Las políticas sociales en la perspectiva de los derechos y la justicia.

SÓLO PARA PARTICIPANTES
Fecha: 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002
ORIGINAL: ESPAÑOL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL
Reunión de Expertos: “El impacto de la reforma de pensiones en Colombia sobre la
equidad de género”
Bogotá, 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002
Las políticas sociales en la perspectiva de los
derechos y la justicia.
_____________________________
Este documento ha sido preparado Adriana Delgado Gutiérrez, Decana Académica de la
Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad
Javeriana. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de
la Organización.
LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS Y LA
JUSTICIA. 1
Adriana Delgado Gutiérrez 2
Los fines y los medios de la política social
En una perspectiva de derechos, la política social se define como el conjunto de
objetivos, regulaciones, sistemas y entidades por medio de las cuales el Estado se
dirige a crear oportunidades y fortalecer instrumentos en términos de la equidad y
la integración social. La política social, por tanto, debe expresar el contenido
específico de los servicios, prestaciones y protecciones sociales; la financiación
para garantizar el acceso de quienes carecen de recursos; el aseguramiento de
individuos, familias y grupos contra determinados riesgos; y la protección a
quienes se encuentran en situaciones de vulnerabilidad específicas (Rico de
Alonso y Delgado, 2002).
El contenido de la política social es el conjunto de transferencias en la forma de
recursos financieros, medidas reguladoras, distributivas y redistributivas de
servicios en las áreas de salud, educación, seguridad social, vivienda, protección
laboral y asistencia a las familias. Por ello, las políticas públicas sociales, se
ubican crecientemente en función de derechos, adscripciones legales y políticas
de acción positiva, respecto de ciertas categorías de individuos (Rosanvallon,
1995), y/o grupos poblacionales que por diversas condiciones económicas,
sociales y políticas, se encuentran expuestas a riesgos y contingencias y, por lo
tanto, sujetos de regulación pública, transferencias o servicios. 3
Tres dimensiones de la naturaleza política de la política social, han evolucionado
en el tiempo y de acuerdo con los cambios sustanciales del contexto: a)
crecimiento significativo en cuanto a categorías de riesgo y necesidad de los
individuos y las familias; b) sucesivo reconocimiento e inclusión de más grupos
sociales; y c) equiparación hacia arriba de los niveles de beneficio (Offe, 1999:86).
1
El presente documento recoge los principales aspectos contenidos en la contextualización teórico
conceptual que fundamenta el diseño de una metodología para la formulación participativa de
políticas sociales en Bogotá. Ver, Informe Final del Proyecto, Universidad Javeriana/Departamento
Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital, Capítulo I, julio de 2002.
2
Politóloga. Investigadora y docente universitaria. Decana Académica de la Facultad de Ciencias
Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá.
3
El objetivo de proveer seguridad no está limitado al modelo típico de Estado de Bienestar. El
Estado Liberal clásico postuló, desde una importante corriente de la filosofía política, la búsqueda
de la seguridad de los individuos en la sociedad. Ver, Claus Offe, en “Diseño no productivista para
las políticas sociales”, en Rubén Lo Vuolo y Otros/as. Contra la Exclusión. La propuesta del ingreso
ciudadano, Buenos Aires, Ciepp, 1999, p. 83.
1
La definición según la cual, la política social es “una intervención deliberada del
Estado para redistribuir recursos entre sus ciudadanos con el propósito de
alcanzar un objetivo de bienestar.” (Baldock y otros/as: p.xxi), se amplía a partir de
más complejos desafíos. En efecto, la política social no sólo busca la
redistribución sino que se ha convertido en un mecanismo para:
a) materializar explícitamente los derechos sociales y económicos de los
ciudadanos, tales como salud, educación, vivienda, pues es claro que para poder
ser un/a ciudadano/a activo/a, en ejercicio de los derechos civiles y políticos, se
requiere de unos presupuestos básicos para la acción que son estos derechos
sociales y económicos.
b) reducir los niveles de exclusión, las condiciones de vulnerabilidad y riesgo
social al que están expuestos grupos particulares de la población.
La política social enfrenta cambios paradigmáticos en cuanto que las luchas por el
reconocimiento, están movilizando formas alternativas e innovadoras entorno a
condiciones como la nacionalidad, la etnia, la raza, el género y la sexualidad, de
manera que “la identidad de grupo sustituye los intereses de clase como
mecanismo principal de movilización política. La dominación cultural reemplaza a
la explotación como injusticia fundamental (...), desde luego, las luchas por el
reconocimiento tienen lugar en un mundo de exageradas desigualdades
materiales. (Fraser, 1997:17). En otras palabras, la política social adquiere hoy en
día, además de su función distributiva o de intervención para contrarrestar las
fallas de mercado, (Plant R, 1998) una función integradora de los derechos del
bienestar (sociales, económicos y culturales.) Y para cumplir esta segunda
función, el Estado debe buscar también a través de su política social, superar las
restricciones de la democracia que impiden el ejercicio real de los derechos del
bienestar, aquellas fallas del sistema que excluyen a los grupos más
desfavorecidos de la política y de lo público.4
A su vez, los ejes de la política social desde una perspectiva de la justicia, tienen
que ver con la superación combinada de las desigualdades socioeconómicas y
culturales, por lo que la llamada nueva “cuestión social” se ubica en los problemas
de la redistribución y el reconocimiento.
Es por esto que la política social participa de una doble dinámica. Por un lado, se
espera que intervenga para materializar los derechos del bienestar mejorando la
calidad de vida, y así construyendo una ciudadanía activa, una mejor democracia
pues es sabido que las desigualdades del bienestar determinan y refuerzan las
desigualdades en el ejercicio de la democracia. Pero al mismo tiempo interviene
directamente en la generación de reglas de juego, de instituciones, que permitan
el ejercicio de los derechos civiles y políticos para aquellos que son excluidos de la
toma de decisiones, puesto que la realización de los derechos civiles y políticos es
4
Falla de la Democracia para evitar la exclusión de los desaventajados Iris Young, op cit.
2
inseparable de los avances en materia de derechos económicos, sociales y
culturales.5
De acuerdo con este abordaje de fines y medios políticos de la política social, se
sitúa una tendencia conceptual según la cual y desde el concepto de ciudadanía,
opone a la dominante política social “asistencial-clientelista, supuestamente
‘compensadora’ de los ajustes económicos y altamente ‘sensible’ al ciclo
electoral”, una política social que desde “la centralidad de los derechos, la
solidaridad y por sobre todo, la construcción de formas más inclusivas de
organización social” supere la desigualdad en la distribución del ingreso y la
riqueza como punto central de la agenda económica y social de América Latina.
(Bustelo y Minujin, 1997: 9-10)
Una política social definida a partir de sus fines resultaría en la producción de las
condiciones que aseguren la existencia de la sociedad como tal, ” lo propio de la
política social es producir sociedad, que en términos operativos significa igualdad
socio-económica, calidad de vida diversificada culturalmente, ciudadanía y actores
sociales fuertes y autónomos capaces de negociar su representación en las
esferas políticas y estatales”. (Garretón, 2001, p. 187).
En la perspectiva de la justicia, la justificación ético-política del derecho a recibir
transferencias y servicios es la ciudadanía y no la clase, el estatus ocupacional, el
empleo o los ingresos, por lo que, a su vez, la fundamentación moral de las
demandas de beneficios son las actividades útiles, incluyendo aquellas que se
realizan fuera del mercado de trabajo.
El criterio de justicia en política social, por lo tanto, no es la protección del estatus
relativo, ni la contraprestación a un determinado mérito, sino la cobertura de
necesidades básicas, por cuanto el valor clave no es la seguridad absoluta, sino
un nivel sustentable de riesgo y la posibilidad de opciones autónomas con
respecto a la conducta responsable de los/as ciudadanos/as sobre sus vidas.
Aunque en este planteamiento convergen la mayor parte de los abordajes
conceptuales acerca de los extensos cometidos de la política social, sigue sin
resolverse el debate que enfrenta los medios –estrategias- de la política social en
términos de la universalidad y la focalización.
La tensión política entre universalidad y focalización
La universalidad es uno de los principios fundamentales de la política social e
implica la responsabilidad que tiene el Estado con todas las personas de
garantizarles “el suministro adecuado de bienes meritorios, es decir, de aquellos
5
Esta doble dinámica es bien explicada por Iris Young cuando manifiesta “No tengo nada en
contra del valor de la igualdad social y económica, pero creo que su consecución depende
del incremento de la igualdad política tanto como el logro de la igualdad política depende
del incremento de la igualdad social y económica.” Op. cit p. 108
3
bienes y servicios que son esenciales para el bienestar y participación en la vida
democrática.” (Ocampo, 1995, p. 25-38). La focalización es a su vez, la decisión
del Estado de concentrar su acción y sus recursos en la atención a grupos
particulares de la población, por ejemplo, los más pobres, los excluidos, las
personas en situaciones de vulnerabilidad y riesgo social. 6
Algunos autores han visto una contradicción entre la “decisión focalizadora” y la
universalización que debe buscar el Estado a través de la política social. Se
argumenta que la concentración del gasto social, por ejemplo, en los más pobres,
niega la universalización de los derechos de todos los ciudadanos (Cardarelly y
Rosenfeld, 1998). Esta crítica emerge principalmente de aquellos autores que ven
a la focalización como una decisión política de los gobiernos de corte neoliberal
para justificar el recorte del gasto social, concentrándose simbólicamente en los
más pobres.
En palabras de Carlos Vilas, “el detalle de cualquier esquema neoliberal en la
presentación de las medidas económicas no tiene correlato en materia de política
social; en el mejor de los casos se presenta una enumeración de programas y
acciones orientadas a compensar o mitigar el impacto de la reforma de la
economía y del Estado. Lo social es un aditamento de la reforma de la economía y
del Estado. Lo social es un aditamento de lo económico; se reduce
fundamentalmente a la cuestión de la pobreza extrema, y la pobreza extrema es
en definitiva un producto de ineficiencias intervencionistas anteriores y se reducirá
por el efecto de derrame generado indefectible y autónomamente por el mercado o
incluso por una adecuada redefinición de los criterios de medición.” 7
La focalización no sólo ha sido criticada por reñir con el principio de la
universalización. También ha sido cuestionada porque puede generar cuatro
peligros desde el punto de vista social: la legitimación e institucionalización de la
exclusión de los grupos seleccionados (Lamas, 1997); el desconocimiento de la
multicausalidad del fenómeno de la pobreza, pues la política focalizada tiende a
ignorar la necesidad de tomar medidas en el campo de la política económica y del
mercado (Cardarelly y Rosenfeld, 1998); la desestimulación de la participación,
pues los beneficiarios pueden terminar asumiendo el papel pasivo de simplemente
ser atendidos en su carencia; y la desintegración de la trama social pues con la
focalización se corre el riesgo de evitarle a la sociedad en general, verse reflejada
6
Para una ampliación en torno a la focalización, ver Alicia Esperanza Lamas, “La pobreza en
tiempos de la globalización: mitos y desafíos de la política social, Revista Javeriana, 636,
julio de 1997, p. 30.
7
Carlos M. Vilas. “Después del ajuste: la política social entre el Estado y el mercado”, en
Carlos M. Vilas (coordinador). Estado y Políticas Sociales después del ajuste: debates y
alternativas, Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1995, p. 20. Alicia Esperanza Lamas
explica este abandono del “paradigma universalista” como consecuencia de las exigencias
de la nueva ingeniería social concentrada en la planificación, administración y evaluación de
los programas sociales.
4
en los grupos seleccionados, perdiéndose por lo tanto “el apoyo público que se
deriva del cálculo de probabilidad del interés propio de cada uno.” 8
Sin embargo, la focalización también puede entenderse como un complemento de
la universalización, cuestión asumida por otros/as estudiosos/as de la política
social. Tal es el caso de quienes de manera expresa afirman que la focalización es
un instrumento que “permite poner en práctica los principios teóricos de una
justicia equitativa que favorece a los pobres y que si se quiere lograr la
universalización de un servicio básico, no se trata de descalificar la focalización
sino de dedicar esfuerzos para buscar la mejor forma de hacerlo y conseguir que
los procesos y procedimientos prácticos sean coherentes con los enunciados
filosóficos.” 9
Esta concepción corresponde a un análisis político de la política social que se
basa en la necesidad del estado moderno de hacer más equitativas las relaciones
entre sus miembros, asegurando condiciones para ello. Igualmente se sustenta en
la necesidad de construir políticas reguladoras y redistributivas de servicios
sociales, de reconocer los derechos universales y a la vez las diferencias
coexistentes a pesar del ideal de igualdad que ha postulado la noción de
ciudadanía universal.
Este marco analítico ofrece así mismo la posibilidad de estructurar la política social
de manera integral, reconociendo la necesidad de construir sinergias en el sentido
de la necesaria articulación entre desarrollo económico y desarrollo social, en un
marco de pleno respeto de los derechos humanos. Y, en el mismo sentido, la
oportunidad de establecer líneas estratégicas de política social desde la
perspectiva de los grupos de población en situación de vulnerabilidad y riesgo
social.
La vulnerabilidad y el riesgo social en la política social
En la actualidad, la noción de vulnerabilidad está siendo usada profusamente por
científicos/as sociales de diferentes disciplinas. Como ejercicio pionero de este
concepto, encontramos los estudios de Caroline Moser y su grupo en el Banco
Mundial, los que se sintetizaron en el denominado “asset/vulnerability framework”
(Moser, 1998); subrayando que la debilidad objetiva de los pobres para enfrentar
la sobrevivencia cotidiana o, con mayor razón, las crisis económicas, podía ser la
contrarrestada con una adecuada gestión de los activos que tienen con
independencia de sus escasos ingresos.
8
Claus Offe, La abolición del control del mercado y el problema de legitimidad, en
Capitalismo y Estado, Madrid, Revolución, 1985, citado en Graciela Cardarelly y Mónica
Rosenfeld, Op.cit., p. 86.
9
En este artículo los autores sugieren una justificación filosófica de la focalización y su
relación con la equidad y la justicia social a la luz de las teorías de John Rawls y Amartia
Sen. Ver, Alfredo Sarmiento y Leticia Arteaga, “Focalizar o Universalizar: Un falso dilema”,
en Cuadernos de Economía, 29, 1998, p. 202 y 208.
5
Desde esta perspectiva, la vulnerabilidad es una exposición permanente al riesgo,
derivada de la situación de precariedad. De acuerdo con Moser, la vulnerabilidad
“se refiere a los resultados negativos del ambiente exterior sobre los individuos y
los hogares y está asociada con la posesión de activos de forma directa. Hay
activos como la vivienda, la mano de obra, que pueden transformarse en ingresos.
Otros, como el capital humano, las relaciones familiares y el capital social, no
pueden enajenarse y su potenciación no necesariamente se traduce en un mayor
ingreso monetario”.10
A partir de estos elementos, la vulnerabilidad está asociada con la cantidad y
calidad de los recursos o activos que controlan los individuos y las familias en
situaciones de cambio, así como con la posibilidad de utilizarlos en nuevas
circunstancias económicas, sociales, políticas y culturales. En este sentido, se
refiere a los recursos “cuya movilización permite el aprovechamiento de las
estructuras de oportunidades existentes en un momento dado, ya sea para elevar
el nivel de bienestar o para mantenerlo ante situaciones que lo amenazan.”11
En sentido amplio, la noción de vulnerabilidad alude a la probabilidad (riesgo), de
que los individuos, hogares o comunidades puedan verse afectados
negativamente tanto por modificaciones de su entorno como a raíz de las
limitaciones que les son propias. Esta vulnerabilidad constituye la expresión de la
desigualdad e injusticia social. La apertura de los mercados y el repliegue social
del Estado, han incrementado el riesgo de vastos grupos de individuos y familias,
particularmente aquellos que residen en las áreas urbanas con inserción precaria
en los procesos de desarrollo.
La relación de la vulnerabilidad con la pobreza, radica en que mientras la primera
pone énfasis en el impacto provocado por el cambio en la modalidad de desarrollo
sobre los recursos de las personas y familias, la pobreza da cuenta de la escasez
de ingresos para cubrir las necesidades básicas de los hogares. Desde luego,
vulnerabilidad y pobreza tienen naturales puntos de encuentro, puesto que el
conjunto de recursos que tienen los individuos y las familias, son los que pueden
generar mayores o menores ingresos dependiendo del marco de oportunidades y
las posibilidades de insertarse en ellas.
Un flanco emergente de vulnerabilidad social (Hopenhayn, 2001), se relaciona con
las asimetrías existentes entre la realización de derechos civiles y políticos, y la
enorme deuda en derechos sociales y económicos. Vulnerabilidad distinta a la de
las pobrezas “clásicas”, y exacerbada por estas nuevas asimetrías. Lo que tendría
que ver con lo que la sociología clásica vinculaba al concepto de “anomia” como
descompensación entre capacidades y oportunidades, entre aspiraciones y logros,
10
Autores varios. Inserción precaria, desigualdad y elección social, CINEP, Ediciones
Antropos Ltda, 2000.
11
Entre los diversos estudios que incorporan esta conceptualización, véase Roberto
Pizarro, “La vulnerabilidad social y sus desafíos. Una mirada desde América Latina”,
Santiago de Chile, División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL, 1999.
6
entre altos ritmos de transformación social y canales poco claros de promoción y
movilidad social.
Bajo ciertas condiciones socioeconómicas, ambientales y culturales, las mujeres,
los niños y las niñas, y los/as adultos/as mayores, constituyen los grupos de
población sobre los cuales es más gravoso el impacto de los cambios en el
contexto; se hallan más expuestos al riesgo social y sus consecuencias en
términos de acceso a dotaciones básicas, desarrollo de capacidades y
oportunidades. Y, puesto que las relaciones familiares también constituyen un
activo, especialmente para los sectores pobres, como estrategia de sobrevivencia
se incorpora a otros miembros –parientes o no- que aporten ingresos adicionales o
que cooperen con el trabajo doméstico. La realidad económica y social actual está
ocasionando incrementos en la vulnerabilidad de los hogares, debido a la mayor
inestabilidad de las uniones que terminan en rupturas, incremento de familias
extensas por adición de miembros que requieren cuidado especial y carecen de
medios.
Puesto que se trata de una cuestión central para las políticas públicas sociales,
téngase en cuenta la diferencia entre vulnerabilidad y exclusión. Esta última no es
un problema social de surgimiento reciente, aunque haya adquirido mayor
relevancia teórica y política en la última década. Lo que se define como exclusión
(Rosanvallon, 1995), es una forma de reconocer y definir ciertos problemas
sociales y asignar unas específicas categorías de poblaciones a tales problemas.
En todo caso y de modos diversos, la exclusión social es una de las expresiones
mas extremas de la diferencia y de las dificultades para que los individuos se
inserten en el conglomerado social.
Por cierto, esta condición explica el hecho que los excluidos sean
“irrepresentables”, en cuanto que no constituyen una clase, un cuerpo o un orden
que pueda ser representado por la agregación de intereses en una forma de
organización determinada. La dificultad para representar a los excluidos también
implica dificultad para movilizar sus reivindicaciones, por lo que, desde una
perspectiva política de la política social, deben ser comprendidas y afectadas las
trayectorias que generan condiciones de precariedad y vulnerabilidad, las cuales
constituyen los principales factores de riesgo en términos del incremento de
individuos y colectivos excluidos o débilmente insertos en el conglomerado
económico, social y político. 12
Es en este sentido que Young enfatiza en el desarrollo de la concepción de
universalidad de la ciudadanía en términos de la participación y la inclusión, y
anota que para ello se requiere de la articulación de derechos especiales
orientados a atender las diferencias de grupo con el objeto de socavar la opresión
y la desventaja.
12
Para una ampliación de la relación entre exclusión y vulnerabilidad, ver,
Rosanvallon, P. La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia. Ediciones
Manantial, Argentina, 1995.
7
Formulación de políticas sociales y agenda pública
La diversidad, extensión y complejidad de los contenidos temáticos de la política
social, en un contexto de cambios en las estrategias de desarrollo económico, y de
crecientes demandas ciudadanas, viene introduciendo al proceso de formulación
de políticas públicas sociales un ámbito de convergencia de múltiples intereses y
expectativas, así como de posible articulación de la institucionalidad pública y
privada.
Aunque, en estricto sentido, la formulación de la política se ubica en instancias
constitucionales y legales concretas de decisión política, en las cuales el
componente técnico ha venido adquiriendo una significativa importancia, la
formulación de la política social se enmarca en un espacio público que trasciende
las competencias circunscritas de las agencias del Estado, espacio en el cual se
expresan los profundos antagonismos, las diversas percepciones, valores e
intereses; y la heterogeneidad de las pretensiones sociales, políticas y sectoriales.
Se trata
del “lugar” en el cual se configura, de manera espontánea y
generalmente fragmentada, la agenda pública –problemas relevantes, definición
de los mismos y soluciones-, en función de la formulación de políticas públicas. La
agenda pública o “sistémica”, no necesariamente precede la formulación,
especialmente cuando ésta sigue un procedimiento tradicional que excluye la
participación o provee débilmente los mecanismos institucionales para que ésta
se exprese.
La agenda pública y su relación con la agenda gubernamental, se entiende mejor
cuando se considera a la luz de la noción de las políticas públicas. Estas se
definen como el “conjunto de decisiones que se traducen en acciones
estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme
a una jerarquía de preferencias de los interesados), su dimensión es pública por el
agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo por su carácter imperativo,
siendo este revestido de autoridad legítima y soberana del poder público.” (Dos
Gracas Rua, ....). En el mismo sentido y de manera mas acotada, (Nioche, ....)
sostiene que las políticas son “acciones que conducen (o se traducen) en una
respuesta mas o menos institucionalizada a una situación juzgada como
problemática.”
El proceso que lleva a la formulación de una política pública se inicia, por decirlo
así, en la formación de la agenda gubernamental, como el proceso por medio del
cual, ciertos problemas logran llamar la atención activa del gobierno como posibles
cuestiones de política pública. Dos aspectos resultan cruciales para entender la
importancia de este proceso. Uno, la capacidad de la agenda es limitada en
tiempo y recursos, y son múltiples los intereses y problemas que se disputan la
atención gubernamental. Dos, los problemas materia de políticas públicas no son
solo hechos sobre los cuales hay que desplegar acciones, son también
8
definiciones, creencias y valores. “Los problemas de políticas son construcciones
sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es
posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que
está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de
los problemas sino también su definición. Las definiciones sirven, a la vez, para
encuadrar las elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción
particular de la realidad.” (Elder y Cobb, 1993: 77-78).
Una distinción es necesaria para entender la complejidad de la construcción de la
agenda gubernamental, particularmente en política social. Diversos problemas o
cuestiones pueden haber alcanzado un importante grado de interés y visibilidad
para un sector o grupo de población, al punto de considerar que éstos merecen la
atención del gobierno, ya sea por tratarse de obligaciones constitucionales o de
materias propias de su competencia y, sin embargo, tales cuestiones no logran
introducirse en la agenda gubernamental o institucional, la que suele ser más
convencional, específica y concreta. La agenda pública tiende a ser general,
abstracta y políticamente discrepante.
Esta característica de ciertos problemas sociales que intentan constituirse en
materia de políticas públicas, y cuya base es controversial, substantivamente
conflictiva por las implicaciones en distribución de posiciones o recursos, tiene que
ver con la complejidad política y técnica de los temas, así como con el hecho de
que “las cuestiones definidas genérica y sencillamente, que presentan aspectos
nuevos y de significación duradera para grandes números de población, son las
que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran público y de involucrarlo. “
(Aguilar, 1993: 35).
El proceso que sigue un problema social en la agenda pública, antes de ocupar un
lugar en la agenda gubernamental, empieza con la aceptación de un colectivo
social y político acerca de su notoriedad e importancia y sobre la competencia y
obligatoriedad del gobierno en su solución. Es común que se comparta una
definición genérica del problema y líneas gruesas de acción, pero, son difíciles los
acuerdos en cuanto a sus causas y la manera de superarlos. 13
No obstante, un aspecto crítico del tema radica en que “si la definición de un
problema no comporta una solución factible, tampoco suscita una atención seria
como problema de política pública (...) Un problema será tomado seriamente en
consideración sólo si los costos anticipados de su solución son realistas y
aceptables, dentro del contexto de los recursos públicos previsibles y actualmente
disponibles.” (Elder y Cobb, 1993:94).
Puesto que los problemas y las prioridades de la agenda pública se construyen
socialmente, aunque el control de la agenda formal compete a las autoridades,
13
El análisis de estos procesos lleva a concluir que, en general, se difunde el problema más
que la solución, aunque la construcción colectiva de la definición del problema, “prefigura”
la respuesta.
9
quienes participan en su formación se constituyen en un factor decisivo. Sin
embargo, “participar en la agenda de las instituciones tiende a ser algo circunscrito
y suele inclinarse a favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras
agrupaciones y asuntos. Aunque en una democracia la agenda formal del
gobierno debería reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la
comunidad en general –lo que hemos llamado la agenda sistémica-, ciertos
grupos e intereses casi siempre carecen de representación en el proceso de
creación de la agenda.” (Elder y Cobb, 1993: 83).
De ahí la importancia que ha venido adquiriendo el tema de la representación
política de intereses en la formación de la agenda pública y la formulación de
políticas sociales, principalmente en contextos institucionales proclives a promover
la participación ciudadana.
De hecho, si se entiende la democracia política como un simple agregado de
intereses, la regla de la mayoría se impone y, generalmente, a favor de los
intereses dominantes. De lo que se trata en cambio, es de activar dinámicas
políticas (Bustelo, 1998), que integren sectores excluidos por lo que se denomina
“acumulación de desventajas” en lo económico, social y político, o marginalidad
como inclusión parcial en cualquiera de las esferas del desarrollo y del bienestar.
14
La desigualdad en la participación se expresa principalmente alrededor de las
variables, educación, ingresos y edad. Cuando se miden otras formas de
participación distintas de la acción de votar, las mayores tasas se ubican en los
ciudadanos mejor informados, con mayores ingresos y en los rangos de edad 3044 y 45-60 años. La intensidad de la participación es crucial porque quienes están
mejor informados y tienen mayores oportunidades de contacto con la actividad
pública, también tienen más posibilidades de que sus intereses y preferencias
incidan en las decisiones políticas. 15
A propósito, Fraser (1997), sostiene que en las sociedades estratificadas “no es
posible aislar espacios discursivos especiales de los efectos de las desigualdades
sociales, y que allí donde persiste la desigualdad social, los procesos deliberantes
en las esferas públicas tenderán a operar a favor de los grupos dominantes y en
desventaja de los subordinados.”16
Una ciudadanía democrática, por lo tanto, depende de los avances en la
realización de los derechos al desarrollo y del fortalecimiento de la cultura política
y, es sabido, que ésta se realiza, de manera genérica, a través de la adquisición
de información y conocimiento político y, de manera específica, por la apertura de
14
Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (Editores). Todos Entran. Propuesta para sociedades incluyentes.
Bogotá, Editorial Santillana-UNICEF, 1998.
15
Con base en mediciones retomadas por el Banco Interamericano de Desarrollo, Informe
2000, Op.cit., p. 190-191.
16
Nancy Fraser. Iustitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición “postsocialista”. Bogotá,
Siglo del Hombre Editores-Universidad de los Andes, 1997, p.114.
10
nuevos mecanismos que permiten a las sociedades y a sectores específicos de
las mismas, participar activamente en la práctica de la política e incidir en sus
acciones. 17
Así como en política social una de las cuestiones más importantes es decidir el
cuánto, a quién, cómo y a expensas de quién, se desarrolla el principio del
compromiso del Estado en la sociedad; la perspectiva política de la política social
implica la cuestión acerca de quién debería participar, en qué y cómo. En la base
de esta cuestión encontramos múltiples interpretaciones y posturas sobre los
principios democráticos de igualdad y de libertad; y, más recientemente, Held
(1997), el debate acerca de qué significa ser ciudadano y qué implica la
participación en la comunidad. 18
El debate se ha enriquecido gracias a la teoría crítica de las concepciones
republicana y liberal sobre la materia. Mouffe (1999), por ejemplo, introduce un
giro importante en la concepción de lo público cuando plantea: “Lo que se requiere
para pertenecer a la comunidad política es aceptar un lenguaje específico de
intercambio civil, la respública. Esta forma moderna de comunidad política no se
mantiene unida por una idea sustancial del bien común, sino por un vínculo
común, una preocupación pública.” 19
Qué pasa, se pregunta Mouffe, con la idea de ciudadanía en esta perspectiva?, y
continúa, “si entendemos la ciudadanía como la identidad política que se crea a
través de la identificación con la respública, se hace posible un nuevo concepto
de ciudadano. En primer lugar, estamos tratando con un tipo de identidad política,
una forma de identificación, ya no simplemente con un estatus legal. El ciudadano
no es, como en el liberalismo, el receptor pasivo de derechos específicos y que
goza de la protección de la ley. (...) Es una identidad política común de personas
que podrían comprometerse en muchas empresas diferentes de finalidad y que
mantengan distintas concepciones del bien, pero que en la búsqueda de sus
satisfacciones y en la promoción de sus acciones aceptan el sometimiento a las
17
Téngase en cuenta, sin embargo, que “la eliminación de las restricciones formales a la participación
en la esfera pública no basta para asegurar la inclusión en la práctica. (...) Incluso después de que las
mujeres, las personas de color y los trabajadores han sido autorizados formalmente para participar, su
participación puede ser obstaculizada por concepciones de la privacidad económica y doméstica que
delimitan el alcance del debate. Estas nociones son, por consiguiente, vehículos a través de los cuales
las desventajas relacionadas con el género, la raza y la clase pueden continuar operando informal y
subtextualmente, incluso después de que se han anulado las restricciones formales explícitas.”
Fraser, Ibídem, p. 127.
18
A partir de estos criterios, el ciudadano se definiría como “la persona que es capaz, en
cooperación con otros, de crear o transformar el orden social que ella misma quiere vivir,
cumplir y proteger, para la dignidad de todos. Es la capacidad de crear organización o de
pertenecer con sentido a una organización, lo que convierte a los individuos en ciudadanos,
es decir, en actores de su propio destino.” En, Toro (2000).
19
Chantal Mouffe. El Retorno de lo Político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical.
Ediciones Paidós, Barcelona, 1999, p. 98.
11
reglas que prescribe la respública. Lo que los mantiene unidos es el
reconocimiento común de un conjunto de valores ético-políticos.”20
En estos planteamientos coexisten dos interpretaciones de la ciudadanía:
ciudadanía como estatus legal y ciudadanía como práctica. Y, es precisamente a
partir de este abordaje político como surge el concepto de ciudadanía
diferenciada. Esta vertiente teórica sostiene que el concepto de ciudadanía debe
tener en cuenta las diferencias entre los individuos, grupos y sectores presentes
en la sociedad. El concepto tiene una significación política importante, puesto que,
desde el punto de vista clásico, la ciudadanía es, por definición, una manera de
tratar a la gente como individuos dotados de derechos iguales ante la ley.21
Téngase en cuenta que los derechos de ciudadanía diferenciada son el resultado
de la acción política de los movimientos sociales en procura de expandir o
defender la definición de la pertenencia social,22 en términos de lo que Turner
(1986), denomina las fronteras que definen la ciudadanía y que delimitan en última
instancia la pertenencia a un grupo social o una colectividad. El problema se
instala cuando el “desplazamiento de las clases, diversos movimientos sociales se
movilizan en torno a ejes de diferencia que se entrecruzan. Al enfrentarse a un
amplio rango de injusticias, sus exigencias se sobreponen y algunas veces entran
en conflicto. Las exigencias de cambio cultural se mezclan con las exigencias de
cambio económico, tanto dentro de los movimientos como entre ellos.” (Fraser,
1997: 20).
A propósito y cuando alude a la negociación y la autoridad en las democracias
modernas, Régis de Castro Andrade (1990), describe la sociedad moderna a partir
de una pluralidad de sujetos con pretensiones diversas y conflictivas sobre bienes
disponibles.23 La democracia es un régimen de disenso, en el cual los partidos y
otras organizaciones se confrontan a propósito de distintas opciones políticas, de
la distribución de bienes materiales y sobre el sentido de la existencia social.
Sin embargo, las sociedades latinoamericanas se caracterizan por un ejercicio de
la ciudadanía de “baja intensidad”. Este es el caso que describe una situación en
donde en la base de la institucionalidad y de las políticas públicas hay una
20
Ibídem, p.101. Al respecto, Fraser (1997, p.114), insistirá en la apreciación según la cual, los
acuerdos que incluyen la confrontación entre una pluralidad de públicos en competencia, sirven mejor
al propósito de la paridad en la participación que un público único, comprehensivo y abarcante.
21
Desde esta perspectiva, los miembros de ciertos grupos sociales serían incorporados a la
comunidad política no solo como individuos sino también a través del grupo, y sus derechos
dependerían de su pertenencia a él.
22
Si la ciudadanía implica la intervención de la gente en los asuntos de interés para la comunidad en
que vive, consideremos el hecho histórico recordado por Held (1997, p. 53), de que a las personas se
les negó la ciudadanía en función de criterios de género, raciales y de edad, entre muchos otros. En
este sentido, la ciudadanía diferenciada es la expresión de un acumulado histórico de exclusión social
y política.
23
Siguiendo al autor, los sujetos serán individuales o colectivos, públicos o privados; los
bienes serán materiales o inmateriales, actuales o futuros. Ver, Régis de Castro Andrade.
Pacto democrático, negociación y autoridad. En Revista Foro N º 11, enero de 1990,
Ediciones Foro Nacional por Colombia, Bogotá, 1990, p. 56.
12
precaria participación ciudadana y, como consecuencia, una escasa deliberación
pública. Las esferas que identificamos como espacios en los cuales los
ciudadanos deliberan sobre asuntos que les interesan, se muestran estrechos o
francamente débiles.
El desarrollo y progreso colectivo que conlleva la participación cuando le permite
al ciudadano/a desarrollar sus habilidades de razonamiento, discusión,
socialización y preocuparse por los temas de justicia (Young:101).24 Si bien la
participación ha evolucionado de una postura ideológica reivindicativa
y antiopresora hacia un valor socialmente deseable para la construcción de una
sociedad más justa, es verdad también que la participación para muchos sectores
de la población es la oportunidad de desarrollo y de construcción de un sujeto
social activo y autónomo, capaz de aportar y decidir sobre su desarrollo colectivo,
trascendiendo hacia los ámbitos de decisión política e instrumental - de la acciónTambién está la razón práctica de legitimación del sistema, pues “los términos del
consenso político pasan por el reconocimiento de que la exclusión y la creciente
percepción de injusticia social plantean, además de dilemas éticos, serios
cuestionamientos al desarrollo y la estabilidad política. Lo que se ha denominado
desafío de la equidad no se reduce a la superación de la pobreza, sino también a
la igualdad de oportunidades y la distribución del ingreso.”(Alonso A, Delgado A,
2002)
Para que el Estado cumpla con las dos funciones de la política social requiere del
empleo de instrumentos adecuados, entre los cuales están las metodologías que
permiten la formulación participativa de las políticas sociales para grupos
poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, exclusión o riesgo.
Estas
metodologías buscan la participación tanto de los beneficiarios de las políticas
públicas como de aquellos, públicos o no, que de alguna manera toman parte en
su formulación, implementación y evaluación.25
24
Arendt ayuda a justificar el ideal de la participación cuando dice, “los hombres no nacen
iguales, sino que se hacen iguales como miembros de una colectividad en virtud de
decisiones que garantizan a todos igualdad de derechos. Este tornarse iguales implica, que
se lleve a cabo una transposición de la concepción de ciudadanía pasiva y privada hacia
una concepción de ciudadanía activa y pública (Turner 1990). Además de esto, se relaciona
con la práctica democrática, con la posibilidad de superar divisiones y diferencias a través
del reconocimiento de la legitimidad de los conflictos y de la acción pública, de
organizaciones de la sociedad, en la lucha por hacer efectivos los derechos existentes o por
la creación de nuevos derechos.” (Citado en Araujo, 2001, p232)
25
Aunque Young no se refiere a las metodologías, enuncia los siguientes instrumentos que
bien pueden incorporase a su diseño: “1) la autorganización de los miembros/as del grupo
para que obtengan un apoderamiento colectivo y una compresión reflexiva de sus intereses
y experiencia colectiva en el contexto de la sociedad; 2) expresar un análisis de grupo de
cómo les afectan las propuestas de políticas sociales, en contextos institucionalizados en
que los decisores están obligados a mostrar que han tenido en cuenta dichas perspectivas;
3) tener poder de veto respecto de políticas específicas que afecten directamente al grupo,
por ejemplo, los derechos reproductivos para las mujeres o el uso de reservas para los
indígenas estadounidenses” Op.cit., p. 111.
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Sin embargo, la mayor parte de las experiencias participativas en políticas
públicas encuentran dificultades para disminuir razonablemente el riesgo de que
las organizaciones económicas, sociales o políticas dominantes, se beneficien en
la asignación de los recursos, o que las minorías sean licuadas a lo largo del
proceso y que incluso los expertos “elaboren” soluciones a espaldas de las
verdaderas necesidades de los beneficiarios/as.26
Las principales limitaciones que enfrenta la participación ciudadana en los
ámbitos decisorios, siguen estando centradas en la poca apertura y flexibilidad
de la institucionalidad pública para asumir esta participación y su injerencia, y en
hechos y condiciones que muestran la dificultad de incluir y asumir la voz de
los grupos desaventajados, quienes por su condición de exclusión, por su
precario acceso a los servicios y su poca inserción, siguen estando al margen
de la acción y la decisión política.
Si bien el ejercicio corriente de la participación en el marco de la formulación de
las políticas, se ha mantenido en un esquema tradicional y en actores
preestablecidos, y que se ahí han resultado distorsiones indeseables, es también
cierto que la construcción de una ciudadanía activa que ejerza la participación
directa en los espacios políticos, ha puesto en evidencia limitaciones frente al
alcance de su participación y a la capacidad de injerencia significativa en las
decisiones.
En un estudio realizado en la municipalidad de Nueva Inglaterra ( citado por Young
1996) donde se analizaban las asambleas y reuniones del gobierno municipal se
identificó que las mujeres, las personas de raza negra, los trabajadores y los más
pobres tendían a participar menos en estos espacios, razón por la cual sus
intereses eran puestos de manifiesto o estaban poco representados frente las
personas de raza blanca, de la clase media y los hombres. La autora anota que
aún cuando todos los ciudadanos/nas tengan el derecho a participar, por diversos
motivos esta participación es diferente, queriendo explicar esta situación afirma
que para los grupos sociales más articulados al ambiente político y social la
participación es más fácil porque tienen mas práctica de argumentación y diálogo
persuasivo, o porque por años se han sentido y sabido sujetos de derechos y por
ello los ejercen con mayor facilidad.
Igualmente la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en Brasil
señala al interior de su iniciativa estas mismas inquietudes. En ella se anota que
participan -mayoritariamente grupos de clase media, líderes individuales con
26
. Como lo ha dicho Young, tenemos un sistema en donde se ve la “naturaleza fragmentada
y privatizada de los procesos políticos,” lo que facilita, por añadidura, el dominio de los
intereses de los más poderosos.” Más adelante Young, citando a Gutmann, agrega que las
“estructuras democráticas tienden a silenciar a los grupos desaventajados” ( Young, 2001,
p. 108) A este problema lo llama Young la paradoja de la democracia “mediante la cual el
poder social hace a algunos ciudadano/as más iguales que otros y, por otro lado, la
igualdad de ciudadanía convierte a algunas personas en ciudadanos/as más poderosos.” ( p
108)
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intereses políticos, políticos formales y organizaciones comunitarias. No
demuestran mayor interés por participar las clases altas y los grupos en
situaciones de mayor pobreza.
Parece que el tema cobra una importancia singular tanto desde la práctica
particular como desde los planteamientos que hace Iris Marion Young cuando
habla de la necesidad de considerar en la formulación de políticas la ciudadanía
diferenciada como representación de grupo, haciendo una crítica importante al
ideal de universalidad de la ciudadanía vista como mayoría. La autora, como ya
se planteó anteriormente enfatiza en la importancia de formular políticas públicas
que tomen en cuenta esta diferencia existente priorizando la atención y el esfuerzo
hacia los grupos que aún siguen en condiciones de desventaja, grupos que a su
vez constituyen un amplio margen de la población.
Manuel Antonio Garretón al preguntarse sobre qué se debe redistribuir en una
sociedad desde los fines de la política social, comparte la siguiente visión: a nivel
individual se debe redistribuir las capacidades de pararse ante la vida, lo cual se
entrelaza con un concepto amplio de educación, que también incluye las
dimensiones expresivas y afectivas hacia la construcción de capital social y
cultural. A nivel colectivo o de los actores sociales, se debe redistribuir la
capacidad de acción colectiva y eso se llama organización, instituciones y
reforzamiento de las nuevas dimensiones de ciudadanía hacia la construcción de
capital social y político.
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