Política ambiental: Causas y objetivos

Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
POLÍTICA AMBIENTAL: CAUSAS Y OBJETIVOS
CIUDAD DE CÓRDOBA, AGENTINA
AUTORES
ORTEGA JOSE EMILIO (jortega@cea.unc.edu.ar)
SBARATO DARÍO (dsbarato@yahoo.com.ar)
CAMPOS MANUEL
MASSEI JUAN CARLOS
Este trabajo ha sido producido en el marco del Programa de Investigación y Desarrollo en Gestión Ambiental
que se desarrolla de manera conjunta entre la Maestría en Gestión para la Integración Regional del Centro
de Estudios Avanzados de la UNC y del Centro de Información y Documentación Regional de la Secretaría
General de la UNC. Siendo sus árbitros el Prof. Ing. Jorge Horacio González (Prof. Titular y Rector UNC),
Prof. Dr. Jugo Juri (Prof. Titular, Ex Rector UNC, Ex Ministro de Educación de la Nación) y Prof. Dr. Pedro
J. Frías (Prof. Consulto UNC, Presidente Honorario de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba).
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
TEMARIO
1) La transversalidad del concepto “ambiente”: su correlato en la gestión de los problemas públicos y
privados. Relaciones Internacionales y ambiente.
2) Estado, mercado y ambiente. La triple dimensión de la sostenibilidad: económica, ecológica y social.
La conversión del crecimiento económico en desarrollo sustentable; La toma de decisiones y el equilibrio
entre desarrollo, utilización de recursos y conservación. Experiencias comparadas.
1. Introducción.
Si bien existen diversos trabajos en donde de manera implícita se abordan cuestiones centrales o
periféricas inherentes al ancho mundo de la “política ambiental”, y se están produciendo
permanentemente documentos e informes en los que expertos y organismos públicos o empresas
privadas delinean desde una perspectiva colectiva o individual las políticas a seguir durante los
años por venir, no es fácil encontrar bibliografía accesible e integrada que aborde esta cuestión
como objeto de estudio.
Por ello, hemos realizado como tarea previa, una revisión e intento de sistematizar la
información para contar con elementos que permitan definir los aspectos centrales de las
políticas públicas y privadas sobre distintos temas ambientales, analizar su implementación e
integración más allá de los ámbitos sectoriales de las que provienen, con la consecuente
participación de las instituciones involucradas y evaluar aunque más no sea en forma superficial
los impactos provocados.
Parte de esa información, debidamente seleccionada, está constituida por el abundante material
de estudio que constituye la bibliografía obligatoria. Y para aquellos temas que no se encuentran
debidamente explicitados en la misma, o que requieren de alguna formulación teórica o práctica
previa, hemos pensado este apunte, que por cierto no es original ni pretende serlo, sino más bien
un resumen útil para el cursado de la asignatura.
2. Conceptos básicos
2.1 Los “problemas” y los “conflictos” ambientales
La consolidación de la gestión ambiental, como veremos, permitirá contar espacios
institucionales públicos e inclusive privados, en los que los particulares podrán canalizar sus
demandas y establecer niveles de cooperación e interacción con las instancias estatales
responsables. Estos espacios de concertación permitirán dar solución a aquellos problemas
ambientales dentro de las capacidades locales y tratar con instancias superiores aquellos que
escapan a ellas.
Se pueden identificar problemas ambientales de tres tipos:
•
Problemas ambientales globales, como el cambio climático, la disminución de la capa de
ozono, etc., que tienen repercusiones nacionales, regionales y locales.
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
•
•
•
Problemas ambientales regionales, como la contaminación de ríos, lagos, cuencas, etc.,
que tienen repercusiones nacionales y locales.
Problemas ambientales locales, que tienen repercusión directa en la salud y la calidad de
vida de la comunidad o municipalidad donde se originan, y son aquellos que se deben
observar en el nivel primario ambiental. Los más frecuentes se mencionan a
continuación.
Problemas “urbanos” o rurales”, entre los que enunciamos a título ejemplificativo la
contaminación atmosférica, la contaminación acústica, la contaminación visual, la
potabilización del agua, los microbasurales y escombros, el uso indebido del suelola
existencia de plagas, la pavimentación de las calles o rutas, la seguridad y calidad de los
alimentos, las quemas no autorizadas, el mantenimiento y expansión de áreas verdes, el
manejo canales, los desastres naturales, las emergencias químicas, el manejo de residuos
peligrosos, la erosión y deforestación, la utilización de plaguicidas, la utilización de
semillas transgénicas, etc.
El conflicto ambiental es un tipo particular de conflicto social donde la temática en disputa se
refiere a aspectos ambientales. Los temas convocantes usualmente tienen que ver con la calidad
de vida de las personas o las condiciones del ambiente.
Existen varias definiciones sobre conflicto ambiental. Por ejemplo, Padilla y San Martín (1996)
lo definen como la “incompatibilidad de intereses que afloran a propósito de la prevención o
reparación de un daño ambiental.” Por su parte, Sabatini y Sepúlveda (1997) advierte que puede
llegarse a un conflicto cuanfdo una comunidad se organiza para hacerle frente.
A lo largo del estudio y relevamiento de los conflictos ambientales, fue necesario precisar y
ajustar algunos aspectos de este concepto, tanto en su vertiente específica (ambiental) como en la
más general (referida a los conflictos sociales).
• En la concepción de conflicto que manejaremos en esta obra se destacan varios aspectos.
En primer lugar, el conflicto es presentado como un proceso; no es estático y posee un
desarrollo temporal, con modificaciones y cambios
• En segundo lugar, este proceso se desarrollo en el ámbito público. Con ello se excluyen
disputas propias del espacio privado, como se suceden dentro de una familia.
• En tercer lugar, los conflictos involucran acciones colectivas, en donde son grupos de
personas las que desarrollan las disputas. De esta manera se excluyen los conflictos de
una persona contra una empresa o el Estado, sino que se atienden aquellos que involucran
grupos de personas, con distintos grados de organización, contra otros grupos, igualmente
organizados. Estos tipos de organización pueden ser asociaciones civiles, comisiones
barriales, empresas comerciales, reparticiones estatales a nivel nacional o municipal, etc.
• En cuarto lugar, el conflicto resulta de diferentes valores, percepciones o significados
que los actores otorgan a acciones o circunstancias que afectan, o pueden afectar, el
medio ambiente. En efecto, el conflicto resulta por posturas opuestas en cómo se percibe
el ambiente, en los valores que se atribuye al entorno y a las relaciones del ser humano
con éste, y en los significados que revisten las acciones sobre el medio.
• En quinto lugar, el conflicto alude a una dinámica de oposición, controversia, disputa o
protesta entre esos actores.
• Finalmente, hay un reconocimiento de los actores en oposición del conflicto más allá de
que se consideren legítimos o atendibles los reclamos. Por ejemplo, cuando los vecinos
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
protestan por la contaminación de una fábrica, si bien es común que los empresarios
rechacen la legitimidad de los grupos vecinales para reclamar, en ese acto ya se reconoce
que hay otro actor contra el cual se desarrolla una oposición.
Hay procesos que no llegan a constituir conflictos. Sea por que quienes inician la protesta no
alcanzan a conformar un actor colectivo organizado, y no logran pasar de acciones aisladas, o
bien por que aún en el caso de estar organizados, no conforman una fuerza que desencadene la
reacción del contendor.
2.2 Gestión y política ambiental
Tal como hemos estudiado a lo largo de esta carrera, desde múltiples perspectivas, uno de los
grandes desafíos que presenta el desarrollo humano es cómo analizar e introducir la variable
ambiental en los modelos económicos que marca el paradigma productivo actual, o desde una
perspectiva más técnica, el ya remanido -pero válido- ¿Cómo internalizar las externalidades?.
Desde una perspectiva propedéutica, podríamos referirnos a todo ese complejo de acciones como
“gestión ambiental” o “manejo ambiental”, como una gran categoría dentro de la que
englobamos diversas disciplinas y técnicas. Específicamente, la gestión ambiental ha sido
definida como la “etapa central en el proceso de ordenamiento ambiental, puesto que consiste
propiamente en las decisiones sobre qué maniobras realizar, cómo realizarlas, en qué plazos y
en último término en la selección paso a paso de las opciones posibles y más adecuadas en el
proceso de desarrollo” (Sénchez, 1982).
Esta indagación nos lleva a preguntarnos por dos instancias claramente determinadas en el
proceso de ordenamiento ambiental. La primera de ellas es el llamado “diagnóstico ambiental”,
al que caracterizamos como la evaluación circunstanciada de un sistema ambiental a través del
análisis de su interrelación e interdependencia, a fin de detectar los posibles efectos que ciertos
hechos o actos producirán en el ambiente.
Así las cosas ¿Qué es un “sistema ambiental”?. Esta noción permite identificar y evaluar las
interrelaciones e interdependencias que caracterizan el funcionamiento de ciertos conjuntos y
efectuar previsiones respecto de los efectos, las interrelaciones entre el ambiente, la población y
sus actividades. Es un concepto aplicable al análisis de los problemas, restricciones y
potencialidades ambientales, que incluye a la totalidad de los componentes naturales y sociales
que existen o se manifiestan en un territorio determinado. A los fines del presente trabajo, se lo
considera compuesto por un “sistema natural” y un “sistema social”.
2.3 Políticas Ambientales: breve caracterización.
2.3.1 Generalidades
Las llamadas “Políticas Ambientales”, especie dentro de un género más amplio de políticas
públicas y privadas, están llamadas a promover la sustentabilidad, declarando sus fundamentos,
sus principios y sus objetivos, así como fijando compromisos y las tareas ambientales propias del
ámbito de la gestión, prioritarias para el perfeccionamiento del sistema.
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
Hay consenso respecto a que el medio ambiente está hoy fuertemente presionado por las
exigencias que plantea el desarrollo económico y social. Dicho desarrollo, como es sabido y ha
sido puesto de manifiesto en forma reiterada, ha comprometido seriamente la capacidad de
renovación y preservación de los recursos naturales y la calidad del aire, del agua y de los suelos.
El desarrollo sustentable o sostenible, puede graficarse como un triángulo cuyos vértices -el
crecimiento económico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental- están en equilibrio
dinámico.
2.3.2 Desarrollo sustentable y desarrollo sostenido
Aunque debe distingurse este concepto del llamado “desarrollo sostenido”, emparentado con
concepciones de carácter “desarrollista”, muy en boga en nuestra región hacia el ocaso de los
gobiernos denominados de corte populista en la Latinoamérica de mediados del siglo XX. La
doctria desarrollista no reniega de un Estado fuerte, pero plantea complementariamente el
fomento de la libre iniciativa privada, local o extranjera, como elemento dinamizador del
crecimiento. Se insiste desde esta perspectiva en que debe protegerse la industria local de la
competencia externa, pero al mismo tiempo la creciente producción se dirige a un mercado
internacional amplio. A ello debía conducir la política salarial, sindical y social, sobre todo, por
la integración del territorio nacional, a partir de grandes obras de infraestructura. La inversión
pública sería dirigida principalmente a esos sectores básicos: petróleo, carbón, hierro, acero,
química pesada, petroquímica, celulosa, infraestructura, etc. También se estimula la inversión
privada en el sentido de estas prioridades. Los ensayos -en períodos democráticos- más
conocidos en este sentido en nuestra región, son los encabezados por los presidentes Frondizi
(Argentina) y Kubitschek (Brasil), hacia fines de la década de 1950.
Pero debe aclararse que la explotación intensiva de los recursos naturales, se encaró desde la
visión desarrollista sin tener en cuenta genuinas variables de “sustentabilidad” tal como hoy la
concebimos, y en ese sentido resulta emblemática la controvertida explotación de las cuencas
petrolíferas nacionales encarada por la gestión Frondizi, o lo ocurrido en zonas tan disímiles y
distantes como la República Popular China (el sonado caso de imprudente uso de agua en la
región de Beijing), México (el casi completo agotamiento de sus reservas de leña, problema
extensible a otras regiones de la América Central) diversos países de Europa (contaminación de
suelos, agua y aire por producción industrial, agotamiento de reservas de hidrocarburos fósiles,
etc.)
Bueno es destacar que entrados los ’60, ante el declinamiento de la experiencia desarrollista
dentro del estado de derecho (golpes de estado en el Cono Sur), y renovando el enfoque a partir
del análisis de la interdependencia, se avanza hacia una “teoría del desarrollo”, en particular
sobre la obra de Cardoso y Faletto, quienes abandonan la argumentación “monocausal” corriente
de las teorías de modernización y dependencia, que ven la causa del subdesarrollo en forma
unilateral bien en factores endógenos o en la explotación por parte de los países industriales. Este
enfoque se desarrolla, en cada uno de sus componentes, en una suerte de crítica a postulados
desarrollistas teóricos imperantes. Cardoso y Faletto construyen una “teoría del desarrollo”
abierta, que como bien expresa Nohlen (2002) “puede ser definida como una metodología de
análisis del subdesarrollo y el desarrollo con la mira puesta en contextos, dinámicas y
procesos”.
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
Si bien a priori esta digresión poco tiene que ver con el contenido central de la asignatura, nos
interesa dejar explícitamente formulada la distinción, dado que habitualmente se tiende a
emplear a desarrollo “sustentable” como sinónimo de “sostenido”, lo que es impreciso. Ambos
paradigmas suponen la formulación de políticas, que aún cuando se refieran al ambiente y
generen gestión ambiental, serán completamente diferentes en cuanto a sus propósitos.
2.3.3 La protección del medio ambiente
El paradigma “sustentable” genera una particular relación del hombre con el ambiente. Si bien
para explicarla se utilizan diferentes concepciones, todas ellas tienen en común el hecho de poner
el énfasis de la cuestión económica en el largo plazo y la importancia de preservar la calidad de
vida de las generaciones futuras.
La Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo define el desarrollo sostenible como :
"Satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras
generaciones para satisfacer las propias".
No obstante esta definición hay que hacer algunas reflexiones:
• Para cualquier país un desarrollo sostenible debe implicar que se satisfagan las
necesidades vitales de los pueblos (alimentación, vivienda, ropa, atención médica, etc.)
en primera instancia.
• La protección del medio ambiente es fundamental, hasta que la humanidad no adquiera la
conciencia de la necesidad de desarrollar las actividades económicas de forma tal que
degrade lo menos posible el medio, ya que todo lo que hagamos contra la naturaleza, a
corto, mediano o largo plazo se reflejará en contra de nosotros mismos.
• El medio ambiente es esencial para las actividades humanas en cuanto a:
Fuente de recursos naturales (materia prima y energía)
Sustento de la actividad humana (soporte de la vida, recreación, paisaje, etc.)
• Son muchas las vías a través de las cuales puede haber afectación del medio al ser
humano, la más importante es la salud y también la más evidente, la contaminación ataca
directamente la salud humana, ya sea del agua o del aire; otra forma también que afecta
directamente es en el rendimiento de los cultivos, del ganado, a medida que los suelos se
van degradando, los resultados se van apreciando en la merma de los rendimientos,
también en la salud del ganado y la calidad de los productos, otro aspecto de gran
importancia en la pesca, cuando se producen afectaciones a los habitats de las especies
animales , estos migran o se extinguen, disminuyendo así las capturas.
• Existen otras formas de afectaciones menos evidentes o que afectan menos directamente
al hombre como son lugares para la recreación, la pérdida de biodiversidad, la
degradación de los paisajes y los cambios climáticos, entre otros.
• Es fundamental una adecuada gestión para la protección ambiental, y para ello deben
utilizarse adecuadamente los instrumentos que ésta posee, y ya que en muchos casos
existen actualmente innumerables problemas ambientales a los cuales hay que darles
solución para evitar que los daños sean mayores, en este sentido es muy importante la
inspección ambiental ; pero mucho más importante es la evaluación de impacto ambiental
ya que se utiliza en los proyectos o sea aún no existe por lo que se tiene la posibilidad de
que se desarrollen armónicamente con el medio donde se desarrollarán.
2.3.4 Elementos de la Política Ambiental
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
Como bien se ha establecido (Semarnat, 2002), hay tres elementos que están presentes en torno
al concepto de Política Ambiental:
• La definición de los principios rectores y de los objetivos básicos que propone el
gobierno a la sociedad para alcanzar la protección ambiental.
• El conjunto de instrumentos orientados a influir o condicionar el comportamiento de los
agentes sociales para que actúen de modo tal, que se minimice el deterioro ambiental o
que se maximicen los efectos positivos de sus acciones.
• Plan de acción, declaración de principios e ideales.
El foco de la Política Ambiental y su fin último es la calidad de vida de las generaciones actuales
y futuras. La gestión ambiental es una función eminentemente pública, de responsabilidad
individual y colectiva, que requiere del compromiso y la participación de toda la sociedad civil.
Así, el conjunto de la sociedad -incluyendo el sector productivo privado- debe estar dispuesto a
asumir los costos que implica implementar esta política, como también colaborar al continuo
mejoramiento de la capacidad de gestión del país. La participación ciudadana es uno de los ejes
centrales de la Política Ambiental, ya que el medio ambiente es un desafío que involucra a los
distintos niveles estatales y también a la sociedad internacionalmente organizada.
El objetivo general de la Política Ambiental es promover la sustentabilidad ambiental del
proceso de desarrollo, con miras a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Sus objetivos específicos son:
• Recuperar y mejorar la calidad ambiental, en una calidad compatible con la salud de las
personas y de los ecosistemas. Los principales instrumentos para este objetivo son las
normas de calidad ambiental, los Planes de Descontaminación y las Políticas
Ambientales específicas.
• Prevenir el deterioro ambiental: Los principales instrumentos son el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, la incorporación de la dimensión ambiental en las
políticas públicas, la educación ambiental, las normas de calidad y emisión, los planes de
prevención y la investigación científico-tecnológica.
• Fomentar la protección del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los recursos
naturales: Los instrumentos son el marco regulatorio de la ley, las medidas de
conservación, el manejo sustentable del territorio y el estudio de los ecosistemas.
• Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo: Implementar
procedimientos de certificación y fomento para asegurar la producción limpia y con ello
contribuir a su mejor inserción en los mercados internacionales.
• Involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental: Ampliar instancias de participación de
acuerdo a lo establecido en la ley 19.300 y generar programas para estimular la coresponsabilidad en el cuidado del medio ambiente.
• Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional, reforzándola para
lograr la plena aplicación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, potenciando la
dimensión regional.
• Perfeccionar la legislación ambiental y desarrollar nuevos instrumentos de gestión,
logrando un cuerpo normativo integrador, coherente y eficaz.
Los fundamentos de la Política Ambiental son:
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
•
•
•
La calidad de vida de las personas, cuyo mejoramiento sostenido y equitativo no debe
comprometer las expectativas de las generaciones futuras.
La complementariedad entre desarrollo socioeconómico y sustentabilidad ambiental: es
necesario cambiar el enfoque de contradicción entre economía y medio ambiente, de
modo de garantizar la disponibilidad de recursos necesarios -en cantidad y calidad- para
el desarrollo.
La equidad social y la superación de la pobreza. La pobreza es un factor limitante y
crítico del desarrollo y no es casual que los sectores más pobres sean los que sufren las
peores condiciones de calidad de vida y los más agredidos por la contaminación. Todos
los ciudadanos tienen derecho a vivir en un entorno limpio y sano.
3. Relaciones Interancionales y Ambiente
La disciplina de las Relaciones Internacionales constituyeun factor de influencia en el proceso de
definición de las políticas ambientales y en la gestión de sus problemas, afectando a los vínculos
entre que Estados soberanos o autónomos y otros sujetos con personería mantienen entre sí por
medio de agentes o representantes, al marco jurídico vigente y a los esquemas institucionales que
el sistema instituye y a todo lo relacionado con la producción de normas o estándares
internacionales destinados a la protección ambiental a escala mundial y regional.
La perspectiva ambiental, de naturaleza multidimensional, crece a valor exponencial con la
creciente complejidad de la sociedad humana moderna, en la que los diversos procesos de
globalización -aquellos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan
e imbrican mediatne actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder,
orientaciones, identidades y entramados varios (Beck, 1998)-, globalismo -ideología
economicista monocausal en la cual el mercado mundial se erige en centro de los problemas a
partir se analizan si correspondiere las demás dimensiones- y mundialización espontáneos o
inducidos que se están materializando en el planeta generan ciertos beneficios individuales y
enormes problemas colectivos.
Las respuestas institucionales a estos fenómenos son lentas, y en ello mucho tiene que ver la
escasa importancia que se le ha dado a la interrelación entre lo nacional y lo internacional,
asuntos internos e internacionales y a la relación entre población y modalidades de consumo y
producción, representando un dato importante puntual en la perspectiva ambiental para
establecer la relación entre la disciplina de las relaciones internacionales y el derecho ambiental
internacional (Servi, 1998).
En el campo ambiental nos encontramos con una verdadera mundialización. No se trata de
recordar la unidad de la biosfera del planeta Tierra, sino más bien de señalar que en la actualidad
las amenazas contra la misma tienen un alcance mundial. El deterioro de la capa de ozono, el
“efecto invernadero”, la degradación de los bosques tropicales, la deforestación en las zonas
templadas, la desertificación, la contaminación por efluentes, desechos y vertidos humanos, y el
crecimiento alarmante de la población mundial son todos ellos hechos de alcance transnacional
tanto en sus orígenes como en sus efectos. Por ello, las urgentes soluciones a los mismos habrían
de tener también un alcance mundial, dada la incapacidad de los Estados nacionales para
responder por sí mismos a estas amenazas.
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
Es importante señalar que esta mundialización de los vínculos humanos no debe significar en
modo alguno una uniformación. La mundialización puede convivir con enormes disparidades y
con tendencias centrífugas, y debe desarrollar instrumentos eficaces para combatirla. El
globalismo de las relaciones económicas implica desigualdades. Baste con recordar que la quinta
parte más rica de la población mundial disponía en 1989 del 82,7% del ingreso, del 81,23% del
comercio mundial, del 94,6% de los préstamos comerciales, del 80,51% del ahorro interno y del
80,56% de la inversión. Frente a ellos, la quinta parte más pobre contaba solamente con el 1,4%
del ingreso, el 0,95% del comercio, el 0,2% de los préstamos comerciales, el 0,98% del ahorro
interno y el 1,25% de la inversión.
Por otro lado, la mundialización de los vínculos humanos no se puede confundir con una
universalización cultural. El que los vínculos humanos adquieran un carácter mundial no
implica necesariamente una conciencia de los mismos, ni el que tal conciencia se exprese
siempre en las mismas categorías culturales. El que dos individuos o dos pueblos estén en
interacción social no significa que ambos entiendan del mismo modo esta interacción. Es más, en
el ámbito de las ideas, la creciente mundialización se puede expresar en un rechazo explícito de
la imposición de patrones culturales extraños. Fenómenos ideológicos y políticos como el
nacionalismo y los fundamentalismos religiosos (de proyección en la vinculación del hombre
con su entorno ambiental) constituyen en buena medida una reacción a la mundialización de las
relaciones humanas. Y por eso mismo tienen caracteres mundiales.
La mundialización es más que una mera internacionalización . Ciertamente, los vínculos entre
los Estados nacionales se estrechan progresivamente. Pero además muchos vínculos humanos se
establecen con independencia de los Estados. Como señala Z. Laïdi: "lo que da riqueza y
complejidad a este período no es sólo el fin del comunismo, sino la conjunción de ese gran
factor histórico con la transformación de las reglas del juego planetario. Entre esas
transformaciones figuran en primer plano la erosión del papel de los Estados, el hecho de una
internacionalización final de todo, y el hecho de que cada uno sea, en su vida cotidiana, un
actor del sistema internacional. De ahí que no podamos hablar ya de sistema internacional, sino
más bien de un sistema social mundial". Esto no significa que los Estados nacionales vayan a
desaparecer a corto plazo, sino simplemente que su papel está afectado por la mundialización.
Tal mundialización puede despertar en ocasiones reacciones proteccionistas o nacionalistas, las
cuales, lejos de desmentirla, más bien la confirman.
Finalmente, lo dicho hasta aquí es suficiente para caer en la cuenta de que la mundialización es
un hecho, y no una utopía. No se trata de soñar con un gobierno de la humanidad o con un
Estado mundial, sino simplemente de constatar el estrechamiento de los vínculos humanos en el
planeta. Este estrechamiento no es ajeno a fenómenos como el colonialismo y el imperialismo. Y
tampoco lo es a la existencia de enormes injusticias económicas y sociales. Puede tener también
aspectos positivos. Pero aquí no estamos todavía ante una pregunta ética, sino ante un hecho.
Toda valoración ética de la mundialización presupone una conceptuación previa de su realidad.
Y esto es lo que ahora nos interesa. Por eso tenemos que preguntarnos si es posible, desde las
ciencias del ambiente en general y desde la gestión ambiental en particular, dar cuenta del
impacto de todos estos procesos (mundialización, globalización, globalismo) sobre las políticas a
seguir para mejora la calidad de los sistemas ambientales natural y social.
4. La toma de decisiones y el equilibrio entre desarrollo, utilización de recursos y
conservación (marco teórico).
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
4.1 Generalidades
Un modelo de decisión debe considerarse como un vehículo para "resumir" un problema de
decisión, en forma tal que haga posible la identificación y evaluación de todas las alternativas de
decisión del problema. Después se llega a una decisión seleccionando la alternativa que se
juzgue sea la "mejor" entre las opciones disponibles. En este proceso se identifican dos partes
generales: análisis (generar ideas) y síntesis (seleccionar la mejor de la ideas).
Los elementos básicos de cualquier modelo de decisión son:
• Alternativas de decisión, de las cuales se realiza una selección;
• Restricciones para excluir alternativas infactibles;
• Criterios para evaluar, y por consiguiente, clasificar las alternativas factibles.
Una solución a un modelo, no obstante de ser exacta, no será útil a menos que el modelo mismo
ofrezca una representación adecuada de la situación de decisión verdadera. Aunque una situación
real puede implicar un número sustancial de variables y restricciones, generalmente sólo una
pequeña fracción de estas variables y restricciones domina verdaderamente el comportamiento
del sistema real.
Por lo tanto, la simplificación del sistema con el fin de construir un modelo debe concentrarse,
fundamentalmente, en la identificación de variables y restricciones dominantes y también en
otros datos que se juzguen pertinentes para la toma de la decisión, lo que en conjunto define el
entorno asociado a la decisión.
El sistema real supuesto es una abstracción de la situación real que se obtiene al concentrarnos
en la identificación de los factores dominantes (variables, restricciones y parámetros) que
controlan el comportamiento del sistema real. El grado de complejidad del modelo es siempre
una función inversa, o recíproca, del grado de simplificación del sistema real supuesto extraído
del sistema real.
La búsqueda de la certidumbre en un escenario de cambios permanentes es uno de los objetivos
más destacados de la toma de decisiones. Pero dicho objetivo es uno de los más difíciles de
lograr debido a la enorme cantidad de aspectos que influyen en la decisión, en forma directa o
indirecta. En general se puede distinguir la existencia de algunas variables fundamentales que
conforman el entorno del proceso de Toma de Decisiones y afectan su eficacia.
En el proceso decisorio no sólo importa el desarrollo de una secuencia lógica sino que deben
atenderse otros aspectos situacionales como la naturaleza y la relación entre todas las variables
mencionadas.
Para la toma de decisiones es necesario hacer uso de la información como, el uso de teorías, que
tiene como consecuencia el acierto, la incertidumbre y el riesgo, es por eso que debemos
diferenciar si el tomador de decisiones en analítico o heurístico y es importante que estos tomen
en cuenta las fases de solución como son la inteligencia, la selección y el diseño, tal como se le
da soporte en los sistemas de apoyo a decisiones.
Muy a menudo, lo que hace que una decisión sea difícil es que ni siquiera sabemos lo que
verdaderamente esta en juego. Para tomar decisiones es necesario que se defina qué contexto es
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
el que determina sus opiniones, actitudes, valores, metas y objetivos, ya que esto intervienen
para la percepción del problema y las visualizaciones que se tengan de las posibles soluciones.
El contexto (modelo mental o paradigma) se debe entender como el punto de vista, la
perspectiva desde la cual se interpretan los hechos. Es la manera en la que se juzga lo irreal o lo
real, lo verdadero o falso, o lo importante o insignificante, etc.
Las opiniones son las que van de acuerdo a nuestra formación, cultura y grupo social al que se
pertenece, y también van a ir de acuerdo a la experiencia. Pero a veces no poseemos tanta como
para apoyarlas y es así como nacen los "prejuicios".
Nuestras opiniones conforman un cuerpo de conocimientos con los que juzgamos las nuevas
ideas, si una nueva idea embona con el cuerpo de nuestro conocimiento, se le dará validez y se le
considerará como real.
Por lo anterior antes de tomar una decisión, debe analizarse el tipo, ámbito, objetivo y finalidad
de la misma, a qué temas o problemas nos estamos refiriendo, a que preguntas se quiere dar
respuesta, qué personas están implicadas y tomar en cuenta todas las variables posibles para
lograr la mayor efectividad.
La toma de decisiones exitosa es el proceso mediante el cual se identifican problemas, para su
resolución, y oportunidades, para su capitalización. Mediante el desarrollo de una secuencia
lógica en un contexto de incertidumbre, se adopta una resolución en tiempo y forma para
minimizar costos y riesgos con la finalidad de reducir al máximo la discrepancia entre el estado
actual de la situación y el estado deseado. La resolución se traduce en directivas de acción y
actividades de ejecución y control.
Las características propias del ambiente o entorno asociado al modelo de decisión dependerán
entonces de los siguientes factores:
• Los problemas reales son difíciles de definir y por lo general resulta complicado realizar
un análisis o crear un modelo de los mismos.
• Como es más fácil desarrollar planes que llevarlos a cabo, los modelos que no se van a
implementar no se confeccionan correctamente ni se toman en serio desde el comienzo.
• Con frecuencia los datos están dispersos, son incompletos e inexactos. Algunas empresas
se conforman con resultados aproximados a fin de ahorrar costos y obtener resultados
más rápido. Los resultados aproximados utilizan menos datos y más hipótesis. Este
abordaje lleva menos tiempo de recopilación y por ende implica un ahorro de dinero,
pero un grado mayor de incertidumbre.
• Se requiere una estrecha colaboración entre el creador del modelo y el dueño del
problema. Por lo general no hay colaboración porque la organización no ve un beneficio
directo y muchas veces inmediato. La organización tampoco confía en la capacidad de
cumplir sin causar algún daño. La experiencia de otros casos es útil para establecer la
confianza y la predisposición a cooperar.
• Existe una necesidad de influir en la cultura y la actitud hacia el diseño de modelos
dentro de la comunidad de negocios y esto requiere gerentes más capaces y mejor
capacitados.
• Los funcionarios o gerentes no están bien capacitados en los conceptos y/o el uso de los
modelos analíticos.
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
•
Los creadores de modelos deben abordan los problemas que el gerente considera
importantes desde una perspectiva de ahorro de costos.
Ante estas características del entorno, los decisores, se adaptan al proceso de decisión, según los
siguientes modelos:
• Económico clásico: Es un modelo normativo. Describe la forma como una persona
debería tomar la decisión. Sus supuestos son: Toma de decisiones bajo certeza. La
decisión busca maximizar el beneficio o utilidad. El decisor es sensible de manera
infinita a las diferencias de utilidad entre los resultados o consecuencias;
• Administrativo: Es un modelo descriptivo. Visualiza la decisión la cual se da en un medio
ambiente complejo y parcialmente desconocido. La mayoría de estrategias de resolución
de problemas por satisfacción están basadas en reglas empíricas. Este modelo asume que
el decisor: No conoce todas las alternativas ni todos los resultados o consecuencias. Hace
un exploración limitada para descubrir una pocas alternativas satisfactorias. Toma una
decisión que satisfaga su nivel de aspiración.
Tomando en cuenta el proceso de toma de decisión como un sistema abierto, resulta
particularmente difícil definir, en sentido positivo, el concepto de entorno. Sabemos que es todo
aquello que no es el modelo de decisión, es decir, es el medio en el que el sistema se halla, se
desenvuelve y actúa, teniendo en cuenta que como parte integrante de dicho entorno también hay
que considerar al propio sistema. Aparece así como un ecosistema en el cual se halla el proceso
de toma de decisiones. Considerando que según la teoría de sistemas el entorno son todas
aquellas entidades y sus relaciones que al realizar cambios en las mismas se inducen cambios en
el sistema total.
4.2 El análisis del entorno
El Proceso de Toma de Decisiones es un sistema socio-técnico abierto, dependiente de otros
sistemas de su entorno para sobrevivir. Está inmerso en un entorno, generalmente cambiante y
dinámico, con el cual mantiene una mutua relación de intercambio e ínter influencia. El proceso
de toma de decisiones puede adaptarse a los cambios producidos en él anticipándose a los
mismos o bien haciendo frente al impacto causado por aquellos que la afecten de modo más
directo e inmediato.
Básicamente podemos distinguir dos categorías en el entorno del proceso de toma de decisiones,
en función de la influencia que dicho entorno ejerce sobre la misma: un entorno específico y un
entorno genérico.
Entorno Genérico: El entorno genérico es todo el sistema socio-económico y es definido como
el conjunto de factores externos, económicos, políticos-legales, socio-económicos y
tecnológicos, que influyen en todos los aspectos del proceso de decisión. Podemos describir los
siguientes componentes del mismo (Kast y Rosenzweig):
• Factores Económicos: Comprende el marco económico en general, incluyéndose el resto
de organizaciones económicas, el grado de planificación económica, el sistema
financiero, las políticas fiscales, dotación de infraestructuras, las características del
consumo, etc. Dependiendo de cual sea el nivel de renta, su distribución, el nivel de
empleo (desempleo), los tipos de interés del dinero, la inflación, el estado de la economía
(crecimiento o recesión) o las cargas fiscales, por ejemplo, así existirá una capacidad de
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
•
•
•
compra u otra por parte de los ciudadanos (potenciales clientes) y expectativas por parte
de las empresas.
Factores Políticos-Legales: Legal: implica la consideración de la naturaleza del sistema
legal, jurídico, administrativo y fiscal: jurisdicción, legislación específica sobre las
organizaciones, etc. El grado de regulación (desregulación) legislativa, en sus diferentes
aspectos o la complejidad de ésta, condicionan la libertad de las empresas en función de
que permitan una mayor o menor actuación de las leyes del mercado y de la
competitividad. Político: supone cómo se configura el sistema y el poder político en la
sociedad, poderes públicos, partidos políticos, clima social, etc. Depende de cómo se
estructure el Estado según el sistema político imperante (Poderes Públicos, Autonomías,
libertades y derechos, etc.) y del papel concedido a los grupos de presión, sindicatos,
asociacionismo, etc.
Factores Socio-económicos: Sociológico: se contempla la naturaleza de la organización
social, estructuras, clases y movilidad entre las mismas, existencia de instituciones
sociales, valores sociales, etc. La estructura sociológica que presenta determinado sistema
en cuanto a valores sociales –como la familia, la incorporación de la mujer al trabajo, la
"tercera edad", la educación, el nivel cultural de la población, la percepción de los
problemas sociales (droga, desempleo, delincuencia, etc.), la vertebración de la sociedad
civil– representan, entre otros, aspectos que influirán en el comportamiento de la
sociedad en su conjunto. Cultural: comprende todos aquellos antecedentes históricos,
ideológicos, de valores y normas de la sociedad y aquellos aspectos que definen la
naturaleza de los sistemas e instituciones sociales. El sistema de valores imperante en una
sociedad en un momento determinado supone un estilo de vida que se manifiesta en
actitudes y expectativas ante la religión, la política, los problemas sociales, la calidad de
vida, demanda cultural (ocio, moda, deportes, viajes, estética, arte, etc.) que suponen
diferentes comportamientos de los ciudadanos (potenciales consumidores). Educacional:
se considera la calidad del sistema educativo, el nivel general de enseñanza de la
población y su grado de especialización profesional. Dependiendo de cual sea el nivel de
educación de la población, así ésta presentará una cualificación profesional determinada
y tendrá un nivel cultural que repercutirá en sus hábitos de comportamiento sociales y
culturales, y en su estilo de vida en general. Demográficos: incluye cuál es la naturaleza
de la población en cuanto a recursos humanos, cantidad, distribución, estratificación,
edad, sexo, concentración, urbanización, etc. Es particularmente importante, ya que
dependiendo de cuál sea el tamaño de la población, las tasas de natalidad y mortalidad, la
estructura de edad, la estructura familiar y los movimientos de población, así la empresa
tendrá un tipo u otro de demanda según cuáles sean y cómo sean sus potenciales clientes.
Medio Ambiente: comprende la naturaleza, cantidad, calidad y disponibilidad de recursos
naturales, las condiciones geográficas, climáticas, etc. La concienciación social sobre la
escasez de recursos y la degradación del medio ambiente natural influye en la regulación
de la asignación (restricción) y uso de recursos, el desarrollo de procesos o el empleo de
productos que tienden a mejorar la calidad y un mayor bienestar social.
Factores Tecnológicos: Se refiere al nivel de progreso científico y tecnológico de la
sociedad, tanto en equipos como en conocimientos, así como a la capacidad de la
comunidad científica para desarrollar nuevas aplicaciones. Los avances científicos y
tecnológicos permiten la generación de determinados bienes y servicios que repercuten
en la calidad de vida de los ciudadanos y permiten una considerable ampliación y
renovación de sus expectativas sociales y personales. Dependiendo de cual sea el grado
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
de acceso de las empresas a la tecnología, así tendrán mayor o menor capacidad
competitiva.
Entorno Específico: El entorno específico es aquél que está integrado por aquellas otras
organizaciones, instituciones, entidades e individuos con los que el proceso de decisión
interactúa directamente: Clientes, usuarios finales y distribuidores. Proveedores, de recursos y
factores productivos (materiales, equipos, servicios). Competidores, directos e indirectos (frente
a clientes y frente a proveedores). Aspectos sociopolíticos, directamente referidos a la
organización y a su actividad: normas sobre la actividad y los productos (intervención en el
sector), actitud hacia la empresa y sus productos, relación con los sindicatos, mercado de trabajo,
etc. Tecnología, para la obtención y el desarrollo de productos (demanda tecnológica y de
nuevos productos). Dependiendo de cómo se estructure el sector y cómo actúe el mercado, así la
empresa verá directamente condicionada su actividad en cuanto a política de producto, precios,
mercados, etc., y existirá un grado u otro de competitividad entre las empresas del sector. La
estructura de un sector vendrá determinada por los siguientes elementos estructurales: fuerzas
competitivas, concentración y tamaño del sector y grado de madurez del mismo.
Respecto al entorno específico del proceso de toma de decisiones se pueden identificar aquellos
aspectos que se relacionan directamente con la naturaleza y distribución de los recursos y los
elementos de dicho entorno (Aldrich):
Capacidad del entorno: nivel relativo de disponibilidad de recursos. Homogeneidadheterogeneidad: grado de similitud entre los elementos del dominio. Estabilidad-inestabilidad:
grado de rotación en el entorno específico de la entidad en relación con otros procesos de
decisión. Concentración-dispersión: grado de distribución de recursos y otros elementos en el
dominio. Consenso-disenso en el dominio: grado de aceptación o rechazo. Turbulencia del
entorno: grado de variación del entorno específico debido a las crecientes interrelaciones entre
sus elementos y las tendencias seguidas.
Otra de las cuestiones de plantear en el análisis del entorno es determinar cuáles son las
principales características o variables básicas de su situación en cada momento. Minztberg
distingue las siguientes: dinamicidad, complejidad, diversidad y hostilidad.
Según Bueno, el entorno será estable o dinámico según sea el grado de dinamicidad, la
predictibilidad y la velocidad de los cambios en los principales factores que lo definen. Será
simple o complejo según la comprensibilidad tanto de los factores referidos como de los cambios
que éstos registran. Integrado o diversificado dependiendo de la cantidad y variedad de variables
que definen tales factores, así como de los productos y mercados que integran el campo de
actividad. Por último, el entorno es munificente u hostil según las consecuencias que tengan en el
dominio los cambios del entorno, repercusiones que dependerán fundamentalmente de la
velocidad y de los efectos de tales impactos.
En función de cuáles sean las condiciones del entorno, se evidencian diferentes tipos de
estructura y estilos de dirección a cada situación. Burns Y Stalker describen dos sistemas ideales
extremos:
Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Causas y Objetivos” Ciudad de Córdoba, Argentina.
Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.
•
•
Sistema Orgánico: de estructura flexible, tareas inespecíficas y comunicaciones
consultivas; permite adaptarse a condiciones inestables y es idóneo para entornos
dinámicos.
Sistema Mecánico: se caracteriza por presentar estructuras rígidas, especialidades
funcionales, tares específicas y jerarquía de mando; es muy apropiado para entornos
estables.
Finalmente todas las características del entorno son indicadores dentro del proceso de decisión y
determinan la eficiencia o eficacia del mismo.