¿QUÉ HACEMOS CON LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS INACABADAS? Fernando Renau Faubell Licenciado en Derecho Funcionario del Cuerpo Superior técnico de administración general de la administración de la Generalitat Valenciana Jefe del Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón I.- INTRODUCCIÓN Uno de los efectos de la profunda crisis económica y financiera ha sido la paralización de un gran número de actuaciones urbanísticas. El retrato robot de la actuación urbanística inacabada que nos interesa comienza en la mayoría de los casos con un suelo rústico que a través de la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento pasa a convertirse en suelo urbanizable. Se aprueba el Plan Parcial con la ordenación pormenorizada que habilita a su ejecución. Se elige el sistema de ejecución. La Administración selecciona un agente urbanizador. Ya puede iniciarse la ejecución. En algún caso se llega a aprobar el proyecto de urbanización y la reparcelación. Las obras pueden o no haber comenzado. De repente, sobreviene la grave crisis económica y todo se paraliza. ¿Qué hacer en esos casos? Hasta ahora la legislación urbanística poco menos que ha dado por supuesto que en todos estos procesos rige una especie de inexorable flecha del tiempo sin posible marcha atrás. Sin embargo, la crisis económica, con el estallido de la burbuja inmobiliaria y el hundimiento del precio de la vivienda, ha evidenciado que en realidad no estábamos aquí ante una flecha del tiempo sin retorno. 1 La flecha se ha roto y en muchos casos será necesario volver atrás, revertir la situación al momento anterior. II.- LAS POSIBLES ACTUACIONES ¿Qué hacer ante una actuación urbanística inacabada? No cabe aquí una única respuesta. En realidad todo va a depender de las circunstancias que concurran en el caso concreto. El proceso de ejecución de una actuación urbanística, desde la aprobación del Plan Parcial hasta la completa ejecución de las obras de urbanización y la conversión de las parcelas en solares es complejo y susceptible de ser dividido en numerosas etapas intermedias. Las medidas a adoptar van a depender del grado de ejecución en el que estemos. Si simplemente se ha aprobado el Plan y seleccionado el modo de gestión pero no se ha 2 hecho nada más, todo parece más sencillo. Si la paralización se produce con las obras casi terminadas el escenario es otro muy distinto. Posiblemente el punto que dificulta grandemente el retorno lo constituye el de la aprobación de la reparcelación. El supuesto que en realidad más nos interesa sería aquel en el que, aprobada la reparcelación, sin ningún grado de urbanización ejecutado, se produce el colapso y la paralización de la actuación. Todo depende también del sistema de actuación utilizado. Cada Comunidad Autónoma tiene sus peculiaridades en la materia. El caso seguramente más problemático sería el de gestión indirecta a través de agente urbanizador. En teoría, tendríamos estas tres grandes opciones: 1.- Continuar la actuación seleccionando otro urbanizador o eligiendo otro sistema de actuación. Primero deberá resolverse la primera adjudicación, lo cual ya puede dar lugar a algunas dificultades. Se conservaría lo realizado y los bienes y recursos resultantes de la liquidación se afectan a la nueva programación. Si esta opción es viable, no parece que vayan a existir problemas que no puedan resolverse aplicando la legislación vigente. En realidad, esta es la única opción que suele contar con una regulación legal expresa en la legislación urbanística aplicable en cada Comunidad, pues responde a ese paradigma de flecha del tiempo sin retorno que antes hemos comentado. 2.- Continuar pero con algunos cambios. Algunas Comunidades Autónomas, una vez estallada la crisis, han establecido algunas reglas especiales destinadas a facilitar la continuación de actuaciones urbanísticas con problemas. Citaremos dos incluidas en la legislación urbanística valenciana: a.- La suspensión temporal de la ejecución del Programa. En el caso de la Comunidad Valenciana, esa posibilidad está prevista en la Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas. La Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012 atribuye a la Administración urbanística actuante la potestad de acordar la suspensión temporal de un Programa de Actuación Integrada. Según el texto legal, es la Administración la que ha de decidir si utiliza o no esta posibilidad cuando existan determinadas causas que “así lo aconsejen”. 3 De esta última expresión (que “así lo aconsejen”) y del empleo del término “podrá acordar” se deriva que la Administración tiene un amplio margen de apreciación a la hora de decidir sobre si la concurrencia de las causas previstas en la Ley (“causas justificadas de interés público o la viabilidad económica de la actuación”) han de determinar o no la suspensión temporal de la ejecución del Programa. Si bien la Administración urbanística actuante tiene un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si usa o no esta nueva potestad prevista en la Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012, caso de utilizarla, ha de seguir para ello un procedimiento reglado, ha de “justificar la necesidad de la suspensión” y ha de prever sus efectos. Los motivos que pueden dar lugar a la suspensión temporal de la ejecución del Programa son “causas justificadas de interés público” o “la viabilidad económica de la actuación”. La “justificación de la necesidad de la suspensión” a que se refiere el el punto 1 de la Disposición transitoria primera de la Ley 1/2012 obliga a razonar la concurrencia de alguna de estas dos causas. b.- La subdivisión de la unidad de ejecución con modificación de la adjudicación del Programa que se reduce a una de ellas. En el caso de la Comunidad Valenciana, esta posibilidad se prevé en la Disposición transitoria segunda de la Ley 1/2012 antes citada. Se prevé que pueda modificarse un Plan Parcial con Programa aprobado para permitir la subdivisión de la unidad de ejecución inicialmente prevista. Y se añade lo que sigue: “El acuerdo de aprobación de la modificación del plan parcial u otro instrumento de planeamiento de desarrollo deberá fijar las consecuencias de la subdivisión respecto del programa de actuación integrada adjudicado. A tal efecto, podrá modificarse el programa para que éste quede reducido al ámbito de una o varias de las unidades de ejecución delimitadas, de modo que el resto de unidades quede con ordenación aprobada pendiente de programar, salvo que la administración actuante, en el ejercicio de sus potestades de planeamiento, opte, si procede, por una desclasificación. Cuando se contravengan las condiciones sustanciales de programación de las unidades de ejecución delimitadas, el acuerdo podrá prever la convocatoria de un nuevo concurso de adjudicación.” De este modo, sería posible continuar la actuación, pero reducida sólo a una parte de la unidad de ejecución, 3.- No continuar con la actuación. En última instancia, si no son suficientes o no resultan posibles las opciones anteriores, lo que procederá será acordar no continuar con la actuación urbanística. Por un lado, se procederá a resolver la adjudicación del Programa, con la consiguiente liquidación del contrato, 4 Las medidas a adoptar a continuación van a depender en realidad del grado de urbanización alcanzado. Las opciones serían estas: -Declarar solares determinadas parcelas. -Reclasificar determinados terrenos a urbano. -Devolver las cargas de urbanización abonadas. -Compensaciones a propietarios. En el supuesto tipo de ningún grado de urbanización, lo que debería hacerse es revertir la situación a la situación anterior, recorriendo el camino inverso que convertirá de nuevo las parcelas afectadas a suelo rural. Pero antes de seguir vamos a examinar con algún detalle las peculiaridades que se plantean en un supuesto específico: cuando el urbanizador entra en concurso de acreedores, en el caso de que esté prevista la retribución en terrenos, la reparcelación estuviera aprobada y las obras no se han llevado a cabo. III.- EL SUPUESTO DE RETRIBUCIÓN EN TERRENOS CON REPARCELACIÓN APROBADA Y URBANIZADOR EN CONCURSO Son muchos los problemas que se suscitan cuando el agente urbanizado entra en concurso, especialmente si ya existe una reparcelación aprobada, la retribución prevista ha sido en terrenos y no se han hecho obras de urbanización. La modalidad de retribución en terrenos al urbanizador tiene peculiaridades que la singularizan en relación con lo que es normal en un contrato administrativo. Lo ordinario es que al contratista la Administración le pague una vez emitido el certificado de obra. Por lo tanto, primero el contratista ejecuta una parte de obra y luego cobra. Así, al liquidar el contrato, como regla general no existirá el problema de devolver una retribución recibida por una obra no ejecutada. Sin embargo, cuando la retribución es en terrenos, al aprobarse la reparcelación el urbanizador recibe ya su retribución (el terreno adjudicado) sin haber ejecutado aún la obra. El inicio del concurso dificulta la recuperación de la retribución ya entregada (el terreno adjudicado) por una obra no ejecutada. Conviene recordar que estamos ante un contrato administrativo entre el Ayuntamiento y el urbanizador. El Ayuntamiento es el que retribuye al urbanizador (ya sea en terrenos o en dinero), ello sin perjuicio de que la Administración obtenga el dinero o el terreno del propietario. Pero estamos ante una relación contractual entre el Ayuntamiento y el urbanizador. La retribución la recibe el contratista del Ayuntamiento y es el Ayuntamiento el que recibe la obra de urbanización. 5 Resulta clave la previsión del artículo 67.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal (en adelante LC), según el cual “los efectos de la declaración de concurso sobre los contratos de carácter administrativo celebrados por el deudor con Administraciones públicas se regirán por lo establecido en su legislación especial”. Ha de tenerse por tanto en cuenta en primer lugar lo específicamente establecido al respecto en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto-Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP). Según el artículo 224.5 del TRLCSP “en caso de declaración de concurso y mientras no se haya producido la apertura de la fase de liquidación, la Administración potestativamente continuará el contrato si el contratista prestare las garantías suficientes a juicio de aquélla para su ejecución”. En cambio, conforme a lo establecido en el artículo 224.2 del TRLCSP, “en caso de concurso, la apertura de la fase de liquidación, darán siempre lugar a la resolución del contrato”. De lo anterior resulta lo siguiente: -Si todavía no se ha dictado auto judicial declarando el concurso no se produce la resolución del contrato por este motivo. -Si se ha dictado el auto judicial declarando el concurso pero todavía no se ha producido la apertura de la fase de liquidación, en tal caso la Administración puede o bien resolver el contrato, o bien continuarlo si el contratista presta garantías suficientes a juicio de la Administración. -Si se ha dictado el auto declarando el concurso y se llega a la apertura de la fase de liquidación, en tal caso la resolución del contrato se produce automáticamente. Además, ha de tenerse también en cuenta lo dispuesto en el artículo 225.4 del TRLCSP, según el cual “solo se acordará la pérdida de la garantía en caso de resolución del contrato por concurso del contratista cuando el concurso hubiera sido calificado como culpable.” Esta limitación no operaría si además existe otra causa de resolución, como puede ser el incumplimiento del contratista, pues entonces se aplicaría la regla general del artículo 225.3, según el cual “cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados”, a lo que se añade que “la indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada”. Para evitar problemas, es necesario que en los casos de retribución en terrenos, la Administración urbanística actuante exija garantías específicas antes de aprobar definitivamente el proyecto de reparcelación que prevea la retribución en terrenos al urbanizador. La garantía podría ser una de estas: 6 a.- La presentación de un aval, prestado por alguno de los bancos, cajas de ahorros, cooperativas de crédito, establecimientos financieros de crédito y sociedades de garantía recíproca autorizados para operar en España; o mediante contrato de seguro de caución con una entidad aseguradora autorizada para operar en el ramo. Estas dos formas de garantía están previstas en las letras b) y c) del artículo 96 del TRLCSP. El importe a garantizar sería el del coste de urbanización que figura en el Programa. En este caso, aunque el urbanizador entrara en concurso, podría ejecutarse el aval o la caución. Por ello, y en relación al riesgo de que se declare el concurso del urbanizador, estas dos modalidades de garantía resultan preferibles antes que el depósito de efectivo o valores de Deuda a que se refiere la letra a) del artículo 96 del TRLCSP, pues en este caso, declarado el concurso, tanto el efectivo como los títulos se integrarían en su masa activa y no sería posible su ejecución al margen del proceso concursal. b.- La formalización una garantía de carácter real sobre los terrenos adjudicados en la reparcelación como retribución en terrenos. En este sentido las mejores opciones serían estas: b.1.- Puede formalizarse una garantía real en la forma que antes se preveía en el artículo 66.5 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana. Este precepto hablaba de una “afección real que impida al urbanizador disponer libremente del terreno con que se le haya retribuido y bajo condición resolutoria que asegure su retorno al primitivo dueño, en caso de que la Administración actuante declare resuelta la adjudicación del Programa”. En el caso de la condición resolutoria, la propiedad pasa al urbanizador, por lo que, declarado el concurso, el terreno pagado en retribución va a integrarse en la masa activa. Además, la declaración de concurso va a impedir el ejercicio de la condición resolutoria, ello según lo previsto en el artículo 56.1.b de la LC, según el cual iniciado el concurso no pueden ejercitarse “las acciones resolutorias de ventas de inmuebles por falta de pago del precio aplazado, aunque deriven de condiciones explícitas inscritas en el Registro de la Propiedad”. Si embargo, si se ha establecido esta condición, el crédito correspondiente se calificaría de “privilegiado” con “privilegio especial”, ello conforme al artículo 90.1.4º de la LC. b.2.- Mejor alternativa sería establecer que esa adjudicación se hará bajo poder dispositivo fiduciario de la Administración actuante. Esta circunstancia constará en la inscripción, en la que se recogerá también la forma en que deberá de cancelarse esta titularidad fiduciaria si el urbanizador cumple sus obligaciones. Debería establecerse expresamente que ese poder dispositivo implica que, aprobada la reparcelación, la titularidad del terreno no pasa aún al urbanizador, sino que sigue a disposición del Ayuntamiento, que sólo cancelará esa situación y adjudicará definitivamente la titularidad al urbanizador cuando éste cumpla su obligación de urbanizar. En la reparcelación se deberá establecer con detalle los plazos y procedimientos a seguir. Como una variante de esta modalidad de garantía está la de efectuar una adjudicación al urbanizador de los terrenos correspondientes a la retribución bajo la condición suspensiva de que los efectos traslativos de la propiedad se demoran hasta 7 que se ejecute la obra de urbanización. En la reparcelación esto se regularía con el suficiente detalle. Tanto la figura de la fiducia como la de la condición suspensiva deberán redactarse lo suficientemente completas como para que resulten bien configuradas en orden a su acceso registral, ello en relación con los supuestos de hecho, plazos, consecuencias y modo de acreditación. En los casos de poder dispositivo fiduciario y de condición suspensiva, en tanto no se cumpla con la obligación de urbanizar y así se declare, la titularidad del terreno no pasa al urbanizador. Por ello la declaración de concurso no implica que el terreno se integre en la masa activa del concurso. Y, en el caso de que la Administración resuelva la adjudicación del Programa, el terreno queda ya a disposición del Ayuntamiento. De las anteriores opciones, las preferibles serían las del aval bancario, contrato de seguro de caución, adjudicación con administración fiduciaria o adjudicación con condición suspensiva. La fórmula a que nos referimos en el apartado b.1 al menos impide que el urbanizador transmita a un tercero el terreno, pero no evita a la Administración tener que entrar en el procedimiento concursal para recuperar el terreno o el equivalente en dinero. A partir de ahora los Ayuntamientos no deberían aprobar ninguna reparcelación forzosa en la que se prevea la retribución en terrenos sin antes formalizar alguna de esas garantías. En las reparcelaciones ya aprobadas, en cada caso deberá comprobarse si se constituyó alguna garantía específica. Cuanto menos es de esperar que en el proyecto de reparcelación aprobado sí se haya indicado expresamente que la parcela o parcelas adjudicadas se corresponden al pago de la retribución en terrenos, por lo que las mismas quedan gravadas con una afección real al cumplimiento de la total obligación de urbanizar que recae en el urbanizador. Esa afección real de estas fincas al resultado del cumplimiento de dicha obligación debería haberse efectuado en los términos que resultan de lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística, aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. ¿Qué hacer cuando se declara el concurso del urbanizador? La Administración ha de estar atenta a la posible declaración de concurso del urbanizador. La declaración de concurso se efectúa mediante un auto judicial que se publica en el BOE (artículos 22 y 23 de la LC). En el caso concreto del urbanizador con retribución en terrenos y reparcelación aprobada, los efectos de la declaración del concurso cambian sustancialmente según el Ayuntamiento haya o no previsto en su momento la exigencia de las garantías a las que nos hemos referido antes. 8 Si se había previsto la cláusula de poder dispositivo fiduciario o la de condición suspensiva, y la obra no se había ejecutado, entonces los terrenos de la retribución no han pasado todavía a propiedad del urbanizador. En tal caso estos terrenos no pasan a formar parte de la masa activa del concurso. El Ayuntamiento, cuando resuelva el Programa, recupera sin problema la titularidad de esos terrenos. Y, en principio, con cargo a la garantía definitiva prestada se podrán hacer frente a los otros daños y perjuicios que puedan declararse. Si se había formalizado un aval bancario (o un contrato de seguro de caución) por el importe total de la retribución, cuando se resuelva el Programa se podrá ejecutar el aval, con lo que se recupera el dinero correspondiente a la retribución, sin tener que entrar en el proceso concursal. En realidad, el problema se suscita en los supuestos en los que no existía ninguna de estas garantías. En esos casos no puede ejecutarse ningún aval y el terreno de la retribución pasó a propiedad del urbanizador, con lo que se integra en la masa del concurso. Lo que sigue que se refiere a esa situación. A partir de esa publicación de la declaración del concurso del urbanizador, la Administración urbanística actuante deberá actuar con diligencia. Cuanto menos deberían realizarse estas dos actuaciones: a.- Hay que decidir si se inicia el procedimiento de resolución del Programa o si se puede continuar con el Programa. Pero en este segundo caso es necesario que el contratista preste garantías suficientes a juicio de la Administración. Salvo que el urbanizador pueda prestar una plena garantía de la devolución de la retribución en terrenos, desde luego debería iniciarse la resolución. Y si hay ya incumplimiento anterior, también parece lo más seguro iniciar el procedimiento de resolución. El aval bancario es la garantía más eficaz si se opta por no resolver. Esta garantía sí podría ejecutarse si finalmente se incumple. b.- En el plazo de un mes desde al anuncio en el BOE, hay que contestar al llamamiento a los acreedores, por lo que el Ayuntamiento debe presentar la comunicación prevista en el artículo 85 de la LC. En los casos de reparcelación forzosa aprobada con retribución en terrenos, con la obra de urbanización no ejecutada, y con el terreno adjudicado ya en propiedad al urbanizador, el Ayuntamiento ha de personarse en el concurso para hacer valer sus derechos. Es dentro del procedimiento concursal donde podrá recuperar el terreno o su equivalente en dinero cuando no se hayan constituido las garantías específicas a las que más arriba nos hemos referido. La comunicación del artículo 85 de la LC se presenta ante la administración concursal. En esa comunicación deberían hacerse contar estas cuestiones: -La existencia del contrato. 9 -Que ha existido una retribución en terrenos formalizada en la reparcelación. -Que existe a favor del Ayuntamiento un crédito por el importe de la obra no ejecutada. -Que dicho crédito está garantizado con los terrenos adjudicados en retribución, sobre los que existe una carga real por el importe de las obras de urbanización no ejecutadas. Esa afección real, que tiene los efectos de una hipoteca legal tácita, está prevista en el 16.2 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto-Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS). -Que en el inventario de bienes del concurso se ha de indicar que sobre los terrenos correspondientes a la retribución existe la citada afección. En este sentido, el artículo 82.2 de la LC señala que para cada uno de los bienes y derechos relacionados en el inventario “se indicarán también los gravámenes, trabas y cargas que afecten a estos bienes y derechos, con expresión de su naturaleza y los datos de identificación.” -Que este crédito ha de calificarse de privilegiado con privilegio especial, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 90.1.1º de la LC. En virtud de lo establecido en el artículo 16.2 del TRLS, existe en relación con las fincas adjudicadas al urbanizador como retribución una afectación real al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos inherentes al sistema de actuación. En este caso, existe sobre esas fincas una afección real al cumplimiento del deber de urbanizar del urbanizador. Conforme a lo que expresamente decía el artículo 126.2 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978, ”esta afección será preferente a cualquier otra y a todas hipotecas y cargas anteriores, excepto a los créditos en favor del Estado a que se refiere el número 1 del artículo 1.923 del Código Civil y a los demás créditos tributarios en favor del Estado, que estén vencidos y no satisfechos y se hayan hecho constar en el Registro antes de practicarse la afección a que el presente artículo se refiere”. A esta afección se refiere ahora de forma concreta el artículo 19 del Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística. Es de importancia vital que el crédito se califique de privilegiado especial. Hecha esa comunicación, el Ayuntamiento deberá esperar a que por la administración concursal se apruebe su informe con el inventario y la lista de acreedores (artículo 95 de la LC). En el caso de que o bien no figure en el inventario la carga que afecta al terreno o que no se haya calificado el crédito como privilegiado especial, el Ayuntamiento deberá impugnarlo ante el juez del concurso, conforme al artículo 96 de la LC. La Administración deberá tramitar el procedimiento de resolución de la adjudicación del Programa. Si ha habido incumplimiento de plazos, este motivo debería también fundamentar la resolución. Sólo así sería posible la incautación de la garantía. Si el único motivo de la resolución es la situación concursal, entonces sólo si el concurso es declarado culpable cabe la incautación. 10 El acuerdo de resolución del Programa deberá pronunciarse sobre todas las cuestiones que se susciten. La resolución de la adjudicación del Programa deberá incluir la liquidación del contrato. De este modo, el acuerdo municipal deberá fijar el importe que el urbanizador adeuda a la Administración, que será el de la retribución percibida (el terreno, cuyo valor correspondía al precio del contrato) descontado el importe de las obras realizadas. En el caso de que haya existido incumplimiento del urbanizador, el acuerdo de resolución, conforme a lo dispuesto en el artículo 224.3 del TRLCSP, fijará también la posible indemnización por daños y perjuicios. En el acuerdo de resolución, en función de las circunstancias, deberá determinarse si procede la devolución de contribuciones efectuadas por los propietarios y la posible existencia de otras compensaciones. La crédito a favor del Ayuntamiento no se va a poder ejecutar por la vía de apremio administrativo, pues lo impide el artículo 55.1 de la LC, según el cual “declarado el concurso, no podrán iniciarse ejecuciones singulares, judiciales o extrajudiciales, ni seguirse apremios administrativos o tributarios contra el patrimonio del deudor”. Iniciado el concurso, los créditos a favor del Ayuntamiento deberán liquidarse dentro del procedimiento concursal. El importe de los daños y perjuicios podría hacerse efectivo en primer término sobre la garantía definitiva constituida. Si ésta garantía consistió en un aval, éste podría ejecutarse con independencia de la situación concursal del urbanizador. Además, en el acuerdo de resolución deberá optarse entre continuar con la programación o dejar los terrenos sin programar. Si se opta por continuar con la programación, se deberá elegir entre una nueva programación con selección de nuevo urbanizador o pasar a la gestión directa. El nuevo urbanizador o el Ayuntamiento asumirían las obligaciones del antiguo urbanizador, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada. Si, pese a la situación concursal del urbanizador, el Ayuntamiento llega a recuperar la retribución abonada que no se correspondía con obra ejecutada, podrá afectar el dinero o la parcela recuperada a la nueva programación. Si se opta por no continuar la programación, entonces parece que lo que procede es revertir la situación al momento anterior a la programación. Deberían devolverse las retribuciones efectuadas. En el caso de que se hubiera aprobado la reparcelación forzosa con retribución en terrenos, debería tramitarse lo que puede denominarse una reparcelación inversa. ¿Sería posible modificar la reparcelación para recuperar el terreno? 11 La reparcelación forzosa aprobada definitivamente no queda sin efectos de forma automática como consecuencia de la resolución del Programa. La resolución del Programa no afecta por sí sola al mantenimiento de la validez y eficacia de la reparcelación aprobada. En el caso de la Comunidad Valenciana, el artículo 143.4.c.1º de la Ley Urbanística Valenciana establece que una de las medidas que puede adoptar la Administración al acordar la resolución de un Programa es la siguiente: “La devolución de la contribución a las cargas de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de terrenos en los que no se vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del Programa cancelado.” Este precepto permite a la Administración modificar los actos administrativos dictados en ejecución del Programa para conseguir la devolución a los propietarios de las cargas de urbanización efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino. Uno de estos actos administrativos es el de aprobación de la reparcelación. Por lo tanto, y a través del mismo procedimiento seguido para aprobar la reparcelación, ésta podrá ser modificada para conseguir así la devolución de la retribución en terrenos. Así si la retribución ha sido en terrenos y la reparcelación se aprobó, la devolución de la retribución podría efectuarse tramitando un procedimiento inverso de reparcelación. La inversión de los efectos de la reparcelación exigiría tramitar un procedimiento análogo al tramitado para su aprobación. Mediante este procedimiento podría volverse a la misma situación parcelaria existente antes de que se aprobara la reparcelación. O bien podría sólo modificarse la reparcelación en lo relativo a las parcelas asignadas al urbanizador en concepto de retribución. Si no se ha iniciado el concurso, esta vía puede ser un mecanismo adecuado para recuperar el terreno adjudicado. Sin embargo, si ya se ha iniciado el concurso, será necesario contar con la autorización del juez del concurso. El artículo 43.2 de la LC establece que “hasta la aprobación judicial del convenio o la apertura de la liquidación, no se podrán enajenar o gravar los bienes y derechos que integran la masa activa sin autorización del juez”. Por otra parte, el principio de “conservación de la masa” a que se refiere el artículo 43.1 de la LC también parece oponerse a la posibilidad de que a través de la modificación de la reparcelación se pueda eliminar la propiedad del urbanizador sobre la parcela adjudicada en retribución. No parece posible, por lo tanto, esta vía, al menos si no se cuenta con una autorización previa del juez del concurso. 12 Como hemos visto, y salvo que se hubieran constituido las garantías específicas a las que antes nos hemos referido, en los casos de retribución en terrenos con reparcelación aprobada y con la obra sin ejecutar, declarado el urbanizador en concurso, el Ayuntamiento sólo va a poder hacer efectivo su crédito integrándose en el procedimiento del concurso. Y, como también hemos visto, para es de la mayor importancia que ese crédito se haya calificado de privilegiado especial. Conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la LC, “el pago de los créditos con privilegio especial se hará con cargo a los bienes y derechos afectos”. El artículo 155.4 de la LC contempla que “a solicitud de la administración concursal o del acreedor con privilegio especial”, el juez puede autorizar “la cesión en pago o para el pago al acreedor privilegiado o a la persona que él designe, siempre que con ello quede completamente satisfecho el privilegio especial”. Este mecanismo permitiría la devolución del terreno al Ayuntamiento y la consiguiente cancelación del crédito. Si no se utiliza esta modalidad de cesión en pago, el terreno en cuestión se subastaría y con el importe obtenido el Ayuntamiento vería satisfecho su crédito. IV.- LA REVERSIÓN REPARCELACIÓN INVERSA A LA SITUACIÓN ANTERIOR: LA Si se opta por no continuar la actuación y el inexistente grado de urbanización impide otras soluciones, lo que procederá será revertir a la situación al momento anterior al inicio de la actuación, Eso equivale a: - Dejar sin efecto el Plan Parcial. Lo que puede suponer que el terreno vuelva a ser no urbanizable. El “ius variandi”, que es nota característica de la potestad de planeamiento, también permite que la Administración, en los casos de actuaciones urbanísticas inacabadas, tome la decisión de modificar el planeamiento para desclasificar el suelo o derogar la ordenación pormenorizada. Las desclasificación del suelo o la derogación del planeamiento de desarrollo implica que desaparece el presupuesto que servía de fundamento a la reparcelación. En algunos casos la legislación urbanística directamente dice que si se cancela el Programa, entonces el Plan Parcial queda sin efecto y el terreno vuelve a ser no urbanizable. Cuando esto sea así, al menos deberá existir una resolución administrativa que así lo diga. En los demás casos o bien simplemente el terreno queda “sin programar”, pero se mantiene la ordenación pormenorizada (y la clasificación de suelo urbanizable); o bien se tramita un procedimiento de modificación del Plan para convertir los terrenos en suelo no urbanizable. 13 - Dejar sin efecto la reparcelación. La reparcelación forzosa aprobada definitivamente no queda sin efectos de forma automática como consecuencia de la resolución del Programa. La resolución del Programa no afecta por sí sola al mantenimiento de la validez y eficacia de la reparcelación del Programa. Pero una de las medidas que podrían adoptarse en estos casos de resolución anticipada es no continuar la programación y dejar sin efecto la reparcelación, tramitando el correspondiente procedimiento. La reparcelación forzosa, cuando las obras de urbanización no se ejecutan, no deja de ser una figura incompleta, que no tiene pleno sentido si no se finaliza el proceso urbanizador. De algún modo, su plena eficacia está afectada por una especie de cláusula resolutoria implícita: si finalmente la urbanización no se efectúa, sino que se cancela la programación, esa circunstancia implica que la reparcelación deba quedar sin efectos. Sin embargo, ello no puede hacerse sin más trámite, sino siguiendo un procedimiento inverso al utilizado en su aprobación. En realidad, se trataría de tramitar lo que bien podemos llamar una “reparcelación inversa”. Las parcelas iniciales serian las parcelas “urbanas” adjudicadas y los suelos dotacionales adjudicados a la Administración. Y las parcelas finales vendrían a ser aquí fincas rústicas que se restituyen a los propietarios iniciales. ¿Cómo hacer la reparcelación inversa? Vamos a explicarlo con un ejemplo. Las dificultades se van a dar si han existido excesos o defectos de adjudicación que se han compensado en dinero. Imaginemos la siguiente situación de partida: una unidad de ejecución imaginaria en la que vamos a efectuar la reparcelación inversa: La ordenación prevista en el Plan supongamos que es la siguiente: 14 La dotación es de cesión al Ayuntamiento. En la reparcelación hay que repartir entre los propietarios los 5.000 m2 restantes. En el ejemplo imaginamos que a efectos de compensar las diferencias el precio del m2 de solar es de 10 euros.1 Al propietario C no se le da parcela por no llegar al mínimo. Y se decide que no haya proindivisos. Así, tendríamos lo siguiente: Imaginemos que se resuelve el Programa y que no se va a proseguir la actuación, sino que los terrenos vuelven a ser no urbanizable. ¿Cómo deshacer la reparcelación? Así, tendríamos el siguiente resumen: -Situación inicial: -Reparcelación: 1 El artículo 27.2 del TRLS dice lo siguiente “En el caso de propietarios que no puedan participar en la adjudicación de parcelas resultantes de una actuación de urbanización por causa de la insuficiencia de su aportación, el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación, descontados los gastos de urbanización correspondientes incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.” 15 Pues bien, ¿cómo hacemos la reparcelación inversa? Se trataría de dejar la situación parcelaria igual que estaba antes de iniciar la actuación. La primera duda es qué hacemos con el propietario C, que recibió una compensación económica y se quedó sin parcela. -Reparcelación inversa opción A: Una primera posibilidad sería la de incluirlo también en este proceso de reversión a la situación anterior. Entonces tendríamos lo que sigue: Así todo vuelve a como estaba antes. Pero, ¿es razonable involucrar forzosamente al propietario C, que había recibido dinero y ya estaba fuera? Parece que en este caso sólo si el propietario C voluntariamente acepta devolver el dinero que se le dio participaría en la reparcelación inversa y se le devolvería la parcela inicial. -Reparcelación inversa. Opción B. La opción B es dejar al propietario C fuera (salvo que expresamente quiera pagar y recuperar la parcela rústica). En este caso el propietario C ya no interviene. ¿Quién se queda parcela de 1.000 que fue de C? Una opción es que se el Ayuntamiento el que asuma su posición de los propietarios que en la reparcelación forzosa se quedaron fuera. Y, para compensar a los demás, será el Ayuntamiento el que deberá asumir la correspondiente compensación: 16 -Reparcelación inversa. Opción C. Como tercera opción, lo que se haría es utilizar la parcela de 1.000 del que fue propietario C para compensar al que en la reparcelación inversa ha de recibir dinero. Pero ahora para valorar ese terreno deberemos aplicar su precio como suelo rural. Imaginemos que el precio por m2 de las fincas rústicas en esta zona sea de 1 euro por m2. Al propietario B se le han de pagar 10.000 euros. Pero como le damos la parcela de 1.000 m2 y esta se valora en 1000 euros, entonces sólo se le ha de pagar 9.000. Y el Ayuntamiento deberá abonar los 4.000 euros que faltan. Parece que el Ayuntamiento deberá compensar en lo que falte. La cancelación anticipada de la programación, con el consiguiente proceso de reversión a la situación anterior a la programación, puede dar lugar a que nos encontremos ante una actuación administrativa susceptible de general responsabilidad patrimonial. ¿Qué pasaría si el propietario B, entre la aprobación de la reparcelación y el inicio de la reparcelación inversa ha vendido su parcela a D? Pues el propietario D quedaría en la misma situación que el B. Esto sería una consecuencia de la afección de las fincas de resultado a la que se refiere el artículo 19.1 del Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. Este precepto establece que “Quedarán afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto y de de la legislación urbanística, todos los titulares del dominio y otros derechos reales sobre las fincas resultado del expediente de equidistribución”. 17 Operaría también lo que resulta del artículo 19.1 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio: “La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta Ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.” Por ello el nuevo propietario D ocuparía el puesto del B, que se la había vendido. 18