresión del cobro de la prima del seguro de invalidez y
muerte, una vez que se llega a la edad de retiro o cuando
el saldo de la cuenta constituye de por sí el capital
necesario a tal efecto

Garantía estatal a todas las rentas vitalicias previsionales

Definir elementos centrales del contrato de renta vitalicia
previsional, por ejemplo, tasa de interés

Alternativamente cabría analizar la posibilidad de que la
renta vitalicia se contrate con una organización pública o
con empresas privadas, en régimen de competencia

Regular el corretaje de rentas vitalicias
 Requisitos relativos las prestaciones: causales y
montos mínimos
Existen dos aspectos sobre las condiciones de acceso a las
prestaciones de jubilación que merecen una revisión. El primero, ya
ha sido encarado por el Poder Ejecutivo y es la creación de una causal
jubilatoria específica para el segundo pilar, desligada del eventual
derecho en el primer pilar, y referida sólo al cumplimiento de una
determinada edad. El segundo aspecto, tiene efectos sociales más
graves y no ha sido todavía encarado.
La legislación uruguaya exige un mínimo de 35 años de
servicios registrados en la historia laboral para tener derecho a la
prestación jubilatoria. No existe en el derecho comparado una
exigencia tan severa para tener derecho a la jubilación31. Sí existen
requisitos más severos, de hasta 40 años de aportes, para tener
derecho a una jubilación plena o de monto máximo. En nuestra
legislación, con menos de 35 años de servicios sólo puede accederse
a la jubilación por edad avanzada con 70 años de edad, salvo en el
caso de incapacidad física. Eso lleva a que existan, ya en la
actualidad, personas con 68 años, por ejemplo y 30 de trabajo, que
deberán esperar a los 70 años para acceder a la jubilación. En el
derecho comparado, en general, con un mínimo del orden de los 20 ó
25 años de cotización, una vez alcanzada la edad mínima que fije la
legislación, es posible acceder a una prestación, aunque sea de
cuantía reducida. Sería razonable prever la flexibilización de las
actuales causal común y causal por edad avanzada, en un régimen en
el que, además de la causal común ya diseñada, se prevea una nueva
causal al cumplir 65 años, siempre que se acredite un mínimo de 30
años de servicios reconocidos. Para la configuración de esta causal,
por cada año de edad que supere los 65, el número de años de
servicios requerido se reducirá en tres, hasta llegar a un mínimo de
15 años.
31 Esta exigencia ya la había cuestionado en Saldain (1995:100-113).
El segundo pilar está diseñado para un proceso de ahorro
superior a los 20 años. En la actualidad está comenzando a jubilarse
afiliados que hicieron uso de la opción por el nuevo modelo mixto, en
función de disminuir la brecha existente entre la cuantía de su
aportación y el monto máximo de prestación al que podían aspirar.
Para estos casos debería preverse la posibilidad de que si el monto
mensual de la renta no alcanza determinado nivel, se permita el
cobro del capital acumulado.
Requisitos relativos a las prestaciones

Desligar el acceso a la prestación jubilatoria generada
por el ahorro en el segundo pilar de la existencia de
causal en el BPS, mediante la creación de una causal
específica del segundo pilar ligada sólo a la edad

Creación, en el primer pilar, de una flexibilización de la
causal por edad avanzada, a partir de los 65 años de
edad, que contemple casos en los que no se logran los
35 años de servicios, pero se alcanzan los 30
registrados en la historia laboral

Posibilitar el retiro del capital, si la renta vitalicia no
llega a un mínimo a determinar
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