Ni reservas ni líquidas ni disponibles

COYUNTURA
Ni reservas ni líquidas
ni disponibles
POR MARÍA
DE LA PAZ
COLABORACIÓN DE JUAN
SALCEDO
VELA
SEBASTIÁN
Operar en dolarización, con una
moneda que no es la propia, exige
tener más de un “colchón” de reserva en esa moneda, combinado con el
mejor clima de inversión para atraer capitales que ayuden a enfrentar
los vaivenes de la economía global y
nacional. A pesar de lo positivo que
fue tener reservas para amortiguar la
baja de los precios del petróleo en el
período de 2008 y 2009, el desfinanciamiento fiscal creciente instaurado por el modelo oficial requiere acceder a todos los fondos existentes: primero los de estabilización
petrolera y luego las reservas internacionales. En ese contexto, la reforma de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, rechazada por
la Asamblea Nacional el 20 de julio
pasado, buscaba crear mecanismos
legales que permitieran al fisco acceder a la liquidez de los depositantes
del Banco Central del Ecuador,
mediante operaciones del sector privado y de la banca pública, poniendo en riesgo los fondos de la reserva
líquida disponible. GESTIÓN trata el
trasfondo de la reforma y entrevista
a especialistas.
ener fondos en la Reserva
Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) cuando cayeron los precios del petróleo en
los mercados internacionales, por efecto de la crisis mundial, significó para el
Gobierno y para los ciudadanos contar
con un sistema amortiguador para paliar
la escasez de recursos fiscales que se dio.
La caja fiscal llegó a niveles mínimos (Gráfico 1) por el bajo precio del
petróleo (Gráfico 2), que fueron los
recursos almacenados en la RILD los
que contribuyeron en ese momento a
sostener la dolarización.
La necesidad de recursos en reserva —tanto en la RILD como en fondos de estabilización— está probada
con la solidez del manejo monetario en
Noruega y Chile.
En un país dolarizado la prudencia
mínima exige —para ortodoxos y no
ortodoxos— que, en medio de una crisis mundial aún no superada, se dé
soporte al sistema monetario conservando reservas. Pero para el Gobierno
la lógica mandatoria es ampliar el financiamiento fiscal para sostener su popularidad, cumpliendo ofertas a la pobla-
ción. Bajo esta lógica, los fondos de
estabilización petrolera fueron eliminados en 2008 por ley e incorporados
al Presupuesto General del Estado.
Con la misma lógica y para acceder
a recursos frescos se han negociado créditos con China con pago de petróleo.
Y es esa lógica la que permite comprender la reforma planteada a la Ley
de Régimen Monetario y Banco del
Estado, que finalmente no pasó en la
Asamblea Nacional.
EN QUÉ CONSISTÍA
EL CAMBIO
T
<52>
GESTIÓN N°194
GRÁFICO
La reforma enviada al inicio por el
Ejecutivo simplemente eliminaba el
artículo 2 de la Ley de Régimen Monetario. Con ello suprimía la obligatoriedad de presentar semanalmente el
balance único del Banco Central en los
cuatro sistemas que se establecen por
ley, para efectos de dar transparencia y
confianza de que la dolarización está
1
DEPÓSITOS DEL TESORO NACIONAL CAYERON CON EL PRECIO DEL PETRÓLEO
2.500
Jun. 08:
$ 121, 16 por barril
2.000
Sep. 09:
$ 1.000 millones
PetroChina
Dic. 08:
$ 23,38 por barril
1.500
1.000
500
0Ene-07
FUENTE: BANCO CENTRAL
Jul-07
DEL
ECUADOR.
Ene-08
Jul-08
Ene-09
Jul-09
Ene-10
Jun-10
COYUNTURA
respaldada. Pero también suprimía la
prohibición de comprar bonos del
Estado con recursos de la RILD, con lo
cual quedó al descubierto la intencionalidad real del régimen: usar las reservas para el fisco, al igual que se hizo con
los fondos de estabilización en 2008.
En el Legislativo, la reforma cambió hasta llegar al informe que trató la
Comisión de lo Económico y Tributario el 20 de julio. ¿Cuáles eran los cambios? No suprimir el artículo 2 de la ley
vigente, con lo cual se conservaba la
prohibición de usar recursos del sistema de operaciones para adquirir o
invertir en bonos del Estado ecuatoriano, pero los podía recibir para su
capitalización o para realizar operaciones de reporto en dólares acordes con
el artículo 20 reformado. En el artículo 2 decidieron pasar la presentación del
balance único de cuatro a dos sistemas:
uno de reservas y otro de operaciones
(Cuadros 1 y 2). El primer sistema, que
tiene la moneda fraccionaria y los depósitos privados de terceros en el Banco
CUADRO
1
BALANCE DEL BCE EN CUATRO SISTEMAS SEGÚN LA LEY ACTUAL
SISTEMA DE CANJE
Activo
• RILD
Pasivo
• Especies monetarias en circulación (emitidas BCE)
SISTEMA DE RESERVA FINANCIERA
Activo
• Saldo excedente de RILD una vez deducidas
las asignadas al sistema de canje
Pasivo
• Depósitos de instituciones financieras
públicas y privadas
SISTEMA DE OPERACIONES
Activo
• Saldo excedente de RILD una vez deducidas
las asignadas a los sistemas de canje y reserva financiera
• Operaciones de reporto
• Bonos del Estado de propiedad del BCE
Pasivo
• Depósitos del SPNF y de particulares
• Otras obligaciones financieras
SISTEMA DE OTRAS OPERACIONES DEL BCE
Activo
• Títulos del Tesoro Nacional
• Créditos otorgados
• Activos financieros y no financieros
• Otros activos externos
FUENTE: LEY ORGÁNICA
CUADRO
DE
RÉGIMEN MONETARIO
Y
Pasivo
• Capital y reservas
• Resultados
• Otros pasivos
BANCO
DEL
ESTADO.
2
BALANCE DEL BCE EN DOS SISTEMAS SEGÚN LA REFORMA A LA LEY
SISTEMA DE RESERVAS
Activo
• RILD
Pasivo
• Especies monetarias en circulación (emitidas BCE)
• Depósitos del sistema financiero privado
• Encaje del sistema financiero público
SISTEMA DE OPERACIONES
El Gobierno no concibe tener recursos líquidos sin ser utilizados, más
aún cuando ha tenido que acudir a
un endeudamiento de $ 3.700 millones con China.
GRÁFICO
Activo
• Saldo excedente de la RILD
una vez deducido lo asignado al sistema de reservas
• Operaciones de reporto
• Inversiones en instrumentos financieros emitidos
por residentes
• Aportes en organismos internacionales
• Otros activos
FUENTE: LEY
REFORMATORIA A LA LEY
ORGÁNICA
DE
RÉGIMEN MONETARIO
2
RESERVA MONETARIA DE LIBRE DISPONIBILIDAD AMORTIGUÓ CAÍDA DEL CRUDO
150
8.000
7.000
Precio crudo ($/barril, eje der.)
120
RILD ($ millones, eje. izq.)
6.000
5.000
90
4.000
60
3.000
2.000
30
1.000
0
Ene-07
FUENTE: BANCO CENTRAL
Jul-07
DEL
ECUADOR.
Ene-08
Jul-08
Ene-09
Jul-09
Ene-10
0
Jun-10
Pasivo
• Depósitos del sistema financiero público
• Depósitos del SPNF y de particulares
• Depósitos de instituciones monetarias internacionales
• Obligaciones financieras
• Provisiones
• Cuentas patrimoniales
• Otros pasivos
Y
BANCO
DEL
ESTADO.
Central, debía estar respaldado en
100% con reservas de la RILD. Con los
recursos del segundo sistema, donde
están los depósitos de terceros del sector público, las cuentas de patrimonio
y otras se podría hacer “gestión de liquidez”.
¿Cómo? Modificando el artículo 20
de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, con el fin de autorizar al
directorio del Banco Central que, con
cargo al sistema de operaciones, realice operaciones de mercado abierto, en
la bolsa de valores o fuera de ella.
¿Con qué mecanismos? Propusieron
tres mecanismos en la reforma: a) Emitir o colocar en el país o en el exterior
GESTIÓN N°194
<53>
COYUNTURA
¿Qué son las operaciones
de reporto?
Según el Banco Central, “son
negociaciones mediante las cuales, las
instituciones financieras venden al
Banco Central del Ecuador, exclusivamente títulos valores emitidos y
avalados por el Gobierno Nacional
con el compromiso de recomprarlos a
la fecha de vencimiento de la operación”. Estas se hacen con el fin de
redistribuir equitativamente la liquidez en el sistema financiero.
LOS OBJETIVOS DEL CAMBIO
QUE NO SE DIO
El artículo 302, numeral 3, de la
Constitución dice que la política monetaria, cambiaria, crediticia y financiera tiene por objetivo “orientar los excedentes de liquidez hacia la inversión
requerida para el desarrollo del país”.
Entonces un objetivo expresado es el de
adaptar la Ley de Régimen Monetario
y Banco del Estado a la Constitución
de 2008.
Pero ante la gran necesidad de
financiar el déficit fiscal y arrancar la
obra hidroeléctrica más grande (Coca
Codo Sinclair), el Gobierno no concibe tener recursos líquidos sin ser utilizados, más aún cuando han tenido que
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GESTIÓN N°194
acudir a un endeudamiento externo
gigante cercano a $ 3.700 millones con
China (ver sección Cifras), más de $
3.000 millones con el IESS, y con BID
y CAF. El Banco Central ya no es autónomo, es una oficina de Gobierno, por
lo tanto, fácilmente puede ordenar al
directorio qué hacer con los recursos de
terceros cuando el fisco los necesite.
AUTORIDADES
DEL CENTRAL PROMUEVEN
REFORMA A LA LEY
Al tratar el tema de la reforma a la
Ley Monetaria, el presidente del directorio del Banco Central, Diego Borja,
en rueda de prensa del 21 de julio, dijo
que “de acuerdo a la Constitución, el
BCE tiene nuevas funciones, es un ejecutor de las políticas del Gobierno, lo
cual implica una modificación global de
la ley. Si no se aprueba [solo tuvo 59
votos y no 63 el día que fue tratada], se
va a considerar la articulación de una
nueva Ley de Régimen Monetario con
la Constitución”.
De acuerdo al orden legal, el Ejecutivo tendría que volver a enviar una
reforma diferente de la planteada para
que se vuelva a tratar.
El editorial de Hugo Jácome, publicado en El Telégrafo el 12 de julio, titulado “Banco Central sin rumbo”, critica
la propuesta de reforma que se discutía
en la Asamblea Nacional por su enfoque
neoliberal… que “abre la puerta a un salvataje bancario”, porque permite al
Banco Central comprar activos financieros de bancos y empresas privadas. El
presidente del Banco Central lo desmiente, asegura que hay un nuevo rumbo que “quiebra la lógica neoliberal” y
explica que exigieron repatriar reservas
internacionales, recursos que “… ahora
se dirigen hacia crédito de vivienda, a través del BEV y del Banco del Pacífico, y
al crédito productivo a través del Banco
Nacional de Fomento y la Corporación
Financiera Nacional”. Con esta aseveración afirma que operan de una forma
expresamente prohibida en la ley vigente, que se pretendía legalizar con la aprobación de la reforma.
ANALISTAS
HABLAN
DE LAS
CONSECUENCIAS
“La reforma ponía en riesgo
la dolarización”
Dra. María Laura Patiño, especialista en Derecho Financiero
Internacional
La propuesta del presidente de
dejar sin efecto el artículo 2 desaparecía los sistemas del balance que permiten transparentar la información de
reservas del BCE. Semanalmente el
BCE confirmaba que mantenía la dolarización, porque seguían existiendo los
dólares de las reservas líquidas para respaldar las monedas en circulación y
todos los depósitos de terceros en las
cuentas, algo que se podía verificar con
la publicación de los cuatro sistemas del
balance del BCE. Pero desde noviembre de 2008 se dejaron de publicar los
cuatro sistemas, “por un descalce en la
tercera cuenta (depósitos del sector
público)”, como lo dijeron las autoridades del Central. Con la reforma trataron de regularizar la falta de publicación que le quita transparencia al
Fotos: Danilo Vallejo.
obligaciones financieras o títulos del
Banco Central (TBC); b) Captar y colocar instrumentos financieros emitidos por
residentes (banca pública, banca privada y empresas privadas); c) Realizar operaciones de reporto —exclusivamente de
liquidez— en dólares estadounidenses
con instituciones del sistema financiero,
con títulos valores emitidos por bancos
públicos o empresas.
¿En qué plazos? Corto, mediano y largo plazo. El plazo de las operaciones financieras autorizadas contradice totalmente
el concepto de liquidez pues esta se relaciona con plazos overnight y en alguna ocasión los reportos llegaban hasta cinco días.
COYUNTURA
manejo del BCE. Una modificación de
la reforma metía los activos del sector
público en el segundo sistema —para
destinárselos a operaciones de mercado abierto (reforma Art. 20), y los depósitos del sector financiero privado con
las monedas en circulación, en el primer sistema, que no se podía tocar.
La autorización de la reforma del artículo 20 que le permitía al BCE otorgar
créditos o hacer repos con todos los depósitos del segundo sistema, automáticamente ponía en riesgo la dolarización.
¿Por qué? Si uno de los depositantes de
ese sistema (municipios, ministerios,
empresas públicas, IESS, etc.) acudía al
BCE a pedir en un momento dado toda
su plata, era probable que no existiera la
liquidez suficiente, porque iba a estar
prestada a las instituciones financieras
públicas o privadas e incluso a empresas
privadas sin más límite de monto y plazo que los puestos por el Central. Si en
algún momento el BCE no podía dar crédito con su liquidez y si eventualmente
comenzara a tener problemas, automáticamente no iba a poder cumplir y la
dolarización se caía. Porque la dolarización se sustenta en que el BCE pueda
cumplir permanentemente sus compromisos con todos los depositantes del Banco, incluidas las instituciones financieras públicas.
Los créditos que va a dar el BCE
van a ser dados básicamente bajo la
óptica que resuelva el directorio del
BCE, sin poner ni siquiera reglas de prudencia financiera, que son las mínimas
que deben cumplir las instituciones
financieras que dan crédito.
Entonces, si no tengo límites y el
BCE está controlado directamente por
el Gobierno, va a prevalecer el interés
de la caja fiscal en algún momento, tal
como sucedía en una economía no
dolarizada. El Gobierno, ante problemas
de liquidez como los actuales, va a decidir que se le brinde liquidez a través de
las instituciones financieras públicas. Y
ahí es donde viene el gran problema:
¿cómo se controla que el Gobierno no
ponga sus intereses fiscales por encima
del interés del BCE de sostener la dolarización?
“La RILD debe orientar la liquidez
a inversión, a desarrollo”
Ec. Hugo Jácome, catedrático
de la Flacso
La reforma planteaba eliminar el
Art. 2, con lo cual se lograban dos
cosas importantes: que se presente el
balance unificado del Banco Central
y no el galimatías que son los cuatro
sistemas —para mejorar la transparencia de información—, y permitir
que con las reservas del sistema de
operaciones se compren bonos del
Estado. Dejaba la posibilidad de utilizar parte de ese ahorro nacional en
inversión.
Cuando se dolarizó la economía,
el Banco Central perdió su papel fundamental que era tener una cuenta de
reserva para respaldar la moneda
local; dejó de ser un banco central en
estricto rigor. Sin embargo, el BCE es
un banco que tiene su especificidad,
no es comercial, la Constitución le
plantea el manejo de la política crediticia y financiera, tiene un plus: establecer niveles de liquidez, seguridad
financiera, orientar los excedentes de
liquidez hacia el desarrollo del país
(Art. 302 de la Constitución), la
inversión, garantizar el sistema de
pagos, manejar la cámara de compensación y regular las tasas de interés.
Para preservar la economía de choques externos tiene que hacer una
“gestión de liquidez” con los recursos
de la RILD, que ya no es una reserva
en estricto rigor, dado que no hay
moneda ni tipo de cambio. La RILD
son depósitos del sector público y del
sector privado, un ahorro nacional,
que lo único que tiene que respaldar
es la emisión de monedas fraccionarias. El resto de la reserva que no respalda las monedas debe estar sujeto a
gestión de liquidez en diferentes activos financieros de corto, mediano o
largo plazos.
Con un buen manejo de liquidez
se puede enfrentar cualquier crisis
externa o interna. Los bancos comerciales utilizan los depósitos de privados y del sector público para su gestión. Del mismo modo, el BCE debería utilizar todos los depósitos públicos y privados para su gestión, considerando adecuados márgenes de seguridad financiera. Para garantizar al sistema financiero tiene indicadores
estándares de solvencia y liquidez,
como cualquier otro banco y, además,
cuenta con la red de seguridad financiera (fondo de liquidez, fondo de
garantía de depósitos). Eso de que se
pone en riesgo la dolarización es parte del discurso ortodoxo.
En cuanto a las operaciones de
mercado abierto bursátil y extrabursátil que se le autorizaba en la reforma, es lógico que el BCE invierta en
bonos del Estado, títulos y valores de
sector público financiero y no financiero, en proyectos públicos, pero no
que lo haga en capital privado, peor
en el sector bancario. Eso abriría una
puerta a un salvataje bancario y se iría
contra los artículos 289 y 290 de la
Constitución.
La reforma modificada en la
Asamblea cambió el sentido y, tal
como estuvo para la votación, era una
propuesta ortodoxa.
GESTIÓN N°194
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CALEIDOSCOPIO
“Ningún banco está estimulado a
comprar bonos del Estado ni papeles del Banco Central”
Ec. César Robalino, presidente
ejecutivo de la Asociación de
Bancos Privados del Ecuador
El hecho de que la reforma proponía
que el balance del Banco Central se presentara en dos sistemas y no en cuatro,
en realidad, no afecta la transparencia,
puesto que desde noviembre de 2008 el
Banco Central dejó de publicar los cuatro sistemas porque había un descuadre,
ya que los pasivos exigibles eran mayores a la RILD. En las recomendaciones
de la Comisión de lo Económico y Tributario de la Asamblea, se estableció que
en la reforma del artículo 2 el sistema de
reservas debía estar garantizado 100% por
liquidez de la RILD, lo cual no estaba en
el proyecto original. En primer lugar, eso
significa que las monedas que circulan en
el Ecuador pueden ser cambiadas en
moneda estadounidense y que tiene que
haber reserva líquida para los depósitos
de los bancos privados en el Banco Central (encaje).
Sobre el segundo sistema, el de operaciones, había el temor de que, a través de operaciones de tesorería, el
Gobierno pudiera apoderarse de esos
recursos para financiar su enorme déficit fiscal. Estos recursos son de las instituciones públicas. Por este motivo se
incorporó en la reforma la prohibición
de comprar papeles del Estado. Pero en
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GESTIÓN N°194
la reforma del artículo 20, la intención
era darle al BCE amplias atribuciones
y facultades para llevar a cabo operaciones de mercado abierto a cualquier
plazo. El BCE podía emitir una serie de
papeles —pasivos para el BCE— y colocarlos también en el sector privado.
Una vez que el BCE recoge la liquidez, podía dar créditos a las instituciones públicas financieras como el BNF
o el CFN y, de esta manera, recircular
la liquidez. ¿A qué plazo el BCE otorga los créditos a las instituciones financieras públicas y a qué plazo estas instituciones públicas le prestan al sector
privado? El peligro enorme es un descalce de plazos.
Por ello en la comisión, la Asociación
de Bancos Privados dijo que habría que
limitar la recirculación a no más de 25%
de las reservas del sistema de operaciones. Pero la recomendación de la comisión en esta parte fue la de no poner límites. Están equivocados quienes piensan
que no se necesitan amplias reservas en
dolarización, porque es lo que permite
absorber los choques internos y externos.
Por ejemplo, ante una caída del precio
de petróleo, se hace uso de la reserva para
suavizar el gasto del Estado; no se lo puede suspender.
El sistema financiero está sólido y
líquido como lo muestran sus índices y
el haber salido bien de la crisis mundial.
Por otra parte, los bancos no están interesados en comprar bonos del Estado ni
en hacer operaciones con el BCE, a
menos que estén obligados a hacerlo
debido a disposiciones legales.
Los europeos
son los que más compran
La Unión Europea es el bloque económico más importante para las exportaciones ecuatorianas no petroleras,
con $ 2.068 millones a 2009, que representan 30,4% del total de este grupo de
exportaciones. En 2000 se registraron
$ 631 millones.
De acuerdo a la Corpei, en la década 2000-2009, el saldo comercial fue
positivo a favor del Ecuador, al pasar
de $ 223 millones a $ 788 millones, respectivamente. Los productos tradicionales que se venden a Europa son banano, camarón, atún, cacao y café, mientras en los no tradicionales figuran productos de pesca, flores, concentrado de
maracuyá, palmito, brócoli, piña,
madera y sus elaborados, aceite de palma, textiles, preparaciones y conservas
de frutas, tabaco, papaya, productos de
metalmecánica, artesanías, mango,
entre otros.
Número de ítems arancelarios
exportados:
2000: 618
2009: 926
Número de empresas exportadoras
a la Unión Europea:
2000: 857
2009: 1236
Volúmenes exportados, en toneladas
2000: 1,6 millones
2009: 2,7 millones