EXCEPCION DE COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR

EXCEPCION DE COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Identidad de causa
y objeto: ocupación plaza principal por vendedores y restitución: Municipio
de Mariquita / OCUPACION DEL ESPACIO PUBLICO - Excepción de cosa
juzgada
En el anterior contexto, resulta claro en esta instancia que se encuentra
configurada la excepción de cosa juzgada, siendo deber del juez declararla
cuando se encuentren probados los hechos que la constituyen, de acuerdo a lo
señalado en el artículo 307 del C.P.C. Al descender al caso concreto, conforme a
lo señalado en las consideraciones 4 y 5 de esta providencia, se advierte con
claridad que se configura la excepción de cosa juzgada en relación con las
acciones populares antes citadas, pues ciertamente en cada una de ellas existe
identidad de causa (los hechos que motivan la interposición de las demandas se
concretan en la ocupación de la Plaza Principal de Mariquita por vendedores
informales, situación ante la cual la Administración Municipal no ha brindado una
solución definitiva), e identidad de objeto (se pretende en cada una de las
demandas que se restituya el espacio público ocupado por tales personas y se
construya una plaza de mercado a la que éstas puedan trasladarse), siendo
irrelevante que cada uno de los procesos haya sido promovido por personas
diferentes. Además, en la fecha en que se formuló la demanda que dio origen al
presente expediente (19 de diciembre de 2003), se encontraba corriendo el
término de dos (2) años de que trata la exhortación o el requerimiento contenido
en el numeral primero de la sentencia del 6 de agosto de 2004 proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima en la acción popular núm. 2003 00382, antes
trascrito, lo cual indica claramente que no se estaba frente a un hecho nuevo que
condujera a la vulneración del derechos colectivo al goce del espacio público.
COSA JUZAGADA EN ACCION POPULAR - Identidad de causa y objeto; no
requiere identidad absoluta de peritos / IDENTIDAD DE CAUSA - Hechos de
la demanda / IDENTIDAD DE OBJETO - Pretensiones de la demanda
El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace
referencia a las características de imperatividad, cohercibilidad e inmutabilidad de
las cuales las sentencias ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las
decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa
que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de
cumplirse coercitivamente, y no pueden ser variadas. Se presenta cosa juzgada
cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad
jurídica de partes, causa e igual objeto al ya resuelto por los funcionarios
judiciales. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el ámbito de las
acciones populares en virtud de que su objeto de protección está constituido por
derechos cuya titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a
toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular;
en tal sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones
populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues
en éstos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente
coinciden. El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de
causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se
demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”;
dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos,
los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. Y
finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo
proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de
Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la
justicia”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 73001-23-31-000-2004-00007-01(AP)
Actor: MAGDA JEANNETTE RODRIGUEZ
Demandado: MUNICIPIO SAN SEBASTIAN DE MARIQUITA - TOLIMA
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de
Mariquita (Tolima) contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2005 por el
Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se accedió a las pretensiones
de la demanda.
I.- LA DEMANDA
1. Las pretensiones
El 19 de diciembre de 2003, la ciudadana Magda Jeannette Rodríguez
promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el municipio de San
Sebastián de Mariquita (Tolima), en defensa del derecho e interés colectivo al
goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en
orden a que el Tribunal Administrativo del Tolima adoptara las siguientes
disposiciones:
“1. Con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo
amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir
en las acciones u omisiones referidas en el capítulo de los
HECHOS del petitum, se ORDENE a la accionada (sic), la
restitución del espacio público invadido que corresponde al
Parque o Plaza Principal del Municipio de Mariquita, el (sic) cual
deberá efectuarse de manera concertada con quienes allí se
encuentran, determinando de manera precisa las personas
naturales o jurídicas que se encuentren ocupando el espacio
público, los servicios que actualmente ofrecen a los habitantes
de la región, realizando un inventario detallado de sus
necesidades y la de los habitantes del lugar.
2. ORDENAR a la accionada (sic) la inmediata construcción de
una Plaza de Mercado, evaluando la posibilidad de que los
usuarios o consumidores de los productos que se ofrecen
actualmente por todos los vendedores que ocupan el espacio
público del Parque Principal del Municipio de Mariquita, puedan
tener la posibilidad de parquear sus vehículos automotores,
dicha Plaza de Mercado debe contar con las condiciones
sanitarias, de ventilación, hidrantes, con un adecuado sistema
de recolección y tratamiento de basuras, que evite la cuasación
de malos olores y vertimientos líquidos contaminantes, teniendo
en cuanta en todo caso el impacto ambiental, condiciones de
seguridad y el Plan de Ordenamiento Territorial, todo lo cual,
deberá efectuarse en un plazo perentorio, el cual dispondrá esa
Corporación.
3. ORDENAR a la accionada (sic) la adecuación de la Plaza o
Parque Principal del Municipio de San Sebastián de Mariquita,
para que los habitantes de la región puedan disfrutar del mismo
mediante la recreación pasiva o activa.
4. Se fije a favor del accionante (sic), el incentivo que consagra
el art. 39 de la Ley 472 del 5 de Agosto de 1998 o en su defecto
el previsto en el art. 1005 del C. Civil, con ocasión de la
formulación de la presente acción.
5. Se integre un comité para la verificación del cumplimiento de
la Sentencia, en el cual participará; El Contralor, Personero
Municipal, el Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la
Nación, o sus respectivos delegados y el accionante (sic).
El Comité rendirá informe sobre su gestión con destino a este
expediente.
6. Por Secretaría se compulsen copias de la providencia a la
Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo, para lo de su
competencia.” (fl. 25 – mayúsculas sostenidas del texto
original).
2. Los hechos
Como fundamento fáctico de la acción se expone, en síntesis, que frente a la sede
de la Alcaldía Municipal de Mariquita se encuentra la Plaza o Parque Principal, la
cual se encuentra invadida de vendedores informales de ropa, alimentos
perecederos de consumo humano, artesanías, verduras, hortalizas, zapatos, con
la complacencia de la Administración Municipal, quien, hasta la fecha, no ha
efectuado las acciones legales o administrativas tendientes a la desocupación del
espacio público, ni a la construcción de una plaza de mercado adecuada, tanto
física como sanitariamente, para el acomodamiento íntegro de quienes allí se
encuentran.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de San Sebastián de Mariquita contestó la demanda
a través
de apoderado judicial, quien se opuso a la prosperidad de sus pretensiones con
apoyo en las siguientes razones de defensa:
1.- Señaló que si bien la Plaza o Parque Principal se encuentra en la actualidad
ocupado - más no invadido – por una serie de vendedores, no es cierto que la
administración municipal no haya adelantado gestiones o acciones administrativas
dirigidas a la recuperación del mismo, lo cual es conocido por la demandante,
quien en otra acción que promovió contra el municipio se refirió al centro de acopio
como uno de los sitios presuntamente afectados por los hechos objeto de la
misma.
2.- Destacó que el mencionado centro de acopio es el lugar donde se pretenden
trasladar algunos de los ocupantes de la Plaza Principal, y que a pesar de que la
obra ha sido culminada, no se ha realizado dicho traslado debido a que la misma,
al parecer, acusa problemas estructurales que deben corregirse previamente.
3.- Informó que históricamente la plaza de mercado ha sido localizada en el sector
de conservación urbanística y centro histórico entre las calles 3ª y 4ª con carreras
3ª y 3ª A, Barrio El Centro; que allí se ha presentado el mercado minorista con una
serie de toldos y enramadas, que durante mucho tiempo, casi hasta principios de
los años 90, funcionaban transitoriamente, es decir, solo los días de mercado
(sábados y domingos); que desafortunadamente con el paso del tiempo, la
situación que otrora se registraba como transitoria adquirió vocación de
permanencia, permitiéndose que el sector del frente del edificio donde funciona la
Alcaldía Municipal fuera ocupado; que en la actualidad, después de aprobado el
Plan Básico de Ordenamiento Municipal, se adelantan gestiones para recuperar
dicho espacio, pues el sitio donde se encuentra la plaza debe ser desalojado,
aunque, es claro que dicho espacio siempre ha sido destinado para la finalidad
que hoy satisface; que este equipamento urbano se debe localizar en un lugar
donde permita accesibilidad vehicular y peatonal, acoplados a la dinámica del
crecimiento urbano, pero que sin embargo tales expectativas deben atender las
reales posibilidades financieras del municipio; y que el mercado de cacharrería
que está ubicado frente al palacio municipal se desplazará hacia un sitio cercano
denominado Pabellón.
4.- Resaltó que pretender la demandante que se construya de manera inmediata
una plaza de mercado es un imposible, pues el municipio se encuentra en un
proceso de saneamiento fiscal, cuyas finanzas en principio se encuentran
comprometidas a satisfacer la deuda adquirida en otros años.
5.- Propuso la excepción de improcedencia de la acción popular, toda vez que la
acción idónea en este caso es la acción de cumplimiento; también la excepción de
inexistencia del daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos, fundada en los argumentos de defensa antes
expuestos, y en el hecho de que el municipio, a través de la Secretaría General y
de Gobierno, viene adelantando las acciones tendientes a restituir el espacio
público, ya sea dando trámite a las querellas interpuestas o incluso actuando de
oficio cuando advierte hechos que lo afecten; así mismo; señaló como excepción
la de inexistencia de vulneración del ordenamiento jurídico invocado en la
demanda; y finalmente, propuso como excepción la buena fe de la Administración
Municipal.
III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO
Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho
sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el
27 de junio de 2005, la cual se declaró fallida debido a que no comparecieron ni la
demandante ni el representante del municipio demandado.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
1.- Las partes: La demandante y el municipio demandado guardaron silencio en
esta etapa del proceso.
2.- El Ministerio Público: Presentaron concepto de fondo en este asunto el
Procurador Judicial Ambiental y Agrario para el Tolima y la Procuradora Judicial 27
en lo Administrativo Delegada ante el Tribunal, quienes coinciden en manifestar
que ciertamente existe ocupación del espacio público, pero que se ha dilatado por
el municipio demandado una solución al respecto, pese a que en otras decisiones,
no ejecutoriadas, se les conminó para ello; advierten, eso sí, que tales soluciones
deben respetar el derecho al trabajo de los vendedores informales que ocupan la
Plaza Principal.
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el
a quo
amparó el derecho e interés colectivo al goce del espacio público, ordenando en
consecuencia al Alcalde Municipal de Mariquita que en el plazo de dos (2) meses,
contados a partir de la ejecutoria del fallo, efectúe la restitución del Parque
Principal de ese municipio para el uso y goce de toda la comunidad, impida
cualquier uso privado del mismo,
disponga las medidas administrativas y de
policía suficientes para preservar la integridad del parque y su destinación
exclusiva al uso común y, simultáneamente con la restitución del espacio público,
disponga de un sitio alterno para ubicar a los vendedores ambulantes mientras se
construye la plaza de mercado o centro de acopio donde serán reubicados de
manera definitiva.
Así mismo, ordenó al municipio demandado incluir de manera inmediata, tanto en
su Plan de Desarrollo como en el Presupuesto de las próximas vigencias, los
recursos necesarios y suficientes para la construcción de una plaza de mercado o
centro de acopio, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial y demás
normas vigentes sobre la materia, que permita reubicar, entre otros, a los
vendedores ambulantes que ocupan el espacio público del Parque Principal,
obligación para la cual se señala un plazo máximo de dos (2) años, contados a
partir de la ejecutoria de la sentencia.
Igualmente reconoció al actor, a título de incentivo, la suma de diez salarios
mínimos legales, cuyo pago se ordenó al municipio demandado.
Para adoptar tales decisiones el Tribunal tuvo en cuenta las siguientes
consideraciones:
Señaló que los parques o plazas urbanas gozan de la especial protección del
Estado en su doble calidad de bienes de uso público e integrantes del espacio
público.
Precisó que los hechos planteados en la demanda encuentran respaldo en el
registro fotográfico que la parte actora acompañó con la demanda, el que debe
tenerse como auténtico en cuanto que el municipio de Mariquita no formuló ningún
reparo contra el mismo, a lo cual se suma el hecho de que dicha entidad territorial
reconoce que esa situación, que en principio fue ocasional, de un tiempo atrás se
ha tornado permanente, no obstante aducir que el espacio público efectivamente
se encuentra “ocupado” - no invadido - y que está construyendo un centro de
acopio donde pretende trasladar “algunos de los ocupantes”.
Advirtió, así mismo, que la entidad demandada no presentó pruebas que acrediten
su dicho ni que desvirtúen la situación denunciada por la actora, por lo que se
concluye que efectivamente se está vulnerando el derecho colectivo al goce del
espacio público y la defensa de los bienes de uso público.
Destacó que ciertamente se ha mantenido la ocupación del Parque Central o
Parque Principal del Municipio de Mariquita por parte de particulares, por lo cual
se deduce que esa municipalidad no ha dado cumplimiento a su deber de
garantizar la integridad del espacio público y su uso y goce por parte de todos los
habitantes.
VI.- EL RECURSO
Inconforme con la anterior decisión, el municipio demandado la apeló aduciendo
las siguientes razones:
Señaló que el Tribunal en sentencia del 19 de abril de 2005 se había pronunciado
sobre los mismos hechos y pretensiones de la presente acción popular,
providencia que fue apelada y, que por lo tanto, no se encuentra aun ejecutoriada.
Indicó que dentro del proceso en que se profirió esa decisión se demostró la
existencia de acciones dirigidas a la reubicación de la plaza de mercado, al punto
que en el numeral segundo de su parte resolutiva se expresó: “Requiérase al
Municipio de Mariquita para que reubique la Plaza de Mercado en el sitio que el
Municipio ha destinado para tal fin, y proceda a la recuperación paisajística y
recreacional del Parque Central, restituyendo el mismo al uso común, para el cual
fue destinado”. (subraya el apelante)
Advirtió, en ese orden, que no se entiende cómo sobre una misma causa se
pronuncian dos decisiones en sentido diferente y que, sin perjuicio de reconocer
que se surte un recurso de apelación contra un fallo, es evidente que con el fallo
apelado se pone en entredicho la seguridad jurídica.
Destacó, de otro lado, que el Tribunal desconoce los esfuerzos que en la
actualidad adelanta la Administración Municipal y que en otra oportunidad había
aceptado,
Finalmente, anotó que resulta angustiante y reducido el término de dos (2) meses
otorgado por esa Corporación para obtener la restitución del Parque Principal, no
solo por la idiosincrasia de quienes ocupan el espacio público susceptible de
restitución, sino además por la naturaleza de la actividad que desarrollan, la cual
se resiste, per se, a permanentes cambios de sitios, por lo que, a su juicio, no
resulta conveniente la restitución transitoria, dado que la misma debería surtirse
una vez se encuentre habilitado el sitio definitivo para la reubicación.
VII.- CONSIDERACIONES
1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo
88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones
proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses
colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que
proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de
la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o
agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo
alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la
relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales
derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea
en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección del derecho e
interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes
de uso público, el cual se estima vulnerado en razón a que la Plaza o Parque
Principal del municipio de Mariquita se encuentra invadida de vendedores
informales, con la complacencia de la Administración Municipal, quien, hasta la
fecha, no ha efectuado las acciones legales o administrativas tendientes a la
recuperación del espacio público, ni a la construcción de una plaza de mercado
adecuada para ubicar allí a tales personas.
En ese contexto, en síntesis, solicita que se ordene al municipio demandado la
restitución del espacio público invadido, y la construcción de una plaza de
mercado para ubicar a los vendedores informales.
3.-
El a quo en la sentencia impugnada amparó el derecho colectivo referido,
disponiendo en consecuencia que el Alcalde Municipal de Mariquita en el término de
dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, efectúe la
restitución del Parque Principal de ese municipio para el uso y goce de toda la
comunidad, impida cualquier uso privado del mismo, y disponga las medidas
administrativas y de policía suficientes para preservar la integridad del parque y su
destinación exclusiva al uso común y, simultáneamente con la restitución del
espacio público, disponga un sitio alterno para ubicar a los vendedores
ambulantes mientras se construye la plaza de mercado o centro de acopio donde
serán reubicados de manera definitiva.
Así mismo, ordenó al municipio demandado incluir de manera inmediata, tanto en
su Plan de Desarrollo como en su Presupuesto de las próximas vigencias, los
recursos necesarios y suficientes para la construcción de una plaza de mercado o
centro de acopio, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial y demás
normas vigentes sobre la materia, que permita reubicar, entre otros, a los
vendedores ambulantes que ocupan el espacio público del Parque Principal,
obligación para la cual se señala un plazo máximo de dos años, contados a partir
de la ejecutoria de la sentencia.
4.- Pues bien, a efectos de resolver la impugnación contra el citado fallo, es
pertinente señalar que en el expediente obra copia de la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima el 19 de abril de 2005 dentro de la acción
popular núm. 01254/031, en la cual ciertamente se plantearon los mismos hechos
y pretensiones que fundamentaron la demanda que dio origen al presente asunto.
(fls. 93 a 102)
En esa providencia se negaron las pretensiones de la demanda, al estimarse, con
arreglo a las pruebas allegadas al proceso, que aunque existe la ocupación del
espacio público alegada, el municipio de Mariquita con anterioridad a la acción
popular venía adelantando gestiones para reubicar a los vendedores informales en
una plaza de mercado, concretamente gestiones administrativas y presupuestales
para construir un centro de acopio campesino.
Sin embargo, el Tribunal consideró pertinente requerir al municipio de Mariquita
para que reubique la plaza de mercado en el sitio que ha destinado para tal fin y
proceda a la recuperación paisajística y recreacional del parque central,
restituyendo el mismo al uso común para el cual fue destinado.
Según consta en el sofware de gestión judicial de esta Corporación contra el
referido fallo fue interpuesto recurso de apelación por parte del demandante, pero
el mismo fue declarado desierto mediante auto del 10 de febrero de 2006, por no
haber sido sustentado por aquel no obstante que se le concedió un termino para
tal efecto; se hizo devolución del expediente al Tribunal de origen el 8 de marzo de
2006.
5.- En esta misma providencia del 19 de abril de 2005 el Tribunal denegó la
excepción de pleito pendiente que formulara el municipio demandado, al
considerar que pese a que el objeto y la cusa eran los mismos en dicho
expediente y en el número 2003 00382 (actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez), no
había identidad en cuanto a la parte demandante en cada una de tales acciones.
Así mismo, esa Corporación descartó la excepción de cosa juzgada, porque
aunque en dicha actuación se profirió sentencia el 6 de agosto de 2004, la misma
1
Según aparece en el texto del fallo, la demanda fue presentada el 2 de julio de 2003. (fl. 95 de
este cuaderno)
no se encontraba legalmente ejecutoriada, por encontrarse apelada ante el
Consejo de Estado.
Respecto a este último aspecto se tiene ciertamente, al revisar el sofware de
gestión judicial, que el citado fallo fue apelado ante esta Corporación, la cual lo
confirmó mediante sentencia del 13 de diciembre de 2005 (C.P. Dr. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
La decisión confirmada en esta sentencia fue la siguiente:
“PRIMERO: REQUIÉRASE al municipio de Mariquita para que
cumpla con lo señalado en la audiencia de pacto de
cumplimiento y reubique la plaza de mercado en el sitio que el
municipio ha destinado para tal fin, en el término de dos (2)
años contados a partir del 17 de julio de 2003, fecha en la
cual se realizó la referida audiencia.
Así mismo y
consecuencialmente proceda a la recuperación paisajística y
recreacional del parque central restituyendo el mismo al uso
común para el cual fue destinado.
SEGUNDO: NIEGANSE las pretensiones de la demanda
instaurada por NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ contra
el municipio de Mariquita. (…)”. (negrillas no originales)
Por ser pertinente se citan también algunos apartes de la motivación de la decisión
que esta Sección profirió en segunda instancia:
“En el expediente se encuentra demostrado que el mercado
público, para la época de la presentación de la demanda,
funciona en el parque principal del Municipio de Mariquita. Así
lo acreditan el oficio No. 927 del 30 de octubre de 2003,
suscrito por el Secretario de Desarrollo Estratégico, Ingeniero
Leonardo Diez Barrero; el acta de visita practicada por la
personera municipal a la Secretaría de Desarrollo Estratégico;
el oficio núm. 079 firmado por la Personera Municipal de San
Sebastián de Mariquita; la certificación extendida por el
Secretario de Desarrollo Estratégico, Arq. Freddy Estrada
Rodríguez, visibles a folios 3, 1, 4, y 5 del cuaderno de pruebas
del demandante.
En cada uno de los referidos documentos se acreditan algunas
circunstancias propias del lugar, así: La visita de la Personera
revela que los puestos de la plaza ubicada en el parque están
construidos en madera y techos de zinc, otros con material
metálico, o bajo carpas plásticas, y ubicados a una distancia de
6 o 7 metros de las viviendas y el Palacio Municipal; que el sitio
es un parque desde hace más de veinte años y en él se ha
permitido pacíficamente la práctica del mercado impidiendo que
la comunidad lo use y disfrute. El Secretario de Desarrollo
Estratégico, informa por su parte, que el mercado ubicado en el
parque principal, deteriora el paisaje urbano, uso no compatible
con el propio de una zona calificada como centro histórico, y
que no cumple con las condiciones sanitarias y ambientales
requeridas para el funcionamiento de una plaza de mercado.
Por último, en el certificado expedido por el nuevo Secretario de
Desarrollo Estratégico se destaca que no cuenta con las
medidas sanitarias de ley, lo cual genera un impacto ambiental
negativo para el entorno y sus habitantes.
Sin perjuicio de lo anterior, en el informativo también se
encuentran demostradas las actividades anunciadas por el
Municipio de Mariquita en la contestación de la demanda,
encaminadas a la solución del problema con la construcción de
un centro de acopio para la reubicación de la plaza de mercado,
con lo cual se recuperará el espacio público del parque
principal.
Al efecto, a folio 1 del cuaderno de pruebas del demandado,
reposa certificación extendida el 18 de noviembre de 2003 por
el gerente del Fondo DRI en liquidación en el sentido de
haberse suscrito el 2 de enero de 2002 un Convenio de
Cofinanciación con el municipio de San Sebastián de Mariquita,
identificado con el No. 1706-73-05641-0-202, por valor de
$1.489.446.437, en el que ya se efectuó un segundo
desembolso por la suma de $411.814.429,oo con orden de
pago No. 11286. A folios 21 y siguientes del cuaderno principal
figura fotocopia de dicho convenio en cuya cláusula primera se
lee que tiene por objeto “La cofinanciación entre el FONDO
DRI, la ENTIDAD EJECUTORA y demás confinanciadores para
adelantar la ejecución del proyecto CONSTRUCCION
PRIMERA ETAPA CENTRO DE ACOPIO CAMPESINO
MUNICIPIO DE SAN SEBASTIAN DE MARIQUITA – TOLIMA”.
A folio 2, ibídem, se encuentra oficio No. 947 del 11 de
noviembre de 2003 suscrito por el Secretario de Desarrollo
Estratégico Municipal de Mariquita quien pone a disposición del
a quo la documentación relacionada con el Centro de Acopio
Campesino que la conforman los siguientes documentos: Proyecto de Sistema administrativo y de Asociación. –Memorial
de cálculo y diseño estructural. –Levantamiento topográfico. –
Estudio de suelos y cimentaciones. –Diseño arquitectónico. –
Diseño estructural. –Diseño eléctrico. –Especificaciones
técnicas de construcción. –Cantidades de obra, presupuesto de
obra. –especificaciones particulares de construcción. –Estudio
de mercado para la construcción de un centro de acopio
campesino. –Firmas de apoyo para la construcción del centro
de acopia. –Acta de visita de seguimiento del proyecto, a la
fecha. –Primer informe de interventoría.
Se tiene, entonces, que si bien es cierto que el derecho
colectivo al goce del espacio público se haya comprometido por
venir funcionando desde hace tiempo el mercado público en el
espacio destinado al parque principal, no es menos veraz que
la Administración Municipal de Mariquita (Tolima), desde mucho
antes de la presentación de la acción popular (17 de febrero de
2003), ya había iniciado las gestiones para solucionar el
problema con la construcción de la primera etapa de un centro
de acopio campesino al punto que el 2 de enero de 2002 había
suscrito un contrato de cofinanciación para el efecto, del cual ya
se efectuó un segundo desembolso, y se realizaron una serie
de estudios a propósito de la consecución de tal fin.
Así las cosas, el ente territorial demandado no ha sido ajeno a
la problemática de que dan cuenta los hechos, identificada
desde mucho antes a la presentación de la demanda popular, al
punto de haber encaminado una solución a la misma
representada en la construcción de la primera etapa de un
centro de acopio campesino para lo cual suscribió un convenio
de cofinanciación y se realizaron una serie de estudios dentro
del plan diseñado para tal propósito que se viene ejecutando.
Dichas gestiones fueron expuestas igualmente por la
Alcaldesa(E) del Municipio de Mariquita (Tolima) en la
audiencia especial de pacto de cumplimiento donde además
puntualizó “…que una vez terminada la construcción de estas
instalaciones y reubicados los vendedores que en este
momento ocupan el sector denominado plaza de mercado se
estará dando cumplimiento o solución a una problemática
generada por la ocupación del espacio público.”.
Añadió
igualmente la funcionaria que a pesar de no poder informar
exactamente en dicha diligencia el término de duración de la
obra, dato que podría suministrar con prueba documental antes
de la decisión de fondo, creía que la finalización del proyecto de
construcción sería más o menos en unos dos años.
Estas razones llevan a la Sala a confirmar la negativa de la
acción popular bajo estudio prevista en el numeral segundo de la
parte resolutiva del fallo apelado, así como también el
requerimiento dispuesto en su numeral primero, ibídem, para que
reubique la plaza de mercado en el sitio que el municipio ha
destinado para tal fin y consecuencialmente proceda a la
recuperación paisajística y recreacional del parque central
restituyendo el mismo al uso común para el cual fue destinado.
Este requerimiento se entiende cobijado por la finalidad
preventiva inherente a la naturaleza de las acciones populares.”
(negrillas de la Sala para resaltar)
6.- En el anterior contexto, resulta claro en esta instancia que se encuentra
configurada la excepción de cosa juzgada, siendo deber del juez declararla
cuando se encuentren probados los hechos que la constituyen, de acuerdo a lo
señalado en el artículo 307 del C.P.C.
El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace
referencia a las características de imperatividad, cohercibilidad e inmutabilidad de
las cuales las sentencias ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las
decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa
que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de
cumplirse coercitivamente, y no pueden ser variadas. Se presenta cosa juzgada
cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad
jurídica de partes, causa e igual objeto al ya resuelto por los funcionarios
judiciales.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el ámbito de las acciones
populares en virtud de que su objeto de protección está constituido por derechos
cuya titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la
comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular; en tal
sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones
populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues
en éstos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente
coinciden2.
El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual
ha sido entendido por la doctrina3 como “la razón por la cual se demanda; los
motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos
motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que
dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones.
Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo
proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de
Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la
justicia”4.
2
Por esa razón es que el legislador justamente en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 señaló que
la sentencia dictada dentro de una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las
partes y del público en general.”
3
LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Dupré Editores,
Bogotá 2002. Pág. 643.
4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952.
Al descender al caso concreto, conforme a lo señalado en las consideraciones 4 y
5 de esta providencia, se advierte con claridad que se configura la excepción de
cosa juzgada en relación con las acciones populares antes citadas, pues
ciertamente en cada una de ellas existe identidad de causa (los hechos que
motivan la interposición de las demandas se concretan en la ocupación de la
Plaza Principal de Mariquita por vendedores informales, situación ante la cual la
Administración Municipal no ha brindado una solución definitiva), e identidad de
objeto (se pretende en cada una de las demandas que se restituya el espacio
público ocupado por tales personas y se construya una plaza de mercado a la que
éstas puedan trasladarse), siendo irrelevante que cada uno de los procesos haya
sido promovido por personas diferentes.
7.- Ahora bien, es del caso precisar que en este asunto no se han planteado
situaciones de hecho diferentes que descartaran la existencia de la excepción de
cosa juzgada5 y condujeran a la procedencia de esta acción popular.
En efecto, el examen de la actuación permite establecer que el fundamento fáctico
de cada una de las demandas promovidas es el mismo (la ocupación del parque o
plaza principal del municipio demandado por comerciantes informales y la
presunta omisión del municipio de Mariquita frente a esa situación), siendo tan
solo diferente la fecha en que los actores formularon las demandas y aquélla en
que el Tribunal adoptó la decisión de fondo respectiva frente a ellas.
Además, en la fecha en que se formuló la demanda que dio origen al presente
expediente (19 de diciembre de 2003), se encontraba corriendo el término de dos (2)
años de que trata la exhortación o el requerimiento contenido en el numeral primero
de la sentencia del 6 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del
Tolima en la acción popular núm. 2003 00382, antes trascrito, lo cual indica
claramente que no se estaba frente a un hecho nuevo que condujera a la
vulneración del derechos colectivo al goce del espacio público.
8.- En consecuencia, la Sala revocará el fallo apelado y, en su lugar, declarará
probada la excepción de cosa juzgada.
5
Conforme se ha indicado por la jurisprudencia cuando aparecen nuevas circunstancias de hecho
o elementos de prueba de los cuales se advierte la existencia de una amenaza o vulneración de un
derecho colectivo, la sentencia que se haya dictado en una acción popular tan solo hace transito a
cosa juzgada relativo, siendo procedente el ejercicio de dicha acción frente a esa nueva realidad
fáctica. (Sentencia C-215 de 1999).
Con todo, por estimarlo pertinente, exhortará al municipio de Mariquita con el fin
de que agilice las actuaciones administrativas que viene adelantando para la
reubicación de los vendedores informales al lugar que destinó para tal fin, es decir,
al centro de acopio campesino, de tal forma que se obtenga la restitución del la
Plaza Principal de esa localidad para el uso de la comunidad en general.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DECLARASE
PROBADA LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA, de conformidad con las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXHÓRTASE al municipio de Mariquita con el fin de que agilice las
actuaciones administrativas que viene adelantando para la reubicación de los
vendedores informales al lugar que destinó para tal fin, es decir, al centro de
acopio campesino, de tal forma que se obtenga la restitución del la Plaza Principal
de esa localidad para el uso de la comunidad en general.
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada
el 9 de agosto de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
MARCO ANTONIO VELILLA M.